3 - Orcamento Publico

AFO – ADMINISTRAÇÃO
FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA
Orçamento Público
PDF SINTÉTICO
Livro Eletrônico
Presidente: Gabriel Granjeiro
Vice-Presidente: Rodrigo Calado
Diretor Pedagógico: Erico Teixeira
Diretora de Produção Educacional: Vivian Higashi
Gerência de Produção de Conteúdo: Magno Coimbra
Coordenadora Pedagógica: Élica Lopes
Todo o material desta apostila (incluídos textos e imagens) está protegido por direitos autorais
do Gran. Será proibida toda forma de plágio, cópia, reprodução ou qualquer outra forma de
uso, não autorizada expressamente, seja ela onerosa ou não, sujeitando-se o transgressor às
penalidades previstas civil e criminalmente.
CÓDIGO:
240117338097
MANUEL PIÑON
Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e é

Professor, voltado para a área de concursos públicos.
Foi aprovado nos seguintes concursos públicos:
1 – Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil – AFRFB 2009/2010;
2 – Analista de Finanças e Controle – AFC (hoje, Auditor Federal de Finanças e
Controle) da Controladoria-Geral da União – CGU (hoje, Ministério da Transparência)
em 2008; e
3 – Auditor-Fiscal do Tesouro Nacional – AFTN (Auditor-Fiscal da Receita Federal do
Brasil) em 1998.
O conteúdo deste livro eletrônico é licenciado para MARLON SAMPAIO BORGES - 02948755735, vedada, por quaisquer meios e a qualquer título,
a sua reprodução, cópia, divulgação ou distribuição, sujeitando-se aos infratores à responsabilização civil e criminal.
PDF SINTÉTICO
Orçamento Público
Manuel Piñon
SUMÁRIO
Apresentação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
Orçamento Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
1. Conceito. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2. Dimensões do Orçamento Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3. Técnicas/Métodos/Espécies de Orçamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3.1. Orçamento Tradicional ou Clássico. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3.2. Orçamento de Desempenho ou de Realizações. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.3. Orçamento-Programa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
3.4. Orçamento Base-Zero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.5. Orçamento Participativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
3.6. Orçamento Incremental. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
3.7. Orçamento por Resultados – Novo Orçamento Desempenho. . . . . . . . . . . . . 12
3.8. PART . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
4. Tipos de Orçamentos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.1. Orçamento Legislativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.2. Orçamento Executivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
4.3. Orçamento Misto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
5. Aspectos Avançados do Orçamento Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
5.1. Orçamento Autorizativo x Impositivo x Híbrido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
5.2. Natureza Jurídica do Orçamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
6. Funções Clássicas do Orçamento Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
6.1. Função Alocativa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
6.2. Função Distributiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
6.3. Função Estabilizadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
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Orçamento Público
Manuel Piñon
APRESENTAÇÃO
Escrever um livro é algo desafiador. Porém, escrever para o público concurseiro torna
a tarefa ainda mais árdua.
Afinal, há candidatos com diferentes níveis de conhecimento, estudando para seleções
de áreas variadas.
No entanto, existe algo em comum entre aqueles que se preparam para um concurso
público: todos querem a aprovação o mais rápido possível e não têm tempo a perder!
Foi pensando nisso que esta obra nasceu.
Você tem em suas mãos um material sintético!
Isso porque ele não é extenso, para não desperdiçar o seu tempo, que é escasso. De
igual modo, não foge da batalha, trazendo tudo o que é preciso para fazer uma boa prova
e garantir a aprovação que tanto busca!
Também identificará alguns sinais visuais, para facilitar a assimilação do conteúdo. Por
exemplo, afirmações importantes aparecerão grifadas em azul. Já exceções, restrições ou
proibições surgirão em vermelho. Há ainda destaques em marca-texto. Além disso, abusei
de quadros esquemáticos para organizar melhor os conteúdos.
Tudo foi feito com muita objetividade, por alguém que foi concurseiro durante
muito tempo.
Para você me conhecer melhor, comecei a estudar para concursos ainda na adolescência,
e sempre senti falta de ler um material que fosse direto ao ponto, que me ensinasse de um
jeito mais fácil, mais didático.
Enfrentei concursos de nível médio e superior. Fiz desde provas simples, como recenseador
do IBGE, até as mais desafiadoras, sendo aprovado para defensor público, promotor de
justiça e juiz de direito.
Usei toda essa experiência de 16 anos como concurseiro e de outros tantos ensinando
centenas de milhares de alunos de todo o país para entregar um material que possa
efetivamente te atender.
A Coleção PDF Sintético era o material que faltava para a sua aprovação!
Aragonê Fernandes
APRESENTAÇÃO DO PROFESSOR
Para você me conhecer melhor, sou Administrador de Empresas, com especialização em
Finanças pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil
e Professor desde 2014, nas disciplinas Administração Financeira e Orçamentária (AFO),
Direito Financeiro e Finanças e Economia. Também fui Auditor de Finanças e Controle da CGU.
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Orçamento Público
Manuel Piñon
Como concurseiro, fiz meu primeiro concurso e fui aprovado em 1998, para Auditor da
Receita Federal. Trabalhei por dois anos, pedi exoneração e fui trabalhar na iniciativa privada.
Seis anos depois, voltei a estudar para concursos públicos. Tive algumas reprovações até
ser aprovado na CGU. Ainda na CGU, continuei os estudos até ser aprovado novamente
como Auditor da Receita Federal, em 2010, onde me encontro até hoje, super realizado
profissionalmente.
Assim, venho aprimorando nossos PDFs ao longo desses anos e este material procura
sintetizar toda essa experiência adquirida como concurseiro e como professor.
Espero que goste e que seja decisivo em sua aprovação.
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PDF SINTÉTICO
Orçamento Público
Manuel Piñon
ORÇAMENTO PÚBLICO
1. CONCEITO
O Orçamento Público é um documento que prevê as receitas e fixa as despesas, com
especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesas
mais relevantes.
Fique atento(a) aos termos: no orçamento, as receitas são previstas e as despesas
são fixadas.
2. DIMENSÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

De acordo com a atuação jurídica, o orçamento tem caráter e força de lei, e, enquanto
tal, define limites a serem respeitados pelos governantes e agentes públicos no tocante à
realização de despesas e à arrecadação de receitas.
Na dimensão administrativa, o orçamento é visto como importante peça de planejamento,
na medida em que o Estado busca saber o quanto disporá em termos de recursos financeiros
para aplicar em prol das necessidades coletivas.
Sob o aspecto técnico, foram estabelecidos inúmeros mandamentos que visam disciplinar
e dar uniformidade à estrutura da lei orçamentária no país, por meio de apresentação de
demonstrativos, estimativa da receita, demonstração de resultados e contabilização da
execução orçamentária, entre outros.
O orçamento tem aspecto político, porque revela ações sociais e regionais na destinação
das verbas e tem também características econômicas, porque manifesta a realidade da
economia, servindo como instrumento da política econômica do governo.
3. TÉCNICAS/MÉTODOS/ESPÉCIES DE ORÇAMENTO
3.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL OU CLÁSSICO

Originalmente, funcionou como uma ferramenta de controle político sobre o Poder
Executivo, deixando, em segundo plano, os seus demais aspectos, quais sejam: econômico,
contábil, administrativo e jurídico.
Basicamente, a Administração Pública e seus respectivos órgãos e entidades recebiam
dotações de recursos que seriam destinados ao pagamento dos funcionários e das compras
de materiais e insumos do período, sem qualquer vinculação entre esses recursos e seu
planejamento, seus planos detalhados de trabalho e seus objetivos de curto, médio e
longo prazo.
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PDF SINTÉTICO
Orçamento Público
Manuel Piñon
Os valores eram dimensionados apenas com base no valor gasto no ano anterior, sem
considerar, portanto, ações, planos e programas de trabalho previstos para o ano seguinte,
sendo a falta de planejamento da ação governamental uma das principais características
do orçamento tradicional.
Esse tipo de orçamentação pública ficou conhecido como “lei de meios”, já que focava
nos meios, e não nas metas e objetivos do Estado.
3.2. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAÇÕES

Mudou o foco de “com o que o Estado” gasta, para “qual a finalidade do gasto”.
Considerado o precursor do Orçamento-Programa, sua característica fundamental é
trazer para o Orçamento uma dimensão programática aliada com a explicação detalhada
dos gastos de cada unidade, buscando atender à população com eficiência e economia, sem,
entretanto, vincular os objetivos governamentais de longo prazo, ou seja, seu Planejamento
Estratégico ao Orçamento.
3.3. ORÇAMENTO-PROGRAMA
O Orçamento-Programa deve ser visto como um plano de trabalho expresso por
um conjunto de ações a realizar e pela identificação dos recursos necessários para a
sua execução.
O Orçamento-Programa explicita o princípio da programação ao apresentar os programas
de cada órgão do governo, incluindo os objetivos a serem alcançados, determinando as
ações que serão desenvolvidas para atingir esses objetivos e para calcular e consignar os
recursos para efetivar essas ações.
O Orçamento-Programa também explicita o princípio da especificação ou da
discriminação ao impedir que as dotações sejam feitas de forma globalizada, tanto no
que se refere à arrecadação de receitas quanto para gastar recursos financeiros obtidos.
É importante saber que, desde a entrada em vigor da Lei n. 4.320/1964, o orçamento-
programa vem sendo adotado no Brasil.
Sua mola mestra é fixar as Despesas Públicas a partir da identificação das necessidades
públicas, sob a responsabilidade de determinado nível de governo e da sua organização,
de acordo com as suas prioridades. É notório que os seus aspectos administrativos e
econômicos são privilegiados em detrimento do aspecto político.
RESUMO DA ÓPERA: o Orçamento-Programa PRIORIZA atender os objetivos, metas e
prioridades definidos no planejamento das ações do Governo, integrando planejamento e
orçamento.
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Orçamento Público
Manuel Piñon
Características vantajosas do Orçamento-programa:

• permite melhor planejamento das ações do Governo;
• facilita a identificação dos gastos e a realização por programas e sua comparação
em termos absolutos e relativos;
• contribui para uma orçamentação mais precisa;
• inter-relação entre custo e programação vinculada a objetivos;
• permite maior possibilidade de redução de custos;
• torna mais fácil identificar funções duplas;
• foca no que a instituição realiza, e não no que ela gasta;
• permite melhor controle e execução dos programas.
3.4. ORÇAMENTO BASE-ZERO

A sua ideia-chave é fazer com que todas as despesas de todos os órgãos sejam
justificadas detalhadamente, sem permitir que, pelo simples fato de uma despesa já
estar prevista no orçamento do ano anterior, fosse simplesmente repetida, tratando cada
gasto demandado como um novo gasto.
Assim, quando da elaboração da proposta orçamentária para o ano posterior, toda
informação prévia relativa aos anos anteriores era desprezada, ou seja, a necessidade e a
utilidade de cada despesa deveriam ser vistas como se esta fosse completamente nova.
O foco desse modelo de orçamentação era identificar gastos, programas e até mesmo
órgãos que não tinham utilidade prática para a Administração Pública.
O grande legado trazido pela metodologia do Orçamento Base Zero foi o combate àquela
ideia, que existia até então, de gastos simplesmente repetidos de períodos anteriores,
acrescentado a expectativa de inflação. Tudo tinha que ser revisto e novamente justificado.
3.5. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

O orçamento participativo é um instrumento que deve ser usado para colocar o
cidadão comum como parte da gestão pública, permitindo a participação da população
nos processos de elaboração e alocação dos recursos públicos, levando em conta as suas
demandas, usando para isso diversos canais de participação, seja por meio de lideranças
ou via audiências públicas.
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Orçamento Público
Manuel Piñon
O processo de orçamento participativo ainda não possui uma metodologia única, variando
entre os entes que começam a usá-lo.
3.6. ORÇAMENTO INCREMENTAL

O orçamento incremental usa a base de dados gerada a partir de períodos anteriores. É
um tipo de orçamento básico, rápido e fácil de elaborar. Em outras palavras, é um modelo
orçamentário baseado na aplicação de ajustes marginais nos itens de receita e despesa.
3.7. ORÇAMENTO POR RESULTADOS – NOVO ORÇAMENTO DESEMPENHO

Objetiva dotar as decisões governamentais, no que diz respeito a orçamento, de ainda
mais racionalidade.
A principal mudança em relação ao Orçamento Desempenho é que, no novo, foca-se

no resultado e na sua aferição por meio de indicadores no que diz respeito ao Sistema
de Estrutura de Programa, ao Sistema de Mensuração de Desempenho e ao Sistema de
Determinação de Custos.
3.8. PART
PART, sigla em inglês para “Program Assessment Rating Tool”, funciona por meio de um
questionário utilizado para avaliar o propósito, o desenho, o planejamento, a gestão, os
resultados e a prestação de contas, com o fito de verificar se um programa é realmente
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Orçamento Público
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eficaz. Como resultado das avaliações efetuadas, o PART ainda fornece informações e
sugestões para melhorar os resultados dos programas avaliados.
4. TIPOS DE ORÇAMENTOS
Quando falamos em tipos de orçamento público, estamos relacionando esse tema ao
regime político em que é elaborado o orçamento público, combinado com o sistema de
governo vigente. Aqui no Brasil, já tivemos a oportunidade de conviver com três tipos de
orçamento público.
4.1. ORÇAMENTO LEGISLATIVO

É o tipo de orçamento público típico de países parlamentaristas, em que a elaboração,
a votação e o controle do orçamento são de competência do Poder Legislativo, cabendo
ao Poder Executivo apenas a sua execução. Esse tipo vigorou no Brasil à época da CF/1891.
4.2. ORÇAMENTO EXECUTIVO

É o tipo de orçamento público típico de países ditatoriais, em que elaboração, a votação,
a execução e o controle do orçamento são de competência do Poder Executivo. Esse tipo
vigorou no Brasil à época da CF/1937.
4.3. ORÇAMENTO MISTO

É o tipo de orçamento público em que a votação e o controle do orçamento são de
competência do Poder Legislativo, enquanto a elaboração e a execução são de competência
do Poder Executivo. Esse é o tipo que vigora no Brasil atual e está previsto em nossa CF/1988.
5. ASPECTOS AVANÇADOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO
5.1. ORÇAMENTO AUTORIZATIVO X IMPOSITIVO X HÍBRIDO

O conceito de orçamento autorizativo nada mais é, sinteticamente falando, que
uma autorização legal para realização de gastos públicos.
O Poder Executivo elabora a sua proposta orçamentária e o Congresso Nacional a aprova,
autorizando que o Executivo efetue os respectivos gastos.
Os parlamentares não definem em que e quanto gastar, mas simplesmente aprovam
(ou não) a proposta enviada pelo Poder Executivo (com algumas emendas).
De modo distinto, no conceito de orçamento impositivo, existe uma transferência
de responsabilidade de definir “em que e quanto gastar” para o Congresso Nacional,
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Orçamento Público
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como é o caso dos Estados Unidos, onde o parlamento ocupa o papel principal na peça
orçamentária.
Até a EC n. 86/2015, inexistia dúvida: para qualquer questão de prova você podia marcar
que o orçamento brasileiro era autorizativo.
De lá para cá, temos ainda que a maior parte do Orçamento Brasileiro continua sendo
autorizativo para as despesas discricionárias, MAS NÃO MAIS 100% AUTORIZATIVO.
Assim, HOJE, leve para a prova que a maior parte do Orçamento Federal Brasileiro
continua sendo autorizativo, mas em menor parte também impositivo, situação que a
Doutrina denominou de Orçamento Híbrido.
Entendendo esses conceitos, na hora da prova TENHA MUITA ATENÇÃO na redação da
assertiva, para não cair em uma eventual pegadinha.
No Brasil, o orçamento público é, em relação às despesas discricionárias, autorizativo,
e não impositivo, ou seja, a fixação de despesas é uma mera sugestão ou previsão de
gastos, sem que haja o dever legal de executá-los.
As despesas obrigatórias não podem ser objeto de contingenciamento, em contraste
com as despesas discricionárias, que podem ser contingenciadas.
A Doutrina então classifica os créditos orçamentários em autorizativos, para aqueles
que o governo está autorizado a realizar a despesa, e impositivos, para aqueles que o
governo está obrigado a realizar a despesa.
Em verdade, em nossa pátria, a realização de uma despesa pública (gasto público) está
condicionada à disponibilidade financeira de receitas arrecadadas durante o exercício
financeiro.
RESUMO DA ÓPERA:
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Orçamento Público
Manuel Piñon
5.2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

Em relação à sua natureza jurídica, é bom deixar registrado que, em relação ao orçamento
público, embora tenha formato de lei, sendo aprovado como tal, a DOUTRINA se divide,
sendo que parte entende que o orçamento público, no Brasil, é lei em sentido formal, e
parte, lei em sentido material.
No que diz respeito ao controle abstrato de constitucionalidade de uma lei orçamentária,
o STF entende que é possível sim (ADI 4048 e 4049), embora normalmente só seja possível
esse controle para leis consideradas em sentido material.
O STF formou interpretação jurídica (ADI 5449 MC) para as chamadas leis ordinárias e
especiais (art. 166, § 7º da CF) – PPA, LDO, LOA e as leis dos créditos adicionais suplementares
e especiais –, de que são leis nos dois sentidos (formal e material).
Assim, leve para a prova que, embora com natureza de lei formal de efeitos concretos, o
orçamento pode ser objeto de controle concentrado de constitucionalidade, característica
típica de lei em sentido material.
RESUMO DA ÓPERA: não é uma lei tipicamente material, mas não é uma lei apenas
formal em sentido estrito, o que vai exigir muita atenção na hora de resolver a questão.
6. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Segundo a classificação de Richard Musgrave sobre as funções do setor público (Estado)
e do orçamento, em economias de mercado, existem três funções exercidas pelo Estado
por meio da política orçamentária.
6.1. FUNÇÃO ALOCATIVA

A função alocativa do setor público está relacionada às ações empreendidas no
fornecimento de bens e serviços não disponibilizados pela economia de mercado.
PDF SINTÉTICO
Orçamento Público
Manuel Piñon
Neste sentido, o setor público disponibiliza bens e serviços para consumo coletivo e não
exclusivo a esta ou aquela faixa da população. Em referência, cita-se como exemplo de
bens públicos a segurança.
A ideia básica da função alocativa é de o setor público atuar onde a iniciativa privada
sozinha não consegue ou não tem interesse de atuar.
6.2. FUNÇÃO DISTRIBUTIVA

A função distributiva refere-se às ações de caráter redistributivo efetuadas por
meio de medidas de transferência que o Estado executa em favor dos segmentos menos
favorecidos na sociedade.
O bolsa família talvez seja o exemplo mais emblemático da função distributiva (estilo
Robin Hood), uma vez que o governo transfere para os mais pobres os valores arrecadados
de toda a sociedade de acordo com a capacidade contributiva de cada um.
6.3. FUNÇÃO ESTABILIZADORA

A terceira ação econômica do setor público se dá no âmbito da função estabilizadora
realizada pelo setor público, expressa por ações de intervenção na economia no intuito
de contribuir para seu melhor funcionamento.
Destacam-se, por exemplo, as intervenções voltadas à redução da inflação, bem como
ações destinadas ao combate do desemprego em determinado setor produtivo.
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AFO – ADMINISTRAÇÃO

Atualmente, exerce o cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e é

2. DIMENSÕES DO ORÇAMENTO PÚBLICO

3.1. ORÇAMENTO TRADICIONAL OU CLÁSSICO

3.2. ORÇAMENTO DE DESEMPENHO OU DE REALIZAÇÕES

Características vantajosas do Orçamento-programa:

3.4. ORÇAMENTO BASE-ZERO

3.5. ORÇAMENTO PARTICIPATIVO

3.6. ORÇAMENTO INCREMENTAL

3.7. ORÇAMENTO POR RESULTADOS – NOVO ORÇAMENTO DESEMPENHO

A principal mudança em relação ao Orçamento Desempenho é que, no novo, foca-se

4.1. ORÇAMENTO LEGISLATIVO

4.2. ORÇAMENTO EXECUTIVO

4.3. ORÇAMENTO MISTO

5. ASPECTOS AVANÇADOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

5.1. ORÇAMENTO AUTORIZATIVO X IMPOSITIVO X HÍBRIDO

5.2. NATUREZA JURÍDICA DO ORÇAMENTO

6. FUNÇÕES CLÁSSICAS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

6.1. FUNÇÃO ALOCATIVA

6.2. FUNÇÃO DISTRIBUTIVA

6.3. FUNÇÃO ESTABILIZADORA

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