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CURSO: DIREITO

DISCIPLINA: DIREITO CONSTITUCIONAL I


PROFESSOR: ADAILTON FEITOSA FILHO

TÓPICO 4
A TEORIA DO PODER CONSTITUINTE
4.1. Poder constituinte e poder constituído. 4.2. Titularidade e exercício do poder
constituinte. 4.3. Poder constituinte originário. 4.4. Poder constituinte de reforma.
4.5. Poder constituinte derivado decorrente. 4.6. Mutações constitucionais.

4.1. A distinção entre o poder de formular as normas fundamentais de um


Estado e o poder de elaborar as normas comuns remonta tempos imemoriais.
Todavia, o desenvolvimento da teoria do Poder Constituinte somente se deu
no século XVIII, a partir do panfleto Qu’est-ce que Le tiers état?1,
publicado pelo abade francês Emmanuel Joseph Siéyès.2

4.1.1. O poder constituinte é “a manifestação soberana da suprema vontade


política de um povo, social e juridicamente organizado”3, que elabora sua
Constituição (poder constituinte originário), ou a atualiza, mediante
supressão, modificação ou acréscimo de normas constitucionais (poder
constituinte derivado do originário)4.

1
Que é o Terceiro Estado.
2
Segundo Alexandre de Moraes, a idéia de Poder constituinte surgiu com “o surgimento
das constituições escritas, visando à limitação do poder estatal e à preservação dos
direitos e garantias individuais.” (MORAES, Alexandre de. Direito constitucional, 21. ed.
São Paulo: Atlas, 2007, p. 21)
3
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 21.
4
LENZA, Pedro. Curso de direito constitucional esquematizado. 13. ed. rev., atual. e ampl.
São Paulo: Saraiva, 2009, p. 111.
2

4.2. Na obra “Que é o Terceiro Estado”, Siéyès apontou a nação o titular do


Poder Constituinte5. Ulteriormente, a doutrina moderna reconheceu ao
povo6 a titularidade do poder, que é exercido por “aquele que, em nome do
povo, cria o Estado, editando a nova Constituição”7.8

4.3. São espécies de Poder Constituinte:


• Poder Constituinte originário ou de 1º grau (inicial ou inaugural); e

5
Manoel Gonçalves Ferreira Filho explica em sua obra O Poder Constituinte: “Para Sieyès,
nação é um termo empregado para que não se use da palavra povo. O aspecto fundamental
do pensamento de Sieyès, nesse ponto, é a distinção entre nação e povo. Povo, para ele, é o
conjunto dos indivíduos, é um mero coletivo, uma reunião de indivíduos que estão sujeitos a
um poder. Ao passo que a nação é mais do que isso, porque a nação é a encarnação de uma
comunidade em sua permanência, nos seus interesses constantes, interesses que
eventualmente não se confundem nem se reduzem aos interesses dos indivíduos que a
compõem em determinado instante. Assim, a idéia de Sieyès, que nem sempre é bem
compreendida, é até certo ponto simples e sem dúvida lógica. Quando ele contrapõe nação a
povo, está afirmando que o supremo poder não está à disposição dos interesses dos
indivíduos enquanto indivíduos, mas o supremo poder existe em função do interesse da
comunidade como um todo, da comunidade em sua permanência no tempo. Ele faz a distinção
porque lhe parece óbvio que em certa ocasião pode haver uma oposição ou, pelo menos, uma
discrepância entre os interesees do povo – conjunto de indivíduos que vivem num
determinado momento – e os interesses permanentes de uma comunidade. O povo, por
exemplo, para gozar de um maior bem-estar, pode sacrificar os interesses de gerações
futuras, pode sacrificar os interesses permanentes da comunidade.” (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonçalves. O poder constituinte. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2005,
p. 23)
6
Conforme a Constituição de 1988, “todo poder emana do povo” (art. 1º, parágrafo único,
CF), o qual é constituído por aqueles que se encontram relacionados no art. 12 da Carta.
(TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 14. ed. rev. e ampl. São Paulo:
Malheiros, p. 31)
7
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 21. E complementa: “(...) a titularidade do poder
constituinte pertence ao povo, pois o Estado decorre da soberania popular, cujo conceito é
mais abrangente do que o de nação. Assim, a vontade constituinte é a vontade do povo,
expressa por meio de seus representantes.”
8
Manoel Gonçalves Ferreira Filho esclarece: “Se todo poder, em última análise, repousa no
consentimento, na aceitação dos governados, pode-se dizer que a soberania e, portanto, o
Poder Constituinte originário pertence ao povo. Isso não significa, entretanto, que tenha o
Poder Constituinte como agente habitual o próprio povo. Não se confunde o titular do Poder
Constituinte com o seu agente. Este é o homem, ou o grupo de homens, que em nome do
titular do Poder Constituinte estabelece a Constituição do Estado. Assim, por exemplo, o
ente coletivo, Assembléia Constituinte, costuma ser o agente do Poder Constituinte do
povo. Tal agente, exatamente por não ser o titular do Poder, edita uma obra que vale como
Constituição na medida em que conta com a aceitação do titular. Esta aceitação é
presumida sempre que o agente é designado pelo titular para estabelecer a Constituição,
como ocorre quando uma Assembléia Constituinte é eleita. Ou é aferida posteriormente,
seja expressamente quando a Constituição é sujeita à manifestação direta do povo
3

• Poder Constituinte derivado ou de 2º grau (instituído ou


constituído9).
4.3.1. O Poder Constituinte originário é aquele que, rompendo com a ordem
jurídica anterior, estabelece a Constituição de um novo Estado10,
organizando-o e criando os poderes constituídos11 a reger os interesses de
uma comunidade.12

4.3.2. Segundo a teoria proposta por Montesquieu no O espírito das Leis13, a


vontade estatal ou governamental será manifestada por meio dos Poderes

(referendum), ou tacitamente quando posta em prática vem a ganhar eficácia. Desta


distinção entre titular e agente resultam duas conseqüências importantes. Uma, a de que o
Poder Constituinte do titular permanece, não se exaurindo depois de sua manifestação,
enquanto o do agente se esgota, concluída a sua obra. Outra, (...) um ato editado como
Constituição só se torna verdadeiramente a Constituição positiva de um determinado
Estado, se e quando logra obter eficácia (efetividade). Quer dizer, quando ela é
globalmente cumprida, aplicada.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 24-25)
9
Alguns autores consideram o poder constituinte derivado um poder constituído, uma vez
que é disciplinado pela Constituição, sendo o poder constituinte originário o verdadeiro
poder constituinte.
10
O Poder Constituinte originário se manifesta tanto no surgimento da primeira
Constituição do Estado (poder constituinte histórico) – estruturando-o inicialmente –,
quanto na edição de uma nova Constituição (poder constituinte revolucionário) – rompendo
completamente com a ordem jurídica precedente e instaurando um novo Estado.
11
Para Alexandre de Moraes, o Poder Constituinte “é o suporte lógico de uma Constituição,
superior ao restante do ordenamento jurídico e que, em regra, não poderá ser modificada
pelos poderes constituídos. É, pois, esse Poder Constituinte, distinto, anterior e fonte da
autoridade dos poderes constituídos, com eles não se confundindo.” (MORAES, Alexandre
de. Ob. cit., p. 22)
12
Historicamente o Estado pode até ser o mesmo, mas sob uma ótica jurídica, a cada
manifestação do Poder Constituinte, haverá um novo Estado, a partir de cada nova
Constituição. Neste sentido, Michel Temer: “(...) surge novo Estado a cada nova
Constituição, provenha ela de movimento revolucionário ou de assembléia popular. O Estado
brasileiro de 1988 não é o de 1969, nem o de 1946, o de 1937, de 1934, de 1891, ou de
1824. Historicamente é o mesmo. Geograficamente pode ser o mesmo. Não o é, porém,
juridicamente. A cada manifestação constituinte, editora de atos constitucionais como
Constituição, Atos Institucionais e até Decretos (veja-se o Dec. nº 1, de 15.11.1889, que
proclamou a República e instituiu a Federação como forma de Estado), nasce o Estado. Não
importa a rotulação conferida ao ato constituinte. Importa a sua natureza. Se dele decorre
a certeza de rompimento com a ordem jurídica anterior, de edição normativa em
desconformidade intencional com o texto em vigor, de modo a invalidar a normatividade
vigente, tem-se novo Estado.” (TEMER, Michel. Ob. cit., p. 33)
13
A teoria da separação dos poderes foi esboçada inicialmente por Aristóteles, na obra
Política, e detalhada por John Locke, no Segundo tratado do governo civil.
4

constituídos do Estado14. O princípio da separação dos poderes15 não


significa, entretanto, uma separação absoluta, pois o poder do Estado é uno,
sendo emanação de sua soberania.16 No constitucionalismo moderno, o que há
é a separação das funções do Estado (executiva, legislativa e jurisdicional),
que se constituem em especialização de atividades estatais à vista de sua
natureza, entre distintos poderes, segundo um mecanismo de controles
recíprocos, conhecido como mecanismo de freios e contrapesos (checks and
balances). A finalidade, pois, desse princípio clássico é limitar e controlar –
uns pelos outros – o exercício do Poder.

4.3.2.1. Nenhum dos poderes constituídos exerce as funções clássicas com


exclusividade, pois todos desempenham funções típicas e atípicas
(instrumentais), como segue:
• No Poder Legislativo, legislar e fiscalizar constituem funções típicas.
A função legislativa (dizer o direito novo) é concretizada através da
elaboração de leis, conforme processo legislativo previsto na
Constituição Federal (arts. 59 a 69). A função fiscalizadora dá-se
pela realização do controle político-administrativo (ex: CPI) e pela
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial (arts. 70 a 75, CF), no exercício do controle externo, com
o auxílio do Tribunal de Contas. As funções atípicas do Poder

14
Manoel Gonçalves Ferreira Filho assevera: “A idéia de que a Constituição é fruto de um
poder distinto dos que estabelece, a afirmação da existência de um Poder Constituinte,
fonte da Constituição e, portanto, dos poderes constituídos (dentre os quais o Legislativo)
é contemporânea da de Constituição escrita. (...) A superioridade daquelas [normas
constitucionais], que se impõe aos próprios órgãos do Estado, deriva de terem uma origem
distinta, provindo de um poder que é fonte de todos os demais, pois é o que constitui o
Estado, estabelecendo seus podres, atribuindo-lhes e limitando-lhes a competência: o
Poder Constituinte. Deve-se, portanto, reconhecer a existência de um Poder Constituinte
do Estado e dos poderes deste (os quais são, por esse motivo, ditos constituídos). Esse
Poder Constituinte é que estabelece a organização jurídica fundamental, é que estabelece o
conjunto de regras jurídicas concernentes à forma do Estado, do governo, ao modo de
aquisição e exercício do governo, ao estabelecimento de seus órgãos e aos limites de sua
ação, bem como as referentes às bases do ordenamento econômico e social.” (FERREIRA
FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 21-22)
15
No final do século XVIII, consagrou-se a clássica teoria da separação dos poderes,
sendo concretizada inicialmente na Constituição dos Estados Unidos (1787). Tornou-se um
dogma constitucional, com a Revolução Francesa, tanto que a Declaração dos Direitos do
Homem e do Cidadão (art. 16), afirma que não teria Constituição a sociedade que não
assegurasse a separação de poderes.
16
Cf. Michel Temer, equivocam-se os que utilizam a expressão “tripartição dos poderes”,
pois o poder tem por características a unidade e a indivisibilidade. A distinção que existe é
entre as funções e os órgãos que desempenham tais funções.
5

Legislativo são administrar (arts. 51, IV; 52, XIII, CF) e julgar (art.
52, I e II, CF).
• No Poder Judiciário, a função típica é a jurisdicional ou jurisdição, a
qual visa aplicar a lei ao caso concreto para solucionar lítigios17,
impondo a validade do ordenamento jurídico de forma coativa,
mediante provocação da parte interessada, sempre que a lei não seja
cumprida espontaneamente. As funções atípicas do Poder Judiciário
são administrar (art. 96, I, c, f, CF) e legislar (art. 96, I, a, CF).
• No Poder Executivo, as funções de governo18 (art. 84, III, IV e V,
CF) e administrativa19 (art. 84, XXV, CF) são típicas. Legislar (arts.
62 e 68, CF) e julgar (processos administrativos) constituem funções
atípicas do Poder Executivo.

4.3.3. As formas de expressão do poder constituinte originário20 são:


• Outorga – a Constituição é estabelecida por declaração unilateral do
agente revolucionário, que num documento fundamental autolimita seu
poder (por exemplo: a Constituições de 1824, 1937 e 196721; e o Ato

17
Conflitos de interesse caracterizados por pretensão resistida.
18
A função de governo compreende a atividade política, que traça as diretrizes
governamentais do Estado.
19
A função administrativa é responsável por executar as diretrizes governamentais, ou
seja, a realização de atos concretos que visam à satisfação das necessidades coletivas (por
exemplo: a gestão ordinária dos serviços públicos de interesse da coletividade).
20
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao tratar do veículo do poder constituinte e do direito
de revolução, esclarece: “A perda de eficácia da Constituição (anterior) estabelece o vazio
sobre o qual o Poder Constituinte originário vai erigir a nova Constituição, que se
aperfeiçoará como Constituição se e quando ganhar eficácia. Essa perda de eficácia traduz
um evento revolucionário. Ou melhor, a revolução ‘quebra’ a Constituição então em vigor
(pois revolução, juridicamente falando, é sempre rompimento da Constituição) e assim abre
caminho para a nova Constituição. (...) Há, porém, Constituições não precedidas de
revolução. Algumas, como a Constituição francesa de 1958, são fruto de reforma da
Constituição anterior, estabelecidas de acordo com as normas (pelo menos formais) da
Constituição anterior, mas que, por resultarem numa ampla, completa, profunda formulação,
se intitulam de (nova) Constituição. (...) As considerações feitas (...) levam naturalmente ao
reconhecimento em proveito do povo do direito de revolução, sem o qual o seu Poder
Constituinte não poderia ordinariamente exprimir-se. De fato, o direito de mudar de
organização política em função da idéia adotada [‘uma idéia de direito pode vir a se impor
sem necessidade de recorrerem seus adeptos à força bruta’] implica faculdade de insurgir-
se pelos meios que as circunstâncias fizerem necessários, contra a Constituição vigente.
(...) De fato, a revolução é sempre feita por uma minoria, mas só se legitima pela adesão da
maioria.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 25-26)
21
Pedro Lenza lembra que “alguns autores entendem que o texto de 1967 teria sido
‘promulgado’, já que votado nos termos do art. 1º, § 1º, do AI nº 4/1966. Contudo, em razão
do ‘autoritarismo’ implantado pelo Comando Militar da Revolução, não possuindo o Congresso
Nacional liberdade para alterar substancialmente o novo Estado que se instaurava,
6

Institucional nº 1, de 9/4/1964). Normalmente, conquistada a


liberdade política, a primeira Constituição de um novo Estado dar-se-
á por meio de um movimento revolucionário22.
• Assembléia Nacional Constituinte (convenção) – a Constituição
resulta da deliberação do órgão representativo do povo que,
devidamente convocado pelo agente revolucionário, estabelece o
texto fundamental do Estado (organizatório e limitativo do poder).
Ex: As Constituições de 1891, 1934, 1946 e 198823.

4.3.4. O Poder Constituinte originário tem as seguintes características:


• Inicial - a obra do poder constituinte originário (a Constituição) é a
base da ordem jurídica de um novo Estado 24, não existindo nenhum
outro poder antes ou acima dele25;

preferimos dizer que o texto de 1967 foi outorgado unilateralmente (apesar de


formalmente votado, aprovado e ‘promulgado’) pelo regime ditatorial militar implantado.”
(LENZA, Pedro. Curso de direito constitucional esquematizado. 13. ed. rev., atual. e ampl.
São Paulo: Saraiva, 2009, p. 36)
22
Manoel Gonçalves Ferreira Filho alerta, entretanto, que “outras [Constituições] são
concedidas por um Estado colonizador a Estado que se liberta da colonização. É o que fez a
Grã-Bretanha em favor de suas antigas colônias, em numerosas oportunidades.” (FERREIRA
FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 26)
23
Manoel Gonçalves Ferreira Filho faz importante questionamento sobre o
estabelecimento da Constituição de 1988: “Inexistiu a ruptura revolucionária que
normalmente condiciona as manifestações do Poder Constituinte originário. Ao contrário, a
Assembléia Nacional Constituinte veio convocada por intermédio de uma Emenda
Constitucional, adotada com o exato respeito das normas que regiam a modificação da
Constituição. Na verdade, e no fundo, a Emenda nº 26 simplesmente alterou o procedimento
de modificação da Constituição, a partir de 1º de fevereiro de 1987. (...) Verifica-se que o
Brasil seguiu aqui o modelo inaugurado pela França em 1958. (...) A ordem constitucional
vigente no País é, portanto, resultado de reforma da Constituição anterior, estabelecida
com restrita obediência às regras então vigentes, mas que, por resultar num texto
totalmente refeito e profundamente alterado, deu origem a uma nova Constituição. Assim,
tivemos, na convocação da Assembléia Nacional Constituinte, manifestação do Poder
Constituinte derivado, apenas, repita-se, libertado das limitações materiais e
circunstanciais que lhe eram impostas.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p.
31-32)
24
Pedro Lenza diz que o poder constituinte originário é inicial porque “instaura uma nova
ordem jurídica, rompendo, por completo, com a ordem jurídica anterior.” (LENZA, Pedro.
Ob. cit., p. 112)
25
Para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, o poder constituinte originário é inicial porque
“não se funda noutro mas é dele que derivam os demais poderes.” (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 26)
7

• Ilimitado – o poder constituinte originário não está limitado,


juridicamente26, pelo direito positivo antecessor;27
• Autônomo – a escolha do conteúdo das normas constitucionais e a
definição da estrutura da nova Constituição cabem, autonomamente 28,
a quem exerce o poder constituinte originário;
• Incondicional – o poder constituinte originário “não está sujeito a
qualquer forma prefixada para manifestar sua vontade; não tem ela
que seguir qualquer procedimento determinado para realizar sua obra
de constitucionalização”29;30

26
Manoel Gonçalves Ferreira Filho lembra que “o seu segundo traço característico é
diversamente designado conforme a corrente doutrinária. Todas estas corrente estão de
acordo em reconhecer que ele é ilimitado em face do Direito Positivo (no caso a
Constituição vigente até sua manifestação). A este caráter os positivistas designam
soberano, dentro da concepção de que, não sendo limitado pelo Direito positivo, o Poder
Constituinte não sofre qualquer limitação de direito, visto que para essa escola o Direito
somente é Direito quando positivo. Os adeptos do jusnaturalismo o chamam de autônomo,
para sublinhar que, não limitado pelo Direito positivo, o Poder Constituinte deve sujeitar-se
ao Direito natural.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 27)
27
Pedro Lenza conclui: “Como o Brasil adotou a corrente positivista, o poder constituinte
originário é totalmente ilimitado, apresentando natureza pré-jurídica, uma energia ou força
social, já que a ordem jurídica começa com ele e não antes dele. Assim, para o Brasil e os
positivistas, nem mesmo o direito natural limitaria a atuação do poder constituinte
originário.” (LENZA, Pedro. Ob. cit., p. 113)
28
O jusnaturalista J. H. Meirelles Teixeira ressalta que “esta ausência de vinculação,
note-se bem, é apenas de caráter jurídico-positivo, significando apenas que o Poder
Constituinte não está ligado, em seu exercício, por normas jurídicas anteriores. Não
significa, porém, e nem poderia significar, que o Poder Constituinte seja um poder
arbitrário, absoluto, que não conheça quaisquer limitações. Ao contrário, tanto quanto a
soberania nacional, da qual é apenas expressão máxima e primeira, está o Poder
Constituinte limitado pelos grandes princípios do Bem Comum, do Direito Natural, da Moral,
da Razão. Todos estes grandes princípios, estas exigências ideais, que não são jurídico-
positivas, devem ser respeitados pelo Poder Constituinte, para que este se exerça
legitimamente. O Poder Constituinte deve acatar, aqui, ‘a voz do reino dos ideais
promulgados pela consciência jurídica’, na bela expressão de Recaséns Siches.” (TEIXEIRA,
J. H. Meirelles. Curso de direito constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1991, p. 213)
29
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 23.
30
Manoel Gonçalves Ferreira Filho observa que “frequentemente as Assembléias
Constituintes são limitadas pela predefinição de determinados pontos substanciais (p. ex., a
república e a federação na Constituinte de 1890), e condicionadas pela prefixação de
certas regras de deliberação. Isto não desmente que o Poder Constituinte seja sempre
autônomo e incondicionado, visto que essas Constituintes são precedidas por atos do Poder
Constituinte, estes sim iniciais, autônomos e incondicionados, que investem na Assembléia o
papel de seu agente. E, por isso, podem fixar-lhe um estatuto, uma verdadeira Pré-
Constituição (p. ex., o Dec. nº 1, de 15-11-1889).” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves.
Ob. cit., p. 27)
8

• Permanente – o poder constituinte originário “não desaparece com a


realização de sua obra, a elaboração de uma nova Constituição”31.

4.4. O Poder Constituinte Derivado é instituído pelo Poder Constituinte


Originário, abrangendo o poder de alterar a Constituição (emenda
constitucional ou revisão) como também o poder de elaborar as
Constituições estaduais/Leis Orgânicas do Distrito Federal/Municípios
(poder decorrente). São espécies, portanto, de Poder Constituinte Derivado
(instituído ou constituído ou secundário ou de segundo grau):
• Poder Constituinte derivado reformador; e
• Poder Constituinte derivado decorrente.

4.4.1. O Poder Constituinte derivado reformador32 é o “poder, previsto pela


Constituição, para alterá-la, adaptando-a a novos tempos e novas
exigências.”33 A reforma constitucional, por sua vez, pode-se dar sob a
forma de emenda (art. 60, CF) ou de revisão (art. 3º, ADCT).34

4.4.2. As Emendas à Constituição estão sujeitas a algumas limitações


expressas (formais, circunstanciais e materiais) e implícitas. Vejamos:
• LIMITAÇÕES FORMAIS (INSTRUMENTAIS)35:

31
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 23. E, ainda, acrescenta: “Como afirma Sieyès, não
se esgota sua titularidade, que permanece latente, manifestando-se novamente mediante
uma nova Assembléia Nacional Constituinte ou um ato revolucionário.”
32
Michel Temer adverte: “Parece-nos mais conveniente a expressão ‘Poder Constituinte’
para o caso de emanação normativa direta da soberania popular. O mais é fixação de
competências: a reformadora (capaz de modificar a Constituição); a ordinária (capaz de
editar a normatividade infraconstitucional).” (TEMER, Michel. Elementos de direito
constitucional. 14. ed. rev. e ampl. São Paulo: Malheiros, p. 31)
33
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 28.
34
Alexandre de Moraes anota que “o Poder Constituinte derivado reformador, denominado
por parte da doutrina de competência reformadora, consiste na possibilidade de alterar-se
o texto constitucional, respeitando-se a regulamentação especial prevista na própria
Constituição Federal e será exercitado por determinados órgãos com caráter
representativo. No Brasil, pelo Congresso Nacional. Logicamente, só estará presente nas
Constituições rígidas.” (MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 24)
35
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, versando sobre o modo de exercício do Poder
Constituinte instituído, assevera: “As soluções, em Direito comparado, são por isso das mais
variadas. Quanto à iniciativa das emendas, certas Constituições a reservam ao Poder
Legislativo ordinário (p. ex., Alemanha, art. 79), alguns, ao Executivo apenas (v. g., Portugal,
1933, art. 135), outras a atribuem tanto ao Legislativo quando ao Executivo (França, 1958,
art. 89), outras ao Legislativo e ao próprio povo (iniciativa popular) (Suíça, art. 121), enos
Estados federais pode estar aberta aos legislativos dos Estados-Membros (Estados
Unidos, art. V). Quando à elaboração das emendas, algumas prevêem (ainda que em certas
hipóteses apenas) que órgão especial (convenção) se reúna para tanto (Estados Unidos, art.
9

o Iniciativa restritiva (art. 60, I, II, III, CF)


 Presidente da República;
 1/3, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados
ou do Senado Federal;
 Mais da metade das Assembléias Legislativas,
manifestando-se, cada uma, por maioria relativa.36
o Discussão e votação, nas duas casas, em dois turnos, sendo
aprovada por 3/5 dos membros (art. 60, § 2º, CF);
o Promulgação pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do
Senado Federal (art. 60, § 3º, CF), sem a participação do Poder
Executivo (não existe a sanção presidencial);
o Impossibilidade da matéria rejeitada ser objeto de apreciação
na mesma sessão legislativa (art. 60, § 5º, CF).
• LIMITAÇÕES CIRCUNSTANCIAIS37:
o Estados de legalidade extraordinária (art. 60, § 1º, CF):
 Intervenção federal (art. 34);
 Estado de defesa (art. 136);
 Estado de sítio (art. 137).
• LIMITAÇÕES MATERIAIS38:
V). Outras a deixam ao próprio legislativo ordinário mas renovado especialmente (Noruega,
art. 112; Holanda, art. 204). Enfim, a maioria a confere ao legislador ordinário, exigindo,
porém, maioria qualificada para a sua aprovação. O procedimento fixado na autal
Constituição brasileira segue este modelo. (...) Para que o povo, titular do Poder
Constituinte, se pronuncie sobre a obra do revisor, alguns textos subordinam a adoção
definitiva da emenda à ratificação popular (Suíça, art. 123). Outros condicionam à
aprovação de outros órgãos (Estados Unidos, art. V, que exige a ratificação pelos Estados-
Membros).” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 30-31)
36
A Constituição de 1988 retomou a fórmula – iniciativa legislativa de mais da metade das
Assembléias Legislativas – prevista desde a Constituição de 1891 (e suprimida pela Emenda
nº 01/1969), a qual nunca foi utilizada.
37
Segundo Marcelo Novelino, as limitações circunstanciais “são normas aplicáveis a
situações excepcionais, nas quais a vontade livre do porder reformador possa estar
ameaçada. Enquanto tais situações permanecem vigentes, é vedada qualquer modificação no
texto constitucional.” (NOVELINO, Marcelo. Direito constitucional. 2. ed. São Paulo:
Método, 2008, p. 88)
38
Marcelo Novelino, ainda, anota que “as limitações materiais podem ser analisadas sob
dois aspectos. O primeiro diz respeito à possibilidade de inserção de qualquer matéria no
texto constitucional (limites inferiores). Tendo em vista a inexistência de uma reserva de
matéria constitucional estabelecida pelo legislador constituinte, não existe nenhum óbice a
que uma nova matéria seja inserida no texto constitucional. No tocante à alteração do
conteúdo constitucional, existem certos limites impostos pelo poder constituinte originário
na tentativa de preservar a identidade material da Constituição, impedindo-se a
modificação de determinados conteúdos pertencentes ao seu núcleo essencial (limites
superiores). (...) As limitações materiais não significam a ‘intangibilidade literal da
respectiva disciplina na Constituição originária, mas apenas a proteção do núcleo essencial
10

o Cláusulas pétreas ou núcleo duro da Constituição39 (art. 60, §


4º, I, II, III, IV, CF40):
 Forma federativa do Estado41;
 Voto direto, secreto, universal e periódico;
 Separação dos poderes;
 Direitos e garantias individuais42.43
• LIMITAÇÕES IMPLÍCITAS44:

dos princípios e institutos cuja preservação nelas se protege’.” (NOVELINO, Marcelo. Ob.
cit., p. 90). Neste sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “É preciso notar que as
limitações registradas na Constituição vigente proíbem seja abolido o instituto; quer dizer,
eliminado, suprimido. Não veda que o seu regime (modo e condições de exercício) seja
modificado, desde que – evidentemente – isto não leve a negar o seu conteúdo essencial.”
(FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 30)
39
Para José Afonso da Silva, “a vedação atinge a pretensão de modificar qualquer
elemento conceitual da Federação, ou do voto direto, ou indiretamente restringir a
liberdade religiosa, ou de comunicação ou outro direito e garantia individual; basta que a
proposta de emenda se encaminhe ainda que remotamente, ‘tenda’ (emendas tendentes, diz
o texto) para a sua abolição. Assim, por exemplo, a autonomia dos Estados federados
assenta na capacidade de auto-organização, de autogoverno e de auto-administração.
Emenda que retire deles parcela dessas capacidades, por mínima que seja, indica tendência
a abolir a forma federativa de Estado. Atribuir a qualquer dos Poderes atribuições que a
Constituição só outorga a outro importará tendência a abolir o princípio da separação dos
Poderes.” (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 25. ed. rev. e
atual. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 67)
40
Manoel Gonçalves Ferreira Filho afirma que “o texto suscita dificuldades de
interpretação. Uma concerne ao que seja ‘abolir’. Há quem leia nisto a proibição de mudar o
regime do instituto compreendido na matéria dos quatro incisos do art. 60, § 4º, em
particular o regime dos direitos fundamentais. Essa posição é um exagero, já que, na língua
portuguesa, abolir significa suprimir e não se suprime um instituto quando se lhe altera o
regime. Lembre-se a lição de Alexy de que uma restrição só afeta o ‘conteúdo essencial’ de
um direito, portanto, o abole indiretamente, ‘quando não é adequada, não é necessária ou é
desproporcionada em sentido estrito’ (Teoría de los derechos fundamentales, trad. Esp. 2.
reimpr., Madrid, Centro de Estúdios Constitucionales, 2001, p. 125).” (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 188-189)
41
O Supremo Tribunal Federal decidiu que “a ‘forma federativa de Estado’ – elevado a
princípio intangível por todas as Constituições da República – não pode ser conceituada a
partir de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte
originário concretamente adotou e, como o adotou, erigiu em limite material imposto às
futuras emendas à Constituição.” (STF – ADI nº 2.024, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ
22.06.2007)
42
Conforme Alexandre de Moraes, “(...) a grande novidade do referido art. 60 está na
inclusão, entre as limitações ao poder de reforma da Constituição, dos direitos inerentes à
democracia representativa e dos direitos e garantias individuais, que por não se
encontrarem restritos ao rol do art. 5º, resguardaram um conjunto mais amplo de direitos
constitucionais de caráter individual dispersos no texto da Carta Magna. Neste sentido,
decidiu o Supremo Tribunal Federal (Adin nº 937-1/DF) ao considerar cláusula pétrea, e
11

o Impossibilidade de reformar as limitações expressas45;


o Inalterabilidade do titular do Poder Constituinte Derivado.

Atenção!
1) Não há limitação temporal46 na Constituição Federal de 198847;
2) Não cabe iniciativa popular de proposta de Emenda Constitucional.48

conseqüentemente imodificável, a garantia constitucional assegurada ao cidadão no art.


150, III, b, da Constituição Federal (princípio da anterioridade tributária), entendendo que
ao visar subtraí-la de sua esfera protetiva, estaria a Emenda Constitucional nº 3, de 1993,
deparando-se com um obstáculo intransponível, contido no art. 60, § 4º, IV, da Constituição
Federal.” Ver excertos dos votos do Min. Celso de Mello – “(...) admitir que a União, no
exercício de sua competência residual, ainda que por emenda constitucional, pudesse
excepcionar a aplicação desta garantia individual do contribuinte, implica em conceder ao
ente tributante poder que o constituinte expressamente lhe subtraiu ao vedar a
deliberação de proposta de emenda à constituição tendente a abolir os direitos e garantias
individuais constitucionalmente assegurados” – e do Min. Marco Aurélio de Mello – “Tivemos
(...) o estabelecimento de direitos e garantias de uma forma geral. Refiro-me àqueles
previstos no rol, que não é exaustivo, do art. 5º da Carta, os que estão contidos, sob a
nomenclatura direitos sociais”, no art. 7º e, também, em outros dispositivos da Lei Básica
Federal, isto sem considerar a regra do § 2º, do art. 5º, segundo o qual “os direitos e
garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos
princípios por ela adotados (...)” Houve portanto o agasalho, portanto, de direitos e
garantias explícitos e de direitos e garantias implícitos – no julgamento pelo STF (Pleno) da
Adin nº 939-7/DF, sob a relatoria do Min. Sydney Sanches (medida cautelar – RTJ 150/68-
69). (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 638)
43
Manoel Gonçalves Ferreira Filho pondera que “outra [dificuldades de interpretação] diz
respeito ao alcance do art. 60, § 4º, que menciona ‘direitos e garantias individuais’. Ora,
essa expressão interpretada ao pé da letra compreenderia as liberdades, não os direitos
sociais, por exemplo. Entretanto, a melhor interpretação é a que inclui entre os direitos
protegidos pela ‘cláusula pétrea’ também esses direitos sociais. Sim, porque, sendo as
liberdades (como a de ir e vir) e os direitos sociais (como o direito de educação) direitos
fundamentais, absurdo seria que as primeiras gozassem da proteção de não poderem ser
abolidas, enquanto os segundos poderiam sê-lo. Certamente, na redação do art. 60, § 4º,
IV, da Constituição, o constituinte disse menos do que queria.” (FERREIRA FILHO, Manoel
Gonçalves. Ob. cit., p. 189). E, nesta linha de raciocínio, Marcelo Novelino faz a seguinte
reflexão: “A extensão da interpretação a ser dada aos ‘direitos e garantias individuais’ tem
sido alvo de divergências, não sendo raro encontrar quem defenda a tese de que todos os
‘direitos fundamentais’ devem ser considerados cláusulas pétreas. A proteção qualificada
atribuída aos direitos e garantias individuais decorre de sua íntima ligação com a dignidade
da pessoa humana, fundamento da República Federativa do Brasil (art. 1º, III) e núcleo
axiológico da nossa Constituição. Por esta razão, a imprescindibilidade do direito para a
plena realização da dignidade da pessoa humana deve ser o critério utilizado para a
proteção de seu núcleo essencial. Alguns direitos sociais materialmente fundamentais,
sobretudo os que integram o mínimo existencial, por serem indispensáveis a uma vida
humana digna, devem ter o seu núcleo essencial protegido, o que não significa uma
12

4.4.3. A revisão49 foi uma forma extraordinária e excepcional 50 de atuação


do poder constituinte derivado reformador, prevista no art. 3º do ADCT, o
qual determinou que a mesma dar-se-ia após cinco anos, contados da
promulgação da Constituição, pelo voto da maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional, em sessão unicameral.

intangibilidade literal. Os direitos coletivos consagrados no art. 5º, por estarem ligados ao
valor liberdade, também devem ser considerados como cláusulas pétreas, como ocorre com
a liberdade de reunião e de associação.” (NOVELINO, Marcelo. Ob. cit., p. 91-92)
44
José Afonso da Silva considera que “quando a Constituição Federal enumera matérias de
direitos fundamentais como insuscetíveis de emendas, há de se tomar essa postura como
inadmitindo hipóteses de limitação implícita. Todavia, das quatro categorias de normas
constitucionais que, segundo Nelson de Sousa Sampaio, estariam implicitamente fora do
alcance do poder de reforma, as três seguintes ainda nos parece que o estão, por razões
lógicas, como sejam: se pudessem ser mudadas pelo poder de emenda ordinário, de nada
adiantaria estabelecer vedações circunstanciais ou materiais a esse poder. São elas: (1) ‘as
concernentes ao titular do poder constituinte’, pois uma reforma constitucional não pode
mudar o titular do poder que cria o próprio poder reformador; (2) ‘as referentes ao titular
do poder reformador’, pois seria despautério que o legislador ordinário estabelecesse novo
titular de um poder derivado só da vontade do constituinte originário; (3) ‘as relativas ao
processo da própria emenda’, distinguindo-se quanto à natureza da reforma, para admiti-la
quando se tratar de tornar mais difícil seu processo, não a aceitando quando vise a atenuá-
lo.” (SILVA, José Afonso da. Ob. cit., p. 68)
45
O Supremo Tribunal Federal não admite “dupla revisão”, ou seja, uma emenda afastar a
cláusula proibitiva e outra emenda introduzir a modificação desejada. Em sentido contrário,
o constitucionalista português Jorge Miranda (vide MIRANDA, Jorge. Manual de direito
constitucional, 4. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1990).
46
Manoel Gonçalves Ferreira Filho explica que “Constituições há que só permitem sua
revisão em épocas certas, espaçadas. Vedam durante certo tempo sua alteração. É o caso
da Constituição francesa de 1791 (Tít. VII, art. 3º).” (FERREIRA FILHO, Manoel
Gonçalves. Ob. cit., p. 28). E Marcelo Novelino complementa: “A limitação temporal é uma
proibição de reforma de determinados dispositivos durante um certo período de tempo
após a promulgação da Constituição, com a finalidade de assegurar a sua estabilidade e
evitar alterações precipitadas e desnecessárias.” (NOVELINO, Marcelo. Ob. cit., p. 87-88).
A Constituição de 1824 previu o exercício do poder constituinte derivado reformador
somente após o lapso temporal de 4 anos.
47
Segundo Marcelo Novelino, “em relação ao poder revisor, havia [na Constituição de 1988]
uma limitação temporal de cinco anos (ADCT, art. 3º).” (NOVELINO, Marcelo. Ob. cit., p.
88)
48
Em sentido contrário, José Afonso da Silva entende que “a iniciativa popular pode vir a
ser aplicado com base em normas gerais e princípios fundamentais da Constituição, mas ele
não está especificamente estabelecido para emendas constitucionais como o está para as
leis (art. 61, § 2º).” (SILVA, José Afonso da. Ob. cit., p. 64)
49
Pedro Lenza lembra que “o poder constituinte derivado, assim como o reformador e o
decorrente, é fruto do trabalho de criação do originário, estando, portanto, a ele vinculado.
13

4.5. O Poder Constituinte derivado decorrente51 é a capacidade de auto-


organização conferida a cada entidade federativa52, que se materializa pela
edição das Constituições dos Estados-membros53 e da Lei Orgânica do
Distrito Federal54 e dos Municípios55.56
4.5.1. São limites à manifestação do poder constituinte derivado
decorrente:
• os princípios constitucionais sensíveis – são as normas
constitucionais claramente perceptíveis, cuja inobservância poderá

É, ainda, um ‘poder’ condicionado e limitado às regras instituídas pelo originário, sendo,


assim, um poder jurídico. (...) Muito se questionou a respeito dos limites. Teorias surgiram
apontando uma ilimitação total; outras apontando a condicionalidade da produção da revisão
desde que o plebiscito previsto no art. 2º do ADCT modificasse a forma ou sistema de
governo. A teoria que prevaleceu foi a que fixou como limite material o mesmo determinado
ao poder constituinte derivado reformador, qual seja, o limite material fixado nas ‘cláusulas
pétreas’ do art. 60, § 4º, da CF/88.” (LENZA, Pedro. Ob. cit., p. 120). Para JOSÉ AFONSO
DA SILVA, havia uma ilimitação da competência revisora. Já GERALDO ATALIBA e PAULO
BONAVIDES defendiam que só poderia haver revisão se o plebiscito do art. 2º do ADCT
modificasse a forma de governo, o que não ocorreu.
50
Pedro Lenza, ainda, chama a atenção para o fato de que “no ordenamento jurídico pátrio,
a competência revisional do art. 3º do ADCT proporcionou a elaboração de meras 6
Emendas Constitucionais de Revisão (...), não sendo mais possível nova manifestação do
poder constituinte derivado revisor em razão da eficácia exaurida e aplicabilidade
esgotada da aludida regra.” (LENZA, Pedro. Ob. cit., p. 120-121)
51
Manoel Gonçalves Ferreira Filho, ao tratar do poder constituinte derivado decorrente,
diz: “Este deriva também do originário mas não se destina a rever sua obra e sim a
institucionalizar coletividades, com caráter de estados, que a Constituição preveja.”
(FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 28)
52
A autonomia política das entidades federativas é caracterizada pelas capacidades de
auto-organização (exercício do poder constituinte decorrente), normativa ou
autolegislação ou normatização própria (edição de suas próprias leis), de auto-
administração (administração própria dos seus interesses, por meio do exercício de suas
competências administrativas, legislativas e tributárias) e de autogoverno (escolha direta
pelo próprio povo de seus representantes nos Poderes Legislativo e Executivo locais,
existindo ainda o Poder Judiciário Estadual – todos organizados pela entidade federativa
nos moldes descritos pela Constituição Federal – vide arts. 27, 28 e 125, CF).
53
Anna Cândida da Cunha Ferraz assevera que o poder constituinte derivado decorrente
“intervém para exercer uma tarefa de caráter nitidamente constituinte, qual seja a de
estabelecer a organização fundamental de entidades componentes do Estado Federal. Tem
o Poder Constituinte Decorrente um caráter de complementaridade em relação à
Constituição; destina-se a perfazer a obra do Poder Constituinte Originário nos Estados
Federais, para estabelecer a Constituição dos seus Estados componentes.” (FERRAZ, Anna
Cândida da Cunha. Poder constituinte dos estados-membros. São Paulo: Revista dos
Tribunais, 1979, p. 19)
54
José Afonso da Silva lembra que “a capacidade de auto-organização do Distrito Federal
efetiva-se mediante a elaboração de sua Lei Orgânica”, que “definirá os princípios básicos
da organização dessa unidade federada, suas competências e a organização de seus Poderes
governamentais, em situação muito semelhante ao que se passa nos Municípios.” (SILVA,
14

acarretar a sanção política mais grave num Estado Federal, qual seja,
a intervenção nos Estados federados (art. 34, VII, CF);
• os princípios federais extensíveis – são as normas centrais que
representam paradigmas para todas as entidades federativas, ou
melhor, são as regras previstas para a organização da União, que por
serem comuns aos demais entes da Federação, são de aplicação
obrigatória na organização dos Estados federados, do Distrito
Federal e dos Municípios, conforme o caso. 57 (Ex: art. 2º, CF)58; e
• os princípios constitucionais estabelecidos – são as normas
constitucionais que dirigem a capacidade de auto-organização da
entidade federativa, limitando-a, por meio da regulação prévia da

José Afonso da. Ob. cit., p. 650). Neste sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “A
Constituição em vigor equiparou o status do Distrito Federal ao dos Estados. É ele um ente
federativo, conforme decorre do art. 1º, caput, da Lei Magna. (...) Assim, a sua auto-
organização em nada difere da dos Estados, salvo por resultar numa Lei Orgânica e não
numa Constituição. A própria limitação material é posta nos mesmos termos da que tolhe os
Estados. Pode-se, portanto, entender decorrer da Constituição Federal um Poder
Constituinte do Distrito Federal.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O poder
constituinte. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 153)
55
José Afonso da Silva defende que a Lei Orgânica Municipal “é uma espécie de
constituição municipal. Cuidará de discriminar a matéria de competência exclusiva do
Município, observadas as peculiaridades locais, bem como a competência comum que a
Constituição lhe reserva juntamente com a União, os Estados e o Distrito Federal (art. 23).
Indicará, dentre a matéria de sua competência, aquela que lhe cabe legislar com
exclusividade e a que lhe seja reservado legislar supletivamente.” (SILVA, José Afonso da.
Ob. cit., p. 642). No mesmo sentido, Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “É inegável que a
Constituição de 1988 procurou valorizar o Município. Incluiu-o entre os entes federativos
no art. 1º, caput; ampliou-lhe a esfera de autonomia, dando-lhe auto-organização em termos
análogos à dos Estados (e Distrito Federal). (...) O paralelismo entre o Estado e o Município
no tocante à sua auto-organização é patente. Ambos fixam a sua própria organização,
respeitando os princípios e preceitos da Constituição Federal (o Município, também os da
Constituição do respectivo Estado). Tanto um como o outro o fazem por determinação da
Constituição Federal, nos dois casos pela Casa legislativa. Mas o documento que
consubstancia essa auto-organização se denomina Constituição no concernente ao Estado e
lei orgânica no respeitante ao Município. (...) Em face do exposto, não será absurdo falar
num Poder Constituinte municipal, o que certamente arrepiará certos constitucionalistas
sempre prontos a denunciar os ‘erros’ da Carta.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. O
poder constituinte. 4. ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 153-154)
56
Antes da Constituição Federal de 1988, a competência de organização dos Municípios era
dos Estados-membros, que produziam uma única Lei Orgânica para todos os entes locais que
se encontrassem circunscritos ao seu território, exclusive os Municípios do Rio Grande do
Sul, Curitiba e Salvador, que tiveram leis orgânicas próprias, elaboradas pelas respectivas
Câmaras Municipais.
57
Arts. 1º, I a V; 2º; 3º, I a IV; 4º, I a X; 5º, I, II, III, VI, VIII, IX, XI, XII, XX, XXII,
XXIII, XXXVI, LIV e LVII; 6º a 11; 93, I a XI; 95, I, II e III ((HORTA, Raul Machado.
Estudos de direito constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 391-392).
58
Os Municípios não apresentam Poder Judiciário próprio.
15

matéria ou do estabelecimento de regras vedatórias (art. 19, CF).


Podem ser subdivididas em:
o normas de competência59 (Ex: art. 25; § 2º, CF); e
o normas de preordenação60 (ex: art. 27, caput, § 1º, CF).

4.5.2. O Poder Constituinte derivado tem as seguintes características61:


• Derivado – o poder constituinte derivado “retira sua força do Poder
Constituinte originário”62;
• Subordinado – o poder constituinte derivado é “limitado pelas normas
expressas e implícitas do texto constitucional, às quais não poderá
contrariar, sob pela de incorrer em inconstitucionalidade”63;
• Condicionado - o exercício do poder constituinte derivado “deve
seguir as regras64 previamente estabelecidas no texto da
Constituição Federal”65.

59
Arts. 23; 24; 25; 27, § 3º; 75; 96, I, a-f, II, a-d, III; 98, I e II, 125, § 4º; 144, §§ 4º,
5º e 6º; 145, I, II e III; 155, I, a-c, II (HORTA, Raul Machado. Ob. cit., p. 392-393).
60
Arts. 27; 28; 37, I a XXI, §§ 1º a 6º; 39 a 41; 42, §§ 1º a 11; 75; 95, I, II e III,
parágrafo único; 235, I a XI (HORTA, Raul Machado. Ob. cit., p. 393).
61
Nas palavras de Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “Caracteriza-se o Poder Constituinte
instituído por ser derivado (provém de outro), subordinado (está abaixo do originário, de
modo que é limitado por este) e condicionado (só pode agir nas condições postas, pelas
formas fixadas) pelo originário.” (FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Ob. cit., p. 28)
62
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 24.
63
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 24.
64
Art. 60 da Constituição Federal de 1988.
65
MORAES, Alexandre de. Ob. cit., p. 24.
16

4.6. As Mutações constitucionais66 não são alterações materiais no texto da


Constituição (poder constituinte derivado reformador), mas sim um
processo informal67 de transformação do conteúdo (significado68) de uma
norma constitucional, sem que ocorra qualquer alteração física no texto, por
meio da interpretação69 (o texto em si permanece inalterado, muda-se a
interpretação da regra enunciada) ou dos costumes constitucionais70.71

66
Uadi Lammêgo Bulos ressalta que, para alguns autores, o fenômeno é também rotulado
de poder constituinte difuso, a exemplo de George Burdeau (Traité de science politique, v.
4, p. 247, 290 e SS.). (BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2007, p. 316).
67
Pedro Lenza esclarece que “as mutações constitucionais, portanto, exteriorizam o
caráter dinâmico e de prospecção das normas jurídicas, através de processos informais.
Informais no sentido de não serem previstos dentre aquelas mudanças formalmente
estabelecidas no texto constitucional.” (LENZA, Pedro. Ob. cit., p. 90)
68
Gilmar F. Mendes, Inocêncio M. Coelho e Paulo G. G. Branco explicam que “por vezes,
em virtude de uma evolução na situação de fato sobre a qual incide a norma, ou ainda por
força de uma nova visão jurídica que passa a predominar na sociedade, a Constituição muda,
sem que as suas palavras hajam sofrido modificação alguma. O texto é o mesmo, mas o
sentido que lhe é atribuído é outro. Como a norma não se confunde com o texto, repara-se,
aí, uma mudança da norma, mantido o texto. Quando isso ocorre no âmbito constitucional,
fala-se em mutação constitucional.” (MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio
Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo:
Saraiva, 2007, p. 220)
69
Marcelo Novelino, assim, expõe: “Criada em contraposição aos meios formais de
alteração da Constituição (‘emenda’), a mutação constitucional consiste em um processo
informal de modificação do conteúdo, sem que ocorra qualquer alteração em seu texto. É o
que ocorre com o surgimento de um novo costume constitucional ou quando o Tribunal
Constitucional altera o sentido de uma norma da Constituição por meio da interpretação.”
(NOVELINO, Marcelo. Ob. cit., p. 83)
17

70
Segundo Uadi Lammêgo Bulos, “o processo informal de mudança da constituição, por
meio do qual são atribuídos novos sentidos, conteúdos até então não ressaltados à letra da
constituição, quer através da interpretação, em suas diversas modalidades e métodos, quer
por intermédio da construção (construction), bem como dos usos e dos costumes
constitucionais.” (BULOS, Uadi Lammêgo. Constituição Federal anotada. São Paulo: Saraiva,
2000, p. 22)
71
Segundo a lição de Gilmar F. Mendes, Inocêncio M. Coelho e Paulo G. G. Branco,
“todos os juristas, e não apenas os intérpretes/aplicadores da Constituição, quando
analisam os processos informais de criação da direito por via interpretativa, advertem, de
início, que uma coisa são as leituras que, mesmo novas, ainda se mantenham no espectro dos
significados aceitáveis de um texto jurídico, e outra, bem distinta, são as criações sub-
reptícias de novos preceitos, mediante interpretações que ultrapassam o sentido literal
possível dos enunciados jurídicos e acabam por transformar os seus intérpretes em
legisladores sem mandato.” (MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocêncio Mártires;
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p.
136)