ATIVIDADES E ATOS ADMINISTRATIVOS

AULA 8: ADMINISTRAO PBLICA DIRETA E INDIRETA: O REGIME JURDICO DAS AUTARQUIAS E DAS FUNDAES PBLICAS

OBJETIVO Discutir as possibilidades de descentralizao das atividades administrativas em entidades personificadas, com nfase nas autarquias, instituto cuja importncia foi novamente posta em destaque a partir dos anos 90, com a instituio das agncias reguladoras.

INTRODUO A Administrao Pblica centralizada ou direta aquela exercida diretamente pela Unio, Estados e Municpios que, para tal fim, utiliza-se de ministrios, secretarias, departamentos e outros rgos, apresentando, assim, uma estrutura eminentemente piramidal. Por outro lado, a Administrao Pblica descentralizada ou indireta exercida por outras pessoas jurdicas que no se confundem com os entes federados, criadas pelos mesmos, a saber: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas, sociedades de economia mista, associaes pblicas. Para o objeto da nossa aula, vamos examinar os seguintes entes da administrao indireta: as autarquias e as fundaes pblicas.

Autarquia

O termo autarquia surgiu na Itlia em 1897 quando Santi Romano discorria sobre o tema decentramento amministrativo, referindo-se s comunas, provncias e outros entes pblicos existentes nos Estados unitrios.128 No direito positivo brasileiro, as autarquias surgiram no Decreto-lei no 6.016, de 22 de novembro de 1943, como sendo o servio estatal descentralizado com personalidade de direito pblico, explcita ou implicitamente reconhecida por lei. Em 1949, a Lei no 830, de 23 de setembro, que reorganizou o Tribunal de Contas da Unio, regulamentando o artigo 97 da Constituio Federal ento vigente, definiu em seu artigo 139 as entidades autrquicas como sendo: (i) o servio estatal, descentralizado, com personalidade jurdica, custeado mediante oramento prprio, independente do oramento geral; e (ii) as demais pessoas jurdicas especialmente institudas por lei para execuo de servio de interesse pblico ou social, custeadas por tributos de qualquer natureza ou por outros recursos oriundos do Tesouro.

128 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 14a ed. So Paulo: Atlas, 2002, p. 366

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Por sua vez, o Decreto-lei no 200, de 25-02-1967, que dispe sobre a organizao da Administrao Federal e estabeleceu diretrizes para a Reforma Administrativa poca, definiu autarquia como sendo:
o servio autnomo criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da administrao pblica que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.

A definio trazida pelo decreto-lei no 200/67 deixa extreme de dvidas que as autarquias exercem funes administrativas atividades tpicas da administrao pblica, sendo, por conseguinte, pessoas jurdicas de direito pblico. As autarquias possuem determinado grau de autonomia face Administrao Pblica Direta, uma vez que lhe so inerentes as caractersticas de personalidade jurdica prpria, bem como patrimnio e receitas prprios. As autarquias, sendo pessoas jurdicas de direito pblico interno, so institudas por lei em sentido estrito, nos termos do art. 37, XIX, da Constituio Federal de 1988:
Somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de atuao.

Sendo parte da Administrao pblica, o anteprojeto de lei que as institua ser de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, a teor do art. art. 61, 1o, II, e, CF/88:
Art. 61. (...) 1o. So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que: (...) II disponham sobre: (...) e) Criao e extino de Ministrios e rgos da Administrao pblica, observado o disposto no art. 84, VI;

Com a reforma do Estado empreendida ao longo da dcada de 90, o instituto da autarquia foi revisitado, com a criao das agncias reguladoras, as quais possuem natureza jurdica de autarquias em regime especial. As caractersticas que tornam as agncias reguladoras autarquias especiais sero objeto de estudo no prximo semestre.

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Fundao pblica

Nos termos do decreto-lei 200/67129, fundao pblica a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. Entretanto, algumas fundaes pblicas desempenham atividades que as aproximam de verdadeiras autarquias, o que as leva a ter um regime jurdico de direito pblico. Por essa razo, a doutrina esclarece que, em realidade, as fundaes criadas pelo poder pblico podem ser de direito pblico ou de direito privado. Nas palavras de Maria Sylvia Zanella di Pietro:
De todas as entidades da Administrao Indireta, a fundao , sem dvida alguma, a que tem provocado maiores divergncias doutrinrias no que diz respeito sua natureza jurdica e s consequncias que da decorrem. Formaram-se, basicamente, duas correntes: de um lado, a que defende a natureza privatstica de todas as fundaes institudas pelo poder pblico, e, de outro, a que entende possvel a existncia de fundaes com personalidade pblica ou privada, a primeira das quais como modalidade de autarquia. Aps a Constituio de 1988, h quem entenda que todas as fundaes governamentais so pessoas jurdicas de direito pblico. Colocamo-nos entre os que defendem a possibilidade de o poder pblico, ao instituir fundao, atribuir-lhe personalidade de direito pblico ou de direito privado. Isto porque nos parece incontestvel a viabilidade de aplicar-se, no direito pblico, a distino que o Cdigo Civil de 1916 continha entre as duas modalidades de pessoas jurdicas privadas: associao e sociedade, de um lado, e fundao, de outro; a distino se mantm no novo Cdigo Civil. (...) Quando o Estado institui pessoa jurdica sob a forma de fundao, ele pode atribuir a ela regime jurdico administrativo, com todas as prerrogativas e sujeies que lhe so prprias, ou subordin-la ao Cdigo Civil, neste ltimo caso, com derrogaes por normas de direito pblico. Em um e outro caso se enquadram na noo categorial do instituto da fundao (...)130

De acordo com Alexandre Arago, o novo Cdigo Civil no resolveu a confuso existente em relao natureza jurdica das fundaes pblicas, acabando, outrossim, por aument-la ainda mais, diante da omisso em incluir as fundaes pblicas no rol das pessoas jurdicas de Direito Pblico (art.

129

Includo pela Lei n 7.596, de 1987.

130 ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 21 ed. So Paulo: Atlas, 2008, pp. 412 e 413.

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41) e da incluso das fundaes em geral no elenco das pessoas jurdicas de Direito Privado (art. 44).131 As fundaes de direito pblico ficaram conhecidas como fundaes autrquicas, terminologia, entretanto, objeto de crtica da doutrina, pelas confuses que propicia aos estudiosos.132

LEITURA OBRIGATRIA

CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, itens: Administrao direta e indireta: notas introdutrias Administrao direta Administrao indireta Autarquias Fundaes pblicas

CASO GERADOR Neste mdulo os casos geradores sero propostos ao final, tendo em vista a necessidade de que o aluno conhea todas as entidades que compem a Administrao antes de discuti-los.

LEITURA COMPLEMENTAR ARAGO, Alexandre Santos de. As fundaes pblicas e o novo Cdigo Civil. Revista dos Tribunais. So Paulo: RT, v. 815. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2005, pp. 243 a 261; ZANELLA DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, item 10.4 (Fundao).

131 ARAGO, Alexandre Santos de. As fundaes pblicas e o novo Cdigo Civil. Revista dos Tribunais. So Paulo: RT, v. 815, p. 751. 132 Nesse sentido, Diogo de Figueiredo Moreira Neto: A denominao fundaes autrquicas vale para acentuar a distino dessa esdruxularia em face das tradicionais e autnticas fundaes pblicas com personalidade de direito privado, que (...) so espcies de paraestatais. Curso de direito administrativo. 14 ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 256.

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