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COM

Do procedimento administrativo

ALVARO LAZZARINI
SUMRIO
1. Introduo. 2. Processo administrativo ou
procedimento administrativo. 2.1. Estrutura. 2.2.
Jurisdicionalizao. 2.3. Modalidades. 2.3.1.
Verdade sabida. 3. Do Direito ampla defesa no
procedimento administrativo. 3.1. Da portaria
inicial no procedimento administrativo e a ampla
defesa. 3.2. Da competncia no procedimento
administrativo e a ampla defesa. 3.3. Suspeio no
procedimento administrativo e a ampla defesa. 3.4.
Afastamento preventivo no procedimento administrativo e a ampla defesa. 3.5. Prescrio no procedimento administrativo e a ampla defesa. 3.6. Dos
recursos inerentes ampla defesa no procedimento
administrativo. 3.6.1. Recurso e reconsiderao.
Diferena. 3.6.2. Efeitos do recurso e da reconsiderao. 3.6.3. Reformatio in pejus. Impossibilidade. 3.6.4. Reviso. 4. Concluso.

1. Introduo

Alvaro Lazzarini Desembargador do Tribunal

de Justia do Estado de So Paulo, Professor de
Direito Administrativo na Escola Paulista da
Magistratura e na Academia de Polcia Militar do
Barro Branco, scio do Instituto dos Advogados de
So Paulo e da Associao Brasileira dos Constitucionalistas Instituto Pimenta Bueno, membro da
International Association of Chiefs of Police
(USA).
Roteiro de Palestra sobre o tema na I Jornada de
Estudos Jurdicos da Polcia Militar do Distrito
Federal. Braslia-DF, 20 de maro de 1997.
Braslia a. 34 n. 135 jul./set. 1997

recomendvel a instaurao de procedimento administrativo adequado, como mais

adiante se ver, toda vez que seja verificada a
ocorrncia, mesmo em tese, de uma falta disciplinar. A providncia documenta que o rgo
superior no est inerte, que no coonesta eventual quebra de deveres funcionais de seus
subordinados; documenta, enfim, que o rgo
superior busca a moralidade administrativa.
Essa providncia demonstra que a Administrao Pblica est vigilante sobre as atividades dos seus rgos inferiores, exercendo uma
fiscalizao constante, ou seja, a fiscalizao
ordinria, como fator fundamental de harmonia
no funcionamento da Administrao.
Enfim, faz retomar a confiana que o
administrado deve ter da Administrao
Pblica, como fator de inequvoco equilbrio
social. H, como sabido, descontentamento
125

popular, quando no mais acreditam, no

confiam nas autoridades pblicas que, com
paternalismo ou no, procuram acobertar seus
servidores que se envolvem em atos menos
dignos, com evidente quebra de deveres funcionais.
No podemos esquecer que o cumprimento
normal e corrente dos deveres corresponde
rotina funcional desenvolvida pelos servidores
pblicos em geral. H, porm, aqueles que se
mostram exemplares no cumprimento de seus
deveres funcionais. Destacam-se, positivamente,
porque desempenham ditos deveres com
conscincia e boa-vontade, procurando melhorar
os mtodos de trabalho, para melhor alcanar
os objetivos comuns da sua repartio. Quem
assim se houver digno de recompensas, como
louvores, elogios, medalhas, prmios pecunirios, promoo por merecimento, etc.
Ao contrrio, h os que se destacam negativamente, isto , aqueles que se tem com quebra
no cumprimento dos seus deveres funcionais,
fazendo surgir, ento, a infrao disciplinar, a
transgresso disciplinar, a falta disciplinar, o
ilcito disciplinar, como quer que se denomine
tal quebra do dever, a ser reprimida pelo
detentor do Poder Disciplinar, mediante
sanes, ou seja, penas ou punies, a serem
impostas, em regra, por meio de regular procedimento administrativo disciplinar.
Mas, cumpre ressaltar, mormente para os
espritos mais desavisados, que a disciplina no
se mantm, to-s, com a aplicao de sanes
disciplinares. O exemplo do chefe que d tudo
de si para o exato desempenho da repartio
fator importante para ter subordinados coesos
e eficientes em suas atividades funcionais. Em
outras palavras, sero funcionrios dedicados
ao servio pblico, como tal disciplinados.
De outra parte, no pode ser esquecida a
lio de administrativistas ilustres e que tem
paralelo nos ensinamentos da psicologia ,
segundo a qual recompensas e sanes disciplinares so os meios clssicos para manter a
disciplina em qualquer instituio.
Mas, de qualquer modo, deve ser lembrado
nesta oportunidade que, enquanto recompensas
ficam discrio do administrador, ou seja, do
seu poder discricionrio, a aplicao de sano
disciplinar, no significa, em absoluto, a
possibilidade de deixar de punir o faltoso, o
transgressor dos deveres funcionais.
Ao faltoso, como tal considerado o servidor
que praticou o ilcito administrativo disciplinar,
126

a imposio de pena obrigatria, pois delito,

definido como de condescendncia criminosa
(artigo 320 do Cdigo Penal e artigo 322 do
Cdigo Penal Militar), deixar o funcionrio,
no caso o superior hierrquico competente, por
indulgncia, de responsabilizar subordinado
que cometeu infrao no exerccio do cargo ou,
quando lhe faltar competncia, no levar o fato
ao conhecimento da autoridade competente.
Da a importncia de que se conhea o
devido processo legal, no mbito do Direito
Administrativo, para que se possa usar convenientemente o poder disciplinar, como instrumento adequado para o aperfeioamento
progressivo do servio pblico1.

2. Processo administrativo
ou procedimento administrativo
Surge, agora, velha disputa em saber-se qual
a locuo correta, ou seja, se h um verdadeiro
processo administrativo ou um procedimento
administrativo.
Hely Lopes Meirelles, cuidando da questo,
atesta ter sido Aldo M. Sandulli, no seu Il
Procedimento Amministrativo, o sistematizador
da teoria do procedimento administrativo,
lembrando tambm que os autores de lngua
castelhana ora empregam a palavra procedimento no sentido de processo administrativo,
ora no de procedimento administrativo propriamente dito, o que exige do leitor a devida
ateno para fazer a distino necessria, uma
vez que para ns processo e procedimento tm
significado jurdico diverso2.
Por sua vez, Jos Cretella Jnior3 salienta
que processo designa entidade que, em natureza, ontologicamente, nada difere da que for
procedimento, podendo-se, quando muito,
quantitativamente, empregar aquele para
mostrar o conjunto de todos os atos, e este para
designar cada um desses atos: processo o todo,
procedimento as diferentes operaes que
integram esse todo.
1
CAETANO, Marcelo. Do poder disciplinar.
Coimbra : Imprensa da Universidade, 1932.
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 21. ed. atual. por Eurico de
Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos
Emmanuel Burle Filho. So Paulo : Malheiros, 1996.
p. 139, nota 14.
3
CRETELLA JNIOR, Jos. Curso de Direito
Administrativo. 10. ed. Rio de Janeiro : Forense,
1989. p. 565.

Revista de Informao Legislativa

Bem por isso, Edmir Netto Arajo4 afirma

que Jos Cretella Jnior
no atribui maior importncia distino entre processo e procedimento,
e, aps examinar o tema, deu a sua
posio no sentido de que, no campo
especfico do ilcito administrativo e seu
processo, e em sentido estrito, preferimos
denominar processo aquele procedimento
que prev, em sua estrutura, o dilogo
manifestado pelo contraditrio, que a
bilateralidade de audincia, ou a cincia
bilateral dos atos do processo e a possibilidade de impugn-los. Por sua vez,
seriam procedimentos as formalizaes
de passos escalados em seqncia lgica,
em direo ao objetivo formal (produto
formal, provimento formal) visado, sem
a previso do contraditrio na respectiva
estrutura. Como se v concluiu Edmir
Netto de Arajo , esse sentido estrito
de processo administrativo enquadra
quase que somente o processo administrativo disciplinar (ou funcional), pelo
qual so apresentados os ilcitos administrativos de maior gravidade, constituindo simples procedimentos os demais
meios de verificao5.
Sistematizando, no Brasil, a temtica em
exame, ou seja, a controvrsia terminolgica e
substancial do processo ou procedimento
administrativo, Odete Medauar, em monografia
especfica sobre A Processualidade no Direito
Administrativo6, aps estudar os critrios da
amplitude, da complexidade, do interesse, do
concreto e do abstrato, da lide, da controvrsia,
do teleolgico e do formal, do ato e da funo,
do procedimento como gnero e processo como
espcie, da colaborao dos interessados, e do
contraditrio, com isso, demonstra que
O rol dos critrios comumente
invocados para distinguir procedimento
e processo revela no s o empenho
cientfico de administrativistas e processualistas na caracterizao de cada uma
das figuras, mas tambm a prpria
evoluo da matria, no rumo da valorizao procedimental, da mais precisa
4
ARAJO, Edmir Netto de. O ilcito administrativo e seu processo. So Paulo : Revista dos
Tribunais, 1994. p. 127.
5
Ibidem, p. 128.
6
MEDAUAR, Odete. A processualidade no
direito administrativo. Revista dos Tribunais, 1993.
p. 29-42.

Braslia a. 34 n. 135 jul./set. 1997

noo de processo e da idia da existncia

de processualidade no exerccio de todos
os poderes estatais. Essa evoluo
culmina, principalmente, na concepo
do procedimento-gnero, como representao da passagem do poder em ato.
Nesse enfoque, o procedimento consiste
na sucesso necessria de atos encadeados entre si, que antecede e prepara
um ato final. O procedimento se expressa
tambm na cooperao de sujeitos, sob
prisma contraditrio. (...) A despeito do
difundido uso do termo procedimento
no mbito da atividade administrativa
continua Odete Medauar , mais adequada
se mostra a expresso processo administrativo. A resistncia ao uso do
vocbulo processo no campo da Administrao Pblica, explicada pelo receio
de confuso com o processo jurisdicional,
deixa de ter consistncia no momento em
que se acolhe a processualidade ampla,
isto , a processualidade associada ao
exerccio de qualquer poder estatal. Em
decorrncia, h processo jurisdicional,
processo legislativo, processo administrativo; ou seja, o processo recebe a
adjetivao provinda do poder ou funo
de que instrumento. A adjetivao,
dessa forma, permite especificar a que
mbito de atividade se refere determinado processo. (...) No ordenamento
ptrio finaliza Odete Medauar a
Constituio Federal de 1988 adotou a
expresso processo administrativo ou
utilizou o termo processo, o que significa no s escolha terminolgica, mas
sobretudo reconhecimento do processo
nas atividades da Administrao Pblica,
como demonstram, de forma clara,
quatro dispositivos, principalmente o inc.
LV do art. 5: Aos litigantes, em
processo judicial ou administrativo, e
aos acusados, em geral, so assegurados
o contraditrio e a ampla defesa, com os
meios e recursos a ela inerentes; o inc.
LXXII do art. 5: conceder-se- habeas
data... b) para retificao de dados
quando no se prefira faz-lo por
processo sigiloso judicial ou administrativo; o inc. XXI do art. 37: ressalvados
os casos especificados na legislao, as
obras, servios, compras e alienaes
sero contratados mediante processo de
licitao pblica..., o 1 do art. 41: O
127

servidor pblico estvel s perder o cargo em virtude de sentena judicial transitada em julgado ou mediante processo
administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.
Sem embargo dessa escolha pelo constituinte federal de 1988, o constituinte paulista
de 1989, por sua vez, optou pelo termo procedimento, embora utilize tambm processo,
quando, no seu artigo 4, disps que
Nos procedimentos administrativos,
qualquer que seja o objeto, observarse-o, entre outros requisitos de validade,
a igualdade entre os administrados e o
devido processo legal, especialmente
quanto exigncia da publicidade, do
contraditrio, da ampla defesa e do
despacho ou deciso motivados.
Como se verifica, conquanto no haja bice
cientfico ao uso do termo processo administrativo, mais difundido est o uso do termo
procedimento administrativo, como gnero
do qual, em matria disciplinar, h espcies
como o processo administrativo para apurao
das faltas disciplinares mais graves no regime
jurdico dos militares, tem o nome de Conselho
de Justificao (para oficiais) e Conselho de
Disciplina (para praas) e Inquritos Administrativos, Sindicncias, Averiguaes, etc., para
as faltas disciplinares menos graves.
Da por que, sem maior preocupao de
tecnicismo processual, usaremos os vocbulos
procedimento administrativo, procedimento
administrativo disciplinar ou, simplesmente,
procedimento disciplinar, lembrando, finalmente, que a Escola Paulista da Magistratura,
rgo do Poder Judicirio do Estado de So Paulo,
optou por procedimento administrativo no
curso de iniciao funcional dos novos juzes
substitutos aprovados no 167 Concurso de
Ingresso Magistratura do Estado de So Paulo.
Mas, de qualquer modo, necessrio,
novamente, invocar Odete Medauar ao concluir
sobre A Processualidade no Direito Administrativo que
O processo administrativo representa
garantia de direitos ou direito instrumental
quanto ao indivduo (...). Alm do mais,
associa-se concepo de Estado democrtico de direito e aos princpios
constitucionais da Administrao, como
corolrio e veculo de sua expresso7,
como tambm Edmir Netto de Arajo8, por sua
7
8

128

Ibidem, p. 160.
ARAJO, op. cit., p. 288.

vez, lembra que

O ordenamento coloca disposio
da Administrao meios mais formais
e menos formais para a apurao do
ilcito administrativo, cuja utilizao se
relaciona diretamente com a gravidade
da falta e da correspondente penalidade.
Esses meios devem ser utilizados, garantindo-se a ampla defesa ao indiciado, pois
ningum pode ser condenado sem ser
ouvido, sem que lhe seja proporcionada
oportunidade de defesa.

2.1. Estrutura
Quanto sua estrutura, e no dizer autorizado
de Odete Medauar9, todo processo administrativo, dentre outras que no interessam ao
presente exame, tem uma fase introdutria ou
inicial, integrada por atos que desencadeiam o
procedimento; o processo administrativo pode
iniciar-se de ofcio ou por iniciativa de interessados (particulares, individualmente ou em
grupo, e servidores para pleitear direitos, por
exemplo), mesmo porque o procedimento
administrativo est jurisdicionalizado. Vale
dizer que o
procedimento administrativo disciplinar,
atualmente, est jurisdicionalizado, isto
, o poder disciplinar deve exercer-se
dentro de determinadas formalidades,
como sejam, o contraditrio, o direito de
defesa, a motivao da pena, a competncia do julgador, a proibio de castigar-se tendo por base documentos secretos, enfim tudo que possa ferir a garantia
constitucional, no que toca apenao
de qualquer indivduo10.
A aplicao da pena disciplinar, j se disse
anteriormente, sujeita-se a um procedimento
administrativo, qualificado de disciplinar,
porque deve haver um encadeamento de
operaes ordenadas que objetivam a regular
apurao da conduta do faltoso, como tambm,
em sendo o caso, a sua apenao disciplinar.

2.2. Jurisdicionalizao
Tal procedimento disciplinar envolve uma
verdadeira jurisdicionalizao, ou seja, deve
ser exercido dentro de determinadas formalidades, como, por exemplo, a observncia do
9

MEDAUAR, op. cit., p. 142.

LAZZARINI, Alvaro. Estudos de Direito
Administrativo. 1. ed. 2. tir. So Paulo : Revista dos
Tribunais, p. 404.
10

Revista de Informao Legislativa

direito de defesa, com vistas ao contraditrio,

a motivao de pena disciplinar, como anteriormente focalizada, a proibio de castigar-se
tendo por base documentos secretos, enfim,
todas aquelas formalidades que possam fazer
prevalecer as garantias constitucionais referentes apenao de qualquer indivduo.
Essa jurisdicionalizao deve estar presente
em qualquer das modalidades de procedimentos
disciplinares, solenes ou sumrios.
So solenes o processo administrativo
(tambm, conhecido por inqurito administrativo), a que se sujeita o funcionrio civil toda
vez que a pena demissria seja a prevista para
a sua falta, e o denominado conselho de disciplina, previsto para as praas das corporaes
militares para apurar se o acusado, por seu
comportamento, est ou no moralmente incapacitado para continuar a servir em suas
fileiras. Essa modalidade no admite a
preterio de formalidades previstas na lei ou
regulamento que estabelea o regime jurdico
disciplinar, sob pena de levar irremedivel
nulidade do ato sancionador final, salvo se no
houver infludo na apurao da verdade substancial ou, diretamente, na deciso do procedimento, o que ser sempre uma incgnita a ser
decidida, em ltima instncia, pelo Poder
Judicirio.
So sumrios aqueles procedimentos disciplinares que independem de maior solenidade
na apurao da conduta faltosa, como sejam as
sindicncias ou a aplicao da penalidade pela
denominada verdade sabida. A apurao
sumria no tem forma nem figura de juzo,
embora tudo recomende a observncia, ainda que
mitigada, do iter legal previsto para o outro
procedimento, com o qu garantida estar a sua
jurisdicionalizao para o exato exerccio do
Poder Disciplinar, tudo sem se esquecer da
natureza sumria da apurao da conduta faltosa.

2.3.1. VERDADE SABIDA

Merece maior apreciao a aplicao de sua
disciplinar pelo que se convencionou dizer de
verdade sabida. Na realidade, tratava-se de
um procedimento mais que sumrio, sumarssimo, pois a legislao autorizava que o faltoso
fosse punido disciplinarmente, desde que a
autoridade competente tivesse conhecimento
pessoal e direto da falta de que dever decorrer
a pena disciplinar, como, em outras palavras,
define o artigo 271, pargrafo nico, do EstaBraslia a. 34 n. 135 jul./set. 1997

tuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado

de So Paulo. Porm, mesmo assim, no podiam
ser esquecidos os princpios da jurisdicionalizao, sob pena de, eventualmente, vir a ser
anulada a sano disciplinar, como, por
exemplo, quando houvesse preterio do direito
de defesa. Predomina hoje o entendimento,
entre os estudiosos do Poder Disciplinar, de
estar vedado a aplicao de sano disciplinar
pela verdade sabida, diante da norma
constitucional do artigo 5, inciso LV, da Constituio da Repblica, que assegura e exige que,
nos processos administrativos, ao acusado em
geral sejam deferidos o contraditrio e a ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes,
com o que se desnaturou, por completo, a
verdade sabida.

3. Do direito ampla defesa

no procedimento administrativo
Como se verifica, o artigo 5, inciso LV, da
Constituio da Repblica, pondo fim antiga
discusso que existia ao tempo do artigo 153,
15, da revogada Constituio da Repblica
(1969), previu, expressamente, o direito de
defesa nos processos administrativos em geral.
Dessa forma, podemos dizer que esse direito
de defesa o fulcro, o cerne de todo procedimento disciplinar.
a faculdade do acusado ter vista, ter
conhecimento da acusao, podendo rebat-la,
produzindo prova pertinente. Realmente, tem
o servidor tido por faltoso, o direito pblico
subjetivo de, diante de uma acusao, apresentar, em querendo, defesa ampla, na qual
poder valer-se dos meios de prova pertinentes,
isto , que sejam aptas a demonstrar aquilo que
venha a alegar em prol dos seus direitos e
interesses.
Como pondera Hely Lopes Meirelles, no
basta o acusado ser ouvido em simples declarao para dizer-se observado o direito de
defesa.
Essa declarao, via de regra, reduzida a
termo, quase sempre inibe psicologicamente o
acusado, que se v frente a frente com superiores
hierrquicos, dentro de salas onde reina austeridade amedrontante, onde nem sempre aquilo
que foi declarado fica registrado corretamente
no termo que esteja sendo lavrado.
H o temor reverencial em grande parte das
situaes. O acusado declara o que no devia
declarar, confunde-se em respostas onde no
devia confundir-se; enfim, pode ser levado a
129

responder, pode ser conduzido, induzido a

declarar ou a seu favor ou, ento, a seu desfavor.
Da por que mister se torna dar ao acusado
a oportunidade e liberdade de produzir defesa
escrita, com prazo razovel para arquitet-la
como entenda de seu interesse e direito. S
ento poder ser dito que ao acusado foi dada a
possibilidade de ampla defesa.
E note-se que, nem por isso, estar o detentor
do Poder Disciplinar inibido de apurar a
verdade real. O superior hierrquico, com efeito,
tem todos os meios ao seu alcance muito mais
do que o acusado, bastando quer-lo para bem
apurar a conduta faltosa.
Basta pr em funcionamento o instrumental
administrativo que tem em mos, e certamente
apurar a verdade real, aceitando ou no a
verso do acusado. Basta, portanto, que no se
contente com a verdade formal, aprofundando-se, pois, na pesquisa do ocorrido.

3.1. Portaria inicial no procedimento

administrativo e a ampla defesa
A portaria inicial essencial ao regular
exerccio do Poder Disciplinar. Na sua falta,
viciado fica o procedimento administrativo
disciplinar, hoje jurisdicionalizado a teor do
artigo 5, inciso LV, da Constituio da Repblica.
Sob pena de nulidade da sano administrativa, exige-se uma formal portaria de iniciao
do procedimento administrativo disciplinar.
Isso evidencia, em sede de procedimento
administrativo, o mesmo que ocorre com a
petio inicial do processo civil e com a
denncia do processo criminal, ou seja, a pea
vestibular h de existir formalmente, sob pena
de no-atendimento da prerrogativa de toda e
qualquer pessoa em saber do que, oficialmente,
est sendo acusada para defender-se e promover
o contraditrio, como previsto no art. 5, inciso
LV, da vigente Constituio de 1988 e art. 4
da vigente Constituio Estadual de So Paulo
de 1989.
Tanto isso verdade que a Escola Paulista
da Magistratura editou a obra Procedimento
Administrativo Disciplinar no Poder Judicirio Teoria e Prtica, de autoria do experiente jurista e magistrado Rui Stoco e na qual
enfatizado ficou, por mais de uma vez, que
Exige-se que se instaure o procedimento
principal atravs de portaria, como ocorre na
130

esfera criminal, podendo-se fazer correlao,

de modo que o inqurito est para a sindicncia
assim como o processo administrativo est para
a ao penal11.
Rui Stoco, em outra passagem da sua citada
obra, na p. 27 advertiu que
A portaria est para o processo
administrativo como a denncia est para
o processo criminal. Deve conter todos
os dados de qualificao do agente
infrator, os fatos e suas circunstncias e
o fundamento legal. Arrolar as testemunhas de acusao e, se houver, o nome
de quem denunciou o servidor, para que,
tambm este, seja ouvido em audincia.
O Egrgio rgo Especial do Tribunal de
Justia de So Paulo, em 9 de outubro de 1991,
sendo relator o eminente Desembargador Ney
Almada, em julgamento de Mandado de Segurana n 13.213-0/2, de So Paulo, decidiu que
A sindicncia ou o processo disciplinar para a apurao de falta cometida
pelo servidor pblico deve iniciar-se
atravs de portaria de autoridade administrativa, pois trata-se de formalidade
obrigatria cuja omisso importa nulidade dos atos praticados por afronta aos
princpios do contraditrio e da ampla
defesa (Revista dos Tribunais, So
Paulo, v. 674, p. 97-101).
O venerando acrdo tem a sua ementa
transcrita por Rui Stoco, quando cuida da
Portaria Formalidade obrigatria para incio
do procedimento (op. cit., p. 159).
Dele consta, tambm, voto vencedor do
eminente Desembargador Alves Braga que, em
excelente e fundamentado estudo envolvendo
servidor cartorrio extrajudicial o mandado
de segurana foi impetrado contra ato do
Corregedor Geral da Justia , afirmou que
A sindicncia, ou o processo disciplinar, deve se iniciar com a portaria da
autoridade administrativa, no suprindo
sua falta a meno a representao escrita
do terceiro que pede providncias e
menos ainda o termo de declaraes por
ela prestadas. A ausncia dessa pea
inicial, que d existncia legal sindicncia ou processo disciplinar, no
11
STOCO, Rui. Procedimento administrativo
disciplinar : teoria e prtica. Coordenao de Yussef
Said Cahali. So Paulo : Revista dos Tribunais, 1995.
p. 34. Coletnea Jurdica da Magistratura.

Revista de Informao Legislativa

mera irregularidade. Afronta o princpio

do devido processo legal e, conseqentemente, implica em nulidade dos atos
praticados. O princpio se insere nas
garantias constitucionais.
Vale aqui a advertncia deste E.
Plenrio continuou o eminente Desembargador Alves Braga naquele seu voto
vencedor no MS 213.314, relatado pelo
Des. Accio Rebouas. Transcrevo as
palavras de S. Ex.: Deviam os juzes
ter excepcional cuidado quando se aventuram pelo Direito Administrativo,
porque facilmente se convertem em
contestador das garantias constitucionais
e, se no for criticado e escandido, logo
por por terra todas as garantias democrticas. Quando as garantias constitucionais entram em jogo so discutidas
e minimizadas entre sorrisos cticos e
novidades doutrinrias, deviam os
juzes advertirem-se do perigo que representa o administrativista improvisado e
sua ardorosa preocupao de dar sempre
cobertura jurdica a todos os atos da
Administrao.
O moderno Direito Administrativo, com
efeito, no mais se preocupa em dar sempre
cobertura jurdica a todos os atos da Administrao, salvo se o for por administrativista
improvisado.
Na sua excelente obra, O direito administrativo em evoluo, Odete Medauar12 conclui
que o
Momento revela mudanas que vm
se realizando no Direito Administrativo
no sentido de sua atualizao e revitalizao, para que entre em sintonia com o
cenrio atual da sociedade e do Estado.
Algumas tendncias podem ser extradas:
a) desvencilhamento de resqucios absolutistas, sobretudo no aspecto da vontade
da autoridade impondo-se imponente; b)
absoro de valores e princpios do
ordenamento consagrados na Constituio; c) assimilao da nova realidade
do relacionamento Estado-sociedade; d)
abertura para o cenrio scio-polticoeconmico em que se situa; e) abertura
para conexes cientficas inter-disciplinares; f) disposio de acrescentar novos

itens temtica clssica.

No basta, portanto, como exemplo, uma
representao em si. Diante dela, a autoridade
competente, com atribuio do que se denomina
de ao disciplinar, para a apurao, deve
expedir a regular portaria, dando incio averiguao dos fatos, em regular procedimento
administrativo disciplinar.
Lembremos, agora no plano da Lei de
Abuso de Autoridade (Lei n 4.898, de 9 de
dezembro de 1965), que regula o Direito de
Representao e o Processo de Responsabilidade Administrativa, Civil e Penal, que o seu
art. 7 deixa bem certo que
Recebida a representao em que for
solicitada a aplicao de sano administrativa, a autoridade civil ou militar
competente determinar a instaurao de
inqurito para apurar o fato.
Gilberto Passos de Freitas e Vladimir Passos
de Freitas, no clssico comentrio a essa lei,
lembram que O inqurito administrativo ser
iniciado por Portaria13.
No seria, assim, um mero despacho de
expediente: Solicitem-se informaes ao acusado, como j se viu diante da representao.
Necessrio era que ato formal determinasse
a instaurao do devido procedimento administrativo disciplinar, ou seja, do devido
processo administrativo legal, em face da
representao.
Oferecidas as informaes do acusado,
cumpria autoridade competente decidir se
instaurava ou no o devido e legal procedimento
administrativo disciplinar, delimitando em
regular e formal portaria a acusao, como
ocorre, insisto, em qualquer procedimento
disciplinar envolvendo servidores pblicos civis.
Alis, e a ttulo de argumentao, quanto
aos servidores pblicos militares estaduais, aps
inmeras anulaes de sanes disciplinares
por parte do Egrgio Tribunal de Justia, a
Administrao Policial Militar de So Paulo
orientou-se no sentido de que, quando a conduta
faltosa no seja apontada em regular comunicao de superior hierrquico militar, h
necessidade de ato formal para a instaurao
do devido procedimento administrativo disciplinar e isto aps as informaes escritas dos
acusados, tudo para compatibilizar os seus

12
MEDAUAR, Odete. O Direito Administrativo
em evoluo. So Paulo : Revista dos Tribunais,
1992. p. 227.

13
FREITAS, Gilberto Passos de e Vladimir
Passos de. Abuso de autoridade. So Paulo : Revista
dos Tribunais, 1979. p. 78.

Braslia a. 34 n. 135 jul./set. 1997

131

regulamentos disciplinares h o dos policiais

militares e o das policiais femininas ao novo
ordenamento jurdico constitucional de 1988,
conforme orientao jurisprudencial do
Tribunal de Justia de So Paulo, do Superior
Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal
Federal.
Os procedimentos, alis, esto disciplinados
nas Instrues do Processo Administrativo da
Polcia Militar, ou seja, no I-16-PM da Corporao, aprovado por ato de 2 de dezembro de
1993 do Comandante-Geral, considerando-se
pblica a instaurao de sindicncia s aps
publicao da portaria em boletim ou afixao,
por trs dias consecutivos, no quadro principal
de avisos da OPM (Organizao Policial
Militar), nos termos do seu art. 68, pargrafo 2.
Quanto ao processo disciplinar sumrio,
igualmente, exige-se portaria (art. 139, pargrafos 1 e 2), sendo que esse ato administrativo para os Conselhos de Disciplina, destinado
s praas, por fora de norma legal, tem o nome
de Ofcio de Convocao, enquanto que nos
Conselhos de Justificao, destinado aos
oficiais, a acusao do Comandante Geral e
deve ser formalizada em representao contra
o oficial (art. 211, pargrafo 1).

3.2. Da competncia no procedimento

administrativo e a ampla defesa
A competncia para a prtica do ato
punitivo deve resultar da lei, sendo por ela
delimitada. J se disse que competente para a
prtica de um ato administrativo quem a lei
assim o indique e no aquele que se julgue
competente14.
Lembre-se que competncia, como requisito de validade do ato administrativo, o
somatrio de poderes atribudos ao agente
pblico para o regular desempenho de suas
funes especficas. Em matria disciplinar,
ser sempre do rgo, singular ou coletivo,
previsto em lei ou regulamento disciplinar.
O rgo poder ter mera ao disciplinar,
como, por exemplo, as comisses sindicantes
ou processantes, os conselhos de disciplina, etc.
Poder, ainda, ter o verdadeiro poder sancionador, isto , o poder-dever de aplicar a sano
14

TACITO, Caio. O abuso ao poder administrativo no Brasil : conceito e remdios. Rio de Janeiro :
Departamento Administrativo do Servio Pblico :
Instituto Brasileiro de Cincias Administrativas,
1959. p. 27.
132

disciplinar.
A ao disciplinar faculdade de promover
a averiguao dos fatos, para eventual represso
disciplinar. Quase sempre se exaure com o
relatrio do rgo, propondo, de modo no
vinculativo, a aplicao ou no da sano
disciplinar.
O rgo que tenha o poder sancionador,
isto , a competncia para aplicar as sanes,
que tem a atribuio de decidir a respeito. Alis,
essa competncia poder pertencer a outro
superior de maior grau hierrquico.
O Excelso Pretrio, no Recurso Extraordinrio n 70.566, de So Paulo, relatado pelo
saudoso Ministro Aliomar Baleeiro, examinando
excluso disciplinar de aluno do Centro de
Preparao de Oficiais da Reserva de So
Paulo CPOR/SP, por ato do Comandante da
Segunda Regio Militar, afirmou a tese de que
a autoridade militar superior pode impor pena
disciplinar, ainda que o regulamento mencione,
para esse fim, a inferior (Revista Trimestral de
Jurisprudncia, v. 71, p. 721).
Porm, o inverso no foi tido por legal, isto
, o Tribunal de Justia de So Paulo, na
Apelao Cvel n 204.678, de So Paulo, de
que foi relator o Desembargador Souza Lima,
concluiu pela nulidade da excluso de policial
militar a bem da disciplina, pois o ato fora
praticado pelo chefe do Estado-Maior da
Corporao, autoridade incompetente, em nada
importando que esse ato punitivo tenha sido
de orientao do Comandante-Geral da Polcia
Militar, autoridade essa que, ao depois, teria
ratificado o mesmo ato no Boletim Geral,
rgo que publica os atos oficiais da aludida
Corporao.
Em matria de competncia, atualmente h
o tema da vitaliciedade das Polcias Militares
e dos Corpos de Bombeiros Militares, prevista
no artigo 125, 4, da Constituio da Repblica e sobre a qual vitaliciedade, na esteira da
jurisprudncia firme do Supremo Tribunal
Federal, discorremos longamente em diversa
dissertao sobre o tema15.
15
LAZZARINI, Alvaro. Vitaliciedade de servidores militares estaduais. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 205, p. 95-108; jul./
set. 1996. idem Revista de Doutrina e Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado do Amap,
n. 7, p. 13-40; jan./abr. 1996. BDA Boletim de
Direito Administrativo. So Paulo, n. 12, p. 742744, dez. 1994. idem Tribuna da Magistratura, So
Paulo, p. 60-64. ago. 1996. Caderno de doutrina.

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3.2.1. INDELEGABILIDADE DA COMPETNCIA

Com certeza, no se delega competncia
punitiva, isto , poder sancionador, por simples
ato administrativo, salvo, lgico, quando tal
delegao esteja expressa na lei disciplinar.
Mesmo assim, essa exceo, que venha expressamente prevista, haver de ser interpretada
restritivamente, sem ampliaes.
O faltoso tem direito subjetivo pblico de
ser apenado s por aquela autoridade que a lei,
expressamente, designe. A delegao s ser
vivel se a lei o prever ou, ento, para o
exerccio da ao disciplinar, na apurao dos
fatos. E isso valido para os servidores civis e
militares.

3.2.2. DESLOCAMENTO DE COMPETNCIA

Ainda no que toca competncia, surge a
questo do deslocamento seu. Em outras
palavras, e exemplificando, o servidor pratica
falta disciplinar na repartio X. Antes de
ela ser descoberta, ele movimentado para a
repartio Y, de linha hierrquica diversa,
de modo que, vindo luz a sua conduta anterior,
resta saber qual autoridade tem competncia
disciplinar, isto , a da repartio X ou a da
Y. A questo polmica, com argumentos
bons de ambos os lados. No entanto, como
afirma Marcelo Caetano16, quer terica, quer
praticamente, a soluo aconselhada nestes
casos ser a da repartio de servio, da qual
saiu o funcionrio, remeter a documentao
pertinente ao ocorrido repartio a que passou
o faltoso a ter exerccio, a fim de que o seu
novo superior hierrquico possa decidir como
oportuno, conveniente e justo. Enfim, esse
novo superior que passou a deter todo o Poder
Disciplinar; o anterior, desde o desligamento
do faltoso de sua repartio, no mais o detm.

3.3. Suspeio no Procedimento

administrativo e ampla defesa
de indagar-se a respeito do direito de
defesa quando a autoridade administrativa
competente incorrer em hiptese de suspeio
no prevista na lei disciplinar de regncia,
embora prevista no ordenamento processual
civil ou penal.
Pode, em outras palavras, o detentor do
16
CAETANO, Marcelo, Manual de Direito
Administrativo. 8. ed. Lisboa : Coimbra Ed. 1969.
v. 2, p. 767.

Braslia a. 34 n. 135 jul./set. 1997

Poder Disciplinar ser argido de suspeito? Pode

ele jurar suspeio?
Controvertidos so os entendimentos.
Contudo, no demais lembrar que, juridicamente, suspeio importa na imputao de certa
qualidade, de que geram desconfianas ou
suposies capazes de autorizarem justas
prevenes contra o suspeito17, que, no caso,
seria o superior detentor do Poder Disciplinar.
De outro lado, no se pode desconhecer que
o superior est amarrado ao princpio da legalidade, que bsico para a Administrao
Pblica, vale dizer, que ele nada poder fazer
ou deixar de fazer que no esteja, expressa ou
implicitamente, previsto em lei. Ao certo, no
se de presumir que o superior ir prevaricar.
Da por que s se torna possvel dizer de
suspeio em matria disciplinar quando
houver norma legal expressa. Alis, julgado do
Tribunal de Justia de So Paulo proclamou,
com acerto, ser impossvel transpor a exceo
de suspeio prevista para o campo limitado
da jurisdio civil, para a esfera do processo
administrativo, que de tal remdio no cogita
(Revista dos Tribunais, v. 389, p. 217).

3.4. Afastamento preventivo no procedimento

administrativo e ampla defesa
Outro ponto que, no estudo do procedimento
disciplinar, merece destaque o relativo ao
afastamento preventivo do funcionrio acusado
de transgresso disciplinar. Essa medida
cautelar possvel e, via de regra, est expressa
na legislao disciplinar, em vrias linguagens.
O entendimento, mesmo quando exista uma
linguagem imperativa determinando o afastamento do acusado, o de que no h essa
imperatividade, isto , o afastamento preventivo
dar-se-, se assim o entender oportuno e
conveniente o detentor do Poder Disciplinar,
para resguardar os interesses na apurao dos
fatos, sem que isso implique em cerceamento
de defesa para o acusado.
Mas, decretado o afastamento preventivo,
seja por suspeio ou priso disciplinar, mister
se torna, desde logo, a sua limitao no tempo,
evitando-se, destarte, afastamentos demorados
e, assim, arbitrrios, que mais se confundem
com uma pena demissria do faltoso.
Como medida cautelar que , pode o afastamento preventivo ser revogado a qualquer
17
SILVA, De Plcito e. Vocabulrio Jurdico. v.
4, verbete: suspeio.

133

tempo. Como visto, o seu objetivo o de possibilitar uma melhor investigao da conduta
faltosa, impossibilitando que este possa influir,
por meios escusos, na apurao da verdade.
Assim, colhidas as provas necessrias, se o
entender possvel, oportuno e conveniente, nada
impede que se permita o retorno do funcionrio,
que esteja afastado preventivamente, do servio.
E, de qualquer modo, o tempo em que ele
esteve afastado dever ser computado, quando
da eventual sano final, como ocorre com a
priso preventiva, no mbito do direito
criminal.

3.5. Da prescrio no procedimento

administrativo e a ampla defesa
No aceitar prescrio da falta disciplinar
prevista na lei disciplinar atenta contra o
direito de defesa, que assim fica inevitavelmente cerceado.
Nesse tema, duas so as correntes que
disputam a questo principal de saber a partir
de quando passa a fluir o prazo prescricional.
Uma estabelece que tal prazo comea a
partir da conduta faltosa, a exemplo da prescrio em matria criminal, na qual se leva em
conta a data do ilcito penal. Outra, a partir do
conhecimento, pela Administrao Pblica, da
falta disciplinar.
Esta ltima a que melhor atende aos
superiores interesses da Administrao Pblica
e da prpria coletividade administrada.
defendida, entre outros, por Caio Tcito, em
parecer inserto na Revista de Direito Administrativo (v. 45, p. 48). Est no sentido de que a
prescrio da falta disciplinar comea correr a
partir de sua cincia pela Administrao.
A prescrio, como sabido, depende de
um prazo, previsto em lei, como da inrcia
do titular do direito nesse prazo. Porm,
desde que, pelas circunstncias, a violao
do dever funcional se acoberte no sigilo, subtraindo-se ao conhecimento normal da
Administrao, no se configura a noo de
inrcia no uso do Poder Disciplinar, que
caracteriza a prescrio.
Alis, no Estado de So Paulo, a Lei Complementar n 61, de 21 de agosto de 1972,
adotou esse entendimento, ao alterar o artigo
261 e seu pargrafo nico, da Lei n 10.261,
de 28 de outubro de 1968, ou seja, do Estatuto
dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado de
So Paulo.
Regis Fernandes de Oliveira que, em sua
134

obra Infraes e Sanes Administrativas18,

sustenta, ainda no plano da jurisdicionalizao
do procedimento administrativo, que A
Administrao Pblica perde o poder de
sancionar pela prescrio e pela decadncia.
Mas, como o adverte Edmir Netto de
Arajo19 e vimos ocorrer,
O problema mais relevante relativo
prescrio interna, na esfera administrativa, o da fixao do dies a quo,
ou seja, do prazo em que comea a fluir
o lapso prescricional. Quando a falta
tambm crime, prescreve juntamente
com este, mas quando se trata de ilcito
administrativo, as leis administrativas
estabelecem o incio do prazo a contar
da cincia do fato pela autoridade
administrativa, com a abertura do
processo administrativo ou mesmo do
inqurito policial, interrompendo a prescrio, ao contrrio da esfera penal,
quando o lapso prescricional se inicia na
data do fato, no se interrompendo com
o procedimento administrativo ou com
a instaurao do inqurito policial. Alm
de injusto conclui o ilustre administrativista , isto constitui aberrao no
nosso sistema jurdico, conduzindo, na
prtica, imprescritibilidade de penas
disciplinares.

3.6. Dos recursos inerentes ampla defesa no

procedimento administrativo
Apenado, o servidor tem direito de pedir
ao rgo superior o reexame do ato punitivo,
praticado pelo inferior, em tudo observado o
estabelecido na lei disciplinar (artigo 5, inciso
LV, da Constituio da Repblica).

3.6.1. RECURSO E RECONSIDERAO. DIFERENA

Note-se que a regra no se confundirem
recurso e pedido de reconsiderao. Aquele
pedido de reexame dirigido ao rgo superior
ao que praticou o ato punitivo; este dirigido
ao mesmo rgo que o praticou, com pretenso
de reexame do ato. Pedido de reconsiderao
no suspende nem interrompe o prazo para a
manifestao de regular recurso, ao rgo
superior competente.
18
OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Infraes e
sanes administrativas. So Paulo : Revista dos
Tribunais, 1985. p. 111.
19
ARAJO, op. cit., p. 290.

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3.6.2. EFEITOS DO RECURSO

E DA RECONSIDERAO

A regra no terem os recursos e os pedidos

de reconsiderao efeito suspensivo. Vale dizer,
o efeito ser meramente devolutivo, no alterando, portanto, a plena eficcia, a plena
execuo do ato punitivo. Em outras palavras,
o recurso ou o pedido de reconsiderao no
suspendem a execuo do ato punitivo, salvo
se, ao contrrio, dispuser a lei disciplinar.
Porm, providos que sejam, daro, ento,
lugar s retificaes necessrias, retroagindo
os seus efeitos data do ato impugnado, desde
que outra providncia no determine a autoridade quanto aos efeitos relativos ao passado,
tomadas luz da legislao pertinente.

3.6.3. REFORMATIO IN PEJUS IMPOSSIBILIDADE

Indagao que merece ser examinada a
da possibilidade da reformatio in pejus. Muitos,
inclusive doutrinadores de renome, admitem-na.
Todavia, com a devida vnia, deve ser combatida essa tendncia, pois fere o senso de
justia. Com efeito, se o apenado recorreu ou
pediu reconsiderao de ato, na verdade,
porque, pelo menos, quer ver abrandado o ato
punitivo, mitigada a sua situao disciplinar.
Em absoluto, no mostra o seu inconformismo
para ver agravada a sua pena disciplinar. No
a agravao da penalidade disciplinar que o
legislador, inclusive o constituinte, h de ter
querido quando previu a existncia de recursos
inerentes ampla defesa.

3.6.4. REVISO
Enquanto recurso e pedido de reconsiderao sejam modalidades de demonstrar inconformismo contra ato punitivo no transitado em
julgado, ocorrendo este, isto , o trnsito em
julgado administrativo, surge a reviso da pena
disciplinar.
A reviso, em matria disciplinar, conhecida na doutrina e contemplada, como regra,
na generalidade das leis disciplinares. O Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado
de So Paulo a prev nos artigos 312 e
seguintes.
A reviso poder verificar-se em qualquer
tempo e no autoriza a agravao da pena, isto
, a condenada reformatio in pejus.
Cabe reviso s dos processos findos, ou
seja, com deciso administrativa transitada em
Braslia a. 34 n. 135 jul./set. 1997

julgado. Mas, mesmo assim, deve ser evidenciado que tal deciso tenha sido contrria ao
texto expresso em lei ou evidncia dos autos,
quando ela se fundar em depoimento, exame
ou documento, comprovadamente falsos ou
errados e que, aps a sua prolao, descobrirem-se novas provas da inocncia do punido
ou de circunstncias que autorizem pena mais
branda.
Pedido de reviso que no se enquadre em
qualquer uma dessas hipteses incabvel e
autoriza o seu liminar indeferimento.
No mbito do Regime Jurdico nico dos
Servidores Pblicos Civis da Unio (Lei n
8.112, de 11 de dezembro de 1990), o pedido
revisional tem tratamento especfico nos artigos
174 a 182, prevendo-se que o processo disciplinar poder ser revisto, a qualquer tempo, a
pedido ou de ofcio, quando aduzirem fatos
novos ou circunstncias suscetveis de justificar
a inocncia do punido ou a inadequao da
penalidade aplicada; certo que, em caso de
falecimento, ausncia ou desaparecimento do
servidor, qualquer pessoa da famlia poder
requerer a reviso do processo e, no caso de
incapacidade mental do servidor, a reviso ser
requerida pelo respectivo curador (artigo 174).
Em qualquer das hipteses, ser do requerente o nus da prova (artigo 175).
O pedido de reviso ser, no mbito federal,
dirigido ao Ministro de Estado ou autoridade
equivalente, que, se autorizar a reviso, encaminha-lo- ao dirigente do rgo ou entidade
onde se organizou o processo disciplinar para,
deferida a petio, providenciar a constituio
de comisso, como prevista na mesma lei
(artigos 177 e 149).
Ultimados os trabalhos da Comisso, o
julgamento caber autoridade que aplicou a
penalidade (artigo 184) e, julgada procedente
a reviso, ser declarada sem efeito a penalidade aplicada, restabelecendo-se todos os
direitos do servidor, exceto em relao destituio de cargo em comisso, que ser convertida em exonerao, certo que, da reviso do
processo, no poder resultar agravamento de
penalidade (artigo 182).
Enfim, como se verifica, embora a Constituio da Repblica, no artigo 5, inciso LV,
refira-se a recursos inerentes ampla defesa,
no podemos descartar, tambm, as hipteses
de reexame conhecidas por pedido de reconsiderao e pedido de reviso em matria
disciplinar.
135

4. Concluso
Podemos assim concluir este estudo, afirmando que:
4.1. No h possibilidade de aplicao de
sano disciplinar sem o devido processo legal
administrativo.
4.2. Deve o acusado em geral ter oportunidade ampla defesa, que como cerne de todo
procedimento administrativo, de natureza
disciplinar, encerra o inafastvel direito de
defesa de o acusado ter vista, ter conhecimento
da acusao, para poder rebat-la, produzindo

136

prova pertinente, no contraditrio instaurado.

4.3. Por recurso inerente ampla defesa,
devemos entender no s o recurso propriamente
dito, como pedido de reexame dirigido autoridade superior que praticou o ato punitivo,
como tambm as figuras do pedido de reconsiderao e do pedido de reviso, aquele
como pedido de reexame dirigido prpria
autoridade administrativa que apenou o acusado, e este s admissvel aps o trnsito em
julgado da deciso administrativa punitiva para
o reexame, a qualquer tempo, do processo
disciplinar nas hipteses em lei previstas.

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