ORGANIZAÇÃO DIREITO

ADMINISTRATIVA ADMINISTRATIVO
1. CONCEITO

É o conjunto de órgãos, agentes e entidades que desempenham a função

administrativa do Estado.

1.1. SENTIDO OBJETIVO/MATERIAL/FUNCIONAL (O QUÊ?)

• A Administração Pública se confunde com a própria atividade

desempenhada pelo Estado, por meio de seus três poderes. O Poder
Executivo de forma típica e os Poderes Legislativo e Judiciário de forma atípica:
CF/88, art. 2º - São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.

• A atividade administrativa consiste em Poder de polícia, Intervenção do

Estado, Serviço público e Atividade de fomento;

P Poder de Polícia Ex.: Limitação de direitos

I Intervenção do Estado Ex.: Fiscalização de atividades
S Serviços Públicos Ex.: Concessão e Permissão
A Atividade de Fomento Ex.: Incentivos Fiscais

1.2. SENTIDO SUBJETIVO/FORMAL/ORGÂNICO (QUEM?)

• A Administração Pública é formada por um conjunto de órgãos, agentes e

entidades;
• As Entidades possuem personalidade jurídica e podem ser políticas
(U/E/DF/M) ou administrativas (F/A/S/E);
• As pessoas físicas que espontaneamente assumem funções públicas em
situações de calamidade são consideradas particulares em colaboração com
o poder público, não integrando a administração pública em sentido subjetivo;

Administração Pública administração pública

Sentido Subjetivo Sentido Objetivo
Administração Direta e Indireta Concessionárias e Permissionárias

1.3. ÓRGÃO PÚBLICO

Os órgãos são meros centros de competência ou unidades de atuação, não

possuem personalidade jurídica nem patrimônio próprio e estão presentes tanto
na Administração Direta quanto na Administração Indireta.

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• Conforme a Teoria do Órgão/da Imputação, os atos administrativos
praticados por determinado agente são imputados ao órgão por ele
integrado;
• Para Di Pietro, embora o órgão não possua personalidade jurídica, pode firmar
contrato de gestão, que possui natureza de termo de compromisso;
• O órgão público é sempre criado e extinto por Lei;
• O cargo público é sempre criado por Lei, mas, caso esteja vago, sua extinção
poderá se dar por meio de decreto autônomo;
• A criação de cargo público federal é matéria que cabe ao Congresso Nacional
dispor, mas depende da sanção do presidente da República;

CLASSIFICAÇÃO QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL

INDEPENDENTES AUTÔNOMOS SUPERIORES SUBALTERNOS
Sem subordinação Com subordinação
Agentes Políticos Agentes Administrativos
Com autonomia Sem autonomia
Órgão primário Coordenação Direção Execução
Ex.: PR Ex.: MJ Ex.: DPRF Ex.: UOP/PRF

• Os órgãos independentes e autônomos possuem Capacidade Processual

(Personalidade Judiciária) para impetrar mandado de segurança em defesa
de suas prerrogativas e competências institucionais;

CLASSIFICAÇÃO QUANTO À ESTRUTURA

SIMPLES COMPOSTO
Um único centro de competência Mais de um centro de competência
Toma as decisões sozinho As decisões são tomadas em conjunto
Ex.: Câmara dos Deputados Ex.: Congresso Nacional (CD + SF)

CLASSIFICAÇÃO QUANTO À COMPOSIÇÃO/ATUAÇÃO FUNCIONAL

SINGULARES/UNIPESSOAIS COLEGIADOS/PLURIPESSOAIS
A decisão é competência de A decisão depende da
um único agente manifestação dos membros
Ex.: PR e GOV Ex.: CNJ e CONTRAN

CLASSIFICAÇÃO QUANTO À FUNÇÃO

ATIVOS CONSULTIVOS CONTROLE
Conselho e emissão de
Atividade administrativa Fiscalizar e controlar
pareceres
Ex.: PF Ex.: AGU Ex.: TCU

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1.4. TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS

São os métodos utilizados pelo Estado para distribuir suas competências e

administrar seus interesses.

a) CENTRALIZAÇÃO

O Estado desempenha suas atribuições diretamente por meio de seus órgãos

e agentes que compõem a estrutura da administração direta (U/E/DF/M).

b) DESCENTRALIZAÇÃO

O Estado exerce indiretamente suas competências, criando entidades para

essa finalidade.

Distribuição de competências pela própria Constituição Federal

Política
entre os Entes Federados.
O Estado desempenha suas atividades em conjunto com outra
Administrativa
pessoa física ou jurídica.
Territorial Criação de Territórios (autarquia territorial).

I. Por outorga/por serviços/técnica/funcional

O Estado cria ou autoriza a criação de uma entidade, por meio de lei, e

transfere a execução e a titularidade do serviço.

• É o processo de criação da Administração Indireta (autarquia,

fundação pública, empresa pública e sociedade de economia mista),
sendo, em regra, feita por prazo indeterminado;

II. Por delegação/por colaboração/negocial

O Estado atua junto às delegatárias de serviço público (concessionárias,

permissionárias e autorizatárias), por meio de ato ou contrato
administrativo, e transfere somente a execução de determinado serviço.

• As delegatárias são Pessoas Jurídicas de Direito Privado e não integram

a estrutura da Administração Pública, sendo, em regra, feita por prazo
determinado;

Concessionária PJ ou Consórcio de Empresas Contrato

Permissionária PF ou PJ Contrato/Ato
Autorizatária PF ou PJ Ato

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 c) CONCENTRAÇÃO

A própria Administração Direta desempenha todas as funções diretamente.

• É o processo de extinção dos órgãos públicos (sempre por meio de Lei);

d) DESCONCENTRAÇÃO

A Entidade titular de determinada competência cria órgãos (sempre por meio

de lei), dentro de sua estrutura, para exercer essa competência.

• Pressupõe uma relação de hierarquia no órgão/ente perante o qual está

ocorrendo o desmembramento e pode haver tanto na Administração Direta
quanto na Administração Indireta;

Desconcentração
O órgão criado integra a PJ da administração direta.
Centralizada
Desconcentração
O órgão criado integra uma PJ da administração indireta.
Descentralizada

1.5. ESQUEMATIZANDO

• As técnicas administrativas centralização e concentração manifestam um

deslocamento de competência da periferia para o centro;
• As técnicas administrativas descentralização e desconcentração manifestam
um deslocamento de competências do centro para a periferia;

TÉCNICAS ADMINISTRATIVAS
Centralização Adm. Direta
Por Outorga Adm. Indireta
Descentralização
Por Delegação Delegatárias (C/P/A)
Concentração Extinção de Órgãos
Desconcentração Criação de Órgãos

1.6. AGENTES PÚBLICOS

Lei 8.429/92, art. 2° - Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação,
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato,
cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo anterior.

• O particular que concorreu, induziu ou se beneficiou também pode ser

punido pela Lei de Improbidade Administrativa;

5
 • O particular sem auxílio do agente público não pratica ato de improbidade
administrativa - STF;
• O magistrado faz parte da categoria dos agentes políticos - Cespe;
• Para Di Pietro, agente público é somente Pessoa Física;

AGENTES PÚBLICOS
Político Cargo Político (eleito ou nomeado) Sem subordinação
Administrativo Cargo Público Com subordinação
Honorífico Função gratuita e temporária Dever cívico/honra
Delegado Particular em colaboração Delegatários – C/P/A
Credenciado Representar a Administração Atividade específica

2. ADMINISTRAÇÃO DIRETA

É o conjunto de Entidades Políticas (União, Estados, DF e Municípios) e órgãos que

atuam em nome do Estado.

• Está presente não só no Poder Executivo, como também no Legislativo e no

Judiciário;
• O Ente Político faz parte da Administração Direta, ao passo que o Ente
Administrativo faz parte da Administração Indireta;
• São pessoas jurídicas de Direito Público Interno detentoras de prerrogativas que
as deixam em patamar de superioridade em relação ao particular;
• Não possuem soberania, pois este atributo é inerente à República Federativa do
Brasil;
• Possuem autonomia política, administrativa e financeira/orçamentária;
• Não existe hierarquia e subordinação entre as entidades da Administração Direta;
• Em decorrência do Princípio da Predominância do Interesse, suas competências
são definidas pela Constituição Federal;
• São originados por meio da descentralização política;
• Processo que envolva a União será julgado pela Justiça Federal e, nos demais casos,
será julgado pela Justiça Estadual;

3. ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

3.1. CRIAÇÃO

CF/88, art. 37, XIX - Somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada
a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

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 Autarquia Lei cria
Empresa Pública Lei Específica
Lei autoriza a
Sociedade de Economia Mista (Ordinária)
criação
Fundação Pública

• A autarquia é a única entidade que dispensa o registro, sendo criada

diretamente com a Lei;
• As estatais são criadas com o registro dos atos constitutivos em junta
comercial;

CF/88, art. 37, XX - Depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de

subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação
de qualquer delas em empresa privada;

• Na criação de subsidiárias, basta uma única autorização genérica na criação

da entidade - STF;

4. PONTOS COMUNS ENTRE F/A/S/E

• Resultam da descentralização por outorga/técnica/funcional/por serviço;

• Possuem personalidade jurídica, capacidade judiciária e patrimônio próprios;
• Criação e extinção depende de Lei;
• Sujeitam-se às regras de licitação, contrato e concurso público;
• Sujeitam-se à proibição de acumulação de cargos e ao controle externo pelo Poder
Legislativo, auxiliado pelo TCU;
• Possuem autonomia administrativa, técnica e financeira, mas não possuem
autonomia política;
• Não se sujeitam ao regime falimentar;
• Não estão subordinadas à Administração Direta, existindo apenas relação de
vinculação (tutela, controle finalístico ou supervisão ministerial);

5. PONTOS DISTINTOS

5.1. AUTARQUIA

DL 200/67, art. 5, I - Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica,
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração
Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.

• Criada e extinta por Lei específica, sendo de iniciativa privativa do Presidente

da República quando se tratar de autarquia federal:

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 CF/88, art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer
membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos
previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
II - disponham sobre:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o
disposto no art. 84, VI;

• A própria lei de criação da autarquia é suficiente para lhe conferir

personalidade jurídica, não havendo necessidade de registro dos atos
constitutivos;
• Exerce atividade típica do Estado;
• Personalidade Jurídica de Direito Público;
• Para Di Pietro, trata-se de um serviço público personificado;
• Regime de Pessoal Estatutário;
• Possui imunidade tributária recíproca (os Entes da Federação não podem
cobrar impostos uns dos outros) sobre patrimônio, renda e serviços vinculados
às suas finalidades essenciais;

Ex.: INSS, BACEN, DETRAN, CVM, Agências Reguladoras etc.;

FORO PROCESSUAL
Autarquia (União) Justiça Federal
Autarquia (E/M) Justiça Estadual

5.2. FUNDAÇÃO PÚBLICA

DL 200/67, art. 5, IV - Entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem

fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de
atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com
autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes.

• Pode ter personalidade jurídica de direito público (fundação autárquica) ou

de direito privado (fundação governamental) e, independente da forma que
adotar, possuirá função social sem finalidade lucrativa;
• Quando for de direito público, será criada por Lei, porém, quando for de
direito privado, a criação será autorizada por Lei, sendo seus agentes em
ambos os casos estatutários;
• A lei ordinária autoriza sua criação e a lei complementar define sua área de
atuação;

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 • Para Di Pietro, trata-se de um patrimônio público personificado;
• Regime de Pessoal Estatutário;
• Possui imunidade tributária recíproca (os Entes da Federação não podem
cobrar impostos uns dos outros) sobre patrimônio, renda e serviços vinculados
às suas finalidades essenciais;

Ex.: IBGE, FUNAI, UERJ, BN etc.;

FORO PROCESSUAL
Fundação Pública (União) Justiça Federal
Fundação Pública (E/M) Justiça Estadual

5.3. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA E EMPRESA PÚBLICA (ESTATAIS)

DL 200/67, art. 5, II - Empresa Pública - Entidade dotada de personalidade jurídica de

direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para
a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de
contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das
formas admitidas em direito.

DL 200/67, art. 5, III - Sociedade de Economia Mista - Entidade dotada de personalidade

jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica,
sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua
maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

a) PONTOS COMUNS

• Lei específica só autoriza a criação, que irá acontecer com o registro dos
atos constitutivos no cartório ou junta comercial;
• Podem explorar atividade econômica ou prestar serviço público,
possuindo, neste último caso, imunidade de impostos, bens públicos e
privilégios processuais;
• Personalidade Jurídica de Direito Privado, sendo seu regime de pessoal
celetista, exceto os diretores, que são regidos por estatuto;
• Regime Jurídico Híbrido (regras ora de direito público, ora de direito
privado);
• O patrimônio não é composto por bens públicos, mas são impenhoráveis
quando vinculados à prestação de serviços públicos;
• Podem ter um estatuto próprio para licitação, quando exploradora de
atividade econômica, mas somente para sua atividade meio;
• Não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos ao setor privado;
• A responsabilidade civil será objetiva quando prestar serviço público e
subjetiva quando explorar atividade econômica;

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 CF/88, art. 173 - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta
de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos
imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme
definidos em lei.

b) PONTOS DISTINTOS

SEM EP
Formação do Capital 50% + 1 Público 100% Público
Forma Societária S/A Qualquer forma
Juízo Competente U E DF M U E DF M
(Foro Processual) JE JF JE

• Quando a União atuar como assistente ou oponente na ação, o foro

processual da SEM será a Justiça Federal, independentemente do Ente a
que pertencer - STF;
• É possível que uma pessoa jurídica de direito privado integrante da
administração indireta participe da formação do capital de empresa
pública;

Ex. (EP): Correios, Caixa, Casa da Moeda etc.

Ex. (SEM): BB, Petrobras etc.

5.4. AGÊNCIA EXECUTIVA

CF/88, art. 37, § 8º - A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a
ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação
de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.

• Integra a Administração Indireta;

• Não é uma nova forma na estrutura da Administração Pública;
• É uma qualificação dada, por decreto presidencial, à Autarquia e à Fundação
que assina um contrato de gestão com o respectivo ministério supervisor, com
a finalidade de cumprir objetivos e metas;

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 5.5. AGÊNCIA REGULADORA

• Integra a Administração Indireta;

• É uma Autarquia em regime especial (maior estabilidade e independência)
responsável por regular setores da economia (telefonia, energia etc.) em que
há pessoas privadas executando serviço público;
Ex.: Anatel, Ana, Anac etc.;
• Suas decisões não podem ser revistas por recurso hierárquico impróprio
(dirigido ao ministério supervisor), em virtude de sua autonomia;
• Os dirigentes são nomeados pelo Presidente da República, após sabatina do
Senado Federal, para mandato fixo;
• A perda do mandato ocorre somente por renúncia, condenação transitada em
julgado ou PAD;
• Seus dirigentes, após o término do mandato, ficam sob quarentena (período
de 4 meses que os impossibilitam de atuar na área regulamentada pela
agência);

6. ENTIDADES PARAESTATAIS (OS, OSCIP e Sistema “S”)

São entes de cooperação com o Poder Público. São pessoas privadas que, agindo ao
lado do Estado, colaboram com este no desempenho de atividade de interesse
público não lucrativa, recebendo, por isso, especial proteção estatal.

• Não integram a Administração Pública;

• Pessoa Jurídica de Direito Privado;
• O acordo de cooperação é o instrumento jurídico adequado para formalizar a
parceria, objetivando ações de interesse comum, mas sem a transferência de
recursos financeiros;

Entidade Instrumento
Sistema “S” Autorização legislativa
OS Contrato de gestão
OSCIP Termo de parceria
Entidade de apoio Convênio

7. CONSÓRCIOS PÚBLICOS

São entes com personalidade jurídica própria, formado por Entidades Políticas para
promover a prestação de serviços públicos de interesse comum.

• Podem ou não integrar a Administração Pública;

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• Se for de direito público, receberá a denominação de associação pública (ou
autarquia interfederativa) e integrará a Administração Indireta de todos os entes
da Federação consorciados;
• Se for de direito privado, não integrará a Administração Indireta, porém deverá
observar as normas de direito público (licitação, prestação de contas e concurso);
• Para realizar um consórcio, os entes interessados devem aprovar uma lei interna
que o autorize e, em seguida, ratifica-lo com a assinatura do protocolo de
intenções;
• Os contratos podem ser de rateio (disciplina a forma dos repasses de recursos de
cada ente que compõe o consórcio) ou de programa (disciplina como será
prestado o serviço público);

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