Gestão Financeira e Orçamento Na Saúde Pública

Gestão financeira e
orçamento na saúde
pública
Profa. Marcia Mascarenhas Alemão
Indaial – 2020
1a Edição
Copyright © UNIASSELVI 2020
Elaboração:
Profa. Marcia Mascarenhas Alemão
Revisão, Diagramação e Produção:

Centro Universitário Leonardo da Vinci – UNIASSELVI
Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri

UNIASSELVI – Indaial.
A367g
Alemão, Marcia Mascarenhas
Gestão financeira e orçamento na saúde pública. / Marcia Mascarenhas

Alemão. – Indaial: UNIASSELVI, 2020.
249 p.; il.
ISBN 978-65-5663-021-2
1. Gestão da saúde. - Brasil. 2. Gestão financeira. – Brasil. Centro

Universitário Leonardo Da Vinci.
CDD 614
Impresso por:
Apresentação
Caro acadêmico, estamos iniciando a disciplina Gestão Financeira e
Orçamento na Saúde Pública. O objetivo desta disciplina é o aprofundamento
dos conhecimentos em gestão financeira e orçamentária na Saúde Pública.
Inicialmente, precisamos conhecer que a gestão da saúde, em

qualquer esfera institucional, apresenta vários desafios a serem enfrentados.
O grande desafio do setor saúde é a gestão dos recursos que são, por definição,
escassos, já que a demanda por saúde é infinita (FOLLAND; GOODMAN;
STANO, 2009). Gerenciar recursos na saúde passa pelo conhecimento da
gestão financeira e orçamentária das organizações de saúde pública. Para
que possamos compreender como é possível essa gestão, inicialmente temos
como desafio o alinhamento de conceitos, nomes e ações que abrangem o
Sistema Único de Saúde.
A busca pela gestão dos recursos em organizações de saúde e,

especialmente, nas de saúde pública, exige que cada gestor identifique os
recursos disponíveis, como utilizá-los e para atendimento de qual objetivo.
Em cada situação uma peculiaridade, um caminho que tem em comum a
busca por soluções que ajudem a planejar, a melhorar a aplicação dos recursos
e a disponibilizar ações e serviços para melhor atender aos princípios do SUS
e garantir a atenção às necessidades de saúde da população.
Para que possamos conhecer mais sobre este tema, antes de mais
nada, temos que alinhar conceitos e entendimento, o que será tratado na
Unidade 1. Estão apresentados nesta unidade o Sistema Único de Saúde
e a relevância de conhecimento sobre as entradas de recursos e o seu uso
na prestação de serviço à saúde. Também estão apresentados os aspectos
conceituais e técnicos da Gestão Financeira e Orçamentária e os sistemas de
informação para orçamento e financiamento na saúde.
Na Unidade 2, será apresentado o Orçamento em Saúde em

maior profundidade, esclarecendo sobre os princípios constitucionais do
orçamento público, as legislações que norteiam o orçamento, a relação entre
o planejamento e o orçamento e a execução orçamentária e financeira no SUS.
Na Unidade 3, o tema a ser abordado será o Financiamento da Saúde,

apresentando o contexto do financiamento no SUS, o financiamento sob a
abordagem macroeconômica, da captação de recursos e o financiamento
sob a abordagem microeconômica, da utilização dos recursos. Também
será apresentado os desafios atuais do financiamento, dado os cenários
de mudanças recentes, a abertura do capital estrangeiro e o impacto da
austeridade na saúde.
III
Esperamos que você participe das atividades, leia o material e que
este estudo traga informações preciosas para que no futuro você possa
desempenhar com excelência seu papel como profissional.
Bons estudos!
Profª. Marcia Mascarenhas Alemão
NOTA
Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto

para você que está chegando agora à UNIASSELVI quanto para você que já é veterano, há
novidades em nosso material.
Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é

o material base da disciplina. A partir de 2017, nossos livros estão de visual novo, com um
formato mais prático, que cabe na bolsa e facilita a leitura.
O conteúdo continua na íntegra, mas a estrutura interna foi aperfeiçoada com nova
diagramação no texto, aproveitando ao máximo o espaço da página, o que também
contribui para diminuir a extração de árvores para produção de folhas de papel, por exemplo.
Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente,

apresenta também este livro no formato digital. Assim, você, acadêmico, tem a possibilidade
de estudá-lo com versatilidade nas telas do celular, tablet ou computador.

Eu mesmo, UNI, ganhei um novo layout, você me verá frequentemente e surgirei para
apresentar dicas de vídeos e outras fontes de conhecimento que complementam o assunto
em questão.
Todos esses ajustes foram pensados a partir de relatos que recebemos nas pesquisas
institucionais sobre os materiais impressos, para que você, nossa maior prioridade, possa
continuar seus estudos com um material de qualidade.
Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de

Desempenho de Estudantes – ENADE.

Bons estudos!
IV
V
LEMBRETE
Olá, acadêmico! Iniciamos agora mais uma disciplina e com ela

um novo conhecimento.
Com o objetivo de enriquecer seu conhecimento, construímos, além do livro

que está em suas mãos, uma rica trilha de aprendizagem, por meio dela você terá
contato com o vídeo da disciplina, o objeto de aprendizagem, materiais complementares,
entre outros, todos pensados e construídos na intenção de auxiliar seu crescimento.
Acesse o QR Code, que levará ao AVA, e veja as novidades que preparamos para seu estudo.
Conte conosco, estaremos juntos nesta caminhada!
VI
Sumário
UNIDADE 1 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA
E ORÇAMENTÁRIA.......................................................................................................1
TÓPICO 1 – SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS...................................................3

1 INTRODUÇÃO........................................................................................................................................3
2 A SAÚDE NO BRASIL ..........................................................................................................................4
3 FUNDAMENTOS DO SUS ...................................................................................................................9
3.1 PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS DO SUS......................................................................................12
3.2 PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS DO SUS....................................................................................14
4 O PAPEL DO ESTADO E A GESTÃO FINANCEIRA NA SAÚDE PÚBLICA .........................15
4.1 O PAPEL DO ESTADO NA GESTÃO FINANCEIRA NA SAÚDE PÚBLICA........................15
4.2 AS NORMATIZAÇÕES DO SUS E AS MUDANÇAS NA GESTÃO FINANCEIRA E
ORÇAMENTÁRIA ..........................................................................................................................17
4.3 A INTERVENÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO DOS RECURSOS NA SAÚDE PÚBLICA........19
RESUMO DO TÓPICO 1........................................................................................................................22
AUTOATIVIDADE..................................................................................................................................23
TÓPICO 2 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA

E ORÇAMENTÁRIA.........................................................................................................25
1 INTRODUÇÃO......................................................................................................................................25
2 UTILIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA EM
ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE...........................................................................................................26
2.1 A ORGANIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE E A SUA GESTÃO FINANCEIRA . ..........26
2.2 ELEMENTOS DA DIMENSÃO FINANCEIRA EM UMA ORGANIZAÇÃO DE
SERVIÇOS DE SAÚDE ...................................................................................................................29
2.3 A GESTÃO FINANCEIRA SOB O ENFOQUE DA ASSISTÊNCIA À SAÚDE.......................32
3 CONCEITUAÇÃO GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA...........................................33
3.1 A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA...........................................................................................33
3.2 AS MUDANÇAS NA GESTÃO DO SETOR PÚBLICO .............................................................35
3.3 GESTÃO FINANCEIRA: SUA ESTRUTURA TÍPICA E SUAS FUNÇÕES ............................36
3.3.1 A estruturação típica da gestão financeira...........................................................................36
3.3.2 Organização da área financeira.............................................................................................40
4 O PLANEJAMENTO E O PROCESSO DE DEFINIÇÃO DO ORÇAMENTO EM
ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE PÚBLICA........................................................................................42
4.1 O PROCESSO DO PLANEJAMENTO NAS ORGANIZAÇÕES ..............................................42
4.2 O ORÇAMENTO E SUA INTERFASE COM O PLANEJAMENTO.........................................45
4.3 ETAPAS E PROCEDIMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO ORÇAMENTO..........................47
4.3.1 Elaboração do Orçamento Mestre Padrão ..........................................................................50
RESUMO DO TÓPICO 2........................................................................................................................55
AUTOATIVIDADE..................................................................................................................................56
VII
TÓPICO 3 – SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E
FINANCIAMENTO NA SAÚDE....................................................................................59
1 INTRODUÇÃO......................................................................................................................................59
2 A INFORMAÇÃO NA SAÚDE ..........................................................................................................60
3 LEGISLAÇÕES DAS INFORMAÇÕES EM SAÚDE ....................................................................63
3.1 O DATASUS . ....................................................................................................................................65
4 PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E DO
FINANCIAMENTO NA SAÚDE .......................................................................................................66
4.1 SISTEMA DE INFORMAÇÃO SOBRE ORÇAMENTOS PÚBLICOS EM SAÚDE (SIOPS)........67
4.2 SISTEMA DE GESTÃO DE INFORMAÇÕES FINANCEIRAS DO SUS (SGIF)......................69
4.3 SISTEMA DE GERENCIAMENTO FINANCEIRO DO SUS (SISGERF)..................................69
5 OUTRAS FONTES DE INFORMAÇÕES EM SAÚDE..................................................................70
5.1 REDE INTERAGÊNCIA PARA INFORMAÇÕES DA SAÚDE (RIPSA)..................................70
5.2 OS PRINCIPAIS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE..................................................71
5.2.1 Conjunto Mínimo de Dados da Atenção à Saúde (CMD) . ...............................................73
5.2.2 Comunicação de Informação Hospitalar e Ambulatorial (CIHA) ...................................73
5.2.3 Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES)...............................................74
6 SISTEMA DE GERENCIAMENTO DA TABELA DE PROCEDIMENTOS,
MEDICAMENTOS, ÓRTESES, PRÓTESES E MATERIAIS ESPECIAIS DO SUS..................74
7 OUTROS IMPORTANTES SISTEMAS DO SUS...........................................................................75
8 A SALA DE APOIO À GESTÃO ESTRATÉGICA (SAGE)...........................................................76
LEITURA COMPLEMENTAR................................................................................................................78
RESUMO DO TÓPICO 3........................................................................................................................80
AUTOATIVIDADE..................................................................................................................................81
UNIDADE 2 – ORÇAMENTO NA SAÚDE.........................................................................................83
TÓPICO 1 – PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO SOB

ENFOQUE DO SUS...........................................................................................................85
1 INTRODUÇÃO......................................................................................................................................85
2 FUNDAMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO..........................................................................85
2.1 PLANEJAMENTO E O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO SETOR PÚBLICO....................86
2.1.1 Papel do orçamento público...................................................................................................88
2.2 HISTÓRIA DO ORÇAMENTO NO BRASIL ..............................................................................90
3 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E OS ASPECTOS LEGAIS DO PROCESSO
ORÇAMENTÁRIO................................................................................................................................92
3.1 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO PÚBLICO BRASILEIRO...........92
3.2 ASPECTOS LEGAIS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO ........................................................95
3.3 LEI COMPLEMENTAR N° 101/2000.............................................................................................96
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO SETOR PÚBLICO.............99
4.1 O PLANO PLURIANUAL (PPA)....................................................................................................99
4.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO) ................................................................103
4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA) .....................................................................................104
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................105
AUTOATIVIDADE................................................................................................................................107
TÓPICO 2 – ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO..........................................................109

1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................................109
2 O ORÇAMENTO E OS PROGRAMAS ..........................................................................................109
2.1 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ORÇAMENTÁRIA..............................................................111
2.2 O MODELO LÓGICO DA ORGANIZAÇÃO DOS PROGRAMAS........................................112
VIII
3 CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DESPESA PÚBLICA...........................................................114
3.1 AS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS.............................................................................................115
3.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA ............................................................116
3.2.1 Classificação da Receita Orçamentária por Natureza......................................................116
3.2.2 Etapas da receita orçamentária . .........................................................................................121
3.3 AS DESPESAS PÚBLICAS.............................................................................................................121
3.3.1 Definição dos Programas – Ciclo do Planejamento e orçamento ..................................122
4 CODIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ..................125
4.1 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS.............................................................................................125
4.1.1 Programação Orçamentária Qualitativa ...........................................................................126
4.1.2 Programação Orçamentária Quantitativa .........................................................................126
4.2 PLANO ORÇAMENTÁRIO (PO) . ..............................................................................................129
4.3 CLASSIFICAÇÃO DOS COMPONENTES DAS METAS FÍSICAS.........................................130
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................132
AUTOATIVIDADE................................................................................................................................134
TÓPICO 3 – O ORÇAMENTO E SUA RELAÇÃO COM O PLANEJAMENTO DO SUS.........137

1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................................137
2 PLANEJAMENTO DO SUS...............................................................................................................137
2.1 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO SUS..........................................................................139
2.2 DIRETRIZES DO PLANEJAMENTO DO SUS...........................................................................140
2.3 PRINCIPAIS NORMAS E DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS SOBRE O PLANEJAMENTO
GOVERNAMENTAL NO SUS . ...................................................................................................142
2.4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E PLANEJAMENTO DO SUS......................................................144
2.4.1 Instrumentos de planejamento da saúde ..........................................................................144
2.4.2 Plano de Saúde (PS)...............................................................................................................145
2.4.3 Programação Anual de Saúde (PAS) .................................................................................147
2.4.4 Relatório de Gestão ..............................................................................................................147
2.4.5 Mapa de Saúde . ....................................................................................................................148
2.5 AGENDA DOS GESTORES DE SAÚDE ....................................................................................150
2.6 AGENDA DOS CONSELHOS E O CONTROLE SOCIAL DA POLÍTICA DE SAÚDE......152
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................155
AUTOATIVIDADE................................................................................................................................156
UNIDADE 3 – FINANCIAMENTO DA SAÚDE..............................................................................159
TÓPICO 1 – ABORDAGEM MACROECONÔMICA: CAPTAÇÃO DE RECURSO................161

1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................................161
2 FINANCIAMENTO SUS....................................................................................................................162
2.1 BREVE HISTÓRICO DO FINANCIAMENTO DO SUS............................................................163
2.2 LEGISLAÇÕES E REGULAMENTAÇÃO DO FINANCIAMENTO DA SAÚDE ...............165
3 REPASSE DOS RECURSOS NO SUS..............................................................................................169
3.1 AS TRANSFERÊNCIAS DOS RECURSOS VIA FUNDOS DE SAÚDE..................................169
3.2 AS TRANSFERÊNCIAS DOS RECURSOS FEDERAIS PARA AS AÇÕES E OS
SERVIÇOS DE SAÚDE .................................................................................................................170
3.2.1 Fortalecimento dos instrumentos de planejamento e gestão..........................................173
3.2.2 Bloco de custeio das ações e serviços públicos de saúde.................................................174
3.2.3 Bloco de investimento na rede de serviços públicos de saúde.......................................176
3.2.4 Prestação de contas . .............................................................................................................178
4 MECANISMOS DE TRANSFERÊNCIA E ALOCAÇÃO DE RECURSOS NA SAÚDE........179
4.1 MECANISMOS DE REMUNERAÇÃO AOS PRESTADORES.................................................179
IX
4.2 EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO DOS PRESTADORES DE SERVIÇOS.........180
4.3 OS SISTEMAS DE FATURAMENTO DO SUS...........................................................................181
RESUMO DO TÓPICO 1......................................................................................................................183
AUTOATIVIDADE................................................................................................................................184
TÓPICO 2 – ABORDAGEM MICROECONÔMICA: UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS.........187

1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................................187
2 O USO DOS RECURSOS E A GESTÃO DE CUSTOS EM SAÚDE..........................................188
3 METODOLOGIAS DE APROPRIAÇÃO DE CUSTOS EM SAÚDE........................................190
3.1 A CONTABILIDADE DE CUSTOS .............................................................................................191
3.1.1 Principais conceitos ..............................................................................................................192
3.1.2 Metodologias de Custeio......................................................................................................194
3.1.3 Custeio por Absorção............................................................................................................194
3.1.4 Custeio por Atividades ........................................................................................................197
3.1.5 Marcos regulatórios sobre custos no setor público...........................................................203
4 O USO DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS NO SETOR SAÚDE PÚBLICA.............................205
RESUMO DO TÓPICO 2......................................................................................................................210
AUTOATIVIDADE................................................................................................................................212
TÓPICO 3 – DESAFIOS DO FINANCIAMENTO...........................................................................215

1 INTRODUÇÃO....................................................................................................................................215
2 SUS: SUBFINANCIADO OU SUBGERENCIADO?.....................................................................216
3 MUDANÇAS RECENTES..................................................................................................................222
3.1 DESAFIOS DO FINANCIAMENTO . .........................................................................................224
LEITURA COMPLEMENTAR..............................................................................................................228
RESUMO DO TÓPICO 3......................................................................................................................235
AUTOATIVIDADE................................................................................................................................237
REFERÊNCIAS........................................................................................................................................239
X
UNIDADE 1
ASPECTOS CONCEITUAIS E
TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA
E ORÇAMENTÁRIA
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
A partir do estudo desta unidade, você deverá ser capaz de:
• identificar os princípios doutrinários e organizativos do SUS;
• conhecer a relação entre planejamento, financiamento e orçamento no SUS;
• identificar os conceitos da gestão financeiros e orçamentários;
• conhecer as principais fontes e sistemas de informação que dão suporte ao

orçamento e financiamento do SUS.
PLANO DE ESTUDOS
Esta unidade está dividida em três tópicos. No decorrer da unidade
você encontrará autoatividades com o objetivo de reforçar o conteúdo
apresentado.
TÓPICO 1 – SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
TÓPICO 2 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO

FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
TÓPICO 3 – SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E

FINANCIAMENTO NA SAÚDE
CHAMADA
Preparado para ampliar seus conhecimentos? Respire e vamos

em frente! Procure um ambiente que facilite a concentração, assim absorverá
melhor as informações.
1
2
UNIDADE 1
TÓPICO 1
SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
1 INTRODUÇÃO
Acadêmico, daremos início ao Tópico 1 da nossa disciplina de Gestão
Financeira e Orçamento na Saúde Pública. Lembrando que, ao decorrer
deste livro, você será instigado a refletir e raciocinar, a partir da bagagem de
conhecimentos que vislumbram auxiliá-lo na compreensão da importância da
gestão financeira e orçamentária na saúde pública. Neste primeiro tópico, antes
de iniciar a discussão sobre a questão central da disciplina, convêm entendermos
o Sistema Único de Saúde e o contexto de sua fundamentação legal e a relação
entre planejamento, orçamento e financiamento na saúde. Então, estude com
muita atenção! Se surgir alguma dúvida, releia o conteúdo e busque esclarecê-
la no material complementar. Temos importantes referências bibliográficas de
material didático fornecido pelo Ministério da Saúde, pelas leis e portaria que
fundamentam os conceitos aqui apresentados que poderão ser consultados, em
caso de necessidade de maiores esclarecimentos.
A seguir, estão apresentadas algumas referências que podem

complementar o nosso conhecimento aqui apresentado.
FIGURA 1 – LEITURAS SUGERIDAS
FONTE: Os autores
3
UNIDADE 1 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Este tópico inicial do curso tem como propósito fundamentar o

conhecimento sobre o Sistema Único de Saúde, a história da saúde no Brasil e
relação entre o SUS, o papel do Estado com a gestão financeira dos recursos.
2 A SAÚDE NO BRASIL
Nosso momento atual é marcado por intensas e rápidas mudanças no
âmbito econômico, cultural, social e político. No âmbito da saúde, principalmente
no Brasil, destacam-se as mudanças ocorridas ao longo das últimas décadas,
que alteram o perfil dos atendimentos prestados na saúde e, consequentemente,
aumentam a necessidade de consumo dos recursos.
A primeira mudança que merece nossa atenção é alteração do perfil da

população, que há mais de duas décadas apresenta um crescente aumento do
percentual de pessoas com mais de 60 anos. Outra mudança significativa é o
agravamento de doenças crônicas não transmissíveis, que, por si só, causam
significativa aumento na taxa de mortalidade e na taxa de morbidade. O aumento
de doenças crônicas também agrava outros problemas de saúde como é o caso
do diabetes que podem aumentar o risco de tuberculose (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998).
NOTA
Taxa de Morbidade é a taxa de indivíduos portadores de determinada doença

dentro de um grupo específico, a partir de certo período de análise. Taxa de mortalidade é
reflete o número de mortes registradas, em média por mil habitantes, em uma determinada
região em um período de tempo.
Há também os fatores de risco comportamentais que, com a globalização,

são quase universais que agravam as condições de saúde. Esses fatores são
padrões alimentares inadequados, falta de atividade física, consumo de álcool,
cigarro e fatores externos como o aumento da violência e de acidentes de trânsito.
Segundo a Organização Mundial da Saúde, os problemas de saúde mental,

as doenças não transmissíveis e a violência representam 70% da morbidade e 60%
da mortalidade geral (COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998). Em todas as sociedades,
a explosão da carga de doenças tem custos sociais e financeiros elevadíssimos.
Este cenário de aumento das necessidades de consumo de recursos exige a

associação de atores de múltiplas formações profissionais, de diversos setores não
apenas da saúde, na busca pela ampliação e inovação de ações de saúde pública.
4
TÓPICO 1 | SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS
Esse é um dos nossos desafios aqui nesta disciplina, formar o profissional da

saúde para entender e colaborar para o melhor uso dos recursos em saúde, de
forma a contribuir para uma assistência que trava melhores resultados para a
população.
Já que nosso objetivo é trazer conceitos que nos permitam entender um

pouco mais sobre a disciplina, iniciamos nossos estudos buscando conceituar
saúde. O que é saúde? Em 1946, a Organização Mundial da Saúde (OMS) chamou
a saúde de “estado de completo bem-estar físico, mental e social, e não meramente
ausência de doença ou incapacidade” (ALMEIDA FILHO, 2011, p. 6).
Esse conceito, porém, está em desuso pelos diversos estudiosos. Para

Almeida Filho (2011, p. 15) “saúde é um problema simultaneamente filosófico,
científico, tecnológico, político e prático”, sendo a saúde de difícil conceituação
que nos remete a uma série de perguntas/problema. Para o autor, saúde pode ser
percebida em várias dimensões:
• Saúde como fenômeno, definida negativamente como ausência de doenças e

incapacidade.
• Saúde como metáfora, como uma construção cultural ou representação
ideológica.
• Saúde como medida, como avaliação do estado de saúde, indicadores
demográficos e epidemiológicos.
• Saúde como valor, neste caso, como mercadoria, que pode ser um procedimento
ou serviço ou como direito social, serviço público ou bem comum.
• Saúde como práxis, como conjunto de atos sociais de cuidado e atenção às
necessidades e qualidade de vida.
A saúde é definida, atualmente, no mundo todo, como um dinamizador

da economia, por sua capacidade de produção de bens e serviços e por ser
um campo de geração de novos conhecimentos e absorção de tecnologias
(MINAYO, 2008).
Apesar da complexidade e amplitude dos conceitos de saúde, buscaremos

compreender um pouco sobre a saúde pública no Brasil e os três principais
modelos de saúde ocorridos durante os últimos cem anos. O modelo de atenção à
saúde é um sistema lógico que organiza o funcionamento das redes de atenção à
saúde, articulando, de forma singular, as relações entre os componentes da rede
e as intervenções sanitárias, definido em função da visão prevalecente da saúde,
das situações demográfica e epidemiológica e dos determinantes sociais da saúde,
vigentes em determinado tempo e em determinada sociedade.
O primeiro modelo é o Modelo Sanitarista-Campanhista, vigente no início

do Século XX que priorizava a política de saneamento dos espaços de circulação
de mercadorias e a erradicação ou controle de doenças que poderiam prejudicar a
exportação e, portanto, a economia. Tinha como objetivo combater as endemias e
5
epidemias. Foi o tempo do combate à febre amarela, cólera, varíola e malária com
atuação marcante de Oswaldo Cruz “limpando” o caminho para que a economia
se expandisse (CARVALHEIRO; MARQUES, MOTA, 2008).
O Modelo Assistencial-Privatista, conhecido como o segundo modelo

assistencial, teve início com o surgimento das indústrias e o consequente processo
de urbanização das cidades. Além disto, exigia o emprego de mão de obra que não
podia adoecer. Adotado a partir da década de 1920, induzido pelo processo da
industrialização brasileira, estava fundamentado na assistência médica voltada
para os trabalhadores urbanos.
Esse modelo tinha como característica estender a cobertura previdenciária

apenas a segmentos da população urbana, economicamente integrados. O
interesse maior era com a prática médica curativa e individual, desvalorizando as
ações coletivas, visava a criação de um complexo médico-industrial e o incentivo
à prestação dos serviços médicos por entes privados lucrativos e não lucrativos
(CARVALHEIRO; MARQUES, MOTA, 2008). Fundamentado nas Caixas de
Previdência, financiado pelo Estado, pelo empregador e pelos empregados, esse
modelo favoreceu a expansão dos hospitais e o entendimento da saúde como
mercadoria (CARVALHEIRO; MARQUES, MOTA, 2008). A saúde era uma
atribuição da Previdência Social, sem muita preocupação com a saúde pública.
NOTA
Desde o início da industrialização, a política de saúde no Brasil garantia acesso

aos serviços de saúde apenas à população inserida no mercado de trabalho formal. Porém,
a maioria da população encontrava-se no campo, no mercado informal, sem qualquer
legislação trabalhista e, portanto, sem cobertura de assistência à saúde.
Dessa forma, o direito à saúde tinha uma conotação excludente, definido

pelo aceso ao mercado de trabalho e não pela noção de cidadania.
E
IMPORTANT
A noção de cidadania, centrada no direito à saúde, só foi apresentada na

literatura e na discussão política, a partir do final dos anos 1980, após se intensificar a luta
pela redemocratização da sociedade brasileira (ZIONI; ALMEIDA, 2008).
6
No final dos anos 1970, ocorre a falência do modelo vigente, com a crescente
insatisfação da população, dos setores de saúde e dos profissionais da saúde, além
do crescente custo da expansão. Vários problemas afligiam a população brasileira,
principalmente nas periferias urbanas, trazendo a discussão sobre a saúde para
o centro da sociedade: explosão urbana, ausência de saneamento básico, serviços
de saúde deficientes, gerando crises técnicas e financeiras; desnutrição infantil,
acidentes de trabalho, epidemias e surtos de doenças transmissíveis, dentro
outros (FLEURY; OUVERNEY, 2009).
Em 1975, a Lei n° 6.229 consolidou a divisão entre as ações das instituições

privadas e públicas institucionalizando o modelo médico de assistência privada,
definindo a competência de instituições privadas e públicas. Com isso, a saúde
pública, que não gerava renda e sim despesas, foi entregue à responsabilidade do
governo, enquanto a atenção médica ao setor particular. Fortalece assim a exclusão
de grande parte da população, iniciando um descontentamento da população.
Inicia-se o movimento político e institucional, principalmente nas universidades
e instituições de saúde contra o sistema de saúde vigente, em prol de mudanças
na configuração do sistema de saúde pública. O tema saúde passa a ser uma das
reivindicações dos movimentos populares ocupando um papel importante no
cenário brasileiro no momento de transição até o processo de redemocratização
(FLEURY; OUVERNEY, 2009).
Os movimentos políticos e o processo de democratização culminaram na

promulgação da Constituição Federal de 1988 aprovando a proposta do sistema
de saúde com os seguintes pontos (CARVALHEIRO; MARQUES; MOTA, 2008):
• O conceito de saúde relacionado com a perspectiva social, política e econômica.

• A saúde como um direito social da população e responsabilidade do governo.
• A criação de um sistema único com a participação da comunidade,
descentralizado e com assistência integral.
• Integração da saúde no sistema de seguridade social.
Neste propósito, a CF/88 apresenta um capítulo específico para tratar sobre

a seguridade social que engloba a saúde, a previdência social e a assistencial social.
A fundamentação da saúde na Constituição Federal de 1988 está apresentada no
Capítulo II – Da Seguridade Social, Seção II – Da Saúde, correspondendo aos
Artigos 196 a 200.
Dessa forma, desde a promulgação da Constituição Federal em 1988, a

saúde é assegurada a todos os cidadãos brasileiros ou residentes no Brasil, sendo
um dever do Estado e direito de todos. O direito à saúde é garantido, de forma
compartilhada, pelo governo federal, estadual e municipal por meio de políticas
públicas que visam ações e serviços de promoção, proteção e recuperação da
saúde, assegurando o acesso universal e igualitário.
7
NOTA
Apesar de ser um direito, a saúde ainda é uma das principais preocupações

(BRASIL, 2011b) e uma dos maiores ideiais de qualidade de vida das populações (FLEURY;
OUVERNEY, 2009).
Para compreendermos o que significa o direito à saúde é necessário

compreendermos que esse direito se concretiza na obrigação do Estado de
realizar Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS). A Constituição Federal de
1988, apresenta no seu art. 198 que:
As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada

e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes:
I- descentralização, com direção única em cada esfera de governo;
II- atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III- participação da comunidade (BRASIL, 1988).
Porém, definir os serviços que integram as Ações de Serviços Públicos de

Saúde (ASPS) foi um processo de amplas discussões. No entendimento da gestão
financeira em saúde, em que os entes federados têm obrigatoriedade de alocação
de recursos em ASPS, essa discussão é fundamental. Isso porque não havia uma
definição de quais gastos seriam “contabilizados” como de saúde. Por exemplo,
gastos com saneamento básico são gastos com saúde? Gastos com pagamentos de
aposentados são ASPS?
A primeira conceituação de gasto com ASPS foi definido na quinta, sexta

e sétima diretrizes da Resolução 322, de 8 de maio de 2003, do Conselho Nacional
de Saúde (CNS) que definiu as Ações e Serviços Públicos de Saúde como aquelas
que implicam gastos com pessoal ativo e outras despesas de custeio e de capital.
Esse conceito, com pequenas alterações, foi referendado pela Lei Complementar
n° 141, de 2012, que regulamentou a Emenda Constitucional n° 29/2000. Em
seu Art. 2º define as diretrizes do que se considerar ASPS. No Art. 3º apresenta
uma relação de tipos de ações que poderão ser consideradas. No Art. 4º são
apresentadas aquelas que não compõem as ASPS.
TUROS
ESTUDOS FU
Acadêmico, veremos com mais detalhes na Unidade 3, a Lei de Responsabilidade

Fiscal n° 141/2012.
8
Para que sejam consideradas ASPS os gastos devem ser destinados às ações
e serviços públicos de saúde de acesso universal, igualitário e gratuito; devem
estar em conformidade com objetivos e metas explicitados nos Planos de Saúde
de cada ente da Federação; devem ser de responsabilidade específica do setor da
saúde, não se aplicando a despesas relacionadas a outras políticas públicas que
atuam sobre determinantes sociais e econômicos, ainda que incidentes sobre as
condições de saúde da população.
Já podemos compreender que o tema saúde é um amplo e complexo e

como conhecer a gestão financeira é uma exigência. Primeiramente, precisamos
compreender que o setor Saúde, bem como outros setores também importantes
como é o caso dos setores de educação, segurança pública e outras competem
por parcelas de recursos públicos. Também não podemos ignorar as tensões
existentes nas complexas relações entre os diversos entes federativos que compõe
o Brasil, com 5.564 municípios, 26 estados e o Distrito Federal.
Detalharemos ao longo dos próximos tópicos como a gestão financeira em

saúde tem suas implicações com o funcionamento do SUS que está diretamente
relacionado com o papel do Estado.
3 FUNDAMENTOS DO SUS
Entender o Sistema Único de Saúde (SUS) e a sua complexidade é o nosso
propósito aqui. Assim, para compreendermos a dimensão do SUS é importante
saber que ele é um dos maiores e mais complexos sistemas de saúde do mundo
(MINISTÉRIO DA SAÚDE, 2019), além de ser uma das mais importantes políticas
públicas de proteção social praticada para melhoria do bem-estar do povo
brasileiro (ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DA SAÚDE/ORGANIZAÇÃO
MUNDIAL DE SAÚDE, 2018).
O funcionamento do SUS fundamenta-se em modelos de atenção à saúde

que são a lógica de orientação e organização dos trabalhos utilizados na prática
de saúde (PAIM, 2008). Conforme conceituação já apresentada sobre modelos
de saúde, o SUS correspondem a uma rede de serviços organizados numa
estrutura regionalizada e hierarquizada que atendam às necessidades de saúde
da população.
Vamos nos orientar pela legislação básica e pelo que está apresentado
na Constituição Federal de 1988 para compreendermos os fundamentos deste
que é o maior sistema de saúde público mundial e a sua relevância na saúde do
brasileiro. Iniciamos apresentando que o Sistema Único de Saúde foi criado pela
CF/88 e regulamentado pela Lei n° 8080/1990 (BRASIL, 1990b) conhecida pela Lei
Orgânica da Saúde e pela Lei n° 8.142/90 (BRASIL, 1990a).
9
DICAS
Diversos materiais estão disponíveis sobre o SUS e a saúde pública. Convidamos

a conhecer um pouco mais em Fundamentos do SUS em: http://bvsms.saude.gov.br/bvs/
públicacoes/progestores/leg_sus.pdf.
Sugerimos também a consulta ao livro interativo O que é o SUS? da Coleção Temas em Saúde
Interativa de autoria do Jaimilson Silva Paim, no link: http://www.livrosinterativoseditora.
fiocruz.br/sus/1/.
A Lei n° 8.080/90 regulamenta a organização do SUS que tem o

planejamento da assistência à saúde pública como condição fundamental. Além
disso, exige a necessidade de controle das ações e serviços prestados, incluindo
aqui controle orçamentário e financeiro e a articulação interfederativa. Assim, ela
consolida o SUS como um sistema de atenção que se propõe a oferecer assistência
desde a prevenção até a recuperação da saúde, tendo como única exigência que o
paciente seja cidadão brasileiro.
Um sistema de saúde pode ser compreendido pela conceituação de

Lobato e Giovanella (2009, p. 107) como “[...] o conjunto de relações políticas,
econômicas e institucionais responsáveis pela condução dos processos referente
à saúde de uma dada população que se concretizam em organizações, regras e
serviços que visam a alcançar resultados condizentes com a concepção de saúde
prevalecente na sociedade”.
Iniciaremos esclarecendo os principais pontos definidos na Lei n°

8080/1990 de forma a compreendermos o funcionamento do SUS. A Lei n°
8080/90 “dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da
saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras
providências” (BRASIL, 1990b).
Na Disposição Preliminar, em seu Artigo 1º, está definido que “esta Lei
regula, em todo o território nacional, as ações e serviços de saúde, executados,
isolada ou conjuntamente, em caráter permanente ou eventual, por pessoas
naturais ou jurídicas de direito público ou privado”.
Primeira importante discussão: a lei regulamenta todos os serviços de saúde

realizados em território brasileiro, tanto os serviços públicos quanto os privados.
Esse é o primeiro equívoco que normalmente é cometido, ao desconsiderarmos
que a iniciativa privada também está regulamentada pelo SUS.
Continuando, no Título I – Das disposições Gerais é apresentado no seu

Artigo 2° que “a saúde é um direito fundamental do ser humano”, que o Estado,
por meio de políticas econômicas e sociais, deve garantir a saúde, assegurando
10
acesso universal e igualitário, não excluindo também o dever das pessoas, a

família, as empresas e a sociedade. Importante termos o entendimento de que
o dever do Estado não exime o dever de todos nós na busca pela saúde. Outro
ponto importante é o apresentado no Artigo 3° que define que:
a saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros,

a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens
e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a
organização social e econômica do País (BRASIL, 1990b).
O que isso significa? Que existem diversos fatores que diretamente

interferem nas condições de saúde da população. Lembrando que, apesar de
termos esses determinantes da saúde, eles não são gastos em ASPS conforme está
definido na Lei de Responsabilidade Fiscal e já foi apresentado no tópico anterior.
E
IMPORTANT
Devemos entender que a Organização Mundial de Saúde coloca nas definições

de saúde a ausência da doença lado a lado com a influência das condições de vida e
também do ambiente de trabalho, conforme apresentado por Moutinho e Dallari (2019).
Conforme mencionado pelos autores, é necessário admitirmos que a pessoa não é a única
responsável por seu estado de saúde, na medida em que se admite que o ambiente influi
de forma decisiva nas condições de saúde dos indivíduos.
No Artigo 4º é apresentado o SUS como “conjunto de ações e serviços de

saúde prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais
da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público”
(BRASIL, 1990b). No §2º desse Artigo 4º, é apresentado que é fundamentada a
participação da iniciativa privada como uma atividade complementar ao SUS.
Destaca-se aqui a abertura da participação das entidades privadas nas

ações e serviços de saúde, porém em caráter complementar. O SUS compreende
todas as ações e serviços de saúde prestado pelos entes federados, isto é, na
esfera municipal, estadual e federal, e tambem os serviços prestados pelos entes
privados.
Os objetivos do SUS estão apresentados no Artigo 5º, incluindo a

identificação e divulgação dos fatores condicionantes e determinantes da saúde;
a formulação de políticas de saúde para permitam o cumprimento de ser a saúde
dever do Estado e disponibilizar assistência que vai da promoção, prevenção até
a recuperação da saúde.
11
A Lei definiu também que as ações e serviços de saúde pública são de

responsabilidade interfederativa, isto é, cada ente federado tem uma função
específica para melhor utilização dos recursos disponibilizados.
A Lei n° 8.142, de 28 de dezembro de 1990, e, posteriormente, o Decreto

n° 7.508, de 28 de junho de 2011, também fundamentam os princípios definidos
na CF/88, estabelecendo a organização do SUS, o planejamento da assistência à
saúde pública no Brasil e a articulação interfederativa, com a criação das Regiões
de Saúde. Cada região deve oferecer serviços de atenção primária, urgência e
emergência, atendimento psicossocial, atenção ambulatorial especializada e
hospitalar, além de vigilância em saúde (BRASIL, 2011c).
NOTA
A articulação interfederativa refere-se à articulação entre os entes da federação,

ou seja, compartilhada pela União, Estados e municípios. O Decreto n° 7.508/11, Capítulo II,
Seção I, define que a assistência à saúde será prestada por Regiões de Saúde, as quais serão
instituídas pelo Estado, em articulação com os Municípios, respeitadas as diretrizes gerais
pactuadas na Comissão Intergestores Tripartite (CIT) a que se refere o inciso I do artigo 30.
FONTE: <http://www.planalto.gov. br/ccivil_03/_ato2011- 2014/2011/decreto/ D7508.htm>.

Acesso em: 8 out. 2019.
3.1 PRINCÍPIOS DOUTRINÁRIOS DO SUS

De acordo com a legislação, uma série de princípios deve nortear o
funcionamento do SUS. Princípios são fundamentos, estruturas que orientam
o funcionamento e propósitos. Destacam-se os princípios doutrinários, que
definem a forma de atendimento e os princípios organizativos, que engloba
aqueles que dizem respeito à organização e à operacionalização do sistema de
saúde, que definem os meios utilizados para atingir os fins determinados pelos
princípios doutrinários, as diretrizes e a forma como devem ser financiados
(CARVALHO, 2002).
NOTA
Perceba que os princípios doutrinários do SUS são a base do seu funcionamento;

porém, muito ainda deve ser feito para que sejam efetivamente uma realidade para o
cidadão brasileiro.
12
Conforme definido na Constituição Federal 1988 no seu Artigo 198 e

também na Lei n° 8080/90, os princípios e diretrizes do SUS estão representados
a seguir:
FIGURA 2 – PRINCÍPIOS E DIRETRIZES DO SUS
FONTE: Brasil (2003)
Os princípios doutrinários, também chamados de princípios valorativos

do SUS, são as bases que dão sustentação à proposta do modelo de atenção à
saúde que é o nosso Sistema Único de Saúde. Entender os princípios doutrinários
significa entender os pontos que são, a princípio, imprescindíveis. São as premissas
básicas que devem ser entendidas e serão aqui apresentadas.
• Princípio da Universalidade: define que todos têm direito ao atendimento,

sem restrições injustificadas e injustas, sem restrição de cor, religião, raça, local
de moradia, situação de emprego ou renda etc. Prevê o acesso gratuito a ações
e serviços de saúde, em todos os níveis de assistência, para todos os cidadãos.
• Princípio da Integralidade: o princípio está diretamente relacionado à ideia
de atendimento que abrange tanto a prevenção quanto a cura. Entende-se que
as ações de saúde devem abranger o indivíduo como um ser humano integral,
que está submetido a situações de trabalho e de vida, que o levam a adoecer e
a morrer.
Entende-se que o atendimento deve abranger a saúde e não apenas as

suas doenças, o que significa que o atendimento inclui a busca pela erradicação
das causas, diminuição dos riscos, além do tratamento dos danos. Isso significa
a garantia de acesso às ações de promoção, que envolve outras áreas como
habilitação, educação, meio ambiente etc.; prevenção, que envolve ações
de saneamento básico, ações coletivas e preventivas, vigilância em saúde,
imunizações; ações de recuperação, como atendimento médico, reabilitação e
tratamento para aqueles que se encontram doentes (ZIONI; ALMEIDA, 2008).
13
Corresponde ao conjunto de serviços de saúde ofertados nos diversos

níveis do sistema de natureza promocional, preventiva, curativa, reabilitadora, de
forma ética, com qualidade, com segurança para os usuários e profissionais para
atender à necessidade da saúde da população. Garante livre acesso aos sistemas
públicos universais, tudo para todos.
• Princípio da equidade: prevê que todos são iguais perante o SUS e que seu
atendimento será conforme as suas necessidades. Representa tratar diferente
os diferentes, disponibilizar a assistência de forma a atender às necessidades
específicas de cada um. Os serviços de saúde devem considerar que cada grupo
ou classe social ou de uma região específica vivem de forma diferente, com
seus problemas específicos, com distintas formas de viver, de adoecer.
Assim, os serviços de saúde devem atender as diferenças dos grupos e

disponibilizar o que for necessário, oferecendo o que é a necessidade de cada um
e assim reduzir as desigualdades existentes (ZIONI; ALMEIDA, 2008).
NOTA
Apesar de não ser especificamente um princípio doutrinário, em Brasil (2003)

temo o princípio da essencialidade como aquele que define a saúde como direito
fundamental do cidadão e como função do Estado.
3.2 PRINCÍPIOS ORGANIZATIVOS DO SUS

O segundo grupo de princípios conhecidos como princípios organizativos,
dizem respeito à operacionalização e organização do sistema de saúde e
abrangem os meios utilizados para atingir os fins determinados pelos princípios
doutrinários, as diretrizes e a forma como devem ser financiados (BRASIL, 2003;
CARVALHO, 2002). Os princípios organizativos do SUS são aqueles que norteiam
o funcionamento do SUS que são:
• Regionalização: visa atender ao princípio de que os serviços de saúde devem

ser articulados em níveis de complexidade, permitindo o conhecimento de
forma mais detalhada dos problemas de saúde da população de uma área
determinada, a partir de critérios epidemiológicos, favorecendo ações de
vigilância sanitária e epidemiológica, controle de vetores, educação em saúde,
além das ações de atenção ambulatorial e hospitalar em todos os níveis de
complexidade. Visa atender o princípio que o atendimento seja realizado mais
próximo do cidadão, preferencialmente pelo município.
14
• Hierarquização: deve proceder à divisão de níveis de atenção e garantir formas

de acesso a serviços que façam parte da complexidade requerida pelo caso, nos
limites dos recursos disponíveis numa dada região. O acesso da população
à rede de serviços deverá ser feito por meio dos níveis primários de atenção,
de forma qualificada para atender e resolver os principais problemas. Os que
não forem resolvidos neste nível, deverão ser referenciados para os serviços de
maior complexidade tecnológica (ZIONI; ALMEIDA, 2008).
• Descentralização: este princípio define que a ênfase na municipalização das
ações e serviços de saúde.
• Comando Único: define a administração única em cada esfera de governo,
cada esfera de governo é autônoma e soberana nas suas decisões e atividades.
• Participação da Comunidade: a sociedade deve participar no dia a dia do
sistema. Para isso, devem ser criados os Conselhos e as Conferências de Saúde,
que visam formular estratégias, controlar e avaliar a execução da política de
saúde.
• Diferenciação: define que cada ente federado, União, dos Estados e dos
Municípios terá autonomia na gestão de acordo com as suas características.
• Autonomia: define autonomia na gestão independente dos recursos nas três
esferas de governo, União, dos Estados e dos Municípios.
• Planejamento: exigência de que a previsão de que os recursos da saúde devem
fazer parte do orçamento da Seguridade Social nas três esferas de governo,
alinhado ao planejamento do SUS.
• Financiamento: define que deve haver uma garantia de recursos das três
esferas de governo
• Controle: define que as ações e serviços de saúde devem ser controlados por
um agente regulador.
4 O PAPEL DO ESTADO E A GESTÃO FINANCEIRA NA SAÚDE

PÚBLICA
Vamos compreender como a complexidade das funções desempenhadas
pelo Estado e como a atividade financeira se apresentam. Primeiramente, temos
que considerar que o Estado tem como finalidade realizar as expectativas da
população de uma felicidade comum na vida em sociedade (ASSUNÇÃO, 2016).
4.1 O PAPEL DO ESTADO NA GESTÃO FINANCEIRA NA

SAÚDE PÚBLICA
Conforme apresentado por Assunção (2016, p. 1), “o Estado desempenha
funções complexas para a realização das finalidades que legitimam sua existência,
definindo políticas públicas a serem realizadas, e os respectivos meios de
financiamento. O conjunto de procedimentos necessários para a realização desse
fluxo engloba a sua atividade financeira”.
15
Essa afirmação nos apresenta que as atividades financeiras desempenhadas

pelo Estado devem ser compreendidas em diversas naturezas ou dimensões. As
atividades financeiras estão revestidas de natureza política uma vez que políticos
são os poderes que tem competência para execução dos fins a que o Estado se
propõe. Pode ser compreendida na sua inegável dimensão econômica por ser
uma atividade destinada à busca de recursos para execução das atividades
necessárias ao funcionamento dos serviços públicos (ASSUNÇÃO, 2016). Possui
também caráter instrumental para a realização das finalidades de promoção do
bem-estar comum, ou seja, competência do Estado instrumentalizar, criar regras
e meios para satisfazer as necessidades públicas.
E
IMPORTANT
A Constituição Federal de 1988 trouxe uma profunda mudança ao apresentar

como fundamentos a cidadania e a dignidade da pessoa humana e como objetivos a
garantia do desenvolvimento nacional. Conforme apresentado por Assunção (2016), os
fundamentos são os pontos de partida, a base das ações e os objetivos a serem alcançados
por toda a sociedade. Isso representa que todas as políticas públicas desenvolvidas,
independentemente do nível de governo, devem ter como fundamento a efetivação dos
direitos fundamentais, visando a redução da pobreza e das desigualdades sociais e regionais.
Precisamos identificar o papel do Estado no nosso contexto, que é o do

setor saúde. Entende-se por Estado todos os entes federados, federal, estadual
e municipal. Considerando que o Brasil é formado pela união de 26 estados
federados, 5 570 municípios e do Distrito Federal, a atuação do Estado no SUS é
bastante significativa. Destacaremos, aqui, o papel do Estado como comprador de
serviços, como prestador de serviços e como agente regulador.
Como comprador de serviços, a participação do Estado é representativa por

ser o maior comprador de bens e serviços de saúde gerando expressivo volume de
recursos de pagamentos aos prestadores de serviços, como serviços hospitalares
de hospitais públicos ou privados. Devemos compreender que a maioria dos
serviços públicos ofertados pelo SUS são produzidos por organizações privadas
que vendem seus serviços ao SUS, como é o caso dos hospitais filantrópicos, que
são entidades privadas sem fins lucrativos.
Acrescenta-se a participação do Estado como produtor ou prestador de

serviços aos usuários como exemplo, serviços públicos ofertados por organizações
públicas de saúde, como serviços das UPAS, do SAMU, de Unidades de Saúde e
hospitais públicos.
16
Temos que conhecer que a atuação do Estado não se restringe à prestação

de serviços e ações públicas de saúde. Outro importante papel do Estado no
setor saúde é a sua atuação como agente regulador, conforme consolidado pela
CF/88, com representatividade em todo o território nacional e um alto poder de
regulação e promoção das ações em saúde.
O Estado é responsável por um conjunto amplo de atividades regulatórias

que interferem na indústria de equipamentos e na rede assistencial, com a
regulação do uso de medicamentos e insumos, inclusão de novas tecnologias em
saúde e definição da qualidade dos serviços prestados, definição do rol de ações
e serviços ofertados (GADELHA, 2003).
Isso significa que mesmo quando não há uma atuação direta na prestação
de serviços de saúde, o Estado atua regulando o funcionamento dos prestadores
privados. Vale salientar que a Lei do SUS define que a possibilidade de atuação
do setor privado de forma complementar ao setor público. Portanto, os
serviços de saúde que não forem executados pelos órgãos públicos, podem ser
complementados pelo setor privado.
Assim, entende-se que as ações e atuações do Estado no SUS dadas as

suas diversidades e amplitude interferem na gestão financeira e orçamentária
pois, como já foi apresentado, as organizações são processos integrados.
E
IMPORTANT
O SUS ainda recebe críticas pelo atendimento deficiente e sucateamento dos

hospitais públicos. Isto reflete a insuficiência contínua dos recursos em saúde, apontada
por Vieira e Piola (2016) como problema estrutural que prejudica a consolidação do setor.
4.2 AS NORMATIZAÇÕES DO SUS E AS MUDANÇAS NA

GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Desde que a CF/88 reconheceu a saúde da população como uma
necessidade pública, a atuação concreta do Estado tornou-se uma exigência. O
Estado tornou-se responsável pela movimentação da sua atividade financeira e
as escolhas públicas de alocação de recursos. Essas escolhas visam atender às
necessidades públicas conduzindo à institucionalização de normas e leis que
afetam diretamente na definição do volume de recursos direcionados a cada
atividade estatal (MOUTINHO; DALLARI, 2019).
17
Desde a CF/88, o SUS, ao longo de quase 40 anos consolidou-se como uma

das mais importantes políticas sociais do Estado brasileiro (BRASIL, 2013a). Desde
a sua institucionalização, vem sofrendo profundas mudanças, principalmente em
razão do processo de descentralização das responsabilidades, das atribuições e
dos recursos para estados e municípios. Isso por ter sido concebido como um
sistema de saúde descentralizado e administrado democraticamente, com a
participação da sociedade organizada e das três esferas de governo: nacional,
estadual e municipal.
E
IMPORTANT
Temos que compreender que, nos quase 40 anos de existência, o SUS

apresenta importantes conquistas na área de saúde pública, porém, como apresentado por
Moutinho e Dallari (2019), a saúde é de eficácia constitucional progressiva o que significa
que a implantação das ações do SUS corresponde a um processo crescente que ainda não
se caracteriza como uma proposta finalizada.
Conforme já apresentamos sobre a mudança no perfil da gestão pública,

no setor saúde, a busca por uma gestão mais voltada aos resultados e uma busca
pelo melhor uso dos recursos pode ser identificada pelas diversas normatizações
e leis que foram publicadas ao longo das décadas de implementação do SUS.
Em 1993, inicia-se o movimento de mudança com a introdução da gestão

pública por resultados e de responsabilização sanitária, com a publicação da
Norma Operacional Básica do SUS – NOB 1/93. A NOB 01/93 ampliou a discussão
da saúde para além dos limites setoriais e aprofundou a descentralização
do SUS para estados e municípios, de forma compartilhada (BRASIL, 1993).
Inicia-se a proposta de descentralização das ações e serviços de saúde pública,
buscando envolver principalmente os municípios por estarem mais próximos às
necessidades da população.
Em 2006, outra grande mudança impactou na gestão da saúde. A

instituição do Pacto pela Saúde possibilitou compreender o significado do
processo de descentralização da saúde no Brasil. O Pacto pela Saúde é um acordo
interfederativo, isto é, envolvendo todos os níveis de gestão dos entes federados
que, articulando o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa do SUS e o Pacto de Gestão
(BRASIL, 2005). O Pacto transferiu da esfera federal para a estadual e a municipal
não apenas serviços, mas também poder, responsabilidades e recursos (BRASIL,
2011a).
Como nosso foco é na gestão financeira e orçamentária na saúde pública,

temos que conhecer duas relevantes mudanças ocorridas no âmbito geral da gestão
18
do SUS. A primeira mudança que precisamos conhecer tem referência com a

captação de recursos para o SUS. Representa a mudança ocorrida na CF/88 a partir
da publicação do Artigo 110 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT) conhecida como Novo Regime Fiscal. Essa mudança corresponde ao
contingenciamento de despesas por vinte anos a partir 2017, que afeta ou quase
determina a quantidade de recursos que serão direcionados à saúde pública.
Veremos com maior detalhe este tópico, que merece a nossa atenção na Unidade
3 em que alguns estudos já apresentam o impacto deste contingenciamento na
saúde pública.
O grande desafio do gestor financeiro e orçamentário na saúde pública,

mesmo no cenário recente de grande inquietação para os gestores, de restrições
orçamentárias e financeiras, é pela busca por garantir a universalidade e a
integralidade de atendimento e alocar recursos de forma equânime, em um país
de tantas desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 2011a).
Precisamos compreender também que o cenário atual do setor saúde

é de aumento dos gastos em saúde, gerado pelo crescimento da demanda por
serviços de saúde, pelo aumento dos custos e inclusão de novas tecnologias
(ALBUQUERQUE; CASSIOLATO, 2002). Essa exigência por mais recursos
amplia a discussão sobre a utilização do uso de forma mais eficiente. Daí vem
nosso interesse em estudar a gestão financeira e orçamentária na saúde pública.
Quando consideramos a necessidade de melhoria na saúde pública,

estamos necessariamente nos referindo a uma melhoria na gestão financeira
e orçamentaria na saúde pública, de forma a prestar ações e serviços de
saúde conforme preconizado pela CF/88, isto é, atendendo os princípios da
universalidade, integralidade e equidade, como já foi apresentado anteriormente.
4.3 A INTERVENÇÃO PÚBLICA NA GESTÃO DOS RECURSOS

NA SAÚDE PÚBLICA
Para que possamos entender o papel do Estado no SUS precisamos
compreender que a gestão dos recursos é uma das áreas de atuação do gestor
financeiro. Dois tipos de decisão ou função estratégica são inerentes à gestão
financeira que são o financiamento e a alocação dos recursos, conforme veremos
com maior detalhamento no Tópico 2.
Aqui nosso foco será em compreender que quando falamos de

financiamento estamos nos referindo à atividade voltada para a captação dos
recursos financeiros para realização das atividades de saúde (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998). Estamos falando da entrada de recursos nas organizações
de saúde. Essa discussão fundamenta a comum afirmação de que “o SUS é
subfinanciado”, que os recursos para a saúde não são suficientes para atender às
19
Uma grande discussão é sabermos por que o Estado deve atuar no setor
saúde. Por que não podemos deixar o mercado atuar sem a intervenção do Estado?
Precisamos compreender as razões que são apresentadas por alguns atores

que fundamentam a necessidade de uma atuação do Estado no financiamento do
setor da saúde. O primeiro enfoque que deve ser considerado é sobre o impacto
da doença na sociedade. Segundo Santos (2012), por ser a saúde considerada
um bem social ela deve ser garantida a todos. É um direito de todos, de forma
universal, não vinculada à capacidade de pagamento do usuário.
Também deve ser considerado que o tratamento de saúde a qualquer

pessoa deve ser garantida porque a inadequação de um tratamento feito em um
indivíduo pode ter um impacto significativo em outros indivíduos da sociedade.
Uma pessoa doente pode impactar em todo um grupo ou na população, gerando
consumo significativo de recursos. Esse é o caso atual do surto de sarampo que
estamos vivenciando, que gera consumo de recursos que poderia ser utilizado em
outros serviços.
Acrescenta-se a necessidade de analisar os custos sociais das doenças, seu

impacto na população e na geração da economia. Assim, devemos compreender
que a gestão financeira dos recursos no setor saúde representa um investimento
com grande possibilidade de retorno positivo.
O segundo enfoque que devemos considerar quando abordamos a

necessidade de intervenção do Estado na saúde é considerar as dimensões do
atendimento do SUS. Apesar da clientela potencial do SUS ser composta de toda a
população brasileira, os dados projetados pelo IBGE para março de 2017, afirmam
que mais de 207 milhões de pessoas que têm o acesso à saúde como direito
fundamental. Desse total, mais de 70% da população dependem exclusivamente
do SUS para terem acesso aos serviços de saúde (BRASIL, 2013b).
NOTA
A expressiva representatividade desses números permite identificar a

responsabilidade social do SUS e o desafio de financiar o sistema, num debate que se
arrasta desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.
20
Outra importante discussão sobre a gestão financeira e a atuação do

Estado refere-se à exigência legal, definida na Lei Orgânica do SUS de que a
remuneração aos prestadores de serviços pelos serviços prestados deve permitir
a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro. Essa é uma discussão
fundamental. Para que os prestadores de serviços em saúde tenham condições
de manutenção do Equilíbrio econômico-financeiro, conforme preconizado na
CF/88, sob nosso enfoque da gestão financeira, é necessário, ou imprescindível,
que a custo dos prestadores de serviços seja conhecido. Aprofundaremos mais
sobre essa abordagem na Unidade 3.
Temos o quarto aspecto a ser considerado que justifica a importância do

setor público como referência na saúde e a importância da base de dados de custos
de hospitais públicos para fundamentar as transferências de recursos. Alinhado
a necessidade de conhecimento das informações de custos como sustentação à
discussão da remuneração dos serviços prestados pelos hospitais, por serem os
maiores consumidores de recursos da saúde. O setor saúde, e, especificamente,
o subsetor hospitalar, representa um lócus econômico onde o Estado deve agir
para redução da assimetria entre os diversos atores no complexo da saúde
(CLEMENTS; COADY; GUPTA, 2012), isto é, o Estado deve agir para que garantir
a prestação de serviços necessária a toda a população e não apenas aqueles
serviços que tem maior rentabilidade, por exemplo. Pessoto, Ribeiro e Guimarães
(2015) afirmam que a atuação do Estado é fundamental no desenvolvimento da
política de saúde, podendo criar alternativas para a promoção e o direcionamento
do desenvolvimento econômico e social, mesmo sob a pressão do mercado
globalizado.
21
RESUMO DO TÓPICO 1
Neste tópico, você aprendeu que:
• A saúde é de difícil conceituação, porém, pode ser compreendida como uma

área dinamizadora da economia com capacidade de produção de bens e
serviços, com uma necessária gestão financeira e orçamentária.
• A Constituição Federal de 1988 constitui um marco no modelo de atenção

à saúde no Brasil ao aprovar o Sistema Único de Saúde que pode ser
compreendido pelos princípios que o fundamentam que são: os princípios
doutrinários ou valorativos do SUS de universalidade, integralidade e equidade
que podem ser entendidos como atendimento para todos, de forma integral,
respeitando as necessidades de cada um. Também estão definidos os princípios
organizativos, que norteiam o funcionamento do SUS que são a regionalização
e hierarquização, a descentralização e comando único e a participação popular.
• Compreendemos que o tema saúde é amplo e que são também complexas as

funções desempenhadas pelo Estado. É função do Estado normatizar e executar
ações de serviços públicos de saúde, voltados para uma gestão dos recursos
que observe o princípio da eficiência no uso dos recursos. Além disso, o Estado
tem o papel de ser agente regulador e promotor das ações em saúde em todo o
território nacional, inclusive sobre os serviços privados.
• As legislações e normas que foram publicadas ao longo dos quase 40 anos do

SUS visam ampliar o acesso da população aos serviços de saúde, nem crescente
processo de descentralização dos serviços e recursos.
• O grande desafio do gestor financeiro e orçamentário na saúde pública, mesmo

no cenário recente de grande inquietação para os gestores, de restrições
orçamentárias e financeiras, é pela busca por garantir a universalidade e a
integralidade de atendimento e alocar recursos de forma equânime, em um
país de tantas desigualdades sociais e regionais.
22
AUTOATIVIDADE
1 Podemos afirmar sobre a saúde no Brasil, EXCETO:
a) ( ) Nos últimos anos no Brasil, podemos identificar uma mudança no perfil

da população, com um aumento do percentual de pessoas com mais de
60 anos e aumento de doenças crônicas, o que afeta o sistema de saúde
brasileiro.
b) ( ) Padrões de comportamento como fumar, consumo de álcool e obesidade
agravam as condições de saúde e exigem maior consumo de recursos no
SUS.
c) ( ) O conceito de saúde está associado apenas à ausência de doença.
d) ( ) O SUS pode ser identificado como um sistema onde a saúde é direito de
todos e dever do Estado.
2 O Sistema Único de Saúde (SUS) foi instituído pela Constituição Federal (CF)
de 1988 e consolidado pelas Leis Orgânicas da Saúde n° 8.080 e n° 8.142/90.
No que concerne aos princípios do SUS podemos afirmar que estão corretas
as seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) A lei do SUS regulamenta todos os serviços de saúde públicos realizados

em território brasileiro
b) ( ) O SUS correspondem a uma rede de serviços organizados numa
estrutura regionalizada e hierarquizada que atendam às necessidades
de saúde da população.
c) ( ) A Lei n° 8.080/90 regulamenta a organização do SUS que tem
o planejamento da assistência à saúde pública como condição
fundamental. Além disso, exige a necessidade de controle das ações e
serviços prestados, incluindo aqui controle orçamentário e financeiro e
a articulação interfederativa.
d) ( ) A saúde tem como fatores determinantes e condicionantes, entre outros,
a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o
trabalho, a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens
e serviços essenciais; os níveis de saúde da população expressam a
organização social e econômica do País.
3 Sobre o Sistema Único de Saúde (SUS) podemos afirmar que estão corretas
as seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) O SUS tem como base de sustentação os princípios doutrinários,

considerados imprescindíveis e os princípios organizativos.
b) ( ) O Princípio da Integralidade está diretamente relacionado à ideia de
atendimento que abrange tanto a prevenção quanto a cura.
23
c) ( ) O Princípio da equidade prevê que todos são iguais perante o SUS e que
seu atendimento será conforme as suas necessidades.
d) ( ) O princípio da Regionalização é o princípio doutrinário que visa
atender ao princípio de que os serviços de saúde devem ser articulados
em níveis de complexidade.
4 As ações e serviços de saúde executados pelo SUS são organizados de forma:
a) ( ) Hospitalar e ambulatorial.
b) ( ) Centratizada e coletiva.
c) ( ) Regionalizada e hierarquizada.
d) ( ) Coletiva e centralizada.
5 Quanto ao papel do Estado no SUS podemos afirmar que são verdadeiras as

afirmativas, EXCETO:
a) ( ) A atuação do Estado no SUS é bastante significativa, destacando-se seu

papel como comprador de serviços.
b) ( ) O Estado pode atuar como produtor ou prestador de serviços aos
usuários, como exemplo: serviços públicos ofertados por organizações
públicas de saúde, como serviços das UPAS, do SAMU, de Unidades de
Saúde e hospitais públicos.
c) ( ) O Estado atua regulando apenas o funcionamento dos prestadores de
serviços públicos.
d) ( ) A intervenção do Estado na saúde é fundamental por ser o setor
importante na economia do país, pelas dimensões do atendimento do
SUS, o que permite identificar a responsabilidade social do SUS e o
desafio de financiar o sistema.
24
UNIDADE 1
TÓPICO 2
ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO

FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
1 INTRODUÇÃO
Já vimos no Tópico 1 a complexidade para a conceituação de saúde, o SUS
e seus fundamentos e o papel que o Estado desempenha na definição de políticas
de saúde que fundamentam as ações e serviços públicos de saúde.
Neste tópico, buscaremos o alinhamento de conceitos para que possamos

compreender o que seja a gestão financeira e orçamentaria em saúde pública.
Assim como foram apresentadas as diretrizes ou pressupostos do SUS, temos que
deixar claro sobre o que estamos falando. Isso é possível quando esclarecemos
sobre o que estamos tratando.
Buscaremos o entendimento para as seguintes questões: o que é a gestão

financeira nas organizações de saúde pública? Como se estrutura uma área
financeira? Como podemos conceituar a gestão financeira e sua interfase com
outras áreas nas organizações de saúde? Como o orçamento está interligado à área
financeira? Este tópico é o ideal para obtermos os conceitos que fundamentam
estas questões.
Assim, daremos mais destaque a descrição dos conceitos financeiros-

chave, sua utilização nas organizações de saúde e as características necessárias. É
nesse propósito que esta disciplina será desenvolvida, buscando fundamentar a
gestão para o melhor atendimento ao usuário cidadão.
25
FIGURA 3 – LEITURAS SUGERIDAS
FONTE: Os autores
2 UTILIZAÇÃO DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

EM ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE
Para entender a gestão financeira na prestação de serviços de saúde ou em
uma organização, discorreremos sobre o que é uma organização e os elementos
que compõem a sua dimensão financeira.
2.1 A ORGANIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE E A SUA

GESTÃO FINANCEIRA
Inicialmente, precisamos compreender o que é uma organização
independentemente do tipo de serviço ou produto prestado. Uma organização
pode ser uma fábrica de sapatos, uma indústria automobilística que produzem
bens ou um hospital ou uma clínica de exames de imagem, que produzem
serviços. Contextualizaremos de forma ampla o que seja uma organização.
Toda organização, independentemente de visar lucro ou não, possui em si

uma função de operações. A função de operações tem como propósito gerar um
“pacote de valor” para seus clientes, que inclui produtos ou serviços. Se for uma
fábrica de sapatos, o propósito será a produção de sapatos que agradem os clientes.
Na prestação de serviços hospitalares, o propósito é o melhor atendimento ao
usuário.
Qualquer empresa produtora de bens ou serviços para produzir o seu

“pacote de valor” pode ser identificada como uma entidade transformadora
de recursos. Devemos compreender que uma organização é um conjunto de
processos que consomem recursos.
26
TÓPICO 2 | ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
Esses processos são caracterizados por Entradas/Recursos-Processamento/

Saídas. As Entradas (inputs) são os materiais utilizados para a prestação de serviços
ou produção de bens. Os Recursos envolvem o processo, o uso de mão de obra,
equipamentos e outros. As Saídas (outputs) são os bens ou serviços prestados,
a produção final de toda organização. Todo esse processo envolve a gestão de
informações que permitem avaliar o processo realizado conforme apresentado na
Figura 4, na qual, podemos compreender que toda organização é um “fábrica de
transformação de recursos”.
FIGURA 4 – ORGANIZAÇÃO COMO CONJUNTO DE PROCESSOS
FONTE: Os autores
Já compreendemos aqui que todas as organizações são um conjunto de

processos que consomem recursos, independente se são produtoras de bens
ou serviços. Como nosso foco é em organizações de saúde. Detalharemos as
organizações prestadoras de serviços de saúde.
A prestação de serviços de saúde tem como peculiaridade o fato de o

serviço não poder ser dissociado do seu consumo, isto é, só pode se concretizar
no momento em que é entregue ao usuário. Isso significa que a maioria dos
serviços, ao contrário de um bem físico, não pode ser estocado e consumido
posteriormente.
Devemos compreender que um prestador de serviços de saúde, que seja

um hospital ou uma clínica médica, pública ou privada, tem como “saída” a
produção de serviços de saúde que serão entregues à população (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998). Os serviços de saúde, assim como qualquer outro serviço ou bem
são produzidos pela utilização de insumos ou recursos ou “matérias-primas” e
entregues a um destinatário individual (o paciente) ou coletivo (a comunidade)
(COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998). Os recursos utilizados são os recursos físicos,
humanos e tecnológicos de saúde.
27
Agora, deixaremos claro que as organizações públicas e as privadas têm

objetivos distintos. Primeiramente, compreenderemos que o prestador de serviços
privados tem como objetivo da sua empresa gerar lucro para os acionistas ou
donos do empreendimento. Já o prestador de serviços públicos tem como objetivo
gerar o maior valor para os seus clientes, ou seja, para o usuário cidadão. Porém,
é responsabilidade de todos os prestadores de serviços oferecerem o melhor
serviço, utilizando os recursos da melhor forma, seja o serviço oferecido pelo
prestador público ou privado.
Outra coisa que os prestadores privados e os públicos têm em comum

é que nos dois casos os recursos são escassos. Precisamos compreender que
os recursos em saúde são por definição escassos por ser a demanda por saúde
infinita (FOLLAND; GOODMAN; STANO, 2009). Para gerenciar os recursos
escassos é necessário que as organizações façam a gestão de suas operações. A
gestão de operações tem como atividade o gerenciamento estratégico dos recursos
escassos. Os recursos escassos podem ser os recursos humanos, tecnológicos,
informacionais e outros.
A gestão de operações integra a gestão dos recursos e dos processos para

a entrega de serviços e bens. Porém, os serviços devem atender às necessidades
de qualidade, tempo e custos dos clientes. Os clientes podem ser clientes internos,
de outros setores da organização ou clientes externos, como os usuários dos bens
ou serviços. Todo esse processo de gestão de operações deve estar alinhado aos
objetivos estratégicos quanto aos resultados financeiros esperados (CORREA;
CORREA, 2012).
Nesse entendimento, podemos considerar as organizações de serviços

de saúde como um conjunto de atividades que processam materiais e entregam
serviços para os usuários. Os recursos financeiros e, consequentemente, a gestão
financeira, estão diretamente relacionados neste contexto.
A consequência desse fato é que o gestor não pode ignorar a dimensão

econômico-financeira, necessitando entender seu funcionamento, características
e implicações dessa dimensão (COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998).
É necessário que entendamos a importância e funcionamento do “lado

financeiro” da prestação de serviços de saúde, identificando a influência da
dimensão econômico-financeira em seus distintos componentes, seu impacto
sobre a qualidade e continuidade da prestação de serviços, fazendo com que
ela seja planejada, monitorada e avaliada, ou seja, gerenciada (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998).
28
2.2 ELEMENTOS DA DIMENSÃO FINANCEIRA EM UMA

ORGANIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE SAÚDE
Na prestação de serviços de saúde, os gestores e os prestadores de serviços
devem ser preocupar com quatro elementos na dimensão financeira, conforme
apresentado por Couttolenc e Zucchi (1998) e representado na Figura 5.
- A origem dos recursos financeiros, ou seja, o financiamento das

atividades necessárias à produção dos serviços buscando responde:
onde consegui-los? qual o seu custo relativo?
- A forma como são utilizados os diversos insumos no processo de
produção de serviços, especialmente quanto à alocação (distribuição)
e eficiência com que esses recursos são utilizados e o custo decorrente
dessa eficiência.
- O acesso econômico da população aos serviços, determinado em
grande parte por sua capacidade de arcar com o custo dos serviços;
esse acesso econômico determina por sua vez a demanda real de
serviços e, portanto, a viabilidade de os serviços serem custeados
por contribuições dos usuários.
- O impacto dos serviços sobre o estado de saúde da população
em relação a seu custo, ou seja, sua relação custo/efetividade
(COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998, p. 5).
FIGURA 5 – A GESTÃO FINANCEIRA NAS SUAS DIVERSAS DIMENSÕES
FONTE: Os autores
Adiante, compreenderemos o que os autores descrevem com esses quatro

elementos na dimensão financeira.
Quando falamos da necessidade de compreender a origem dos recursos

financeiros é importante que seja destacado que não existem serviços grátis em
saúde. Qualquer que seja a origem dos recursos que financiam os serviços, em
29
última instância, o custo existe e é arcado pela população por meio de pagamento
direto ao prestador, por pagamento de mensalidade de planos de saúde ou via
pagamento de impostos e contribuições. O que temos que compreender é quem
vai financiar a prestação de serviços.
Ao falarmos da forma como os recursos são utilizados, podemos nos

referir à forma como o Estado usa os recursos, por meio de definição de políticas
de saúde que afetarão à população assistida.
Ao falarmos do acesso econômico da população aos serviços, estamos

falando da forma como os serviços são ofertados à população, se temos uma
política inclusiva de atendimento integral e gratuito ou se a população deve arcar
com o pagamento direto na prestação de serviços de saúde.
Na busca da compreensão da dimensão da relação custo/efetividade, é

necessário que tenhamos conhecimento sobre quanto custa uma prestação de
serviços e o retorno que haverá para o assistido ou para a comunidade. Essas
dimensões serão tratadas com maior detalhamento ao longo da nossa disciplina.
Podemos compreender que no processo de transformação de insumos

em serviços o fluxo dos recursos financeiros cumpre uma dupla finalidade:
primeiramente, eles financiam a atividade de transformação de insumos em
serviços, ou seja, permitem que os serviços sejam produzidos; em segundo
lugar, determinam a demanda efetiva pelos serviços, ou seja, define o acesso da
população aos serviços produzidos.
Precisamos agora identificar como a dimensão financeira ou gestão

financeira deve ser compreendida. Focaremos em duas principais perspectivas:
sob a visão do SUS, de uma forma geral; e sob a visão das organizações de serviços,
de forma individual.
Veremos com mais detalhes quando apresentarmos as grandes áreas

da gestão financeira, mas, agora, o que temos que compreender é que a gestão
financeira trata da entrada de recursos ou financiamento e da utilização dos recursos,
que estão diretamente relacionados à gestão orçamentária.
Devemos compreender que mesmo quando percebemos a gestão

financeira do SUS de uma forma macro ou estamos buscando compreender a
gestão financeira sob o ponto de vista de uma organização específica, estamos
falando das perspectivas similares, sob enfoques distintos: entrada de recursos
e como estamos utilizando esses recursos, preferencialmente por meio de
planejamento e orçamentação.
Então, sob o ponto de vista do SUS, teremos o enfoque na atuação do

Estado, buscando compreender aspectos sobre de onde vêm os recursos, quem
financiará, onde serão aplicados os recursos, qual o planejamento necessário para
atender às demandas etc.
30
Sob a perspectiva das organizações de saúde pública, o enfoque financeiro

envolve decisões de entrada de recursos ou de financiamento, por exemplo, se
serão utilizados recursos próprios ou de terceiros e na gestão dos recursos para a
prestação de serviços as decisões envolvem como utilizar os recursos, se vamos
comprar um equipamento novo, ampliar a produção ou abrir novos serviços.
Podemos também sintetizar as duas tarefas ou simples perguntas que o

gestor financeiro deve responder, seja ela um representante de um ente federado,
um secretário de saúde ou um diretor financeiro de um hospital, conforme
apresentado na Figura 6. Para responder à pergunta: que investimentos a
organização deve fazer?, o que o gestor financeiro busca é definir como aplicará
os recursos disponíveis o que é compreendido na área de Finanças como Decisão
de Investimento ou orçamento de capital (ASSAF NETO; LIMA, 2014). A outra
pergunta a ser respondida é: como financiar esses investimentos? Diz respeito
a como captar os recursos apresentado como apresentado como Decisão de
financiamento.
FIGURA 6 – TAREFAS DO GESTOR FINANCEIRO
FONTE: Os autores
E
IMPORTANT
Apesar das diferenças entre as abordagens macro (SUS) ou micro (das

organizações de serviços) a compreensão de como a gestão financeira deve ser é a mesma,
envolvendo as decisões de financiamento.
Devemos saber que duas perspectivas, tanto do SUS quanto das

organizações prestadoras de serviço de saúde pública, devem estar alinhadas à
estratégia. O alinhamento estratégico visa alinhar a gestão dos recursos disponíveis
(ativos tangíveis que são os hospitais e equipamentos) de forma a possibilitar
31
a prestação de serviços (ativos intangíveis que são a satisfação do usuário,

valor público). Isso alinhado ao gerenciamento tático (orçamentos financeiros e
avaliações mensais) e aos objetivos de busca por um retorno satisfatório para os
usuários-cidadão ou por algum parâmetro mais abrangente que incorpora o bem-
estar da sociedade.
NOTA
Alinhado à estratégia da organização, a gestão financeira pode ser

compreendida por ações que envolvam: 1. Entrada de Recursos: que aqui entenderemos
como estudo das fontes de recursos necessárias para prestar os serviços de saúde;
2. Uso dos Recursos: que envolve a gestão de custos e a gestão orçamentária; 3.
Transformação prestação de serviços: que pode ser compreendido por meio dos
indicadores assistenciais.
2.3 A GESTÃO FINANCEIRA SOB O ENFOQUE DA

ASSISTÊNCIA À SAÚDE
Ampliaremos nosso conhecimento buscando compreender como a gestão
financeira é uma área crítica nas organizações de saúde prestadora de serviço
vem cada vez mais sendo percebida como imprescindível.
Primeiramente, conheceremos os principais objetivos da gestão

financeira nos serviços de saúde. O primeiro objetivo é a melhoria da eficiência,
que implica no melhor uso dos recursos, eliminando desperdícios, aumentando
a produtividade e adequando o custo dos serviços. Em segundo lugar, o objetivo
é garantir a estabilidade e sustentação financeira que consiste em diversificar as
fontes de financiamento para a redução da vulnerabilidade causada pela
conjuntura econômica.
Para buscar cumprir os objetivos aqui apresentados, as organizações ou

prestadores de serviço de saúde necessitam melhorar a eficiência, qualidade e
viabilidade econômica por meio do gerenciamento sistemático da assistência à
saúde, conforme o conceito surgido no setor privado conhecido como managed
care.
O managed care representa uma busca nos princípios e nas técnicas da

assistência médica gerenciada para melhorar a eficiência e a estabilidade financeira
dos serviços públicos. A assistência gerenciada passa pela responsabilização
32
dos profissionais da saúde pelo custo dos serviços presados. Isso faz com que o
profissional da saúde tenha que levar em conta a dimensão econômica quando
decide por um procedimento ou tratamento e, consequentemente, reduza o uso
dos recursos técnicas que não sejam estritamente necessários (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998).
Segundo os autores citados, esse princípio encoraja uma utilização mais

criteriosa e racional dos recursos existentes, principalmente os recursos humanos
e tecnológicos, que, na área de saúde, tem um custo alto e crescente. Apesar de esse
princípio ter de ser utilizado de forma criteriosa, faz com que chame atenção para
o fato de não poder desvincular as dimensões técnicas e econômicas na prestação
de serviços de saúde, sejam eles públicos ou privados. Também evidencia o
quanto a informação de custos é imprescindível para o gerenciamento adequado
dos serviços.
3 CONCEITUAÇÃO GESTÃO FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA

Neste tópico, serão apresentados conceitos que serão a base para o nosso
entendimento na disciplina. Será apresentada a conceituação da administração
financeira como importante área da administração, seus objetivos e características.
Também será abordada a importância e o papel da gestão financeira tanto para
os prestadores de serviços de saúde públicos quanto os privados, suas funções e
organização.
Alguns conceitos básicos, vinculados aos recursos, fundamentais para o

entendimento da gestão financeira e orçamento na saúde pública serão também
apresentados. Conforme já foi apresentado, a gestão dos recursos financeiros
constitui, num sentido mais amplo, elemento fundamental no gerenciamento
dos serviços de saúde, tanto públicos quanto privados (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998).
3.1 A ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA

A administração financeira é comumente considerada como uma das
cinco grandes áreas funcionais da administração, ao lado da administração de
matérias, administração de pessoal, de vendas ou de marketing e da produção,
conforme representado na figura a seguir.
33
FIGURA 7 – ÁREAS DE ADMINISTRAÇÃO
Coordenar
Organizar Pessoal
Planejar
Produção Financeiro
ADMINISTRAÇÃO
Dirigir
Materiais Marketing
FONTE: Os autores
NOTA
A administração financeira também divide com as outras demais áreas

as funções básicas da administração que são: planejar, coordenar, organizar, dirigir
e controlar. Além disso, a importância da administração financeira tende a crescer em
épocas de crise econômica e escassez de recursos, como é o nosso momento atual, onde
o adequado gerenciamento é fundamental.
Numa definição mais simplificada, a administração financeira objetiva

prover e gerenciar recursos financeiros necessários para a realização das atividades
da organização (COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998). A administração financeira
pode também ser conceituada como a forma como organizações captam ou
alocam recursos, como usam e como se responsabilizam pelos riscos envolvidos
(ASSAF NETO; LIMA, 2014).
A gestão financeira ou decisões financeiras são tomadas de forma contínua

e inevitável, compreendendo um campo teórico e prático que objetiva assegurar
que sejam tomadas as melhores decisões de captação de recursos (decisões de
financiamento, envolvendo a problemática da escassez de recursos) e de alocação
de recursos (decisões de investimento, correspondendo à realidade operacional
de onde alocar os recursos) (ASSAF NETO; LIMA, 2014).
34
Numa definição mais abrangente, a administração financeira representa

o grupo de funções administrativas responsável pela administração do
fluxo de dinheiro, de forma a permitir à organização realizar seus objetivos
(COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998).
Assim, é possível identificar três características fundamentais da

administração financeira, conforme apresentado por Couttolenc e Zucchi (1998,
p. 16) que são: “a administração financeira lida com a dimensão monetária da
atividade; contribui para o objetivo da organização, aumentando sua eficiência
ou controlando seus custos; cuida da capacidade da organização de pagar suas
dívidas e se manter em funcionamento”.
3.2 AS MUDANÇAS NA GESTÃO DO SETOR PÚBLICO

É importante que seja mencionado que o setor público está em um
importante processo de transformação do seu paradigma de gestão, por iniciar
a incorporação de conhecimentos gerenciais utilizados na área privada. Essa
mudança pode ser percebida pela flexibilização do Estado Burocrático, que não
tinha ênfase no “resultado” das suas ações para o chamado Estado Gerencial,
voltado para os “processos” pelos quais estas ações se realizam (BRESSER
PEREIRA, 1995).
As mudanças na gestão e no cenário econômico no Brasil podem ser

percebidas nas leis que foram promulgadas ao longo das últimas décadas e
que tem marcado a proposta de mudança na administração pública. Conforme
apresentado por Alemão (2018), primeiramente podemos identificar que a CF/88
representa um importante marco na gestão pública ao definir no Artigo n° 37 que
a administração pública deve observar o princípio da eficiência.
Outro marco institucional nesse cenário de mudança gerencial é o advento

da Lei Complementar Federal n° 101/2000 (BRASIL, 2000), também tratada como
Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. A LRF estabelece a exigência de os entes
federativos manterem o equilíbrio fiscal e define sanções ao não cumprimento
das diretrizes previstas na Lei a serem aplicadas aos gestores públicos. Dispõe
também sobre “os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União,
Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde;
estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as
normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três)
esferas de governo” (BRASIL, 2000).
Destaca-se também a mudança ocorrida nas normas da contabilidade

pública, com a publicação das Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas
ao Setor Público (NBC TSP). A NBC TSP visou unificar ou padronizar as
demonstrações contábeis brasileiras com as com as Normas Internacionais de
Contabilidade (IFAC, do inglês International Federation of Accountants), de
forma a dar maior transparência nas informações e permitir comparações entre
os dados produzidos nacionalmente com informações de outros países.
35
Essa normatização “objetiva garantir informações contábeis de qualidade

que deem suporte à otimização da gestão dos recursos públicos (custos), ao
princípio da transparência e à instrumentalização do controle social, bem como
visar sempre à eficiência, à eficácia e à efetividade das ações governamentais”
(RIBEIRO et al., 2014, p. 9).
Merece também destaque a grande transformação ocorrida pela publicação

da Lei de Acesso à Informação (BRASIL, 2011a). A Lei foi publicada em 2011 e já
podemos perceber algumas mudanças ocorridas ao longo destes anos após a sua
promulgação. A Lei tem como objetivo dar maior transparência e informação ao
cidadão, no âmbito da saúde.
Destaca-se também a publicação da Carta dos Direitos dos Usuários da

Saúde (SUS) que, no seu segundo princípio, descreve que é direito do cidadão ter
atendimento resolutivo com qualidade, sempre que necessário, tendo garantido,
dentre outros fatores, informações sobre o seu estado de saúde, incluindo nestas
as informações sobre o custo das intervenções das quais se beneficiou (BRASIL,
2007). Podemos perceber que a transparência e disponibilização de informações é
um marco na atualidade em saúde.
3.3 GESTÃO FINANCEIRA: SUA ESTRUTURA TÍPICA E SUAS

FUNÇÕES
Neste tópico, apresentaremos, primeiramente, que a gestão financeira, em
qualquer tipo de organização, pública ou privada, apresenta uma estruturação
típica, com funções também comuns a todas.
3.3.1 A estruturação típica da gestão financeira

A estruturação típica da gestão financeira está aqui apresentada nas
quatro grandes áreas que merecem a atenção dos gerentes financeiros, seja em
organizações de saúde pública ou privada, conforme representadas na Figura 8.
36
FIGURA 8 – ESTRUTURA TÍPICA DE FINANÇAS
FONTE: Adaptado de Couttolenc e Zucchi (1998)
Apesar de essa estrutura ser comum a todas as organizações, enfatizaremos

aqui como podemos compreendê-las nas organizações de saúde pública. Essas
áreas serão detalhadas para que possamos compreender a atuação do gestor
financeiro nessas organizações.
• Fluxo de recursos, financiamento e alocação
A primeira área que merece a atenção do gestor financeiro diz respeito

ao fluxo dos recursos que precisam ser gerenciados. Dois tipos de decisão (ou
função estratégica) são inerentes à gestão financeira: o financiamento e a alocação
dos recursos.
Quando falamos de financiamento, estamos falando da atividade

voltada para a captação dos recursos financeiros para realização das atividades
(COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998). O termo captação de recursos é empregado para
identificar a mobilização de recursos utilizados para a realização das atividades
que compõem a operacionalização para atingir a finalidade principal das
organizações governamentais e aquelas não governamentais, como as sem fins
lucrativos.
As fontes de recursos podem ser os recursos governamentais,

correspondendo a valores próprios ou transferidos, recursos provenientes
da venda de serviços e recursos captados por meio de doações advindas de
indivíduos ou instituições. Representa a discussão sobre a entrada de recursos
nas organizações de saúde e fundamenta a comum afirmação de que “o SUS é
subfinanciado”, que os recursos para a saúde não são suficientes para atender às
37
As discussões sobre a atividade de financiamento sempre tiveram um

enfoque maior que as atividades de alocação dos recursos. Isso porque a discussão
sobre “precisamos aumentar as entradas dos recursos” é mais comum do
que a discussão sobre “onde estão sendo empregados os recursos”. As crises
financeiras do setor saúdem são um dos aspectos críticos do SUS e a discussão
sobre o financiamento é fundamental, não apenas na busca por mais recursos,
mas também na busca de identificar as fontes de recursos existentes e potenciais.
TUROS
ESTUDOS FU
A discussão sobre o financiamento dos prestadores de serviços, as formas

de repasse e critérios serão discutidas na Unidade 3 com o detalhamento necessário para
o seu entendimento. Aqui, precisamos entender que financiamento está relacionado às
entradas de recursos e que este é um tema fundamental na gestão financeira de qualquer
organização de saúde.
Quando falamos da alocação dos recursos, estamos nos referindo às decisões

sobre a utilização dos recursos, isto é, estamos procurando saber “para onde vão
os recursos”, se vamos comprar um equipamento, se um serviço será terceirizado,
dentre outras decisões. A função de alocação, apesar de ter sido negligenciada ao
longo dos anos, com a crise do setor saúde tem exigido uma maior atenção dos
gestores financeiros.
As organizações de saúde estão buscando maior autonomia e

fundamentação em informações financeiras para alocar e remanejar recursos de
acordo com os objetivos estratégicos propostos. Isso significa que os gestores estão
preocupados em “como” estão utilizando os recursos, “onde” utilizar os recursos,
buscando avaliar o custo e a viabilidade de prestar serviços que fundamentem
políticas de saúde, por exemplo.
Outro termo também relacionado à alocação dos recursos é o termo

“mobilização de recursos”. Ele está associado à otimização dos recursos existentes,
sugerindo uma ideia de aumento da eficácia e eficiência na sua utilização, à
criação de parcerias e à obtenção de fontes alternativas de recursos, sejam eles
recursos humanos, equipamentos ou serviços.
• Planejamento, controle e avaliação
Para cumprir as funções do fluxo dos recursos, compreendendo as

entradas (financiamento) e uso dos recursos (alocação), o gerente financeiro deve
cumprir as funções operativas que correspondem aos três conjuntos principais de
atividades que são: planejamento, controle e avaliação (COUTTOLENC; ZUCCHI,
1998).
38
TUROS
ESTUDOS FU
O planejamento no SUS é uma atividade complexa que será detalhada

mais adiante neste tópico e, na Unidade 2, quando apresentarmos a sua relação com o
orçamento.
Aqui será apresentado o planejamento como atividade interna de

toda organização e não apenas da saúde. Planejar consiste em definir como as
atividades acontecerão, identificando o volume de recursos necessários para a
sua realização, e definindo como os recursos deverão ser obtidos e combinados.
Isso significa que o planejamento financeiro busca saber o volume e os tipos

de recursos necessários para atingir os objetivos da organização, definindo como
eles são aplicados ou utilizados que por sua vez representa estabelecer um plano
ou orçamento integrado das atividades (COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998).
O controle, também chamado de “monitoramento”, corresponde ao

acompanhamento das atividades que estão em andamento, de forma a assegurar
que elas estejam seguindo o plano determinado, identificando e corrigindo
problemas que surgirem durante a sua execução. A atividade de controle consiste,
basicamente, em verificar o cumprimento das metas, por meio de comparação
entre o previsto (planejado ou orçado) com o que está sendo realizado.
A avaliação é a verificação após a ação de controle, se as atividades em

andamento estão se desenvolvendo em condições adequadas. Essas funções
fazem parte de qualquer gerente ou administração, não sendo privativas do gestor
financeiro. É fundamental destacar que o planejamento, controle e avaliação
financeiros integram e são imprescindíveis ao processo de planejamento em saúde.
• Eficiência e custo
Quando falamos de alocação de recursos, é fundamental que o gestor

financeiro busque alocar os recursos da melhor forma possível, isto é, com
eficiência. Isso significa que a função do gestor financeiro é utilizar os recursos de
forma a obter o “melhor valor do dinheiro” (best value for money) ou conseguir o
melhor “valor público”.
Os recursos devem ser utilizados de forma a maximizar o resultado ou

produtos pretendidos. Para tanto, é necessário conhecer os custos dos serviços
prestados, o quantitativo de insumos necessários para realização de uma
determinada prestação de serviços. A maneira como os recursos estão disponíveis
e são aplicados reflete no custo do serviço prestado e na eficiência. A implicação
do custo e da eficiência com a gestão financeira no setor saúde será mais bem
detalhada no Unidade 3.
39
• Estabilidade e sustentação financeiras
O gerente financeiro deve, quando for realizar o planejamento e a

programação de uma atividade ou definir o orçamento, preocupar se os recursos
financeiros estarão disponíveis quando for necessário realizar a atividade ou
programa. A disponibilização dos recursos está diretamente relacionada à
estabilidade financeira ou a sustentação da atividade. Por exemplo, para que uma
clínica programe iniciar a prestação de serviços de exames de tomografia, planeja
o número de exames que serão realizados ao longo do mês, quanto custará os
exames, deverá também preocupar-se com “como vai pagar o tomógrafo?”;
se comprará a vista, parcelado, com recursos próprios ou de terceiros. Se tem
dinheiro em caixa para comprar à vista.
Isso significa que é preciso conhecer a quantidade de recursos necessários

para a implantação do serviço, garantindo que esses recursos estejam disponíveis.
Isso significa conhecer os recursos necessários para o investimento, implantação e
o custo de operação do programa.
A sustentabilidade financeira da organização deve ser uma preocupação

constante do gestor financeiro, tanto no curto prazo, isto é, no prazo de um ano,
quanto no longo prazo. Isso para que não haja descontinuidade nos programas
e atividades que são implantadas e abandonadas, como diversos exemplos que
temos na área de saúde no Brasil, simplesmente pela falta de recursos e/ou não
terem sido previstos os recursos suficientes para sua operação.
3.3.2 Organização da área financeira

Para desenvolvimento das atividades realizadas, grandes áreas da
gestão financeira que já foram apresentadas, a organização geralmente utiliza
uma estrutura organizacional com a separação de funções, responsabilidades e
competências. Não há uma correta estruturação para a área financeira de todos
os serviços de saúde. Entretanto, alguns princípios básicos da organização são
aplicáveis a qualquer tipo de organização, de forma a estabelecer autoridades,
responsabilidade e funções.
As características e fatores das organizações podem determinar o tamanho

e a estrutura da área financeira: o tamanho da organização, as suas características,
os recursos físicos, financeiros e humanos disponíveis etc.
As funções da área financeira em uma organização, independentemente

da sua estrutura hierárquica, englobam todas as áreas apresentas na Figura 9.
Estas funções são as clássicas da administração financeira, incluindo as funções de
planejamento, controle e avaliação já foram definidos anteriormente. As demais
funções serão resumidas a seguir e detalhadas nas próximas Unidades.
40
FIGURA 9 – ESTRUTURA TÍPICA DE FINANÇAS
FONTE: Adaptado de Couttolenc e Zucchi (1998)
• Orçamentação: corresponde à função de preparar, acompanhar e executar o

orçamento financeiro.
• Contabilidade: é a “central de informação” da gestão financeira; registra
as transações de recursos que envolvam valores monetários da empresa,
organizando as informações contábeis e elaborando os demonstrativos
financeiros.
• Tesouraria: corresponde à função de pagar, receber e administrar o dinheiro
mantido em caixa ou em contas bancárias.
• Faturamento: área que cuida da preparação e envio das contas hospitalares ou
ambulatoriais.
• Custos: apuração dos custos dos serviços ou bens produzidos na organização.
• Auditoria: responsável pelas atividades de verificação dos registros contábeis
ou outros que envolvam recursos financeiros.
• Administração de capital de giro: tem como objetivo gerenciar os recursos
financeiros necessários para o funcionamento da organização no dia a dia.
• Análise de Investimento: análise as possibilidades e necessidade de
investimentos, de instalações, equipamentos, área física etc.
A separação ou individualização destas funções, a existência de uma

estrutura hierárquica formal ou não, exige que as funções aqui apresentadas sejam
realizadas, dada a complexidade da gestão financeira em qualquer organização,
independentemente do seu porte ou serviço prestado. Afinal, cada uma das
funções tem sua particularidade e exigência e são todas necessárias.
41
E
IMPORTANT
As responsabilidades do administrador financeiro podem ser assim

sintetizadas: obter e utilizar os recursos; administrar os bens da instituição; determinar o
volume total de recursos que será mobilizado; alocar os recursos entre os vários ativos
de forma efetiva e obter uma estrutura financeira adequada aos objetivos estratégicos da
instituição.
Essas ações ou responsabilidades são voltadas para os atores externos (ou stakeholders
externos) como os órgãos de auditoria ou supervisão, como também para os atores
internos como a direção ou outros gerentes para tomada de decisão interna.
4 O PLANEJAMENTO E O PROCESSO DE DEFINIÇÃO DO

ORÇAMENTO EM ORGANIZAÇÕES DE SAÚDE PÚBLICA
Neste subtópico, compreenderemos com maior detalhamento o
planejamento e a relação na construção do orçamento, em qualquer organização
e, especialmente, nas organizações de saúde pública.
TUROS
ESTUDOS FU
No setor saúde, as práticas de planejamento estão em todo o processo que

é conhecido como Gestão do SUS. O detalhamento do Planejamento do SUS com a
construção do orçamento dos entes federados, sua fundamentação legal será apresentada
na nossa Unidade 2.
4.1 O PROCESSO DO PLANEJAMENTO NAS

ORGANIZAÇÕES
A noção de planejamento é aplicada em diferentes áreas de conhecimento
não apenas na área de Administração, mas em quaisquer outras áreas. O
planejamento costuma estar associado às atividades de organização de ações,
busca por melhores resultados, redução de conflitos e incertezas (BRASIL, 2016a).
Planejar é decidir antecipadamente, de forma a permitir escolher entre

alternativas. Em uma organização, a formalização do processo de planejamento é
o plano de negócio da organização. Definir o plano de negócios tem um enfoque
42
sistemático, isto é, envolvendo todas as áreas, exigindo a definição de metas e

responsabilidades no cumprimento destes objetivos. O controle do cumprimento
das metas acontece por meio de definição de indicadores de desempenho que
deverão ser monitorados, conforme apresentado na Figura 10.
FIGURA 10 – COMPREENSÃO DO PLANEJAMENTO
FONTE: Os autores
Como já afirmamos, administrar é reduzir incertezas. Logo, está associado

à alocação eficiente dos recursos, à orientação de investimentos. Definir metas,
estabelecer objetivos, programar ou planejar ações constituem o cotidiano dos
gestores do setor público em saúde.
Vamos entendendo que o planejamento relaciona com a gestão financeira e

orçamentária. Por que precisamos planejar? O que se consegue com o planejamento?
Com o processo de planejamento é possível identificar as interações, explicitar
vinculações entre propostas de investimento e as alternativas de financiamento
disponíveis. Por exemplo, planejar a compra de um equipamento exige que se
conheça como será financiado este equipamento, estimar quanto de produção se
espera e qual o retorno financeiro que se pretende.
Com o planejamento, é possível identificar as opções diversas que são

as oportunidades de examinar e escolher a melhor dentre as diversas opções de
investimento e financiamento. Planejar permite também identificar a viabilidade,
escolhendo a opção que melhor se ajusta aos objetivos da empresa.
Planejar permite ao gestor antecipar-se ao elaborar diversos cenários a

empresa deve identificar o que ocorrerá no futuro caso certos eventos aconteçam.
O planejamento é uma função que perpassa por todos os níveis de gestão de uma
43
organização, nos níveis estratégico, tático e operacional conforme representado

na Figura 11. Está presente em cada nível da organização que desenvolve as
atividades de planejamento com enfoque distinto, específico na sua área de
atuação.
FIGURA 11 – PLANEJAMENTO GERENCIAL POR NÍVEL ORGANIZACIONAL
Planejamento empresarial por nível organizacional
• Foco na organização como um todo

Administradores • Forte orientação externa
Estratégico do Topo • Orientação de longo prazo
• Objetivos gerais e plano genéricos
• Foco em atividades ou
departamentos da organização
Tático Gerentes • Orientação de médio prazo
• Definem as principais ações a
empreender em cada unidade
• Foco em atividades rotineiras

Supervisores • Definem procedimentos e processos
Operacional específicos
de 1ª Linha • Objetivos especificam os resultados
esperados de grupos de indivíduos
FONTE: Os autores
Qual a relação entre planejamento e orçamento?
TUROS
ESTUDOS FU
No próximo tópico, conceituaremos o orçamento e sua interfase com o

planejamento. Nas próximas Unidades serão detalhadas as fundamentações legais, os
princípios constitucionais e maiores detalhamentos.
O planejamento pode ser compreendido ou definido como o processo de

determinação de caminhos a serem seguidos para que se chegue a uma situação
desejada. Significa, portanto, definir previamente o que fazer para mudar
as condições atuais para que se chegue à condição definida como desejável
(CHORNY; KUSCHNIR; TAVEIRA, 2008). Para os autores, não existe uma única
44
e universal definição acerca de aonde chegar e dos objetivos a serem alcançados.

Os propósitos variam de acordo com quem planeja. A diferenciação de propósitos
e objetivos leva a modalidades distintas de planejamento. Podemos ter como
exemplo que organizações de saúde, pública e privadas, em níveis distintos
de governo, de níveis federal, estadual e municipal, apresentam distintas
competências e, portanto, distintos propósitos.
4.2 O ORÇAMENTO E SUA INTERFASE COM O

PLANEJAMENTO
Iniciamos este tópico buscando recordar que uma das principais
responsabilidades de um gestor público ou do gestor financeiro de uma
organização de saúde, pública ou privada, é zelar pelo cumprimento dos objetivos
da instituição, fundamentado nas atividades e tarefas de saúde programadas
(previstas) para um período. Para isso, o gestor financeiro deve conhecer os
objetivos a longo prazo e suas metas, buscando avaliar o desempenho em
relação a elas.
E
IMPORTANT
As organizações são processos que consomem recursos. Conforme já

mencionados, também é necessário que tenhamos em mente que qualquer empresa deve
ser compreendida como um sistema de componentes integrados e coordenados.
Para compreender que as atividades de planejamento estão interligadas

com o processo orçamentário precisamos compreender o que seja o orçamento. O
orçamento é apresentado por Couttolenc e Zucchi (1998, p. 38) como:
uma técnica de previsão e programação financeira em que se

definem objetivos financeiros e os meios para atingi-los. O processo
orçamentário é aquele através do qual o orçamento é elaborado,
revisto, aprovado, executado e avaliado [...]. É um plano de ação
integrado e coordenado, geralmente valido por um ano, expresso em
valores monetários.
O orçamento visa prever ou projetar para um período predeterminado,

as receitas e despesas numa visão realista, que reproduza a operação da
empresa, apurando seu fluxo de caixa, definindo recursos e projetando os seus
resultados, que serão apresentados nos demonstrativos financeiros da empresa
(FERNANDES, 2005). Para o autor, o orçamento é
45
um plano administrativo-financeiro que cobre todas as fases

operacionais por um período determinado, ou seja, é uma expressão
formal das diretrizes, políticas, planos e metas, estabelecidos pela
alta administração da empresa, buscando quantificar e valorizar tais
operações, tanto sobre o aspecto global, quanto sobre as diversas
divisões e setores das organizações (FERNANDES, 2005, p. 18).
A orçamentação é o processo de preparação do orçamento e refere-

se a todas as atividades de planejamento, coordenação, preparação, controle e
reprogramação das atividades. “O grande sucesso do projeto orçamentário está
na integração, na sinergia e nas políticas, diretrizes, planos e metas que devem
ser repassadas para todos os gestores das unidades de negócio” (FERNANDES,
2005, p. 16).
E
IMPORTANT
É fundamental que todos os servidores ou funcionários de uma organização

compreendam ou conheçam as metas propostas para a empresa, alinhado à necessidade
de antecipar problemas e buscar resolvê-los de forma proativa.
O orçamento “define como os recursos serão levantados e como serão

utilizados nas várias atividades desenvolvidas pela instituição” (COUTTOLENC;
ZUCCHI, 1998, p. 38). Neste entendimento, o orçamento é um documento que
prevê a quantidade de recurso, normalmente um ano, que deve entrar e sair dos
cofres públicos ou de qualquer instituição, com especificação de suas fontes de
financiamento e das categorias de despesa mais relevantes.
Um orçamento, quando bem preparado e implementado, facilita o

planejamento gerencial. Facilita o planejamento porque define padrões de
desempenho que auxiliarão a administração a alcançar os objetivos da instituição,
permite o controle por meio de análise entre o previsto e o executado, promove
a comunicação e coordenação entre os diversos segmentos ou departamento da
instituição.
Orçamento é uma ferramenta para controle e planejamento de curto

prazo nas empresas. Expressa a quantidade de entradas e saúde de recursos para
determinar se um plano financeiro atingirá as metas organizacionais. É um plano
de ação detalhado que traduz as estratégias traçadas em metas operacionais e
financeiras de curto prazo (FERNANDES, 2005).
46
E
IMPORTANT
O orçamento é um produto dinâmico, nunca um produto acabado. Deve sofrer

revisões constantes à medida que o exercício financeiro avança. Isto significa que o com o
passar do mês ou meses, o gestor financeiro deve acompanhar o que foi orçado (utilizado
como um “padrão”) e o que está sendo executado (ou realizado) na instituição, servindo de
balizamento para a compreensão do que ocorre com as finanças, ao longo do ano.
A utilização do orçamento tem como vantagens: dirigir as atividades para

que se possa atingir os objetivos da instituição; corrigir o curso dos problemas
de forma antecipada, antes que eles se agravem; controlar custos e desperdícios,
melhorar a eficiência e produtividade.
4.3 ETAPAS E PROCEDIMENTOS PARA ELABORAÇÃO DO

ORÇAMENTO
Como já foi apresentado aqui, o orçamento é um plano de atividades
que define metas e resultados esperados identificando os recursos que serão
necessários. Para tanto, a elaboração de um orçamento exige a execução de
etapas básicas. Apresentaremos essas etapas e a interfase com as diversas áreas
de uma organização, seja ela de produção de bens ou serviços, dando ênfase nas
organizações de saúde pública.
NOTA
O processo orçamentário pode ser entendido como o resultado de dois

movimentos de duplo sentido: de baixo para cima, quando são levantadas as necessidades
que fundamentam as programações e; de cima para baixo, quando são estabelecidos
objetivos e metas da organização, bem como o limite dos recursos disponíveis.
O processo de planejar, conforme apresentado por Chorny, Kuschnir e

Taveira (2008, p. 8), consiste, em linhas gerais, em:
47
Identificar problemas – atuais e futuros.

Identificar os fatores que contribuem para a situação observada.
Identificar e definir prioridades de intervenção para implementar
soluções.
Definir estratégias/cursos de ação que podem ser seguidos para
solucionar os problemas.
Definir os responsáveis pelo desenvolvimento destas ações.
Definir os procedimentos de avaliação que permitirão o monitoramento
da implementação da ação de modo a avaliar se o que se propôs
realmente está adequado aos objetivos e se os resultados são os
esperados.
De forma semelhante, nessa mesma abordagem, Fernandes (2005)

apresenta o processo para construção do orçamento, alinhado ao planejamento
das instituições (quaisquer que sejam elas), conforme representado na Figura 12.
FIGURA 12 – ELEMENTOS DO PROCESSO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTAÇÃO
Processo de Planejamento nas Organizações
Planejamento empresarial
Premissas
Sistemas de
informações
Base de dados Planejamento gerenciais
de desempenho
passado Estratégico
Expectativas
dos interesses
internos Visão, Plano de
Missão, Controle
Médio e
Objetivos, Orçamento do
Expectativas Longo
Estratégias Orçamento
dos interesses Prazo
e Políticas
externos
Avaliação:
Riscos, forças, Revisão e
Oportunidades Validação
e Ameaças Realizado
FONTE: Adaptado de Steiner (1979 apud FERNANDES, 2005)
Os elementos do processo de planejamento são apresentados de forma

integrada, relacionados entre si. Do lado esquerdo encontramos algumas
premissas fundamentais para o planejamento empresarial.
48
NOTA
Conforme apresentado no Dicionário Aurélio, As premissas são pontos

ou ideias de que se parte para armar um raciocínio. Premissa significa a proposição, o
conteúdo, as informações essenciais que servem de base para um raciocínio, para um
estudo que levará a uma conclusão.
FONTE: <https://www.dicio.com.br/premissa/>. Acesso em: 10 mar. 2020.
Steiner (1979) descreve as premissas que fundamentam um processo de

planejamento da seguinte forma:
• Existência de uma base de dados de desempenho passado: significa que, para

elaboração de um planejamento, é necessário que se conheça o desempenho
histórico, que fundamenta o desenvolvimento do processo de planejamento
futuro.
• Expectativas de interesses internos: significa que devem ser consideradas as
expectativas de interesses dos executivos por aspiração financeira e crescimento
profissional que exercem pressões externas nos planos de negócio, provocando
conflitos.
• Expectativas dos interesses externos: devem ser considerados que existe uma
pressão de interesses externos à organização, como acionistas, a comunidade
e governos que pressionam os agentes internos por definições de metas e
resultados que impactam por lucros, qualidade nos produtos.
• Avaliação dos riscos, forças, oportunidade e ameaças: devem ser identificados
os riscos, forças, oportunidades e ameaças que colaboram para definir a missão,
os objetivos estratégicos e as políticas, capazes de orientar planos de médio e
longo prazos, que contribuem para a construção do orçamento.
Continuando a representação da Figura 12, compreendemos que o

planejamento estratégico são planos de longo prazo que exigem a definição de
ações de curto prazo. Isso significa que deve ser definida a missão, os objetivos
estratégicos, políticas, planos de médio e longo prazo, que devem ser revisados e
ajustados. A partir daí deve ser construído o orçamento para o período de um ano
onde as questões estratégicas são tratadas. Após a elaboração, análise, aprovação
e divulgação do orçamento, faz-se necessário o seu o controle do orçamento com
a realização de atividade de acompanhamento e controle. O controle visa corrigir
desvios e realimentar o processo de planejamento com objetivo de revisão e
validação do realizado.
49
Todo esse processo ou atividades que compõem o planejamento e o

processo orçamentário eficiente e apropriado requer um sistema de informações
gerenciais adequado ao planejamento e controle que disponibilize informações
técnicas e financeiras adequadas.
NOTA
Para construção do orçamento nas instituições de saúde, há necessidade de

alguns pré-requisitos básicos que são: ter a instituição uma estrutura organizacional bem
definida, com um sistema contábil adequado; ter dados estatísticos básicos que permita
identificar o que está sendo produzidos. Também é necessário que se tenha um plano ou
um manual de orçamento formalizado.
4.3.1 Elaboração do Orçamento Mestre Padrão

Acadêmico, juntos, compreenderemos como se processa a elaboração do
orçamento mestre padrão.
E
IMPORTANT
O orçamento mestre padrão representa a composição do orçamento

operacional, do orçamento financeiro e do orçamento de caixa. Ao longo da demonstração
da construção desses orçamentos vamos compreendendo a sua relação com o
planejamento.
O orçamento operacional é um compromisso de gestão que abrange as

atividades de vendas, compras e produção. Fornece um esquema para desenvolver
expectativas sobre os níveis de atividades no período futuro, normalmente de um
ano. Tem por objetivo testar a viabilidade dos planos de produção, identificar as
exigências de recursos necessários, identificar problemas potenciais, comparar
resultados operacionais e financeiros projetados.
O orçamento financeiro define as consequências financeiras esperadas

das atividades resumidas no orçamento operacional.
O orçamento de caixa do projeto identifica as entradas e saídas de caixa.

As entradas correspondem aos valores de vendas à vista ou a prazo. As saídas de
caixa correspondem aos recursos pagos utilizados no curto, médio e longo prazo.
50
Agora, entenderemos como a relação entre as áreas operacionais, a

gestão financeira, o planejamento e o processo de construção dos orçamentos são
construídos nas organizações. Vamos compreender também como o planejamento
empresarial deve estar alinhado às operações desenvolvidas.
Na Figura 13 estão as etapas, representadas nas caixinhas numeradas que

devem ser observadas ao longo do processo de planejamento empresarial e a
construção do orçamento mestre, conforme Fernandes (2005). A figura apresenta
as etapas de construção do orçamento operacional, apresentados dos itens 1 a 9.
A construção do orçamento financeiro está demonstrada nas ações relativas aos
itens 10 a 12.
Construiremos o nosso conhecimento detalhando as etapas, conforme os itens

da figura, fundamentado em Ferreira (2005). Iniciamos pelo orçamento operacional:
1. Metas organizacionais: esta etapa corresponde à definição dos objetivos

estratégicos, a definição de cenários e premissas econômico financeiras
definidas na organização como um todo.
2. Plano de Vendas: tanto para organizações de bens ou serviços, corresponde
à previsão de demanda de mercado ou potencial de vendas. Mesmo as
organizações de serviço de saúde correspondem à necessidade de conhecer
quanto de serviço se pretende entregar para Secretaria Municipal de Saúde,
por exemplo.
3. Plano de gasto de capital: corresponde à definição do plano de investimento
de longo prazo, se será necessário adquirir imóveis ou equipamentos para
atender ao plano de vendas e as metas organizacionais.
4. Política de estoques: analisa a demanda esperada, a vulnerabilidade e
sazonalidade, prazo de produção, a natureza produto, o benefício da escala de
produção versus custo de estocagem (conceito do lote econômico).
5. Plano de produção: plano operacional que identifica todas as necessidades de
produção.
6. Plano de capacidade produtiva: analisa gargalos, a capacidade instalada e a
política de terceirização.
7. Plano de aquisição de materiais: corresponde ao plano de compra de materiais
e insumos, define a política de preços, as formas e prazos de pagamento a
fornecedores e de impostos.
8. Plano de contratação de mão de obra e treinamento de Recursos Humanos:
nesta etapa são definidos qual a política de organização para a contratação
de pessoal, se serão contratados prestadores de serviços de natureza física
ou jurídica; definida a Política remuneração, se o pagamento será fixo ou por
produção; a política da organização para capacitação de pessoal. Além disso,
são definidos indicadores padrão horas produtivas por produto/unidade e
horas produtivas por hora trabalhada.
9. Plano de despesas administrativas e gastos operacionais: nesta etapa, são
analisados os custos e despesas projetados por centros de custos ou centros de
responsabilidade, questionando o porquê dos gastos atuais, o planejamento de
despesas administrativas e discricionárias (aquelas que não têm relação direta
com o nível de nível de vendas ou produção).
51
FIGURA 13 – PLANEJAMENTO EMPRESARIAL E A CONSTRUÇÃO DO ORÇAMENTO MESTRE
FONTE: Adaptado de Ferreira (2005)
A construção do Orçamento Financeiro pode ser identificada nas

seguintes etapas:
1. Resultado Financeiro Esperado: considerando o que foi proposto no

orçamento operacional, que envolve todas as áreas da organização, constroem-
se o resultado financeiro esperado para aquele nível específico de produção,
aquela política de estoque e de pessoal etc.
2. Demonstrativo de Fluxo de Caixa esperado: também fundamentado no
orçamento operacional projetado são possíveis a construção e análise das
entradas e saídas de caixa, identificando a sobra ou déficit de caixa ou déficits
operacionais, margem a aplicações e/ou juros de empréstimos, prazo de
faturamento e dias de contas a receber; prazo de pagamento e dias de contas a
pagar.
3. Demonstrativos Financeiros Projetado: corresponde à construção dos
demonstrativos financeiros esperado ou projetado para o nível de produção
operacional definido no orçamento operacional estimado – o Balanço
Patrimonial esperado, o Demonstrativo do Resultado do Exercício Estimado,
o Demonstrativo de Lucros e Perdas projetados. Análise de indicadores de
desempenho à adequação operacional da empresa.
52
Identificaremos aqui as particularidades na construção do orçamento

em empresas de serviços não industriais. Nesse caso, o orçamento ajuda a
executar suas funções de planejamento, pela coordenação e formalização de
responsabilidades, pelas inter-relações e comunicação de planos esperados. O
enfoque chave, neste caso, no setor de serviço, está em encontrar o equilíbrio
entre a demanda e habilidade de fornecer os serviços conforme especificidades.
Isso pode ser compreendido tomando como exemplo que podemos planejar
um hospital de referência em cardiologia, porém, temos que identificar a nossa
capacidade de “encontrar os recursos”, por exemplo, se temos mão de obra
qualificada disponível para a nossa demanda.
NOTA
Já sabemos que a construção do orçamento envolve definição de planos de

execução de atividades para atender ao objetivo estratégico definido.
Para as organizações de serviços de saúde, cabe esclarecer algumas

premissas, alguns pontos de partida que devem ser consideradas, conforme
apresentado por Chorny, Kuschnir e Taveira (2008).
1. O objetivo principal do planejamento em saúde é a saúde: deve ser

considerado que o propósito planejado é a melhoria no nível de saúde da
população utilizando os recursos e dados disponíveis. Isso significa que,
ao serem definidos os “planos” de serviços que serão oferecidos, deve ser
considerado de que forma estas ações impactarão na saúde, atuando na
população atendida, identificando o impacto sobre as condições de saúde da
população ou de um grupo atendido.
2. Plano é um instrumento flexível: o plano ou orçamento deve ser considerado
como uma bússola que norteia as atividades que serão realizadas. No processo
de planejamento, o plano deve ser flexível, avaliado continuamente, modificado
e atualizado, refletindo os limites que a realidade impõe e as adequações que
serão necessárias.
3. O plano não deve ser apenas a expressão dos desejos de quem planeja: isso
significa que o que for planejado deve guardar uma relação com a realidade.
O plano deve ser factível do ponto de vista técnico e político. Isso significa que
não deve ser construído, por exemplo, um plano técnico bem elaborado que não
seja viável a sua execução. Por exemplo, um planejamento para um hospital,
mesmo bem elaborado tecnicamente, deverá ser possível de implementar
53
NOTA
De uma maneira mais simplifica, podemos apresentar a mecânica de

construção de qualquer orçamento em organização de saúde pública, semelhante ao que
foi apresentado, que seria:
• Projetar a produção dos diversos programas e serviços tendo como base a necessidade
ou demanda da população, alinhada com as prioridades e políticas da instituição
• Estimar a quantidade de insumos – pessoal, material, serviços de terceiros etc. –
necessários para cumprimento das metas pactuadas.
• Identificar os custos dos recursos em termos monetários necessário para a produção
proposta.
• Nota-se a necessidade de conhecer os custos dos serviços e programas que se pretender
produzir.
54
RESUMO DO TÓPICO 2
• As organizações são um conjunto de processos que consomem recursos,

independente se são produtoras de bens ou serviços.
• Para gerenciar os recursos escassos, é necessário que as organizações façam

a gestão de suas operações. A gestão de operações tem como atividade o
gerenciamento estratégico dos recursos escassos. Os recursos escassos podem
ser os recursos humanos, tecnológicos, informacionais e outros. A gestão de
operações integra a gestão dos recursos e dos processos para a entrega de
serviços e bens.
• O gestor não pode ignorar a dimensão econômico-financeira, necessitando

entender seu funcionamento, características e implicações dessa dimensão.
• Na prestação de serviços de saúde, os gestores e os prestadores de serviços

devem ser preocupar com quatro elementos na dimensão financeira: a origem
dos recursos financeiros; a forma como são utilizados os diversos insumos
no processo de produção de serviços; o acesso econômico da população aos
serviços que determina a viabilidade dos serviços; e por último, o impacto
dos serviços sobre o estado de saúde da população em relação a seu custo, ou
seja, sua relação custo/efetividade.
• A gestão financeira trata da entrada de recursos ou financiamento e da utilização

dos recursos, que estão diretamente relacionados à gestão orçamentária.
• A administração financeira também divide com as outras demais áreas as

funções básicas da administração que são: planejar, coordenar, organizar,
dirigir e controlar.
• Alinhado à estratégia da organização, a gestão financeira pode ser compreendida

por ações que envolvam: 1. Entrada de Recursos: que aqui entenderemos como
estudo das fontes de recursos necessárias para prestar os serviços de saúde; 2.
Uso dos Recursos: que envolve a gestão de custos e a gestão orçamentária; 3.
Transformação prestação de serviços: que pode ser compreendido por meio
dos indicadores assistenciais.
• A estruturação típica da gestão financeira pode ser compreendida nas quatro

grandes áreas que merecem a atenção dos gerentes financeiros: fluxo de
recursos – financiamento e alocação; planejamento, controle e avaliação;
eficiência e custo; estabilidade e sustentação financeiras.
• As funções da área financeira em uma organização, independentemente da sua

estrutura hierárquica são: Planejamento; Controle e Avaliação; Orçamentação;
Contabilidade; Tesouraria; Faturamento; Custos; Auditoria; Administração de
capital de giro; Análise de Investimentos.
55
AUTOATIVIDADE
1 São elementos na dimensão financeira que devem ser observados pelos

prestadores de serviços EXCETO:
a) ( ) Onde conseguir os recursos que financiarão as atividades, isto é, a

origem dos recursos financeiros.
b) ( ) A forma de alocação dos recursos na produção dos serviços, ou seja,
como serão utilizados os diversos insumos no processo de produção
de serviços.
c) ( ) O acesso econômico da população aos serviços que determina a
viabilidade dos serviços.
d) ( ) O impacto orçamentário da prestação dos serviços, isto é, se o governo
tem condições economias de viabilizar o serviço proposto.
2 Com relação à compreensão da utilização da gestão financeira e orçamentária

de serviços de saúde são verdadeiras as seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) Apenas as organizações de serviços são um conjunto de processos que

tem como propósito gerar um “pacote de valor” para seus clientes.
b) ( ) Os serviços de saúde, assim como qualquer outro serviço ou bem são
produzidos pela utilização de insumos ou recursos ou “matérias-
primas” e entregues a um destinatário individual (o paciente) ou
coletivo (a comunidade). Nesse entendimento, podemos considerar as
organizações de serviços de saúde como um conjunto de atividades
que processam materiais e entregam serviços para os usuários
c) ( ) É necessário que entendamos a importância e funcionamento do
“lado financeiro” da prestação de serviços de saúde, identificando
a influência da dimensão econômico-financeira em seus distintos
componentes, seu impacto sobre a qualidade e continuidade da
prestação de serviços, fazendo com que ela seja planejada, monitorada
e avaliada, isto é, gerenciada
d) ( ) Podemos compreender a gestão financeira nas suas quatro dimensões,
que são: a origem dos recursos financeiros, a forma como são utilizados,
o acesso econômico da população aos serviços e o impacto dos serviços
3 Considerando a necessidade de entendimento da gestão financeira e

orçamentária, estão corretas as seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) A administração financeira também divide com as outras demais áreas

as funções básicas da administração que são: planejar, coordenar,
organizar, dirigir e controlar.
b) ( ) O fluxo dos recursos, financiamento e alocação dos recursos é uma área
de importante atenção do gestor financeiro por buscar compreender
“como” e “onde” estão sendo utilizados os recursos.
56
c) ( ) O planejamento financeiro busca saber o volume e os tipos de recursos
necessários para atingir os objetivos da organização, definindo como
eles são aplicados ou utilizados que por sua vez representa estabelecer
um plano ou orçamento integrado das atividades.
d) ( ) Quando falamos de alocação de recursos, é fundamental que o gestor
financeiro busque alocar os recursos da melhor forma possível, isto é,
com eficiência, ou seja, gerar mais lucro para o acionista ou financiador.
4 Com relação ao planejamento e sua interface com o orçamento em

organizações de saúde pública, estão corretas as seguintes afirmações,
EXCETO:
a) ( ) No setor saúde, as práticas de planejamento estão associadas apenas

no processo de definição das ações e serviços a serem prestados.
b) ( ) O planejamento costuma estar associado às atividades de organização
de ações, busca por melhores resultados, redução de conflitos e
incertezas.
c) ( ) Com o planejamento, é possível identificar as opções diversas que são
as oportunidades de examinar e escolher a melhor dentre as diversas
opções de investimento e financiamento.
d) ( ) Planejar permite ao gestor antecipar-se ao elaborar diversos cenários a
empresa deve identificar o que ocorrerá no futuro caso certos eventos
aconteçam.
e) ( ) Planejar permite também identificar a viabilidade, escolhendo a opção
que melhor se ajusta aos objetivos da empresa.
5 Com relação ao orçamento em saúde as afirmativas estão corretas, EXCETO:
a) ( ) O orçamento é uma técnica de previsão e programação financeira em

que se definem objetivos financeiros e os meios para atingi-los.
b) ( ) O orçamento visa prever ou projetar para um período predeterminado,
as receitas e despesas numa visão realista, que reproduza a operação da
empresa, apurando seu fluxo de caixa, definindo recursos e projetando
os seus resultados
c) ( ) Orçamento é uma ferramenta para controle e planejamento de médio e
longo prazo nas empresas.
d) ( ) O processo orçamentário pode ser entendido como o resultado do
movimentos de levantamento das necessidades que fundamentam as
programações e de definição de objetivos e metas da organização, bem
como o limite dos recursos disponíveis.
57
58
UNIDADE 1
TÓPICO 3
SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E

FINANCIAMENTO NA SAÚDE
1 INTRODUÇÃO
Neste tópico, trabalharemos com as informações em saúde, sua importância
e relação com outros conceitos básicos amplamente estudados nas organizações
de hoje que são os conceitos de Tecnologias da Informação (TI), Sistemas de
Informação, (SI), Sistemas de Informação em Saúde (SIS).
Toda esta “estrutura de informação” por meio de sistemas de informações

mais eficientes permite subsidiar o gerenciamento das organizações de saúde
pública. Serão apresentados os conceitos de informação, os sistemas de dados
financeiros disponibilizados pelo Ministério da Saúde, além de apresentar os
principais sistemas de informações em saúde que subsidiam as informações da
assistência prestadas no SUS e de conhecer a Política de Informações em Saúde e
a RIPSA – Rede Integrada de Informações de Saúde.
Assim, até ao final deste tópico, compreenderemos os conceitos de dados,

informação e conhecimento. Conheceremos as principais bases de informações
da saúde no Brasil. E, descreveremos sobre o uso da informação em saúde no
processo de decisão e análise de resultados.
É necessário que você leia o conteúdo com atenção, buscando o

entendimento. Caso seja necessário, pesquise nos sites sugeridos a seguir. Neles,
é possível aprofundar nos conceitos de informação em saúde, além de conhecer
mais sobre a importância das informações em saúde. Portanto, aproveite e bons
estudos!
59
FIGURA 14 – LEITURAS SUGERIDAS: SISTEMAS DE INFORMAÇÃO SUS
FONTE: Os autores
2 A INFORMAÇÃO NA SAÚDE
Primeiramente, quando falamos em informação em saúde, é preciso
ter em mente que a Lei do SUS, a Lei n° 8080/90, definiu em seu Art. 47 que o
“Ministério da Saúde, em articulação com os níveis estaduais e municipais do
Sistema Único de Saúde (SUS), organizará, no prazo de dois anos, um sistema
nacional de informações em saúde, integrado em todo o território nacional,
abrangendo questões epidemiológicas e de prestação de serviços” (BRASIL,
1990b). Dessa forma, quando falamos de informação e sistemas de informação
estamos falando de uma exigência legal prevista com a criação do SUS.
No nosso momento atual, apesar de muito se falar sobre “informação”

nem sempre há um aprofundamento sobre o que efetivamente significa e como
utilizá-la. Entendemos, na nossa sociedade digital atual, que as modernas
tecnologias de informação ampliaram o volume e o acesso às informações. Há
alguns poucos anos atrás, seria inimaginável o volume de informações que a
Internet nos proporciona, nem a forma de acesso, por meio de celulares, tablets
ou a condição de armazenamento em nuvens, por exemplo.
A informação, fundamentada em tecnologias de comunicação e

processamento, representa um recurso chave para a tomada de decisão nas
organizações. Por esse motivo, torna-se fundamental conceituar a informação
de maneira a subsidiar seu uso no setor saúde. Entender como funciona o SUS
implica em conhecer as informações do setor saúde. As informações de saúde
permitem conhecer o perfil dos serviços de saúde demandados, fundamentar
políticas de saúde, conhecer as necessidades dos usuários, permitindo subsidiar
decisões estratégicas, gerenciais e operacionais.
Inicialmente, ampliaremos nosso entendimento apresentando conceitos

fundamentais que permitam utilizar a informação como elemento básico no setor
saúde pública que são os conceitos de dado, informação e conhecimento.
60
TÓPICO 3 | SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E FINANCIAMENTO NA SAÚDE
Conforme apresentado por Gonçalves et al. (1998), os dados podem

ser entendidos como os elementos mais próximos da realidade prática. São a
matéria-prima da informação, elementos ou base para a formação de um juízo
(CARVALHO; EDUARDO, 1998). O dado para uma pessoa pode ser entendido
como informação para outra. Já a informação é apresentada pelos autores como
insumo no processo decisório, enfatizando que esta é transmitida e recebida por
elementos em uma rede de comunicações.
A informação é definida como o significado que o homem atribui a um

determinado dado, por meio de convenções e representações (CARVALHO;
EDUARDO, 1998). Um exemplo muito utilizado é sobre a convenção das cores
dos semáforos utilizados para regular o trânsito. O significado atribuído a cada
um dos dados – vermelho: parar; amarelo: atenção; verde: seguir – está associado
a uma decisão, que gerará uma ação. A possibilidade de transferência da
informação entre emissor (quem divulga a informação) e o receptor (aquele que
recebe a informação) por meio de um sistema de informação é uma característica
intrínseca de qualquer informação.
A característica extrínseca a toda informação está no entendimento de que

o receptor da informação tem, ou seja, cada receptor compreenderá a informação
de sua forma particular (MORESI, 2000). Importante entender que uma mesma
informação pode ser compreendida ou percebida de forma distinta por diversas
pessoas que recebam essa informação. Além disso, destaca-se que para que a
informação tenha valor é fundamental que a informação seja confiável e precisa
(MORESI, 2000).
NOTA
Uma informação só terá valor se for utilizada e permitir a redução de incertezas.
No processo de tomada de decisão, é fundamental conhecer a origem das

informações de forma a garantir sua fidedignidade, bem como sua relevância ou
importância no processo decisório. Também é fundamental que as informações
estejam disponíveis, que sejam de fácil acesso, de forma a permitir subsidiar o
processo decisório em tempo ideal.
Destaca-se que a informação é fundamental para a qualidade das decisões,

sendo um recurso estratégico da organização, fator crítico para sustentar as
decisões e discussões relevantes no sistema de saúde brasileiro (GONÇALVES;
ALEMÃO; DRUMOND, 2013).
61
A informação constitui um suporte básico para qualquer atividade humana,

sendo que nosso cotidiano é um processo contínuo e permanente de informações.
As organizações, empresas, instituições para conhecer seus problemas, buscar
alternativas para solucioná-los, atingir suas metas necessitam de conhecimentos,
portanto, de informações. Existe um entendimento geral de que não é possível
gerenciar sem que as decisões estejam fundamentadas em informações.
Este entendimento está alinhado à Teoria dos Sistemas. Segundo essa teoria,
para termos um sistema, é necessária a integração entre todos os componentes
da realidade do que está sendo representado. Assim a representação do todo
é possível por meio do conhecimento e os fluxos entre as partes. Usando esse
conceito para os sistemas de informação, temos que estes estão fundamentados
na comunicação e conhecimentos das partes que o compõem.
E
IMPORTANT
A gestão dos serviços de saúde exige uma diversidade de informações

como: cadastro de pacientes, cadastro da produção das atividades de saúde, perfil de
doenças atendidas, número de profissionais de saúde, de estabelecimentos de saúde,
além dos gastos efetuados e outras informações. Além disso, é necessário que haja o
cruzamento entre estas informações, de forma a permitir a identificação das interações
entre elas. Considerando o volume e complexidade destas informações é imprescindível a
informatização (CARVALHO; EDUARDO, 1998).
NOTA
A informática surge como uma resposta à complexidade dos diferentes

sistemas de informação. É apresentada com a ciência do tratamento racional da informação,
sendo uma forma de suporte à administração para tomada de decisões.
Dessa forma, para compreendermos as organizações de saúde,

especificamente as de saúde pública, temas como subfinanciamento, qualidade
dos serviços prestados, custos de procedimentos, orçamento e uso de recursos
necessitam de fundamentação em informações consistente, confiáveis, úteis, que
permitam identificar os cenários da saúde no Brasil. E para que essas informações
estejam disponíveis é fundamental que sejam fornecidas por meio de sistemas
informatizados.
62
Conceituaremos o que é um Sistema de Informação (SI): é um “conjunto

de procedimentos organizados que, quando executados, proveem informação de
suporte à organização, [...] processa dados de maneira informatizada ou não, e os
apresenta para os usuários, indivíduos ou grupos, que são responsáveis pela sua
interpretação” (CARVALHO; EDUARDO, 1998, p. 5).
Precisamos compreender que a interpretação das informações que são

disponibilizados pelos SI são uma atividade humana. As saídas dos SI podem,
em alguns casos, fornecer informações rotineiras, como é o caso de um sistema
de agendamento de consultas e, em outros casos, as saídas podem estar voltadas
ao planejamento estratégico da organização, como os sistemas de alocação de
investimento.
A gestão de um serviço de saúde significa, assim como em qualquer

empresa, cuidar dos aspectos organizacionais e funcionais, gerenciando aspectos
administrativos como controles de estoques, equipamentos, gerir finanças, que
são condições de organização e funcionamento de qualquer empresa. Em saúde,
temos ainda que gerenciar informações prestadas pela prática de saúde, isto é,
aqueles decorrentes do atendimento prestado, do ato clínico. Nesse entendimento,
os sistemas de informação em saúde são compostos por sistemas que informem as
condições do paciente, seu perfil na comunidade, ações programadas e de outros
fatores que interferem no processo saúde-doença e que constituem os Sistemas
de Informação em Saúde (SIS) (CARVALHO; EDUARDO, 1998). O SIS requer,
assim, a atuação de uma equipe multiprofissional com seus diversos saberes.
3 LEGISLAÇÕES DAS INFORMAÇÕES EM SAÚDE

Compreenderemos as legislações que estão diretamente relacionadas com
as informações. Primeiramente, conforme já foi apresentado, desde a promulgação
da Lei n° 8080/90, isto é, desde a criação do SUS, está previsto que o Ministério da
Saúde deve organizar um sistema nacional de informação em saúde, conforme
Art. 47 da Lei n° 8.080/90. Essa obrigação legal dá a dimensão da importância
das informações e de um sistema que permita a conscientização do cidadão, o
exercício do controle social, subsidiar a tomada de decisão do gestor público da
saúde, permitir estudos para o desenvolvimento técnico e científico e articulação
do setor saúde com outras políticas sociais e econômicas do país (BRASIL, 2016b).
Além da exigência legal imposta pela Lei do SUS, em 2011 foi promulgada
a Lei n° 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso à Informação (LAI) publicada
em 18 de novembro de 2011 que entrou em vigor 180 dias após essa data, ou seja,
em 16 de maio de 2012. Essa lei, apesar de não ser uma lei específica ao setor
saúde, alterou o acesso a qualquer tipo de informação. É um marco no acesso à
informação por regulamentar o direito de qualquer pessoa, conforme previsto
na Constituição, de solicitar e receber, de forma gratuita, informações públicas
produzidas ou custodiadas pelos órgãos e entidades públicos, de todos os entes
e Poderes (FEDERAL, 2019). A LAI conceitua informações, no seu Art. 4°, inciso
63
I, como dados, processados ou não, que podem ser utilizados para produção
e transmissão de conhecimento, registrados em qualquer suporte ou formato
(BRASIL, 2011d).
Outro importante marco na saúde foi a publicação da Política Nacional

de Informação e Informática em Saúde (PNIIS), por meio da Portaria n° 589/15,
publicada no Diário Oficial da União (DOU), de 22 de maio de 2015. A PNIIS tem
como propósito melhorar a qualidade e o acesso ao sistema de saúde brasileiro;
buscar a transparência e segurança da informação em saúde; permitir que o cidadão
tenha o acesso as suas informações pessoais de saúde; permitir dar suporte ao gestor
e profissional da saúde na tomada de decisão e por fim, permitir o desenvolvimento
institucional do SUS, ao gerar ganhos com a redução ou simplificação de sistemas
de informação em saúde em diversas áreas (BRASIL, 2016b).
A PNIIS visa promover o uso da tecnologia da informação de forma

inovadora, criativa e transformadora, de modo a melhorar os processos de
trabalho em saúde e resultar em um Sistema Nacional de Informação em Saúde
(SNIS). O objetivo é que seja articulado à produção de informações que atendam
aos cidadãos, aos gestores, à prática profissional, à geração do conhecimento e
ao controle social. Busca garantir ganhos de eficiência e qualidade que possam
ser mensurados por meio de indicadores assistenciais que evidenciem ampliação
de acesso, melhora na equidade, numa assistência integral e humanizada dos
serviços de saúde aos cidadãos, de forma a permitir a melhora da saúde da
população (BRASIL, 2016b).
Para que haja melhora na transparência e acesso aos dados e informações,

na área de saúde, é fundamental a orientação da PNIIS de forma a articular os
atores responsáveis pelos sistemas de informação público e privado (BRASIL,
2016b).
Como meio de alicerçar a estrutura desta PNIIS, bem como garantir a sua
existência e a sua aplicabilidade, foram pactuados princípios que definem que a
informação em saúde destina-se a atender ao cidadão, a permitir o controle social.
É elemento estruturante para a universalidade, a integralidade e a equidade social
na atenção à saúde, dentre outros.
NOTA
Ao longo das últimas décadas, o Ministério da Saúde desenvolveu importantes

sistemas nacionais de informação, conseguindo um grande avanço na disponibilização
eletrônica de dados como os dados de nascimento e óbitos, notificação de doenças,
atendimentos ambulatoriais e hospitalares, além de informações sobre o orçamento
público em saúde, dentre outros. Essa disponibilização permite uma crescente utilização
destes dados por instituições de ensino e pesquisa, de forma a fundamentar políticas e
discussões sobre a saúde (RIPSA, 2019).
64
Apesar do significativo volume de informações produzidas na área de

saúde, o grande desafio ainda é o melhor aproveitamento das informações. Apesar
de termos um significativo avanço ao acesso às informações, ainda persiste a
necessidade de desenvolver qualitativamente os sistemas de informação além da
necessidade de análises que orientem a gestão de políticas públicas de saúde.
3.1 O DATASUS
A responsabilidade pela disponibilização das informações de saúde
que subsidiem análises da situação sanitária, tomadas de decisão baseadas em
evidências e elaboração de programas de ações de saúde é do Departamento de
Informática do SUS – DATASUS, do Ministério da Saúde.
É uma tradição da saúde pública brasileira buscar evidências sobre

o estado de saúde da população, conforme apresentado no Portal da Saúde
(BRASIL, 2014). Conforme o próprio portal do DATASUS, os primeiros registros
sistemáticos de dados foram dos dados de mortalidade e de sobrevivências no
controle das doenças infecciosas. Outras informações de saúde, que compõem a
compreensão do conceito de saúde e de seus determinantes populacionais, foram
sendo incluído como subsídio para análise da situação sanitária da população.
Segundo o portal do DATASUS, os principais dados e informações

disponibilizadas no site do DATASUS são de consulta pública e podem ser
analisador por meio do tabulador TABWIN – Tab. para Windows. O TABWIN
analisa e disponibiliza as informações dos bancos de dados com informações
geradas mensalmente pelos prestadores de serviços.
Conforme apresentado no portal do DATASUS (BRASIL, 2016c) são

disponibilizadas as seguintes informações da saúde por meio do Tabnet:
• Indicadores de Saúde: são disponibilizados indicadores do Pacto de Saúde,

Pacto de Gestão e dados básicos.
• Assistência à Saúde: são disponibilizadas informações de produções
ambulatoriais e hospitalares, imunizações, programa de saúde da família e
vigilância sanitária.
• Epidemiológicas e Morbidade: informações sobre doenças de notificação
compulsória, dados nutricionais e outros agravos.
• Rede Assistencial: são apresentadas informações sobre os estabelecimentos de
saúde e suas características.
• Estatísticas Vitais: são disponibilizados dados de nascimento e mortalidade.
• Demográficas e Socioeconômicas, como os dados de população e educação.
• Inquéritos e Pesquisas como as informações de PNAD – Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios.
• Saúde Suplementar: tem como objetivo criar uma base de dados da saúde
suplementar no Brasil, vinculada ao TABNet (maiores informações vide o site
da Agencia Nacional de Saúde Suplementar (ANS) www.ans.gov.br).
• Estatísticas de acesso ao TABNET.
65
O DATASUS também disponibiliza as informações financeiras que

veremos com maior detalhamento a seguir.
4 PRINCIPAIS FONTES DE INFORMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E

DO FINANCIAMENTO NA SAÚDE
Os sistemas de informações, conforme apresentado por Mosimann e
Fisch (1999), representam uma rede de informações que transformam os dados
captados em informações de forma a subsidiar o processo decisório e reduzir as
incertezas dos usuários.
Os sistemas de informações gerenciais visam auxiliar na tomada de

decisões gerenciais, além de auxiliar no processo de planejamento e controle, como
é o caso dos sistemas de informação da saúde que dão suporte às informações
orçamentárias e do financiamento.
É importante salientar que a implementação de sistemas de informação,

de forma interligada nos diversos níveis de atenção, nos mostra a importância de
uma rede de comunicação, que permite que o processo de inserção de informações
seja dinâmico, nem sempre de fácil acesso ou baixo custo.
Distinguiremos os conceitos de Sistemas de Informação (SI) e os

conceitos de Tecnologia da Informação (TI). O Sistema de Informação (SI) pode
ser compreendido dentro do contexto daqueles que utilizam as informações,
correspondendo a um componente de demanda da organização para as suas
questores de informação. A Tecnologia da Informação (TI) pode ser compreendida
como o componente de oferta das diversas soluções e alternativas para a adoção
de sistemas, exigindo análise das diversas soluções e opções. Nesse contexto,
o conceito de Tecnologia da Informação representa o conjunto de hardwares
e softwares necessários para o desempenho das tarefas de processamento de
informações que são a coleta, a transmissão, o armazenamento, a recuperação, a
manipulação e a apresentação.
Os aplicativos financeiros desenvolvidos pelo DATASUS têm como

finalidade apoiar o SUS no controle dos orçamentos públicos em saúde (SIOPS)
e dos pagamentos aos prestadores de serviços que realizaram procedimentos
ambulatoriais e hospitalares em determinado período para os Estados e
Municípios (SGIF). Nos principais sistemas de informação do SUS, a coleta de
dados tem sido feita pelo próprio município, sendo os dados enviados para o
nível regional e estadual do SUS e posteriormente para os órgãos responsáveis
pelo processamento em todo o país. Muitas informações estão disponíveis por
meio da Internet (COUTTOLENC; ZUCCHI, 1998).
Apresentaremos, aqui, os sistemas que constam no site do DATASUS

das informações financeiras disponibilizadas pelo Ministério da Saúde. Um
66
maior enfoque será dado ao Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos

em Saúde (SIOPS) pela importância dele na gestão e transparência do uso dos
recursos de saúde.
4.1 SISTEMA DE INFORMAÇÃO SOBRE ORÇAMENTOS

PÚBLICOS EM SAÚDE (SIOPS)
Como já foi apresentado, os sistemas de saúde em qualquer parte do
mundo, e aqui o nosso SUS não é diferente, tem como principal preocupação o
seu financiamento. Porém, não é possível discutir o financiamento sem sabermos
quanto de recursos são alocados em Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS).
Desde que foi criado o nosso atual modelo de atenção à saúde no Brasil, com a
Constituição Federal de 1988, muito tem sido debatido sobre o financiamento,
numa preocupação sobre as fontes de recursos (tributos) e também sobre a
participação dos entes federados (quem deve pagar e quanto cada um dele alocar
de recursos).
Para entendermos a importância do SIOPS, é necessário voltarmos no

tempo e conhecer um pouco da sua história. Com a criação do SUS, por uma
exigência estabelecida no Artigo 198 da CF/88, o financiamento do SUS tem como
regra a participação de todos os entes federados, municípios, estados e Distrito
Federal que devem aplicar um percentual de receitas próprias em ASPS. Na
década de 1990, no Brasil, não havia informações sistematizadas sobre a aplicação
recursos da União, Estados e Municípios. A grande dificuldade que sempre houve,
anterior ao SIOPS, foi como sintetizar num único sistema as informações dos
gastos em ASPS dos diversos entes federados. Quanto o município “tal” gastou
com saúde no ano? Quanto de recursos o Estado “YY” investiu em atendimento
hospitalar? Essas informações ficavam dispersas e sem a sustentação de um
sistema que permitisse agrupar os dados.
Sob a gestão da Coordenação-Geral de Economia da Saúde do

Departamento de Economia da Saúde, Investimento e Desenvolvimento
(DESID), ligado à Secretaria Executiva do Ministério da Saúde (SE/MS) diversos
obstáculos foram superados para que em 30 de abril de 1999 fosse publicada o
marco legal do SIOPS por meio da Portaria Interministerial n° 529 que estabeleceu
a base de seu desenvolvimento, estabelecendo a equipe técnica que cuidou da
implementação do SIOPS (BRASIL, 2013b). Após um longo processo de ajustes,
a implementação do SIOPS deu-se por meio da Portaria Interministerial n° 446
de 16 de maço de 2004.
Afinal de contas, o que é o SIOPS? O Sistema de Informações sobre

Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) é “uma ferramenta de coleta e organização
de dados sobre receitas totais e despesas em ASPS no âmbito dos estados, dos
municípios e do Distrito Federal. Para tanto, ele atua no monitoramento do perfil
do gasto com Ações e Serviços Públicos de Saúde” (BRASIL, 2013b, p. 13).
67
Além de ter como principal objetivo auxiliar o controle social e a gestão,

permite dar maior transparência de como estão sendo utilizados os recursos
públicos. Além disto, o SIOPS permite o intercâmbio de dados e experiência, o
que viabiliza estudos acadêmicos.
Vamos entender como funciona o lançamento dos dados. Todos os dados

são de responsabilidade integral do chefe do poder executivo, isto é, do Prefeito,
Governador ou Presidente que delegam o lançamento a um responsável pela
divulgação dos dados. Mensalmente, o usuário de cada ente federado, ou seja,
cada município ou representante do Estado e União, alimentam o SIOPS com
as informações de receitas e despesas de seu município e essas informações são
transmitidas via web. A consulta às informações é aberta a qualquer pessoa, o que
garante a transparência dos dados.
A alimentação dos dados é obrigatória a todos os entes que podem

ser penalizados caso não efetuem a alimentação. O SIOPS é reconhecido pela
qualidade, confiabilidade e amplitude dos relatórios e dados que produz, sendo
que seus dados são utilizados por outros órgãos como as assembleias legislativas,
os tribunais de contas, Ministério Público, Conselhos de Saúde, dentre outros
(BRASIL, 2013b).
O SIOPS fornece dados para outros sistemas informatizados, com o

objetivo de consolidar as informações que fundamentam a fiscalização e o controle
associados à Lei de Responsabilidade Fiscal.
E
IMPORTANT
Os principais sistemas que integram com o SIOPS são (BRASIL, 2013b):
• Sistema de Coleta de Dados Contábeis dos Entes da Federação do Ministério da Fazenda

(ASISTN/MF).
• Sistema de Informações sobe Orçamentos Públicos em Educação (SIOPE).
• Sistema de Apoio à Construção do Relatório de Gestão (SargSUS), sob a coordenação do
Departamento de Monitoramento e Avaliação do Ministério da Saúde.
• Cadastro Único de Convenio (CAUC), subsistema do Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (SIAFI) que acompanha a entrega de documentação
administrativa, financeira e contábil produzida pelos entes federados.
68
4.2 SISTEMA DE GESTÃO DE INFORMAÇÕES FINANCEIRAS

DO SUS (SGIF)
O Sistema de Gestão de Informações Financeiras do SUS (SGIF) é um
sistema informatizado de gestão direcionado aos gestores dos entes federal,
estadual e municipal e tem como objetivo facilitar o controle dos desembolsos
orçamentários das ações e serviços em saúde.
O SGIF importa dados de faturamento/produção realizados pelos

prestadores nos procedimentos ambulatoriais e hospitalares, permitindo os
descontos bancários, de pensionistas, judiciais, tributários e outros que darão
ensejo à geração das listas de credores, que dão origem às remessas bancárias
pagas diretamente aos prestadores e estabelecimentos. Mantêm as informações
cadastrais dos prestadores de serviços do SUS atualizada por meio da importação
dos dados constantes do CNES. A atualização cadastral e a importação do
faturamento/produção, realizados pelos prestadores nos procedimentos
ambulatoriais e hospitalares, realiza-se no SGIF.
4.3 SISTEMA DE GERENCIAMENTO FINANCEIRO DO SUS

(SISGERF)
Conforme informado no site do DATASUS, o Sistema de Gerenciamento
Financeiro do SUS (SISGERF) consolida os repasses de verbas federais aos estados
e municípios, pagamentos de Campanhas/FAECs aos estados e municípios,
créditos pagos diretamente aos Hospitais Universitários (HU-MEC) e pagamentos
de ações judiciais (referentes às diferenças de valores de procedimentos na
conversão do URV para o Real em 1994).
Para atender ao Ministério da Saúde, o SISGERF disponibiliza informação

de produção ambulatorial e hospitalar por prestador de serviço desde 1994. O
site também informa sobre os procedimentos que são válidos para processos,
pois estavam na tabela de 7/1994, e o valor total da produção. O sistema está na
intranet, não sendo monitorado por nenhum sistema de aferição de quantidade
de acessos.
DICAS
Acadêmico, veja mais no site do SISGERF: https://sisgerf.saude.gov.br/.
69
5 OUTRAS FONTES DE INFORMAÇÕES EM SAÚDE

A partir de agora, consideraremos outras fontes de informação em
saúde que também merecem ser compreendidas por nós. A saúde, pela sua
complexidade, exige que tenhamos diversos enfoques de informações. Essas
informações podem ser financeiras, epidemiológicas ou outros enfoques. O que
precisamos compreender é que são informações que subsidiam o conhecimento
das ações e serviços prestados à sociedade. Veremos um pouco mais sobre elas.
5.1 REDE INTERAGÊNCIA PARA INFORMAÇÕES DA SAÚDE

(RIPSA)
A produção e a utilização de informações sobre saúde no Brasil são
processadas num contexto complexo entre instituições. A articulação entre
diversos órgãos para a produção e compartilhamento de informações fez com
que surgisse a Rede Interagencial de Informações para a Saúde (Ripsa). As
instituições envolvidas correspondem às estruturas de governos nos três níveis
de gestão do SUS: o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), como
órgão coordenador do sistema brasileiro de geografia e estatística; outros órgãos
e setores da administração pública que produzem informações de interesse para
a saúde; instituições de pesquisa e ensino, organizações não governamentais e
associações técnicas (POLANCZYKI; SILVA, 2017).
E
IMPORTANT
A RIPSA tem como coordenador-geral o Secretário Executivo do Ministério

da Saúde e é composto de 40 entidades de representação técnica e científica nacionais
na produção e na análise de dados, como o Conselho Nacional de Secretários de Saúde
(CONASS).
NOTA
Apesar da grande disponibilidade das informações de saúde, o grande desafio

é o melhor aproveitamento dessas informações pelos gestores do sistema de saúde. A
expansão da qualidade das informações não tem acompanhado a expansão da quantidade
de informação.
70
Articular as informações entre diversas instituições que utilizem as

informações de saúde é uma necessidade. Esse perfil não é percebido apenas
no Brasil. Por esse motivo, a Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS) e
o Ministério da Saúde instituíram em 1995 um acordo de cooperação para
aperfeiçoamento de informação para a saúde que visou potencializar os recursos
disponíveis e aperfeiçoar a capacidade de formulação, coordenação, gestão
e operacionalização do sistema nacional de informação em saúde, conforme
preconizado na Lei Orgânica do SUS.
A proposta fundamentou a criação da Rede Interagencial de Informações

para a Saúde (Ripsa), composta por representante de segmentos técnicos e
científicos nacionais, como o Ministério da Saúde, a Opas, IBGE, Associação
Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO), Faculdade de Saúde Pública e IPEA.
Coube à Ripsa articular bases de dados de modo a subsidiar processo de
formulação e avaliação de políticas e ações de interesse de diversos agentes e
promover consenso sobre conceitos, métodos e critérios de utilização das bases
de dados.
DICAS
Para mais informação sobre a Ripsa, acesse: http://www.ripsa.org.br.
5.2 OS PRINCIPAIS SISTEMAS DE INFORMAÇÃO EM SAÚDE

Para que possamos compreender a complexidade e o volume de
informações que o setor saúde gera e o seu alinhamento com a gestão
financeira das organizações de saúde vamos apresentar como estes sistemas
são estruturados. Carvalho e Eduardo (1998) sintetizam os principais tipos de
sistemas de informação necessário a uma boa gestão conforme apresentados no
quadro a seguir:
71
QUADRO 1 – PRINCIPAIS TIPOS DE SISTEMAS DE GESTÃO DO MINISTÉRIO DA SAÚDE
Tipos de Sistemas Descrição
Demográfico/econômico-
Censos populacionais periódicos ou ocasionais.
social e cultural
Registro de nascimentos vivos, nascimentos mortos,

óbitos, casamentos, divórcios, adoções, reconhecimentos,
Eventos vitais
anulações, isto é, fatos relacionados com o começo e o fim
da vida do indivíduo.
Permitem o registro das doenças. Compreendem

Morbidade os sistemas de vigilância epidemiológica, produção
hospitalar e ambulatorial, dentre outros.
Tabelas de nomenclatura de doenças e sua classificação,

Classificação Internacional
agrupando as doenças ou eventos segundo as
de doenças
características semelhantes apresentadas.
Censo médio diário, percentual de ocupação, mortalidade

Avaliação Hospitalar hospitalar, necropsia hospitalar, infecção hospitalar e
outros.
Mensuração de todas as atividades de saúde que podem

Produção dos serviços ser mensuradas referentes a práticas individuais ou
coletivas.
Sistemas de avaliação sanitária dos estabelecimentos

Qualidade
prestadores de serviços de saúde.
Gestão financeira/orçamentaria, folha de pagamento/

Administrativos recursos humanos, gestão de estoques de materiais,
cadastro de estabelecimentos, dentre outros.
Sistemas de Fatura e
Sistemas de produção ambulatorial e hospitalar, Controle
Pagamento das ações de
de Renais Crônicos, regidos por legislação específica.
saúde
FONTE: Adaptado de Carvalho e Eduardo (1998)
Os sistemas de informação são instrumentos de padronização,

monitoramento e coleta de dados que objetivam fornecer informações para
análise e compreensão de problemas de saúde da população, de forma a subsidiar
a tomada de decisões nos níveis municipal, estadual e federal. Os sistemas de
apoio à gestão do SUS, disponibilizados pelo Ministério da Saúde, por meio do
DATASUS visam dar suporte em todas as esferas de governo no planejamento,
programação, regulação, controle, avaliação e auditoria. O Ministério da Saúde
apresenta em seu próprio site os seus principais sistemas, que serão apresentados
a seguir. Descreveremos, de uma forma resumida, para entendermos o objetivo
de cada um destes sistemas.
72
5.2.1 Conjunto Mínimo de Dados da Atenção à Saúde

(CMD)
O Conjunto Mínimo de Dados da Atenção à Saúde (CMD) é uma
plataforma nova, de 2017. O CMD é um componente de informações essenciais
de questões epidemiológicas, ações e prestação de serviços de saúde. É de acesso
público, disponibilizando os dados de atendimentos realizados por qualquer
estabelecimento de saúde do país, tanto os públicos quanto os privados.
Conforme apresentado no próprio site do Ministério da Saúde, o objetivo

do CMD é substituir os sistemas de informação de produção já tradicionalmente
utilizados na atenção à saúde do país que são o sistema de produção ambulatorial
– Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA); o sistema de produção hospitalar –
Sistema de Informação Hospitalar (SIH) e Comunicação de Informação Hospitalar
e Ambulatorial (CIHA) e os seus subsistemas de coleta e apoio. Assim como o
SIOPS, o CMD será de obrigatório preenchimento, para pessoas físicas e jurídicas
prestam serviço à saúde tanto nas esferas pública ou privada, integrantes ou não
do SUS.
5.2.2 Comunicação de Informação Hospitalar e

Ambulatorial (CIHA)
A CIHA surgiu pela necessidade de inclusão de informação de ações
e serviços de saúde de pacientes atendidos pelos planos e seguros privados
de assistência à saúde. Conforme apresentado no site do DATASUS, a CIHA
disponibiliza informações do perfil nosológico e epidemiológico da população
brasileira, a capacidade instalada e o potencial de produção de serviços do
conjunto de estabelecimentos de saúde do País, com o objetivo de ampliar o
processo de planejamento, programação, controle, avaliação e regulação da
assistência à saúde.
NOTA
Segundo o Ministério da Saúde, perfil nosológico é o conjunto de doenças

prevalentes e/ou incidentes em uma determinada comunidade.
As informações registradas no sistema servirão também como base para

o processo de certificação das entidades beneficentes de assistência social para
obtenção da isenção das contribuições para seguridade social.
73
5.2.3 Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde

(CNES)
O Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Saúde (CNES) é o cadastro
oficial do Ministério da Saúde de todos os estabelecimentos de saúde do país,
independentemente de sua natureza jurídica ou integração com o Sistema Único
de Saúde (SUS).
Estão informados no CNES todas as informações operacionais do

estabelecimento e suas dimensões, como recursos físicos, trabalhadores. O
CNES é a base para os outros sistemas de produção do MS como o Sistema de
Informação Ambulatorial (SIA), Sistema de Informação Hospitalar (SIH), e-SUS
Atenção Básica (e-SUS AB), entre outros.
Trata-se do cadastro oficial do Ministério da Saúde (MS) no tocante à

realidade da capacidade instalada e mão de obra assistencial de saúde no Brasil
em estabelecimentos de saúde públicos ou privados, com convênio SUS ou não. O
CNES é a base cadastral para operacionalização de diversos sistemas.
Atualmente, o CNES é a ferramenta auxiliadora para uma gestão eficaz

e eficiente, proporcionando ao gestor o conhecimento da realidade da rede
assistencial existente e suas potencialidades e auxiliando no planejamento em
saúde em todas as esferas administrativa do Governo. Os dados incluídos no
CNES são públicos e de livre acesso.
6 SISTEMA DE GERENCIAMENTO DA TABELA DE

PROCEDIMENTOS, MEDICAMENTOS, ÓRTESES, PRÓTESES
E MATERIAIS ESPECIAIS DO SUS
O Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos, Medicamentos,
Órteses, Próteses e Materiais Especiais do SUS é o sistema que dá suporte à Tabela
de Procedimentos, Medicamentos, Órteses/Próteses e Materiais Especiais (OPM)
do Sistema Único de Saúde (SUS) que é uma listagem do tudo que pode ser
realizado no âmbito do SUS.
Implantado em 2007, é uma ferramenta de gestão que permite o

acompanhamento sistemático, inclusive com série histórica das alterações
realizadas a cada competência/mês, detalhando os atributos de cada procedimento,
compatibilidades e relacionamentos.
74
DICAS
O SIGTAP possui versão web disponível no endereço eletrônico: www.sigtap.

datasus.gov.br, é possível o acesso a Tabela de Procedimentos do SUS por competência e
também versão Desktop que permite consulta off-line.
7 OUTROS IMPORTANTES SISTEMAS DO SUS

Estão apresentados no Quadro 2 outros sistemas, muitos deles de
preenchimento obrigatório que é importante que seja do nosso conhecimento.
Estes sistemas são de acesso público, fundamentam pesquisa e políticas de saúde,
bem como o planejamento do SUS.
QUADRO 2 – SISTEMAS DISPONIBILIZADOS PELO DATASUS
Penalidades previstas pelo

Sistema Detalhamento
descumprimento
Criado em 1977, proporciona Suspensão da transferência

a produção de estatísticas de do PAB e do teto da vigilância
Sistema de Informações
mortalidade e a construção em saúde, nos casos de não
sobre Mortalidade (SIM)
dos principais indicadores alimentação por três meses
de saúde. consecutivos.
Criado em 1990, reúne

Suspensão da transferência
Sistema de Informações informações epidemiológicas
do PAB e do teto da vigilância
de Nascidos Vivos dos nascimentos informados
em saúde, nos casos de não
(SINASC) em todo território nacional,
alimentação por três meses
com base nos dados de
consecutivos.
Cartório de Registro Civil.
Registra os dados de Suspensão da transferência

Sistema de Informação notificação e investigação de do PAB e MAC nos casos
de Agravos de casos de doenças e agravos da não alimentação por
Notificação (Sinan) que constam da lista nacional três meses consecutivos,
de doenças de notificação ausência de ressarcimento por
compulsória. procedimentos Faec.
Registro dos imunos

aplicados e do quantitativo Suspensão da transferência
Sistema de Informação
populacional vacinado, que do PAB e do teto da vigilância
do Programa Nacional
são agregados por faixa em saúde, nos casos de não
de Imunizações (SI-PNI)
etária, em determinado alimentação por três meses
período de tempo, em uma consecutivos.
área geográfica.
75
Penalidades previstas pelo

Sistema Detalhamento
descumprimento
Suspensão da transferência
do MAS nos casos de não
Sistema de Informações
alimentação por três meses
Hospitalares do SUS
consecutivos, ausência
(SIH-SUS)
de ressarcimento por
procedimentos Faec.
Suspensão do pagamento dos

procedimentos referentes à
Relacionado ao controle de citopatologia, à histopatologia
Sicolo
colo de útero e ao controle de qualidade
(ambulatoriais, informados no
SAI-SUS).
Registra e disponibiliza
Banco de Preços on-line as informações das
Não há previsão de suspensão
em Saúde compras públicas e privadas
pagamento.
de medicamentos e produtos
para a saúde.
Sistema de gestão de custos

no âmbito do MS como
subsídio para otimização Não há previsão de suspensão
APURASUS
do desempenho de serviços, pagamento.
unidades, regiões e redes de
atenção em saúde do SUS.
FONTE: Adaptado de Brasil (2016c)
8 A SALA DE APOIO À GESTÃO ESTRATÉGICA (SAGE)

A Sala de apoio à gestão estratégica (SAGE) disponibiliza informações
para subsidiar a tomada de decisão, a gestão e a geração do conhecimento.
Demonstra a atuação do governo no âmbito do SUS, permitindo a transparência
das ações na área da saúde. Apresenta dados de Gestão e Financiamento, que
apresenta a execução orçamentária do Ministério da Saúde, por programas e
ações, por unidade orçamentária, apresenta os limites financeiros por empenho
e por fonte de recursos. Apresenta também as informações de convênios e as
transferências fundo a fundo. Disponibiliza os dados referentes ao processo de
gestão, à descentralização dos recursos e ao controle social.
76
DICAS
Acadêmico, veja mais sobre a Sala de apoio à gestão estratégica (SAGE): http://
sage.saude.gov.br/.
DICAS
Chegamos ao final da Unidade 1, vale ressaltar aqui que recomendamos,

no início da Unidade a leitura do livro Gestão de Recursos Financeiros de autoria de
COUTTOLENC e ZUCCHIP pulicado pela Faculdade de Saúde Pública da Universidade
de São Paulo em 1998 e disponível em: http://colecoes.sibi.usp.br/fsp/items/show/2375.
Podemos observar que se trata de uma publicação de mais de 20 anos. Porém, importante
salientar que ainda é uma referência importante para nosso entendimento sobre a gestão de
recursos financeiros em saúde, dada a escassez de bibliografia sobre este tema específico.
Há várias publicações que abordam a gestão financeira em grandes

corporações, mas, no setor da saúde, não encontramos muitas bibliografias. Assim,
podemos compreender o desafio de estudarmos esse tema tão pouco explorado,
mas de fundamental importância para a sustentabilidade do SUS.
77
LEITURA COMPLEMENTAR
GESTÃO DE RECURSOS FINANCEIROS
Bernard François Couttolenc

Paola Zucchi Paola Zucchi
O PAPEL DA GESTÃO FINANCEIRA NA MODERNA

GESTÃO DE SERVIÇOS
Em vários países, o esforço para melhorar a eficiência, qualidade e

viabilidade econômica dos sistemas de saúde passa pelo que se convencionou
chamar de managed care, ou seja, o gerenciamento sistemático da assistência à
saúde.
Embora o conceito tenha surgido no setor privado, cada vez mais os

sistemas públicos de saúde buscam inspiração nos princípios e nas técnicas da
assistência médica gerenciada para melhorar a eficiência e a estabilidade financeira
dos serviços públicos. Não cabe a este manual discutir os princípios e técnicas da
assistência gerenciada, mas é importante ressaltar o vínculo entre esses princípios
e a gestão financeira como é apresentada aqui.
Um dos princípios fundamentais da assistência gerenciada é a

responsabilização dos profissionais de saúde – essencialmente os médicos – pelo
custo dos serviços que prestam. Isso faz com que o profissional médico tenha que
levar em conta a dimensão econômica quando decide por um procedimento ou
tratamento e, portanto, reduza a possibilidade de utilização de recursos técnicos
não estritamente necessários. De maneira geral, esse princípio encoraja uma
utilização mais criteriosa e racional dos recursos existentes e, em particular, dos
recursos tecnológicos, que na área médica têm um custo alto e crescente.
Embora tal princípio não deva ser levado ao extremo (pois isso resultaria
possivelmente numa queda da qualidade), tem a vantagem de chamar a atenção
para o fato de que não se pode desvincular as dimensões técnica e econômica
da prestação de serviços de saúde, sejam eles públicos ou privados. Por outro
lado, implica que a informação sobre o seu custo é imprescindível para um
gerenciamento adequado dos serviços.
Uma maneira de promover essa responsabilidade financeira é a

descentralização orçamentária: atribuir a cada gerente de unidade, serviço ou
departamento sua cota do orçamento da instituição, com a autonomia para
usá-la da maneira mais adequada à consecução dos objetivos da unidade.
Essa, evidentemente, não é uma ideia nova; a novidade reside no fato de que
é muito mais fácil implantar a descentralização orçamentária num sistema já
descentralizado, em que o poder de decisão está no nível municipal.
78
Outro princípio fundamental é que a organização e prestação de serviços

de saúde devem ser gerenciadas “no varejo”, ou seja, no seu dia-a-dia. Para
isso são estabelecidos mecanismos de supervisão, monitoramento e avaliação,
que cobrem os diversos aspectos dos serviços: marcação de consultas e exames,
referência a serviços especializados, utilização de procedimentos caros etc.
Conclusão: as mudanças ocorridas no ambiente econômico em que o setor

da saúde se situa vêm afetando cada vez mais a prestação de cuidados à saúde,
quer públicos, quer privados. Essas mudanças e a própria reforma do sistema
público de saúde compelem as secretarias municipais da Saúde, hoje principais
responsáveis pela prestação de serviços públicos de saúde, a tornar mais racional
e eficiente a organização e a prestação desses serviços. Nesse contexto, a gestão
financeira nos serviços de saúde adquire um papel crítico, incompatível com as
práticas tradicionais de administração financeira.
FONTE: COUTTOLENC, B. F.; ZUCCHI, P. Gestão de Recursos Financeiros. São Paulo: Faculdade
de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, 1998.
CHAMADA
Ficou alguma dúvida? Construímos uma trilha de aprendizagem

pensando em facilitar sua compreensão. Acesse o QR Code, que levará ao
AVA, e veja as novidades que preparamos para seu estudo.
79
RESUMO DO TÓPICO 3
• A informação, fundamentada em tecnologias de comunicação e processamento,

representa um recurso chave para a tomada de decisão nas organizações.
• No processo de tomada de decisão, é fundamental conhecer a origem

das informações de forma a garantir sua fidedignidade, bem como sua
relevância ou importância no processo decisório. Também é fundamental que
as informações estejam disponíveis, que sejam de fácil acesso, de forma a
permitir subsidiar o processo decisório em tempo ideal.
• A Lei do SUS exigiu a organização de um sistema nacional de informação em

saúde que permita a conscientização do cidadão, o exercício do controle social,
subsidiar a tomada de decisão do gestor público da saúde, permitir estudos
para o desenvolvimento técnico e científico e articulação do setor saúde com
outras políticas sociais e econômicas do país.
• A responsabilidade pela disponibilização das informações de saúde que

subsidiem análises da situação sanitária, tomadas de decisão baseadas em
evidências e elaboração de programas de ações de saúde é do Departamento
de Informática do SUS (DATASUS), do Ministério da Saúde.
• O Sistema de Informação (SI) pode ser compreendido dentro do contexto

daqueles que utilizam as informações, correspondendo a um componente de
demanda da organização para as suas questores de informação.
• A Tecnologia da Informação (TI) pode ser compreendida como o componente

de oferta das diversas soluções e alternativas para a adoção de sistemas,
exigindo análise das diversas soluções e opções.
• O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) é

o principal sistema de gestão financeiro do SUS, que organiza dados sobre
receitas totais e despesas em ASPS de todos os entes federados.
• A Rede Interagencial de Informações para a Saúde (RIPSA) e o Ministério da

Saúde instituíram em 1995 um acordo de cooperação para aperfeiçoamento
de informação para a saúde que visou potencializar os recursos disponíveis
e aperfeiçoar a capacidade de formulação, coordenação, gestão e
operacionalização do sistema nacional de informação em saúde, conforme
preconizado na Lei Orgânica do SUS. É uma articulação entre diversos órgãos
para a produção e compartilhamento de informações
80
AUTOATIVIDADE
1 Com relação à informação em saúde, as afirmativas estão corretas, EXCETO:
a) ( ) A informação pode ser compreendida como insumo no processo

decisório, podendo ser transmitida e recebida numa rede de
comunicações.
b) ( ) Uma informação sempre terá valor mesmo se não for utilizada e não
permitir a redução de incertezas.
c) ( ) No processo de tomada de decisão, é fundamental conhecer a origem
das informações de forma a garantir sua fidedignidade, bem como sua
relevância ou importância no processo decisório.
d) ( ) A Lei n° 8080/90 previu que o Ministério da Saúde deve organizar um
sistema nacional de informação em saúde que permita a conscientização
do cidadão, o exercício do controle social, subsidiar a tomada de decisão
do gestor público da saúde, permitir estudos para o desenvolvimento
técnico e científico e articulação do setor saúde com outras políticas
sociais e econômicas do país.
2 Considerando que os sistemas de informações são redes de informações que

dão suporte ao processo decisório, estão corretas as afirmativas, EXCETO:
a) ( ) O Sistema de Informação (SI) pode ser compreendido dentro do

contexto daqueles que utilizam as informações, correspondendo a um
componente de demanda da organização para as suas questores de
informação.
b) ( ) A Tecnologia da Informação (TI) pode ser compreendida como o
componente de oferta das diversas soluções e alternativas para a adoção
de sistemas, exigindo análise das diversas soluções e opções.
c) ( ) Os aplicativos financeiros desenvolvidos pelo DATASUS têm como
finalidade apoiar o SUS no controle dos orçamentos públicos em saúde
(SIOPS) e dos pagamentos aos prestadores de serviços
d) ( ) Os sistemas de saúde tem como principal preocupação seu financiamento,
por isso, o sistema considerado mais importante é o APURASUS, que
fornece informações de custos dos serviços hospitalares.
3 Com relação ao SIOPS podemos afirmar, EXCETO:
a) ( ) O Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS)

é uma ferramenta de coleta e organização de dados sobre receitas
totais e despesas em ASPS no âmbito dos estados, dos municípios e do
Distrito Federal.
b) ( ) Além de ter como principal objetivo auxiliar o controle social e a gestão,
permite dar maior transparência de como estão sendo utilizados os
recursos públicos. Além disso, o SIOPS permite o intercâmbio de
dados e experiência, o que viabiliza estudos acadêmicos.
81
c) ( ) A alimentação dos dados é opcional a todos os entes que podem
informar os recursos recebidos pelos três entes federados.
d) ( ) O SIOPS é reconhecido pela qualidade, confiabilidade e amplitude dos
relatórios e dados que produz, sendo que seus dados são utilizados
por outros órgãos como as assembleias legislativas, os tribunais de
contas, Ministério Público, Conselhos de Saúde, dentre outros.
4 O Ministério da Saúde disponibiliza diversas informações que são

fundamentais para o controle do setor. Pode-se afirmar que as alternativas
estão corretas, EXCETO:
a) ( ) Os sistemas de informação são instrumentos de padronização,

monitoramento e coleta de dados que objetivam fornecer informações
para análise e compreensão de problemas de saúde da população,
de forma a subsidiar a tomada de decisões para os gestores no nível
federal.
b) ( ) Os sistemas de apoio à gestão do SUS, disponibilizados pelo Ministério
da Saúde, por meio do DATASUS, visam dar suporte em todas as
esferas de governo no planejamento, programação, regulação, controle,
avaliação e auditoria.
c) ( ) O Sistema de Gestão de Informações Financeiras do SUS (SGIF) é um
sistema informatizado de gestão direcionado aos gestores dos entes
federal, estadual e municipal e tem como objetivo facilitar o controle
dos desembolsos orçamentários das ações e serviços em saúde.
d) ( ) A Rede Interagencial de Informações para a Saúde (Ripsa) objetiva
articular bases de dados de modo a subsidiar processo de formulação
e avaliação de políticas e ações de interesse de diversos agentes e
promover consenso sobre conceitos, métodos e critérios de utilização
das bases de dados.
82
UNIDADE 2
ORÇAMENTO NA SAÚDE
• enfatizar os princípios e fundamentações legais do orçamento público bra-

sileiro e os instrumentos do planejamento e orçamento no setor público;
• conhecer sobre o orçamento público e as particularidades do planejamen-
to e orçamento do SUS;
• conhecer a relação entre o orçamento e os programas de governos, co-
nhecendo o que representa a estrutura programática orçamentária e o
modelo lógico da organização dos programas;
• compreender a classificação das receitas e das despesas, a sua codificação,
bem como o ciclo do planejamento;
• identificar as particularidades do planejamento e orçamento exigidos
pelo setor saúde;
• compreender o Planejamento do SUS como pontos centrais do funcio-
namento do SUS, suas fundamentações legais, instrumentos e etapas de
atividades.
PLANO DE ESTUDOS
apresentado.
TÓPICO 1 – PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO

SOB ENFOQUE DO SUS
TÓPICO 2 – ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
TÓPICO 3 – O ORÇAMENTO E A SUA RELAÇÃO COM O

PLANEJAMENTO DO SUS
CHAMADA

83
84
UNIDADE 2
TÓPICO 1
PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO SOB

ENFOQUE DO SUS
1 INTRODUÇÃO
Acadêmico, na Unidade 1, vimos os aspectos conceituais que nos
auxiliarão na compreensão deste tópico que se inicia. Caso tenha ficado alguma
dúvida, recomendamos que volte à Unidade 1, busque as leituras complementar
e refaça as autoatividades. Precisamos buscar a compreensão da legislação, dos
procedimentos e dos conceitos contábeis referentes ao planejamento e à execução
do orçamento público, compreendendo que a padronização contábil possibilita
aos usuários o acesso a informações consistentes e tempestivas para a tomada de
decisão. Essa padronização abrange aspectos do setor público, destacando-se a
gestão do orçamento público.
Deste modo, neste Tópico 1, da Unidade 2, iniciaremos enfatizando

os princípios e fundamentações legais do orçamento público brasileiro e os
instrumentos do planejamento e do orçamento no setor público. Compreenderemos
que o orçamento público está diretamente relacionado ao planejamento, às leis
que fundamentam as etapas e aos atores envolvidos na elaboração, avaliação e
acompanhamento do orçamento. Essas normatizações e fundamentações legais
valem para todos os órgãos e entes públicos, inclusive para o setor saúde. Por fim,
conhecer sobre o orçamento público é fundamental para a nossa compreensão
das particularidades do planejamento e orçamento do SUS.
2 FUNDAMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

Compreenderemos que o orçamento público como se apresenta nos
dias de hoje foi uma construção do longo dos anos, das Constituições que
estiveram vigentes no Brasil. Por isso, é importante conhecermos a relação com
o planejamento, o papel do orçamento público na gestão dos órgãos públicos e
conheceremos as mudanças ocorridas ao longo da história.
85
UNIDADE 2 | ORÇAMENTO NA SAÚDE
2.1 PLANEJAMENTO E O PROCESSO ORÇAMENTÁRIO NO

SETOR PÚBLICO
Antes de falarmos sobre o orçamento público é importante deixar claro
que a grande maioria das entidades do setor público tem como objetivo principal
a prestação de serviços à sociedade e não a obtenção de lucros e geração de retorno
financeiro aos investidores. Podemos destacar os serviços incluem, por exemplo,
os programas e políticas de bem-estar, saúde e educação pública, segurança
nacional e defesa nacional. Dessa forma, o desempenho de tais entidades não pode
ser avaliado apenas por meio da análise da situação patrimonial, do desempenho
e dos fluxos de caixa.
Podemos destacar algumas características das entidades do setor público

que as diferem das demais entidades:
• A CF/88 exige a elaboração do orçamento anual, a sua aprovação pelo poder

Legislativo e a sua disponibilização à sociedade, que faz a fiscalização da
gestão.
• Como muitos programas do setor público são de longo prazo, e a capacidade
para cumprir os compromissos depende dos tributos e das contribuições
a serem arrecadadas no futuro, as informações sobre esses programas não
podem ficar restritas aos demonstrativos contábeis.
• O principal motivo para a imobilização dos recursos, seja por meio de prédios,
equipamentos ou outros, é viabilizar a prestação dos serviços e não para gerar
fluxo de caixa.
• O Governo, representados pelos entes federados, tem como função a regulação
em determinados setores da economia visando assegurar o interesse público
de acordo com objetivos definidos nas políticas públicas. Essas atividades
regulatórias são conduzidas de acordo com o estabelecido na legislação.
E
IMPORTANT
O que precisamos compreender sobre o setor público? Não é possível analisar

o desempenho do setor apenas com dados contábeis ou financeiros. A análise ultrapassa
essa dimensão. Temos que saber o quanto os recursos utilizados se transformaram em
ações e serviços para a população.
Assim, precisamos compreender que a Contabilidade Aplicada ao Setor

Público (CASP) tem suas particularidades, seus diferentes aspectos orçamentário,
patrimonial e fiscal, de modo a interpretar corretamente as informações contábeis.
A CASP pode ser compreendida sob três aspectos distintos, conforme o Manual
de Contabilidade do STN:
86
TÓPICO 1 | PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO SOB ENFOQUE DO SUS
• Aspecto orçamentário que evidencia o orçamento público, o

aprovado e o executado são base para a elaboração do Relatório
Resumido da Execução Orçamentária (RREO) e dos Balanços
Orçamentário e Financeiro, que representam os principais
instrumentos para refletir esse aspecto.
• Aspecto Patrimonial que compreende o registro e a evidenciação
da composição patrimonial do ente público que são apresentados
no Balanço Patrimonial (BP) e a Demonstração das Variações
Patrimoniais (DVP)
• Aspecto Fiscal que compreende a apuração e evidenciação dos
indicadores estabelecidos pela LRF que permitam verificar o
equilíbrio das contas públicas, apresentados no Relatório de Gestão
Fiscal (RGF) e o Relatório Resumido da Execução Orçamentária
(RREO).
Acadêmico, é importante saber que no Manual de Contabilidade Aplicado

ao Setor Público (BRASIL, 2019b) está bem definido e que o objetivo da elaboração
e divulgação da informação contábil é fornecer informação para fins de prestação
de contas e responsabilização (accountability) e tomada de decisão.
Para que a informação contábil possa ser útil para os usuários e dar suporte
à tomada de decisão é necessário que tenha características qualitativas que são:
• Relevância: as informações financeiras e não financeiras são

relevantes quando são capazes de exercer essa influência quando
têm valor confirmatório, preditivo ou ambos.
• Ter representação fidedigna: deve representar o fenômeno de forma
completa, neutra e livre de erro material, retratando a transação
pode não corresponder, necessariamente, a sua forma jurídica.
• Compreensibilidade: significa que as informações devem ser
compreensíveis aos usuários. A compreensão é aprimorada quando
a informação é classificada e apresentada de maneira clara e sucinta.
• Tempestividade: significa ter informação disponível para os
usuários antes que ela perca a sua capacidade de ser útil para fins
do objetivo da elaboração e divulgação da informação contábil.
• Comparabilidade: possibilita aos usuários identificar semelhanças
e diferenças entre dois conjuntos de itens ou fenômenos
Também devem ser destacadas as restrições inerentes à informação que

são:
• Materialidade: significa que a falta ou omissão da informação

pode distorcer as decisões tomadas com base nos demonstrativos
contábeis.
• Custo-benefício: significa que o benefício de divulgar a informação
deve ser superior ao custo de elaboração desta informação. A
informação contábil impõe custos e seus benefícios devem justificá-
los.
• Equilíbrio entre as características qualitativas: as características
qualitativas funcionam, conjuntamente, para contribuir com a
utilidade da informação. Por exemplo, não se deve detalhar demais
uma informação que não seja relevante, nem sintetizar demais
aquelas que são relevantes.
87
A seguir, compreenderemos como o orçamento público é dinâmico, ou seja,

se modifica conforme a sociedade evolui. Isso significa que as fundamentações
legais ou normatizações serão acrescidas ou modificadas na medida em que
a sociedade identifica a necessidade dessa regulamentação. Veremos alguns
conceitos de orçamento, o histórico do orçamento no Brasil e os princípios
constitucionais do orçamento público. Já apresentamos as conceituações de
orçamento na Unidade 1, porém, detalharemos um pouco mais.
2.1.1 Papel do orçamento público

Antes de compreender o papel do orçamento público, vamos,
primeiramente, compreender que o Estado exerce papel fundamental na
promoção de ações que são de interesse público. Olhando pelo enfoque da gestão
financeira, o Estado exerce o papel de gestão dos recursos para realização da
promoção destas ações.
E
IMPORTANT
Um bem privado típico tem como característica propiciar benefícios limitados

a um beneficiário que pagou por esse bem (por exemplo, um par de sapatos comprado por
uma pessoa). Um bem público é aquele que o beneficiário não paga diretamente por ele e
que pode ser utilizado por mais de uma pessoa.
Assim, precisamos compreender as atribuições que são de competência do

Estado. Costa (2008) apresenta as funções econômicas que são de competência do
Estado, consideradas como as próprias “funções do orçamento” que são: função
alocativa, função distributiva e função estabilizadora.
• A função alocativa do Estado significa que é função do Estado alocar recursos

em bens públicos onde o mercado não atuaria. Significa que é função do Estado
a provisão de bens e serviços específicos que não são suficientes para todos
da sociedade. Para resolver isso, o Governo aloca recursos para a produção
destes bens. Por exemplo, é função do Estado atuar em ações contra poluição
ambiental.
• A função distributiva do Estado visa ajustar a distribuição da renda. O Governo
utiliza instrumentos na busca pela adequação da distribuição de renda e
riqueza, minimizando a desigualdade por meio de tributação e transferências
de recursos. Como exemplo temos as ações públicas como saúde e educação
gratuita que promovem o ajustamento na distribuição de renda.
88
• Na função estabilizadora do Estado, o governo, utilizando de instrumentos

macroeconômicos controle o nível desejado de atividade econômica visando
manter o nível de emprego, preços e equilibrando as contas externas. Devemos
compreender que o orçamento público é um instrumento da política de
estabilização por definir o nível receitas e despesas que serão ofertados. Ações
como alteração de alíquotas de impostos, controle de taxas de juros são ações
estabilizadoras do Estado.
Segundo Marques (2014), os orçamentos mostram o poder financeiro

de um país de um ano para outro. O orçamento representa a ação do Poder
Legislativo. Isso porque o Poder Legislativo, que representa o povo, tem como
função fiscalizar as receitas e as despesas do país. Essas receitas e despesas
são do próprio executivo, do judiciário e do legislativo para um determinado
período, normalmente para um período de um ano. Para o autor, o orçamento é
constituído de vários aspectos tais como político, contábil, econômico financeiro
e administrativo e judiciário.
Com o passar do tempo, várias foram as evoluções do orçamento fazendo

com que a sua aplicação atual seja muito diferente de como era anteriormente.
Essas evoluções podem ser divididas em duas fases: o orçamento tradicional e o
orçamento moderno.
É no orçamento que o Estado fixa seus objetivos, assumindo funções

de intervenção na economia. Dessa forma, o orçamento deixa de ser estático e
passa a ser um documento dinâmico de atuação do Estado perante a sociedade,
intervindo e dirigindo seus rumos (GONÇALVES, 2010).
Podemos compreender o orçamento público pelo enfoque do direito

administrativo brasileiro. Para o direito, “o orçamento público é o ato
administrativo através do qual o Poder Legislativo autoriza o Poder Executivo a
executar determinada despesa pública, destinada a cobrir o custeio do ente ou a
seguir a sua política econômica” (GONÇALVES, 2010, p. 27).
Para compreendermos o orçamento público, apresentaremos a classificação

abordada por diversos autores. Os orçamentos podem ser apresentados conforme
as classificações que tiveram ao longo do seu percurso histórico. Marques (2014)
apresenta alguns tipos:
• Orçamento Clássico ou Tradicional: baseava-se na técnica tradicional de

orçamentação, que se restringe à previsão da receita e à autorização de despesas,
sem verificar uma preocupação primária com o atendimento das necessidades
da coletividade nem mesmo ficam claros os objetivos econômicos e sociais que
motivaram a elaboração do orçamento.
• Orçamento de Desempenho ou de Realizações: corresponde a uma evolução
no orçamento clássico. Traz um novo enfoque ao considerar mais importante
as “coisas que o governo faz” do que as “as coisas que a administração pública
compra”.
89
• Orçamento programa: está ligado à ideia de planejamento considerando que

se deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar, durante um
período determinado de tempo.
• Orçamento Participativo: representa o processo de participação da população,
normalmente no âmbito municipal, para decidir de forma direta na aplicação
dos recursos em obras e serviços que serão executados pela administração.
Orçamento moderno: é um instrumento administrativo que tem como

atribuição a programação, execução e controle. Em razão da crise econômica
de praticamente todos os países, a política de controle da expansão dos gastos,
reforça o papel do Estado no controle político e administrativo, trazendo maior
transparência na aplicação dos recursos públicos (NESI, 2010).
O objetivo da política orçamentária é orientar a utilização do dinheiro

público pela gestão pública, de forma a evitar o déficit público.
NOTA
Déficit público: é quando o gasto é maior que a arrecadação, levando ao

endividamento.
Assim, compreendendo o papel do Estado na alocação e distribuição

dos recursos, importante considerar o papel do Estado como promotor de
investimentos ou no combate às desigualdades sociais. Como o orçamento
representa o que plano de governo, o orçamento, conforme apresentado por
Gonçalves (2010), deixa de ter apenas uma visão financeira para representar
a política social do Estado. Nesse sentido, “o orçamento deixa de ser mero
documento financeiro ou contábil para passar a ser o instrumento de ação do
Estado” (GONÇALVES, 2010, p. 6). Apresentaremos, a seguir, um pouco da
história do orçamento público no Brasil.
2.2 HISTÓRIA DO ORÇAMENTO NO BRASIL

A evolução da contabilidade pública e do processo orçamentário
representa uma construção que precisa ser conhecida para que o formato atual
seja compreendido. Ao longo dos anos e da vigência das diversas Constituições
vigentes no Brasil, o orçamento e seus princípios foram sendo construídos.
No Quadro 1, estão sintetizados alguns detalhamentos e suas referências ao
orçamento.
90
QUADRO 1 – HISTÓRIA DO ORÇAMENTO NO BRASIL
Constituição Detalhamento quanto ao orçamento

Foi a primeira a exigir a elaboração de orçamentos formais
para as instituições que exigiam de todas as repartições a
Constituição de 1824
elaboração de orçamento geral de todas as despesas públicas
do ano futuro.
Com a Proclamação da República, foi instituída a que definia
Constituição
que a elaboração do orçamento era função privativa do
Republicana, em 1891
Congresso Nacional.
Apresenta uma seção própria para tratar o orçamento,
atribuindo ao Presidente da República a competência
de elaboração a proposta orçamentária. Classificação da
despesa em duas partes: fixa, que só pode ser alterada em
virtude de lei anterior e variável que deve atender à rigorosa
especialização.
Avanços quanto à padronização dos orçamentos e balanços

da União, Estados e Municípios.
Estabeleceu novas regras e princípios referentes ao processo

de elaboração e fiscalização orçamentária. Atribuiu ao
Executiva a prerrogativa de iniciativa de leis ou emendas
para criar ou aumentar despesas. O Poder Legislativo
permaneceu com a competência de aprovar o projeto de lei
enviado pelo Executivo.
FONTE: Adaptado de Costa (2008)
E
IMPORTANT
A contabilidade brasileira vem se transformando, ao longo dos anos, num

processo de adequação aos padrões internacionais.
A análise do processo histórico da evolução da contabilidade do setor

público deve ser compreendida no contexto da própria evolução das finanças
públicas. Nesse sentido, a Lei n° 4.320/1964 pode ser compreendida como o
primeiro marco histórico nas Finanças Públicas. Essa lei foi fundamental no
estabelecimento de regras que são importantes que permitiram o controle das
finanças públicas e a fundamentação de uma administração financeira e contábil
sólidas no Brasil. Importante salientar que esse controle tem no orçamento público
seu principal instrumento.
91
Na CF/88, o tema orçamento mereceu destaque, por isso, falaremos mais

a seguir. Podemos observar que o orçamento é definido por uma série de regras
que viram permitir o cumprimento da finalidade proposta.
DICAS
Acadêmico, leia mais sobre o que a Constituição de 1988 estabelece sobre

os orçamentos no site: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm,
artigos 165, 166, 167, 168 e 169.
O que temos que saber é que existem princípios e normas gerais que são
aplicadas no âmbito do setor público além das especificas para a saúde, conforme
veremos a seguir.
3 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS E OS ASPECTOS

LEGAIS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
Já podemos compreender que o orçamento público, assim como tudo que
se relaciona ao setor público exige fundamentação legal. Aliás, essa é a grande
diferença entre o setor público e o setor privado. O setor privado pode fazer o
que quiser, desde que a lei não proíba. O setor público só pode fazer o que a
lei permite. Portanto, para que seja possível termos um orçamento público,
diversas leis e normas são exigidas. Compreenderemos, a seguir, os princípios
constitucionais que fundamentam o orçamento público e os aspectos legais do
processo orçamentário.
3.1 OS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORÇAMENTO

PÚBLICO BRASILEIRO
Começaremos este tópico relembrando o que são princípios. Os princípios
são um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da
elaboração orçamentária (BRASIL, 2019c), são padrões mínimos exigidos pela
necessidade do atendimento de demandas da sociedade, seguindo uma série de
regras específicas.
A partir do início da preocupação com a gestão dos recursos públicos

foram desenvolvidos princípios orçamentários que permitiram que as normas
orçamentárias fossem cada vez mais eficazes, isto é, produzissem o efeito desejado
socialmente e que pudessem ser acompanhadas pelos gestores públicos.
92
E
IMPORTANT
Os princípios orçamentários foram gradativamente incorporados como

normas, leis ou regras que representavam as necessidades da época e alguns posteriormente
abandonados ou transformados. Desde a Constituição Imperial até a nossa atual CF/88
a matéria orçamentária sempre esteve em destaque. Os princípios orçamentários foram
incorporados às constituições que regulam o Estado brasileiro. Conhecê-los é fundamental
para a compreensão do funcionamento do processo de orçamentação no Brasil.
Com a Constituição Imperial de 1824 foi que iniciou, no Brasil, a ordem

constitucional instituindo as primeiras normas sobre o orçamento público brasileiro
instituindo os primeiros princípios básicos do orçamento (GONÇALVES, 2010).
Temos como primeiro princípio o da reserva de lei. Esse princípio define

que a aprovação do orçamento deve observar um regular processo legislativo.
Alinhado a ele, temos o princípio da reserva de parlamento que define que o
orçamento só pode ser aprovado pelo Poder Legislativo, isto é, pela Câmara dos
Deputados e será sancionado ou aprovado pelo Poder Executivo, ou seja, pelo
Presidente da República (GONÇALVES, 2010).
O princípio da anualidade ou temporalidade significa que o orçamento

é uma autorização de gasto pelo Poder Legislativo, mas essa autorização deve
ser renovada anualmente. Na prática, significa que o orçamento é referente ao
período de um ano (GONÇALVES, 2010).
O princípio da legalidade da despesa está relacionado ao princípio geral

da Administração Pública que define que só é permite fazer o que for definido
em lei, esse princípio define que toda despesa pública deve ter prévia autorização
legal (GONÇALVES, 2010).
O princípio da universalidade define que o orçamento deve conter todas

as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza, procedência ou destino,
inclusive a dos fundos, dos empréstimos e dos subsídios (GONÇALVES, 2010).
O princípio da unidade, definido na Lei n° 4.320/64, define que cada

unidade governamental só por ter um orçamento (NESI, 2010).
O princípio do orçamento bruto define que todas as receitas e despesas

deverão constar no orçamento com seu valor bruto, sem qualquer dedução (NESI,
2010).
O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, define que a

lei orçamentária não pode conter outros “assuntos” que não o orçamento, nem
mesmo sobre o destino para o saldo do exercício (GONÇALVES, 2010) não deve
conter matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa.
93
O princípio da discriminação da despesa – também conhecido como

princípio da especificação, ou especialidade – define que o orçamento deve ser
detalhado o suficiente para que seja possível identificar a origem dos recursos
e sua aplicação. Abrange aspectos quanto qualitativos quanto quantitativos.
Qualitativo por vedar o remanejamento de recursos de uma categoria para outra
ou para outro órgão. Quantitativo por proibir concessão de créditos ilimitados
(GONÇALVES, 2010).
Em 1964, foi instituída a Lei n° 4.320 que tinha status de lei complementar
que instituiu as “Normas Gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle
dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito
Federal”. Essas normas foram consideradas como um estatuto de finanças públicas
e incorporou importantes avanços. Pode-se destacar como avanço a introdução
da técnica do orçamento-programa a nível federal (GONÇALVES, 2010).
A Constituição Federal de 1967 registrou pela primeira vez em um texto

constitucional o princípio do equilíbrio orçamentário. Esse princípio define
que as despesas não podem ser maiores do que a receita. Incluiu normas que
limitaram o gasto com pessoal, dentre outras regras (GONÇALVES, 2010).
E
IMPORTANT
Atualmente, com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000, o

que se busca é o equilíbrio fiscal que corresponde a um equilíbrio mais amplo das finanças
públicas. Equilíbrio fiscal significa que o Estado deve manter o equilíbrio entre receitas e
despesas.
O princípio da programação introduz o conceito de que ao lado do

orçamento anual é necessário que se tenha um orçamento plurianual de
investimentos. Esse princípio visa fazer uma ligação entre o planejamento de
médio e longo prazo com o orçamento anual.
O princípio da não afetação de receitas representa o princípio da

desvinculação receitas. Impostos dever estar livres para alocação racional
conforme prioridades públicas.
O princípio da continuidade define o cumprimento prestação serviços

públicos em prol do interesse público.
O princípio da clareza e publicidade exigência de publicação relatórios

benefícios de natureza financeira e execução orçamentária.
94
3.2 ASPECTOS LEGAIS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO

Você já deve ter compreendido a complexidade do processo orçamentário.
Como já abordado, o setor público exige que tenhamos fundamentação legal
para realização de suas ações. Antes de identificar os principais instrumentos
que compõem o orçamento precisamos identificar as leis que “exigem” tais
instrumentos.
E
IMPORTANT
Os princípios orçamentários, a obrigatoriedade de planejamento e utilização

dos instrumentos orçamentários que serão apresentados a seguir são obrigatórios para
todos os entes federados, nos três níveis de governo – União, Estados e Municípios.
DICAS
Acadêmico, toda a fundamentação legal que embasa o processo orçamentário

está resumida no Manual Técnico do Orçamento – Edição 2020, disponibilizado pelo
Ministério da Economia, Planejamento e Gestão disponível em https://www1.siop.
planejamento.gov.br/mto/.
A elaboração e o controle do orçamento seguem os princípios

constitucionais básicos definidos, que já apresentamos, e, também, normas e
disposições sobre o planejamento governamental brasileiro. A legislação que
fundamenta as principais normas e disposições está apresentada no Quadro 2.
95
QUADRO 2 – PRINCIPAIS NORMAS E DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS SOBRE O PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL NO ESTADO BRASILEIRO
Legislação Disposições sobre o planejamento governamental

Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração,
Lei n° 4.320, de
execução e controle dos orçamentos e balanços da União, dos
1964
Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Estabelece o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Art. 165 a 169 da
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) como
CF/88
os componentes fundamentais do ciclo de planejamento e
orçamento para os três entes da Federação.
Define que a proposta de orçamento da seguridade social será
Art. 195, § 2° da
elaborada de forma integrada pelos órgãos responsáveis pela
CF/88
saúde, previdência social e assistência social.
Dispõe sobre os procedimentos a serem observados pela
Lei n° 12.527, de União, Estados, Distrito Federal e Municípios visando garantir
2011 o acesso à informação previsto na Constituição Federal de
1988.
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
Lei Complementar
responsabilidade na gestão fiscal e estatui disposições
n° 101, de 29 dez
complementares para a elaboração e execução do PPA, da LDO
2000
e da LOA.
FONTE: Adaptado de Marques (2014)
Essas leis fundamentam a elaboração do processo orçamentário, vinculado

ao processo de planejamento de todos os entes federados. Isso significa que temos
todo um processo que se inicia com o planejamento e análise das ações e serviços
que o ente federado, seja prefeitura, o Estado ou União pretendem realizar.
Destacaremos a Lei Complementar n° 101/2000 pela grande contribuição

que ela representou para o setor público e o processo de orçamentação.
3.3 LEI COMPLEMENTAR N° 101/2000

A Lei Complementar n° 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
– representou um importante avanço para a área das finanças públicas. A LRF
estabeleceu para toda a Federação, direta ou indiretamente, diversas exigências
aos gestores públicos com o objetivo de propiciar o equilíbrio das finanças públicas
além de definir instrumentos de transparência da gestão fiscal. Podemos destacar
a exigência de limites de endividamento, exigência de realizar-se a consolidação
nacional das contas públicas, a implantação de sistema de custos.
96
Essas exigências representam mudanças significativas no uso dos recursos

pelos gestores exigindo que os órgãos públicos se adequassem a elas. No âmbito
do controle deste processo, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) é o órgão
central do Sistema de Contabilidade Federal responsável por editar manuais,
normas, instrumentos de procedimento contábeis, plano de conta de âmbito
nacional, além de publicação anual do Balanço do Setor Público Nacional (BSPN),
congregando as contas da União, estados, Distrito Federal e municípios.
Também foi necessária mudança na contabilidade pública para que

houvesse maior transparência e controle. A contabilidade brasileira tem se
adequado à contabilidade internacional, por exigência de maior transparência
para investidores estrangeiros que exigem uma informação que seja mais
transparente e de maior abrangência. Isso fez com que o orçamento público
ganhasse significativa importância no Brasil. Essa adequação fez com que as
normas relativas a registros e demonstrações contábeis, vigentes até hoje, tivessem
um enfoque maior nos conceitos orçamentários, em detrimento da evidenciação
dos aspectos patrimoniais.
E
IMPORTANT
Os instrumentos editados pelo STN estão em consonância com as Normas

Brasileiras de Contabilidade Técnicas Aplicadas ao Setor Público (NBC TSP), definidas pelo
Conselho Federal de Contabilidade (CFC). Essas normas estão em convergência com
normas internacionais de contabilidade aplicada ao setor público – International Public
Sector Accounting Standards (IPSAS) – editadas pelo International Public Sector Accounting
Standards Board (IPSASB) (BRASIL, 2019b).
Agora pensaremos juntos: imaginemos que cada prefeitura, Estado

ou órgão público fizesse seu orçamento do jeito que achasse melhor, ninguém
entenderia nada, não teríamos como fazer um paralelo entre as informações. Para
que haja um maior controle sobre os atos e fatos administrativos no âmbito do
setor público, que permitisse evidenciar com qualidade o uso dos recursos e os
fenômenos patrimoniais, era necessário um tratamento contábil padronizado com
a elaboração de um plano de contas com abrangência nacional com metodologia,
estrutura, conceitos e regras que permitam a todos os entes federados obterem as
informações contábeis.
Para isso, o STN editou o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público

(PCASP) e o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP). Esses
instrumentos, de abrangência nacional, permitem e regulamentam o registro
da aprovação e execução do orçamento, resgatam o objeto da contabilidade – o
patrimônio, e buscam a convergência aos padrões internacionais, tendo sempre
em vista a legislação nacional vigente e os princípios da ciência contábil, conforme
podemos verificar e saber mais no site do Tesouro Nacional (http://www.tesouro.
fazenda.gov.br/pcasp).
97
E
IMPORTANT
O PCASP representa uma das maiores conquistas da contabilidade aplicada

ao setor público. Além de ser uma ferramenta para a consolidação das contas nacionais e
instrumento para a adoção das normas internacionais de contabilidade.
DICAS
O Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) e o Manual de Contabilidade

Aplicada ao Setor Público (MCASP) podem ser acessados e estão disponíveis em: http://
www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/695350/CPU_MCASP+8%C2%AA%20ed+-
+publica%C3%A7%C3%A3o_com+capa_2vs/4b3db821-e4f9-43f8-8064-04f5d778c9f6.
A base estratégica contempla a análise da situação econômica e social,

as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas pelo chefe do Poder Executivo, a
previsão dos recursos orçamentários e sua distribuição entre os setores ou entre
os programas e diretrizes, objetivos e metas dos demais órgãos compatíveis
com a orientação estratégica do chefe do Poder Executivo. A CF/88 atribui ao
Poder Executivo deverá estabelecer as seguintes leis, que são conhecidas como
instrumentos orçamentários, que fundamentam a Lógica do Orçamento Público,
conforme a figura a seguir:
FIGURA 1 – REPRESENTAÇÃO DA LÓGICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO
Lógica do Orçamento Público
Plano Operativo
Anual
Orçamento
PPAG - Plano Plurianual LDO - Lei de Diretrizes LOA - Lei do

de Ação Governamental Orçamentárias Orçamento Anual
FONTE: A autora
98
Esses instrumentos orçamentários – PPA, LDO e LOA – são leis que

exprimem, em termos financeiros, a destinação de recursos públicos para as
necessidades, diretas ou indiretas, de atendimento ao cidadão.
4 INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO

SETOR PÚBLICO
Os instrumentos de planejamento e orçamento do setor público não se
constituem apenas em um conjunto organizado de receitas e despesas aprovadas
com a finalidade de dar cumprimento formal e legal à matéria. Ao contrário,
espelham decisões políticas.
Para compreensão do orçamento público brasileiro, conforme estudaremos

adiante, é necessário compreender a elaboração e a execução destas três leis
básicas que em conjunto materializam o planejamento e a execução das políticas
públicas de cada ente da Federação. Estas leis são instrumentos de planejamento
do Governo, conforme definidos no Artigo nº 165 da CF/88.
A CF/88 define que as funções de orçamentação e planejamento devem ser

integradas formando um modelo orçamentário brasileiro. Esse modelo também
define uma conexão entre os planos de curto e médio prazo com as programações
anuais de gastos governamentais.
Os principais instrumentos que fundamentam o orçamento público

são o Plano Plurianual (PPA), a lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA). Aprofundaremos nossos conhecimentos sobre esses
instrumentos.
4.1 O PLANO PLURIANUAL (PPA)

Precisamos compreender que a forma de estruturação do modelo
orçamentário brasileiro faz com que o Plano Plurianual seja o ponto de partida
para a definição das diretrizes gerais de ação do Estado nas três esferas de governo
da Federação.
E
IMPORTANT
O PPA representa o plano de governo do chefe do governo executivo eleito,

isto é, do plano do governo do Presidente da República ou do Governador do Estado ou do
Prefeito. É o planejamento estratégico de médio prazo com os projetos e atividades que o
governo eleito pretende realizar nos quatro anos de mandato.
99
O PPA deve ser enviado para aprovação do Poder Legislativo até o dia
31 de agosto do primeiro ano de mandato. No caso do Governo Federal deve ser
encaminhado ao Congresso Nacional. Para os Governos Estaduais, o PPA deve
ser encaminhado às Câmaras Estaduais. Nos municípios, o Prefeito deve enviar o
PPA para aprovação dos vereadores na Câmara Municipal.
De acordo com a CF/88, o PPA deve conter as diretrizes, objetivos e

metas da Administração Pública, sintetizando as estratégias de médio prazo e a
operacionalização do meio dos programas definidos no PPA.
O PPA está estruturado em duas partes fundamentais: a base estratégica

e os programas. A base estratégica deve apresentar uma análise da situação
economia e social, diretrizes, objetivos e metas e a previsão dos recursos
orçamentos, distribuídos entre os setores e programas apresenta um conjunto de
cenários e prospecção estratégica que orientará o planejamento governamental.
Isso significa que deve conter onde os recursos serão alocados, com que finalidade
e para quais setores ou programas.
A parte do PPA que corresponde aos programas consiste na sistematização

das ações que se pretende implementar, de acordo com as orientações definidas
na base estratégica.
NOTA
Programas consistem na sistematização das ações que serão implementadas

de acordo com as orientações definidas na base estratégica.
Assim, o PPA orienta o planejamento e a gestão da administração pública

por quatro anos, definindo metas físicas e financeiras para fins de detalhamento
dos orçamentos anuais. O PPA apresenta objetivos que consistem, conforme
apresentado por Costa (2008), em:
• Definir metas e prioridades da administração alinhada aos resultados

esperados.
• Organizar em programas as ações que visem suprir as demandas da sociedade
por bens e serviços.
• Alinhar as ações que serão realizadas com a orientação estratégica do governo.
• Viabilizar a alocação de recursos nos orçamentos anuais de forma coerente
com as diretrizes e metas do Governo.
• Definir as responsabilidades pelos resultados de modo a facilitar o
gerenciamento da administração e avaliação de desempenho dos programas.
100
• Estimular parcerias entre entidades públicas e privadas na busca por fontes

alternativas de recursos para o financiamento dos programas.
• Explicitar a distribuição das metas e gastos do governo.
• Dar transparência à aplicação de recursos e aos resultados obtidos.
Apresentaremos um pouco do histórico dos PPA para que possamos

compreender a sua relação com o orçamento que temos hoje.
• O primeiro PPA – Governo Collor: o primeiro PPA foi apresentado pelo Governo
Collor e deveria vigorar para o período de 1991-1995. O PPA apresentado foi
aprovado pelo Congresso Nacional quase sem discussões e emendas. Esse
período teve como característica a renúncia do Presidente Collor, antes que se
concretizasse o processo de impeachment.
• O segundo PPA (1996-1999) – Brasil em Ação: o segundo PPA referiu-se ao
Governo Fernando Henrique Cardoso – Governo FHC – e vigorou entre 1996 a
1999. Construção de um Estado moderno e eficiente; redução dos desequilíbrios
espaciais e sociais; inserção competitiva e modernização produtiva. O programa
“Brasil em Ação” foi o laboratório para desenvolvimento da metodologia
utilizada durante o período de governo FHC. Neste período foi regulamentada
a integração do planejamento com a programação orçamentária. Além disso,
reformulou o conceito de Programa como instrumento de acompanhamento e
avaliação dos resultados governamentais, definindo que estes seriam avaliados
mediante indicadores integrados às ações, cada uma com produtos e metas
definidos, definindo a classificação funcional-programática por meio de função
e subfunção, pelas três esferas de governo.
• PPA (2000-2003) – Avança Brasil: o Decreto n° 2.829 e a Portaria PO n° 42, de
14 de abril de 1999, estabeleceram normais e conceitos de um novo formato
de PPP, a partir de 2000. O objetivo foi trazer a gestão estratégica para o setor
público, definindo responsabilidades e controle da execução por meio de
variáveis gerenciais, consolidada em um sistema de informações. A proposta
foi criar mecanismos de incentivos à parceria público-privada, valorizar a
descentralização para os Estados, Municípios e Terceiro Setor, buscando
melhorar os resultados dos programas governamentais.
Destaca-se a alteração com relação ao orçamento anual que passou a ser

elaborado a partir de algumas premissas (COSTA, 2008):
• ser o orçamento um instrumento de viabilização;

• transformação do orçamento em instrumento de programação e permitiu o
redirecionamento das despesas sem prejuízo para as ações finalísticas, o que
significa que o orçamento deve ser analisado pela finalidade do gasto;
• o processo orçamentário deve ser administrado por meio de cronograma
gerencial e operacional;
• o ciclo orçamentário deve ser gerenciado num processo contínuo;
• a execução orçamentária deve integrar o processo de elaboração do orçamento,
de forma a padronizar e agilizar a produção de informações gerenciais, que
permita criação de instrumentos de decisão e execução.
101
DICAS
Acadêmico, o Decreto n° 2.829 e Portaria MPO n° 42 de 14 de abril de 1999

estão disponíveis em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2829.htm.
• PPA (2004-2007) – Brasil de Todos: o Governo Lula, defendendo a democratização,

inovou com a inclusão de consulta à sociedade para a construção do Plano
Plurianual. Definiu como objetivos maiores os programas de inclusão social
e redução das desigualdades sociais; crescimento com geração de trabalho,
emprego e renda; ambiente sustentável e redutor de desigualdades e promoção
e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia (COSTA, 2008).
• PPA (2008-2011): com a reeleição do Governo Lula, o PPA 2008-2011 inovou ao

definir uma estratégia mais focada, sintetizada em três programas prioritários:
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); Plano de Desenvolvimento da
Educação (PODE) e Agenda Social. A pretensão é promover políticas públicas
integradas que visavam dar consistência às ações do Governo, permitindo a
aplicação dos recursos de forma otimizada, maximizando os resultados para a
sociedade.
Dentro do Programa de Aceleração do Crescimento foi desenvolvido o

Programa Mais Saúde: Direito de Todos. O Programa Mais Saúde representou um
conjunto de iniciativas que permite consolidar a percepção estratégica de que a
Saúde constitui uma frente de expansão que vincula desenvolvimento econômico
ao social.
• PPA 2012-2015 – Plano Mais Brasil: o PPA 2012-2015 inaugurou um novo

modelo de estrutura e conceitos para o Plano Plurianual. A mudança mais
significativa foi o deslocamento do foco da gestão pública em favor dos
resultados que beneficiam o cidadão. No PPA foram definidos os espaços de
atuação do Plano e do Orçamento, permitindo elevar o Plano a um nível mais
estratégico, com a criação dos Programas Temáticos. Os Programas Temáticos
retratam a agenda de governo organizada pelos temas de políticas públicas.
Além disso, possibilitou a qualificação da comunicação com a sociedade.
• PPA 2016-2019 – Desenvolvimento, Produtividade e Inclusão Social: esse PPA
mantém a estrutura do PPA 2012-2015 e acrescenta algumas correções na busca
de maior compreensão de como a estratégia geral do governo se conecta com os
objetivos e metas expostos na sua dimensão programática, com 54 programas
temáticos, detalhados em 303 objetivos e 1.132 metas.
Para 2020, um novo PPA será apresentado e que orientará os objetivos do

Governo Federal e dos Governos Estaduais. Após compreendermos a evolução
dos PPA vamos, a seguir, compreender a relação do PPA com a Lei de Diretrizes
Orçamentária.
102
4.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS (LDO)

Compreenderemos que a LDO, antes de ser uma lei aprovada, é uma
diretriz orçamentária proposta pelos governantes representando a conexão entre
este plano estratégico e o plano operacional a ser executado, isto é, o orçamento
anual. A Diretriz Orçamentária define as ações que serão realizadas no período
de um ano e orienta a elaboração do orçamento.
E
IMPORTANT
Podemos apresentar que a função da LDO é integrar o PPA e a LOA. A LDO foi
Instituída pela CF/88, representando um instrumento inovador em matéria de organização
orçamentária (BRASIL, 2016).
É na LDO que o governo define, para o exercício fiscal, as metas e

prioridades para que o planejamento de médio e longo prazo se concretize de
forma eficiente e eficaz no curto prazo. Essas diretrizes abrangem disposições
diversas tais como alteração na legislação tributária, fixação no limite dos gastos,
condições para fixação dos limites de gastos para os três poderes, dentre outras.
Simplificando, enquanto o PPA representa o planejamento estratégico das

ações definidas pelo PPA, para o período de governo de quatro anos, as Diretrizes
Orçamentárias representam o que o Governo pretende realizar e quanto de
recursos são necessários para isso. Essas diretrizes são apresentadas ao Poder
Executivo que, após aprová-las, a transformam em lei. Aí sim, fica definida a Lei
de Diretrizes Orçamentária que orienta o orçamento, que, quando aprovado pelo
Poder Executivo, transforma em Lei Orçamentária Anual.
Dessa forma, a LDO tem como função estabelecer metas e prioridades

para exercício financeiro subsequente, orientar a elaboração do orçamento,
dispor sobre alteração da legislação tributária e estabelecer política de aplicação
das agencias financeiras de fomento. Orienta elaboração orçamento estatais:
orçamento fiscal, orçamento seguridade social e orçamento investimento.
Além dos aspectos normativos, no Artigo 4º da Lei de Responsabilidade

Fiscal, nos §§ 1º a 4º, estabeleceu também que a LDO deve conter anexos específicos
que apresentam apresentem as metas, riscos e indicadores fiscais, além das
diretrizes para a política monetária, creditícia e cambia, conforme apresentado
no Manual Técnico do Orçamento 2020.
Conforme já foi apresentado, o PPA e a LDO são anteriores à Lei

Orçamentaria Anual. Identificaremos as características que a compõe.
103
4.3 LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL (LOA)

A Lei Orçamentária Anual representa a programação das ações a serem
executadas, definidas nas diretrizes, objetivos e metas programadas no PPA,
alinhado com as diretrizes estabelecidas na LDO. A LOA, alinhada aos princípios
constitucionais que já foram apresentados, principalmente ao princípio da
legalidade da despesa, define que nenhuma despesa pública pode ser executada
fora do orçamento.
E
IMPORTANT
A LOA apresenta o detalhamento anual do planejamento definido no PPA, na

forma de ações que devem ser implementadas e definindo os recursos orçamentários
disponibilizados para o financiamento ou execução das políticas públicas (BRASIL, 2016).
É na LOA que estão previstos, com maior detalhamento, o volume de

recursos arrecadados que serão alocados nos programas e projetos que serão
executados no exercício fiscal correspondente.
LOA Orçamento é o instrumento que a Administração pública submete

para aprovação. Quanto aprovada é transformado em Lei, isto é, Lei do Orçamento
Anual (LOA). LOA é o plano de governo de iniciativa do chefe do Poder Executivo,
isto é, o Prefeito, Governador ou o Presidente fixam na Lei Orçamentária Anual a
previsão da receita e a fixação da despesa, atendendo à CF/88.
Podemos aprofundar nosso conhecimento com importantes instrumentos

elaborados por órgãos públicos que nos ajudarão na compreensão do tema a ser
estudado aqui. Destacamos alguns mais atualizados e relevantes, constantes na
FIG, a seguir.
FIGURA 2 – LEITURAS SUGERIDAS: UNIDADE 2
FONTE: A autora
104
RESUMO DO TÓPICO 1
• O desempenho do setor público não deve ser compreendido por meio dos
dados contábeis ou financeiros, mas também temos que saber o quanto os
recursos utilizados se transformaram em ações e serviços para a população.
• A contabilização do setor público tem suas particularidades, seus diferentes

aspectos orçamentário, patrimonial e fiscal visando uma correta interpretação
corretamente e tem suas normatizações na Contabilidade Aplicada ao Setor
Público (CASP).
• Para que a informação contábil possa ser útil para os usuários e dar suporte à
tomada de decisão é necessário que tenha características qualitativas que são:
serem relevantes, terem representação fidedigna, serem compreensíveis aos
usuários, deve estar disponível, ter comparabilidade.
• São restrições inerentes à informação: a Materialidade, o custo-benefício, o

equilíbrio entre as características qualitativas.
• São atribuições de competência do Estado: função alocativa, função distributiva

e função estabilizadora.
• No orçamento o Estado fixa seus objetivos, sendo, por isso, um documento

dinâmico de atuação do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo
seus rumos.
• Os princípios são um conjunto de premissas que devem ser observadas durante

cada etapa da elaboração orçamentária. Os princípios orçamentários foram
gradativamente incorporados como normas, leis ou regras que representavam
as necessidades da época e alguns posteriormente abandonados ou
transformados.
• Os princípios orçamentários, a obrigatoriedade de planejamento e a utilização

dos instrumentos orçamentários são obrigatórios para todos os entes federados,
nos três níveis de governo – União, Estados e Municípios.
• A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) representa marco nas finanças por

definir instrumentos de transparência da gestão fiscal, definir limites de
endividamento, exigira realização da consolidação nacional das contas
públicas, a implantação de sistema de custos.
105
• Os instrumentos de planejamento e orçamento do setor público espelham
decisões políticas e constituem um conjunto organizado de receitas e despesas
aprovadas com a finalidade de dar cumprimento formal e legal à matéria.
• Os principais instrumentos que fundamentam o orçamento público são o Plano

Plurianual (PPA), a lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária
Anual (LOA).
106
AUTOATIVIDADE
1 Buscando aprofundar nosso conhecimento sobre o orçamento público

é fundamental para a nossa compreensão das particularidades do
planejamento e orçamento do SUS. Estão corretas as afirmações a seguir,
EXCETO:
a) ( ) A CF/88 exige a elaboração do orçamento anual, a sua aprovação

pelo poder Legislativo e a sua disponibilização à sociedade, que faz a
fiscalização da gestão.
b) ( ) Os dados contábeis são a única forma de analisar o desempenho do
setor público, permitindo compreender como os recursos estão sendo
utilizados.
c) ( ) A Contabilidade Aplicada Ao Setor Público (CASP) pode ser
compreendida por seus diferentes aspectos orçamentários, patrimonial
e fiscal, de modo a interpretar corretamente as informações contábeis.
d) ( ) Para que a informação contábil seja útil aos usuários e aos gestores é
necessário que tenham relevância e representação fidedigna, além de
necessariamente devem ser compreensíveis.
2 Com relação aos princípios constitucionais do orçamento público podemos

as afirmações estão corretas, EXCETO:
a) ( ) Os princípios orçamentários foram gradativamente incorporados

como normas, leis ou regras que representavam as necessidades da
época e alguns posteriormente abandonados ou transformados.
b) ( ) O princípio da anualidade ou temporalidade significa que o
orçamento é uma autorização de gasto pelo Poder Legislativo, mas,
essa autorização deve ser renovada anualmente
c) ( ) O princípio da universalidade define que o orçamento deve conter
todas as receitas e despesas da entidade, de qualquer natureza,
procedência ou destino, inclusive a dos fundos, dos empréstimos e
dos subsídios.
d) ( ) O princípio da exclusividade, ou da pureza orçamentária, define
que a lei orçamentária não pode conter outros “assuntos” que não
o orçamento, excetuando que pode conter o destino para o saldo do
exercício e as despesas não orçadas.
3 Com relação aos instrumentos de planejamento e orçamento do setor

público são verdadeiras as afirmativas a seguir, EXCETO:
a) ( ) A CF/88 define que as funções de orçamentação e planejamento devem

ser integradas formando um modelo orçamentário brasileiro.
b) ( ) O Plano Plurianual seja o ponto de partida para a definição das
diretrizes gerais de ação do Estado nas três esferas de governo da
Federação
107
c) ( ) O PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da Administração
Pública, sintetizando as estratégias de curto prazo e a operacionalização
do meio dos programas definidos no PPA.
d) ( ) LDO antes de ser uma lei aprovada é uma diretriz orçamentária
proposta pelos governantes representando a conexão entre este plano
estratégico e o plano operacional a ser executado.
4 Com relação aos princípios constitucionais orçamentários e os instrumentos

de planejamento são verdadeiras as afirmativas a seguir, EXCETO:
a) ( ) A elaboração do processo orçamentário está vinculada ao planejamento,

conforme fundamentado na CF/88.
b) ( ) A CF/88 estabelece o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA) como os
componentes fundamentais do ciclo de planejamento e orçamento
para os três entes da Federação.
c) ( ) A Lei Complementar n° 101/2000 estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e estatui
disposições complementares para a elaboração e execução do PPA, da
LDO e da LOA.
d) ( ) O Plano de Contas Aplicado ao Setor Público (PCASP) e o Manual de
Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP) são instrumento,
de abrangência federal que regulamentam o registro da aprovação e
execução do orçamento do Governo Federal.
5 Com relação ao planejamento orçamentário e financeiro são verdadeiras as

afirmativas a seguir, EXCETO:
a) ( ) A informação contábil, para que seja útil, deve ser comparável, isto é,
ter um padrão entre todos os entes federados.
b) ( ) É necessário que a divulgação da informação contábil sendo que o
benefício da divulgação deve ser superior ao custo de elaboração da
informação.
c) ( ) Devemos compreender que o orçamento público é dinâmico, isto é, se
modifica conforme a sociedade evolui.
d) ( ) O orçamento moderno é um instrumento administrativo onde a
participação popular é fundamental na decisão da aplicação dos
recursos pela administração.
108
UNIDADE 2 TÓPICO 2
ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
1 INTRODUÇÃO
Neste tópico, conheceremos a relação entre o orçamento e os programas
de governos, compreendendo o que representa a estrutura programática
orçamentária e o modelo lógico da organização dos programas. Também
apresentaremos a classificação das receitas e despesas e a sua codificação. O ciclo
do planejamento nos permite compreender as ações que devem ser realizadas
completam este tópico.
Já podemos perceber a complexidade do processo orçamentário. No tópico

anterior, já conhecermos sobre os instrumentos legais que compõe o processo
do planejamento e orçamentário. Esse conhecimento é fundamental para nosso
entendimento das etapas do processo orçamentário. Portanto, se ainda ficou
alguma dúvida, releia o tópico anterior novamente.
2 O ORÇAMENTO E OS PROGRAMAS
O orçamento é um instrumento que expressa as receitas e despesas de
um indivíduo, organização ou governo, relativamente a um período de execução
determinado (GONÇALVES, 2010). Enfatizaremos, a seguir, o orçamento
como instrumento que expressa a alocação dos recursos públicos que são
operacionalizados por meio de diversos programas. Os programas permitem a
integração entre o Plano Plurianual e o orçamento.
NOTA
O programa representa iniciativa articulada de ações para a solução de um

problema.
109
Os programas são, geralmente, bastante amplos e muitas vezes são

subdivididos em subprogramas. Não é uma atividade simples. Conforme
apresentado por Costa (2008), o programa possuem três aspectos que os
caracterizam:
• Representa o maior nível de agregação de diversas despesas sob a

responsabilidade das unidades administrativas como Ministérios, Estados,
fundações.
• O programa pode ser identificado por um produto final.
• Representa os objetivos para qual a unidade foi criada.
Para que fosse viável a execução do programa foi necessário prever quanto
de recursos seriam necessários. Esses valores estimados devem estar identificados
quando da construção do processo orçamentário do município.
Podemos, assim, compreender que o processo de construção do orçamento

é consequência do processo de planejamento da gestão, que ao estabelecer
objetivos e metas devem identificar os recursos financeiros necessários para a sua
realização. Dessa forma, fundamenta a construção de um plano financeiro que é o
orçamento, apresentado em valores monetários, permitindo o acompanhamento
e avaliação da gestão.
Outra unidade essencial parra entendermos a estruturação do orçamento-

programa é a atividade. Conforme apresentado por Costa (2008), a atividade pode
ser compreendida como um trabalho homogêneo dentro da subdivisão do esforço
total que tem o propósito de contribuir para a realização do trabalho final de um
programa. Representam um agrupamento de tarefas geralmente executadas de
unidades administrativas dentro de uma organização para alcanças as metas e
objetivos do programa.
E
IMPORTANT
O orçamento-programa é o instrumento que operacionaliza o orçamento. Tem

como base a classificação por atividades, sendo a peça básica das funções administrativas
e gerenciais (COSTA, 2008).
E
IMPORTANT
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a

realização dos objetivos estratégicos definidos para o período do PPA, ou seja, quatro anos.
110
TÓPICO 2 | ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO
2.1 ESTRUTURA PROGRAMÁTICA ORÇAMENTÁRIA

Como já destacamos, os programas orientam as ações que serão realizadas
pelos governos, definidos para o período do PPA, isto é, para os quatro anos.
Entenderemos como funciona essa estruturação buscando as informações
referentes ao Plano Plurianual (PPA) que vigerá no período de 2020-2023. Conforme
apresentado pelo Ministério da Economia no Manual Técnico do Orçamento
(BRASIL, 2019b), este PPA apresenta quatro pilares em sua construção, que são:
• simplificação metodológica;
• realismo fiscal;
• integração entre planejamento e avaliação;
• visão estratégica e foco em resultados.
Conforme apresentado pelo Ministério da Economia no Manual Técnico

do Orçamento (BRASIL, 2019b) e representado na figura a seguir, a metodologia
do PPA 2020-2023 compreende três dimensões:
• Dimensão Estratégica: composta pelos eixos da Estratégia Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social (Endes), as diretrizes do PPA e os Temas.
• Dimensão Tática: composta pelos Programas e seus objetivos, meta e indicador
de resultado.
• Dimensão Operacional: contendo as ações orçamentárias e não orçamentárias.
FIGURA 3 – REPRESENTAÇÃO DA ESTRUTURA PROGRAMÁTICA
FONTE: Brasil (2019b, p. 27)
111
Conforme o Manual, para a elaboração do PPA 2020-2023 foi utilizado

como metodologia os seguintes conceitos:
• Diretrizes: possuem a finalidade de retratar as declarações de governo e

indicam as preferências políticas dos governantes eleitos.
• Temas: buscam refletir a estrutura institucional adotada pela administração
federal.
• Programa: é a categoria que articula um conjunto de ações (orçamentárias e
não orçamentárias) suficientes para enfrentar um problema. Seu desempenho
deve ser passível de aferição.
Essa estruturação nos permite compreender a relação entre Planejamento

e Orçamento na identificação das ações orçamentárias que representam as ações
dos Governos diretamente vinculadas aos programas.
Podemos compreender que o produto de uma ação ou seu resultado é a

realização dos objetivos pretendidos nos programas. O programa será cumprido
pelo cumprimento do conjunto dos produtos das ações a ele subordinadas. Assim,
o cumprimento das ações permite alcançar o objetivo proposto nos programas
que poderá ser medido por indicadores de resultados.
2.2 O MODELO LÓGICO DA ORGANIZAÇÃO DOS

PROGRAMAS
Compreenderemos o modelo lógico proposto na organização dos
elementos constitutivos dos programas do novo PPA. A proposta definida no PPA
2020-2023 é que a metodologia adotada contribua para um adequado desenho
dos programas, o que, posteriormente, auxilia na avaliação das políticas públicas
na medida em que identifica claramente os objetivos e resultados esperados do
programa, bem como os indicadores de resultado.
A proposta para o PPA 2020-2023 é que a integração entre o planejamento

e orçamento permita trazer melhores resultados para a sociedade na
implementação de ações públicas. Para isso, o Governo Federal indicou um
conjunto de ferramentas de suporte aos órgãos para formulação ou reformulação
de políticas públicas, programas e projetos. Entre as ferramentas de suporte está
recomentado a leitura do Guia Prático de Análise Ex Ante.
Esse material traz os elementos essenciais que caracterizam um bom

desenho de um programa, que corresponde ao Modelo Lógico proposto, que são:
• diagnóstico do problema que justifica a intervenção pública;

• objetivo;
• público-alvo;
• beneficiários;
112
• identificação de atores envolvidos;

• a escolha das ações a serem executadas para o alcance dos resultados
pretendidos;
• levantamento dos recursos necessários.
A definição do Modelo Lógico exige alinhamento dessas diversas etapas

num propósito de obtenção de melhores resultados. Para auxiliar na elaboração
de um modelo a proposta do Governo Federal é que os gestores adotem a
metodologia proposta pelo IPEA na Nota Técnica n° 6 de setembro de 2010 –
Como elaborar Modelo Lógico: roteiro para formular programas e organizar
avaliação (CASSIOLATO; GUERESI, 2010).
A proposta metodológica apresentada pelo IPEA define que,

primeiramente, o gestor público identifica os problemas da população que ele
pretende atender, as famílias, sociedade e empresas.
Identificados os problemas, devem ser levantadas as causas destes

problemas. Para que seja possível mudar uma situação problemática, as ações
dos programas devem intervir sobre as causas apontadas como críticas. As causas
críticas podem ser levantadas utilizando árvore de problemas. Para que uma causa
seja considerada crítica, ela deve os requisitos apontados na Nota Técnica IPEA
que são: “i) ter alto impacto na mudança do problema; ii) ser um centro prático
de ação, ou seja, o ator pode agir de modo prático, efetivo e direto sobre a causa;
iii) ser politicamente oportuno agir sobre a causa identificada” (CASSIOLATO;
GUERESI, 2010, p. 10).
Após a definição das causas críticas, a atuação estratégica para resolução

desses problemas é a definição de ações orçamentárias ou não orçamentárias cujos
produtos propostos contribuam para o alcance de resultados, que promovem a
mudança desejada no problema e levam ao resultado final que se espera com a
intervenção, diretamente relacionados ao objetivo do programa.
E
IMPORTANT
Outras ferramentas e métodos de planejamento auxiliares também são citados:

análise SWOT (Forças, Fraquezas, Oportunidades e Ameaças), o ZOPP (Planejamento de
Projeto Orientado por Objetivos) e o Planejamento Estratégico Situacional.
Os elementos do programa e seus atributos deverão ser preenchidos no

módulo do PPA no SIOP, dentre eles: o problema e as causas que contribuem
para a sua ocorrência; as evidências do problema; justificativa para a intervenção;
público-alvo; objetivo; indicador; meta, agentes envolvidos e outros.
113
NOTA
Ações orçamentárias são as operações da qual resultam produtos (bens ou

serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa.
Precisamos enfatizar que, para a realização das ações orçamentárias, é

necessário o levantamento dos recursos necessários para a sua execução. Assim,
são definidos valores para cada programa, por órgão, por dotação orçamentaria,
que desdobra em vários elementos de despesas. Entenderemos isso com mais
detalhamento a seguir.
3 CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DESPESA PÚBLICA

Inicialmente, caro acadêmico, compreenderemos o que está definido no
Manual de Contabilidade Aplicado ao Serviço Público sobre os Procedimentos
Contábeis Orçamentários (PCO) (BRASIL, 2019a). O PCO objetiva definir padrões
no que se refere à receita e à despesa orçamentária, suas classificações, destinações
e registros, para que seja possível evidenciar e consolidar as contas públicas
nacionais, permitindo o exercício de cidadania no processo de fiscalização da
arrecadação das receitas e da execução das despesas.
E
IMPORTANT
O Manual de Contabilidade Aplicado ao Serviço Público não substitui as

leis que fixam as regras orçamentárias fixadas – Lei nº 4.320/1964, pela Portaria MOG nº
42/1999, ou pela Portaria STN/SOF nº 163/2001 e suas alterações – que continuam sendo a
base normativa para a elaboração e execução dos orçamentos nos três níveis de governo.
Na Administração Pública, é de fundamental importância a definição

da receita e da despesa orçamentárias. As receitas representam o montante de
recursos apropriados da sociedade pelo Estado por intermédio da tributação.
As despesas correspondem à contrapartida do Estado aos cidadãos por meio
da geração de bens e serviços. Conhecer a destinação e distribuição das receitas
também é fundamental para que se possa acompanhar o cumprimento dos
limites legais para a realização de despesas, impostos pela Lei Complementar nº
101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (BRASIL, 2019a).
114
Para se ter maior transparência e controle sobre a origem e aplicação

dos recursos, as receitas e as despesas são codificadas ou classificadas. Essa
classificação é chamada de Classificação Orçamentária.
Essa busca por transparência não é assunto novo. A fundamentação legal

para a codificação das receitas e despesas está na Lei n° 4.320 de 1964 (já passaram
alguns anos desde então...).
A Classificação orçamentária são códigos números que agrupam

informações que permitem a identificação de quais são os recursos e onde serão
utilizados. A codificação permite identificar informações relevantes, como quais
são os órgãos ou entidades responsáveis pela execução, detalhando funções,
Subfunções, Programas, Projetos, Atividades etc.
Apesar de geralmente os códigos sejam considerados como de difícil

compreensão, o objeto deles é permitir dar transparência, permitindo que
aqueles que trabalham nos fundos de saúde, os Conselhos de Saúde, os gestores
e o cidadão possam acompanhar, fiscalizar e avaliar os resultados da execução
orçamentária. (BRASIL, 2003)
Vamos lá, considerando a necessidade de padronizar as informações

orçamentárias, compreenderemos, a seguir, o que são e como classificar as receitas
e despesas públicas.
3.1 AS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS

Conforme apresentado no site do Ministério da Economia, Planejamento
e Gestão (BRASIL., 2019) as receitas orçamentárias são:
disponibilidades de recursos financeiros que ingressam nos cofres

públicos. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execução das
políticas públicas, a receita orçamentária é fonte de recursos utilizada
pelo Estado em programas e ações, cuja finalidade principal é atender
às necessidades públicas e demandadas da sociedade.
Podem ser capital arrecadado coercitivamente do povo, tomado por

empréstimo ou produzido pela renda dos bens ou pela sua atividade.
E
IMPORTANT
A receita é apenas estimada, enquanto a despesa é programada, autorizada e

controlada.
115
As receitas podem ser divididas em receitas orçamentárias e receita

extraorçamentárias (BRASIL, 2019b):
• As receitas orçamentárias são aquelas que fazem parte do orçamento,

como tributos, rendas, transferências, alienações, retornos de empréstimos e
operações de crédito.
• As receitas extraorçamentárias não correspondem a renda do Estado e são
feitas com autorização do legislativo. São os depósitos ou caução de garantia.
3.2 CLASSIFICAÇÕES DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA

Compreenderemos, agora, sobre a classificação das receitas orçamentárias.
Classificar a receita orçamentária é uma obrigatoriedade para todos os entes
da Federação. O desdobramento para atender às particularidades de cada ente
federado é facultativo. Nesse sentido, as receitas orçamentárias são classificadas
segundo os seguintes critérios, que veremos com maior detalhamento a seguir:
1. natureza de receita;
2. indicador de resultado primário;
3. fonte/destinação de recursos;
4. esfera orçamentária.
3.2.1 Classificação da Receita Orçamentária por

Natureza
A Lei n° 4.320/1964 define que os itens de discriminação das receitas serão
identificaods por numeros de código decimal. Esses códigos são chamados de
Código de Natureza de Receita. O objetivo desses códigos é identificar a origem
dos recursos, segundo seu fato gerador e devem conter todas as informações
para que possa ser identificada as suas vinculações. O fato gerador é aquele que
ocasionou o ingresso dos recursos nos cofres públicos.
Em 2015, estabelecida pela Portaria n° 5, de 25 de agosto de 2015, entra

em vigor nova estrutura de codificação das Naturezas de Receita melhrando a
estrutura de formação dos códigos da classificação, aplicando lógica integralmente
voltada para a gestão das receitas orçamentárias a partir do exercício financeiro
de 2018.
Para que seja possivel identificar como os recursos entram para os cofres
públicos, o código identificador da natureza de receita é composto de níveis,
conforme apresentado no Manual de Contabilidade do Tesouro Nacional.
Assim, a natureza de receita é a menor célula de informação no contexto

orçamentário para as receitas públicas; por isso, contém todas as informações
necessárias para as devidas alocações orçamentárias.
116
A nova estrutura da codificação permite associar, de forma imediata,

a origem da receita principal: Multas e Juros, Dívida Ativa, Multas e Juros da
Dívida Ativa. A associação é efetuada por meio de um código numérico de
oito dígitos, conforme representado na cujas posições ordinais passam a ter o
seguinte apresentado na figura a seguir, em que detalharemos cada uma dessas
representações.
FIGURA 4 – REPRESENTAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
C O E DDDD T
Desdobramentos para
Categoria identificação de
Origem Espécie Tipo
Econômica peculiaridades da
receita
Apresentaremos o exemplo o recolhimento de imposto de renda pessoa

física dos trabalhadores (Figura 5). Os valores correspondem à receita pública na
natureza de receita código “1.1.1.3.01.1.1”, conforme apresentado a seguir. Como
podemos ver, a classificação por natureza corresponde ao nível é a menor celula
de informação no orçamento das receitas públicas e permite análises economico-
financeiras sobre a atuação estatal.
FIGURA 5 – EXEMPLO DE CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
117
A seguir, entenderemos essas representações. Primeiramente,

compreenderemos a classificação quanto a Categoria Econômica. O §§1º e 2º
do art. 11, da Lei n° 4.320/1964, classificam a categoria econômica das receitas
orçamentárias em “Receitas Correntes” e “Receitas de Capital”, conforme
sintetizadas na Figura 6.
FIGURA 6 – CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA POR CATEGORIA ECONÔMICA
FONTE: Adaptado de Brasil (2019b)
Temos também as Receitas de Operações Intraorçamentárias.

Correspondem à transferência de recursos entre órgãos da Administração Pública,
não correspondendo a novas entradas de recursos. São codificadas como Código
7 – “Receitas Correntes Intraorçamentárias” e Código 8 – “Receitas de Capital
Intraorçamentárias”. O segundo detalhamento corresponde à Classificação
quanto a Origem da Receita. A Origem é o detalhamento da Categoria econômica
que objetiva identificar a procedência das receitas no momento que ingressam
nos cofres públicos. De acordo com a Lei n° 4.320/1964 os códigos da Origem
estão apresentados na Figura 7.
118
FIGURA 7 – CLASSIFICAÇÃO DA ORIGEM DA RECEITA ORÇAMENTÁRIA
O terceiro detalhamento é a Espécie, que é o nível de classificação com

vínculo na Origem que detalha o fato gerador das receitas. Por exemplo, dentro
da Receita classificada como de Origem 2 – Contribuições podemos identificar as
espécies “Contribuições Sociais”, “Contribuições Econômicas”, “Contribuições
para Custeio de Iluminação Pública”.
O quarto nível apresenta os Desdobramentos: para os desdobramentos

foram reservados quatro dígitos com a finalidade de identificar peculiaridades
de cada receita, caso seja necessário. Desse modo, esses dígitos podem ou não ser
utilizados conforme a necessidade de especificação do recurso. No caso de receitas
exclusivas de Estados e Municípios, o quarto dígito utilizará o número “8” (Ex.:
1.9.0.8.xx.x.x – Outras Receitas Correntes exclusivas de Estados e Municípios).
DICAS
Acadêmico, o Ementário de Receitas Orçamentárias da União evidencia as

fontes, o resultado primário, a esfera orçamentária e as respectivas naturezas de receita,
disponível no link: http://www.orcamentofederal.gov.br/informacoes-orcamentarias/
arquivos-receitas-publicas/receitas-publicas.
119
O quinto nível corresponde ao Tipo: de preenchimento obrigatório,

identifica o tipo de arrecadação e correspondente ao último dígito na natureza de
receita, conforme detalhamento no quadro a seguir:
QUADRO 3 – CLASSIFICAÇÃO DO TIPO DAS RECEITAS ORÇAMENTÁRIAS
Tipo Descrição-Padrão dos Códigos de Tipo

0 Natureza Agregadora
1 Receita Principal
2 Multa e Juros da Receita Principal
3 Dívida Ativa da Receita Principal
4 Multa e Juros da Dívida Ativa da Receita Principal
5 Multa da Receita Principal quando não se aplicar o tipo 2
6 Juros da Receita Principal quando não se aplicar o tipo 2
7 Multas da Dívida Ativa quando não se aplicar o tipo 4
8 Juros da Dívida Ativa quando não se aplicar o tipo 4
9 Desdobramento a ser criado pela SOF/MP
As receitas podem ser classificadas também sob outros enfoques.

Apresentaremos, de forma sintetizada, no quadro, as classificações das receitas,
conforme apresentado no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público,
redigido pelo Tesouro Nacional.
QUADRO 4 – OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DAS RECEITAS CORRENTES
Classificação Detalhamento
Receita Orçamentária pública: são as receitas executadas
pelas entidades públicas.
Quanto às entidades
Receita Orçamentária privada: são aquelas executadas
executoras do orçamento
por entidades privadas, aprovadas por ato do conselho
superior.
Receita orçamentária efetiva: é aquela que, no momento

do seu reconhecimento, aumenta a situação líquida
Quanto ao impacto na patrimonial.
situação patrimonial líquida Receita Orçamentária não efetiva: aquela que não altera
a situação liquida patrimonial no momento do seu
reconhecimento.
Receitas Primárias: aquelas provenientes do esforço de

Classificação para apuração
arrecadação – todas que não sejam financeiras.
do Resultado Primário - não
Receitas Financeiras: são receitas de natureza financeiras
é obrigatório para todos os
que não contribuem para o resultado primário no
entes
exercício.
120
3.2.2 Etapas da receita orçamentária

Já apresentamos aqui que as receitas são estimadas. Além disso,
precisamos compreender as receitas em suas quatro etapas da receita conforme
será apresentado.
• Etapa de Previsão: a etapa de previsão corresponde ao planejamento e previsão

de arrecadação da receita orçamentária conforme conta na Lei Orçamentária
Anual (LOA). Antecede à fixação do montante de despesas que irão constar
nas leis de orçamento, além de ser base para se estimar as necessidades de
financiamento do governo.
• Etapa de Lançamento: corresponde ao procedimento administrativo que
verifica a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente. Identifica o
que será tributário, quem pagará pelo tributo, calcula o montante. É a fase de
aplicação dos impostos, taxas de contribuições.
• Etapa de Arrecadação: corresponde ao pagamento pelo contribuinte dos
recursos devidos ao Tesouro às instituições financeiras autorizadas pelo ente.
Corresponde, por exemplo, ao pagamento de um imposto numa agência
bancária.
• Etapa do Recolhimento: corresponde à transferência dos valores arrecadados
à conta específica do Tesouro. É o ato do Banco, por exemplo, repassar ao
Governo os impostos pagos pelos cidadãos.
Essas etapas da receita orçamentária seguem uma ordem de ocorrência

dos fenômenos econômicos. Dessa forma, na nossa legislação vigente, temos que
as essas receitas começam com a previsão e termina com o recolhimento.
3.3 AS DESPESAS PÚBLICAS

Como já foi apresentado, o orçamento representa um instrumento
de planejamento de entradas de recursos (receitas) e aplicação dos recursos
(despesas) em determinado período. Ele é de vital importância principalmente no
setor público por ser a lei que fixa a despesa pública autorizada para um exercício
financeiro.
Assim como as receitas, precisamos compreender o detalhamento das

despesas orçamentárias públicas, o que são e como se classificam. A classificação
permite a compreensão da vinculação das despesas com as ações, programas,
serviços onde serão utilizados os recursos. Neste entendimento, as despesas
orçamentárias representam o conjunto de gastos necessários para o funcionamento
e manutenção dos serviços públicos prestados à sociedade. Vale salientar o
conceito de classificação das despesas públicas.
121
NOTA
Classificação da despesa pública: permite o agrupamento da despesa por

categorias. Esse agrupamento é utilizado para facilitar e padronizar as informações que se
deseja obter. Pela classificação é possível visualizar o orçamento por Poder, por função de
governo, por subfunção, por programa e por categoria econômica.
Já vimos que a estrutura do orçamento é por programas e que a classificação

das despesas é de suma importância. Por isso, trataremos com mais detalhes
a seguir, quando apresentaremos a codificação da estrutura da programação
orçamentária.
3.3.1 Definição dos Programas – Ciclo do Planejamento

e orçamento
Agora, compreenderemos o que se entende por ciclo orçamentário.
Conforme definição apresentada no Portal do Orçamento, ciclo orçamentário
corresponde a:
Sequência de fases ou etapas que deve ser cumprida como parte do

processo orçamentário. A maioria dos autores adota como fases do
ciclo orçamentário as seguintes: elaboração, apreciação legislativa,
execução e acompanhamento, controle e avaliação, quando, então,
se inicia o ciclo seguinte. Corresponde ao período de tempo em que
se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua
concepção até a avaliação final (BRASIL, 2019c).
O ciclo orçamentário, também chamado de processo orçamentário, deve

ser compreendido como um processo contínuo, dinâmico e flexível, que permite
a execução de atividades ou etapas típicas do orçamento público.
Por meio do ciclo orçamentário é que se “elabora, aprova, executa,

controla e avalia os programas do setor público nos aspectos físico e financeiro,
corresponde, portanto, ao período de tempo em que se processam as atividades
típicas do orçamento público” (MARQUES, 2014, p. 104).
Quando falamos do ciclo de planejamento e orçamento estamos nos

referindo aos prazos para execução de tarefas ou etapas de curto e médio prazo
realizadas por diversos atores que se inter-relacionam conforme definido pela
Constituição Federal de 1988. O ciclo financeiro não está restrito a um exercício
financeiro.
122
O exercício financeiro é apenas o período de execução do orçamento ou

uma das fases do ciclo orçamentário é mais amplo. O ciclo orçamentário é um
período muito maior, iniciando com o processo de elaboração do orçamento,
passando pela execução e encerramento com o controle (MARQUES, 2014).
E
IMPORTANT
Como já foi apresentado, temos que compreender que o orçamento é um

instrumento de planejamento das ações que serão executadas.
Para isso, temos que compreender as normatizações legais impostas e as

fases para a efetivação do Orçamento Público que são:
• Elaboração.
• Estudo e Aprovação.
• Execução.
• Avaliação.
Vejamos, a seguir, o detalhamento de cada etapa do processo denominado

de ciclo orçamentário:
• Elaboração: corresponde à fase de planejamento necessária para a fixação

de objetivos concretos, diretrizes e metas, para o período a ser considerado.
Nesta fase, é definido também o volume de recursos que serão utilizados para
atender aos objetivos, tanto recursos humanos, materiais quanto os financeiros.
Essa fase finaliza com a entrega da proposta pelo Executivo ao Legislativo.
Nessa etapa de elaboração são definidos o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei Orçamentária Anual, todas elas com prazos fixados na
CF/88.
• Estudo e aprovação: após o recebimento das propostas pelo Poder Legislativo
inicia-se a fase de discussão dos temas, por meio de comissões especialmente
criadas com o objetivo de aprová-los e encaminhar novamente ao Executivo. O
estudo do projeto de lei orçamentária deverá ser aprovado e encaminhado ao
executivo para a sanção seguindo as seguintes datas:
123
QUADRO 5 – AÇÕES E PRAZOS DA ETAPA DE ELABORAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Ação PPA LDO LOA

Até 31 de Agosto
Encaminhamento
do ano do primeiro Até 15 de Abril de Até 31 de Agosto de
pelo Poder
mandato do Chefe cada ano cada ano
Executivo
do Poder Executivo
Devolução pelo Até 22 de Dezembro Até 17 de Julho do Até 22 de Dezembro

Congresso do ano que recebeu ano que recebeu do ano que recebeu
Nacional ao a proposta para a proposta para a proposta para
Poder Executivo apreciação apreciação apreciação
FONTE: Brasil (2019b)
• Execução: após a aprovação da proposta orçamentária, esta é convertida em

lei. Inicia-se assim a fase de Execução onde as propostas são colocadas na
prática visando concretizar os objetivos estabelecidos. A fase de execução do
orçamento deve ter como base a programação, visando alcançar a máxima
eficiência possível dentro do exercício financeiro.
• Avaliação: a etapa da Avaliação corresponde ao controle da implementação do
orçamento. Nesta etapa, é feita a verificação da materialização do que se havia
planejado e aprovado. Constitui uma fase essencial no processo orçamentário,
devendo ser ativa, isto é, concomitante à execução orçamentária. Para que
isso aconteça os órgãos devem contar com sistemas informatizados, controles,
tabelas que permitam acompanhar indicadores, metas e verificar os resultados
periódicos para a tomada de decisão dos gestores.
Compreenderemos, a seguir, como os projetos de lei se integram com

os prazos de apresentação para sua aprovação. Veremos, em detalhes, essas leis
que compreendem as atividades de planejamento e orçamento. Iniciamos por
apresentar a hierarquia delas, considerando a vigência, conforme apresentado na
Figura 8.
124
FIGURA 8 – HIERARQUIA DAS LEIS ORÇAMENTÁRIAS
Vigência
Quadrienal Anual Anual
OF
PPA LDO LOA OIE
OSS
LEGENDA:
OF - Orçamento Fiscal
OIE - Orçamento de Investimento do Estado
OSS - Orçamento da Seguridade Social
FONTE: Costa (2008, p. 36)
4 CODIFICAÇÃO DA ESTRUTURA DA PROGRAMAÇÃO

ORÇAMENTÁRIA
Lembramos que foi apresentada a estrutura programática e o Modelo
Lógico da organização dos programas do orçamento. Agora, entenderemos como
a codificação dessa programação orçamentária se estrutura naqueles números
enormes, com diversos campos. Vamos “abrir a caixa preta” da estrutura desses
códigos de classificação das despesas.
4.1 CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS

A classificação das despesas permite que seja possível compreender
como as despesas são utilizadas nas ações e serviços além de propiciar o
acompanhamento social da utilização desses recursos.
Para compreendermos o orçamento, é necessário conhecer sua estrutura

e organização, o que é possível por meio da implementação de um sistema de
classificação estruturado. Esse sistema visa fornecer informações que atendem
a todos os interessados em finanças públicas. Quando falamos de todos
os interessados devemos considerar os gestores dos poderes públicos, das
organizações públicas e privadas e também a sociedade em geral.
Conforme apresentado pelo Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor

Público (BRASIL, 2019b), a estruturação atual do orçamento público é estruturada
em programações orçamentárias que por sua vez estão organizados em programas
de trabalhos. Os programas de trabalho contêm informações qualitativas e
quantitativas, quanto físicas quanto financeiras. A seguir, detalharemos o que
significa essa estruturação.
125
4.1.1 Programação Orçamentária Qualitativa

O programa de trabalho define qualitativamente a programação
orçamentária. O objetivo é informar do ponto de vista operacional, de
maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas que caracterizam o ato de
orçar. Essas informações são apresentadas no Manual de Contabilidade
Aplicada ao Setor Público (BRASIL, 2019b) compondo os seguintes blocos de
informação: classificação por esfera, classificação institucional, classificação
funcional, estrutura programática e principais informações do Programa e da
Ação, conforme apresentado no quadro a seguir. Cada um desses blocos visa
responder a uma pergunta.
QUADRO 6 – PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA: ABORDAGEM QUALITATIVA
Compreenderemos, a seguir, a abordagem quantitativa da estruturação

das despesas.
4.1.2 Programação Orçamentária Quantitativa

A pergunta que se busca responder com a abordagem qualitativa é
“quanto se pretende entregar no exercício?”. Para isso, é necessário definir as
Metas Físicas e também quanto de recursos serão utilizados para atender a essas
metas.
Assim, a estruturação da classificação da programação orçamentária na

abordagem quantitativa é apresentada em duas dimensões: a física e a financeira.
Conforme apresentado em Brasil (2019b), a dimensão física corresponde à
definição da quantidade de bens e serviços que serão entregues. Já a dimensão
financeira estima os recursos necessários que permitam o desenvolvimento da
ação orçamentária.
126
A dimensão financeira estima o montante de recursos necessários para

o desenvolvimento da ação orçamentária de acordo com os classificadores
apresentados no Quadro 7.
QUADRO 7 – CLASSIFICADORES DA DIMENSÃO FINANCEIRA DA AÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Na figura a seguir, apresentamos um exemplo completo de um código de

despesas, conforme pode ser identificado no SIOPS.
FIGURA 9 – EXEMPLO DE CÓDIGO COMPLETO DE DESPESA PÚBLICA
127
Detalharemos os blocos da estrutura da despesa de forma resumida,

para que possamos compreender a sua representação no orçamento, conforme
apresentado a seguir:
QUADRO 8 – DETALHAMENTO DA ABORDAGEM QUALITATIVA
Blocos da Item da Num.

Abordagem Detalhamento
Estrutura Estrutura Dígitos
Identificar se a despesa
pertence ao Orçamento
Classificação Esfera
XX Fiscal (F), da Seguridade
por Esfera Orçamentária
Social (S) ou de Investimento
das Empresas Estatais (I).
Não corresponde
necessariamente a uma
Órgão
XX unidade administrativa.
Orçamentário
Classificação Conjunto de unidade
Institucional orçamentária.
Qualitativa
Unidade
Especificam as categorias de
Orçamentária XXX
programação.
– UO
O maior nível de agregação
das diversas áreas de
atuação do setor público.
Reflete a competência
Função XX institucional do órgão,
Classificação como, por exemplo, cultura,
Funcional educação, saúde, defesa,
que guarda relação com os
respectivos Ministérios.
Evidencia a natureza da
Subfunção XXX
atuação governamental.
Conforme já apresentamos sobre a Estrutura programática orçamentária,

as ações orçamentárias representam os produtos (bens ou serviços) que
contribuem para atender ao objetivo de um programa. A ação orçamentária
pode ser considerada padronizada quando, em decorrência da organização
institucional da União, sua implementação costuma ser realizada em mais de
um órgão orçamentário e/ou UO. Na Figura 10, está apresentado os campos
numéricos referentes à Ação e Subtítulo.
128
FIGURA 10 – REPRESENTAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO AÇÃO ORÇAMENTÁRIA
1º 2º 3º 4º 5º 6º 7º 8º
numérico alfanuméricos Numéricos
AÇÃO SUBTÍTULO
E
IMPORTANT
A partir da codificação em cada um desses oito níveis de detalhamento é

possível identificar na LOA as ações que serão realizadas pelos Governos para cumprir os
seus objetivos e metas propostos.
DICAS
Todo o detalhamento desses itens das ações orçamentárias pode ser

encontrado no Manual Técnico do Orçamento (edição 2020).
Agora, compreenderemos como acontece o Plano Orçamentário (PO).
4.2 PLANO ORÇAMENTÁRIO (PO)

O Plano Orçamentário (PO) representa um detalhamento da ação
orçamentária que não consta na LOA, mas que representa uma identificação
orçamentária de caráter gerencial. Esse detalhamento do Plano Orçamentário
permite que haja um detalhamento maior do orçamento, tanto a sua elaboração
quanto no acompanhamento físico e financeiro da execução. A Figura 11 nos
permite identificar que os PO estão vinculados a uma ação orçamentária. Os POs
podem ser utilizados sempre que for necessário para o acompanhamento mais
detalhado das ações orçamentárias, conforme a particularidade de cada órgão
setorial, ressaltando que os POs devem contribuir para alcançar o resultado final
pretendido para a ação.
129
FIGURA 11 – REPRESENTAÇÃO DO PLANO ORÇAMENTÁRIO
4.3 CLASSIFICAÇÃO DOS COMPONENTES DAS METAS

FÍSICAS
Já apresentamos que a meta física é a quantidade de produto a ser ofertado
por ação, de forma regionalizada, e instituída para o exercício. As metas físicas são
indicadas em nível de subtítulo. Para identificação dessas metas, são definidos
os componentes da programação financeira em oito níveis. A classificação da
despesa por categoria econômica e elementos é apresentada em códigos decimais.
O conjunto de informações que formam o código é conhecido como classificação
por natureza da despesa e informa a categoria econômica da despesa, o grupo a que
ela pertence, a modalidade de aplicação e o elemento.
Na base de dados do sistema de orçamento, o campo que se refere à

natureza da despesa contém um código composto por oito algarismos, sendo que
o 1° dígito representa a categoria econômica, o 2° ao grupo de natureza da despesa,
o 3° e 4° dígitos representam a modalidade de aplicação, o 5° e 6° o elemento de
despesa e o 7° e 8° dígitos representam o desdobramento facultativo do elemento
de despesa (subelemento). A Figura 12 representa um exemplo da codificação da
despesa orçamentária.
130
FIGURA 12 – REPRESENTAÇÃO EXEMPLO DA CODIFICAÇÃO DA DESPESA ORÇAMENTÁRIA
Na figura anterior, podemos identificar que a classificação das despesas

representa diversas “caixas”, nas quais são agrupadas as despesas comuns
que se abrem em novas “caixas” com novas subdivisões. Esse entendimento
nos permite conhecer a classificação como categorias, grupos, modalidades
que são padronizadas entre os entes federados e que permitem acompanhar a
utilização dos recursos públicos nos diversos propósitos já definidos nos diversos
instrumentos de planejamento e orçamento, que sejam o Plano Orçamentário ou
a Lei Orçamentária, por exemplo. Assim, compreendemos a complexidade das
etapas do processo orçamentário, sua classificação e codificação. No próximo
tópico, detalharemos as particularidades no setor saúde pública.
131
RESUMO DO TÓPICO 2
• O orçamento é um instrumento que expressa a alocação dos recursos públicos

que são operacionalizados por meio de diversos programas. Os programas
permitem a integração entre o Plano Plurianual e o orçamento.
• Os programas representam o maior nível de agregação de diversas despesas sob

a responsabilidade das unidades administrativas como Ministérios, Estados,
fundações, podem ser identificados por um produto final e representam
os objetivos para qual a unidade foi criada. Para que seja viável a execução
do programa é necessário prever quanto de recursos serão necessários. Os
programas representam o agrupamento macro das atividades. As atividades
representam um agrupamento de tarefas geralmente executadas de unidades
administrativas dentro de uma organização para alcanças as metas e objetivos
do programa.
• A estruturação do PPA permite compreender a relação entre Planejamento e

Orçamento na identificação das ações orçamentárias que representam as ações
dos Governos diretamente vinculadas aos programas.
• Ações orçamentárias são as operações da qual resultam produtos (bens ou

serviços) que contribuem para atender ao objetivo de um programa.
• A Classificação orçamentária são códigos números que agrupam informações

que permitem a identificação de quais são os recursos e onde serão utilizados.
• As receitas orçamentárias são disponibilidades de recursos financeiros que

ingressam nos cofres públicos. São apenas estimadas. As etapas das receitas
orçamentárias são: etapa de lançamento, etapa de arrecadação, etapa do
recolhimento.
• A despesa é programada, autorizada e controlada e nunca estimada.
• A classificação da despesa pública permite o agrupamento da despesa por

categorias.
• O ciclo orçamentário ou processo orçamentário é uma sequência de fases

ou etapas que deve ser cumprida como parte do processo orçamentário.
Representa um processo contínuo, dinâmico e flexível, que permite a execução
de atividades ou etapas típicas do orçamento público. São etapas do ciclo
orçamentário: elaboração, estudo e aprovação, execução e avaliação.
132
• A classificação das despesas permite que seja possível a compreender
como as despesas são utilizadas nas ações e serviços além de propiciar o
acompanhamento social da utilização desses recursos.
• O programa de trabalho define qualitativamente a programação orçamentária.

O objetivo é informar do ponto de vista operacional, de maneira clara e objetiva,
às perguntas clássicas que caracterizam o ato de orçar.
• O Plano Orçamentário (PO) representa um detalhamento da ação orçamentária

que não consta na LOA, mas que representa uma identificação orçamentária de
caráter gerencial.
133
AUTOATIVIDADE
1 O orçamento expressa a alocação dos recursos públicos que são

operacionalizados por meio de diversos programas. São corretas as
afirmativas a seguir, EXCETO:
a) ( ) O programa representa iniciativa articulada de ações para a solução de

propósitos dos governantes
b) ( ) O PPA 2020-2024 apresenta quatro pilares em sua construção, que
são: simplificação metodológica; realismo fiscal; integração entre
planejamento e avaliação; visão estratégica e foco em resultados.
c) ( ) A metodologia do PPA 2020-2023 compreende apenas uma visão
estratégica do que se pretende realizar nos próximos quatro anos.
d) ( ) O modelo logico da organização dos programas exige que as etapas
de elaboração estejam alinhadas visando identificar os problemas da
população, definindo causas dos problemas para definição de ações
orçamentárias e não orçamentárias.
2 Considerando a classificação da receita e da despesa pública, estão corretas

as afirmações, EXCETO:
a) ( ) Na Administração Pública é de fundamental importância a definição

da receita e da despesa orçamentárias, sendo que cada ente federado
define a sua classificação.
b) ( ) A classificação orçamentária são códigos números que agrupam
informações que permitem a identificação de quais são os recursos e
onde serão utilizados.
c) ( ) A classificação orçamentária visa dar transparência, permitindo a
fiscalização e avaliação dos resultados da execução orçamentária.
d) ( ) O Manual de Contabilidade Aplicado ao Serviço Público define os
Procedimentos Contábeis Orçamentários (PCO) que visa criar padrões
que permitam a consolidação das contas públicas.
3 Com relação ao ciclo orçamentário, as afirmações estão corretas, EXCETO:
a) ( ) Ciclo orçamentário corresponde a sequência de fases ou etapas que

deve ser cumprida como parte do processo orçamentário.
b) ( ) Ciclo de planejamento e orçamento está nos referindo aos prazos
para execução de tarefas ou etapas de curto e médio prazo realizadas
por diversos atores que se inter-relacionam conforme definido pela
Constituição Federal de 1988.
c) ( ) O ciclo orçamentário representa um processo contínuo, dinâmico e
flexível, que permite a execução de atividades ou etapas típicas do
orçamento público.
d) ( ) São etapas do ciclo orçamentário: etapa de lançamento, etapa de
arrecadação, etapa do recolhimento
134
4 Estão corretas as afirmações a seguir, EXCETO:
a) ( ) A classificação das despesas permite que seja possível a compreender

como as despesas são utilizadas nas ações e serviços além de propiciar
o acompanhamento social da utilização desses recursos.
b) ( ) O programa de trabalho define quantitativamente a programação
orçamentária, definindo metas e recursos a serem utilizados.
c) ( ) O programa de trabalho tem como objetivo é informar do ponto de
vista operacional, de maneira clara e objetiva, às perguntas clássicas
que caracterizam o ato de orçar.
d) ( ) O Plano Orçamentário (PO) representa um detalhamento da ação
orçamentária que não consta na LOA mas que representa uma
identificação orçamentária de caráter gerencial.
5 Estão corretas as afirmações a seguir, EXCETO:
a) ( ) O programa deve ser identificado por um produto final, representando

os objetivos para qual a unidade foi criada.
b) ( ) O processo de construção do orçamento é consequência do processo
de planejamento e gestão, onde são identificados os recursos para sua
realização
c) ( ) O PPA representa as ações e diretrizes do governo para quatro anos
d) ( ) As receitas orçamentárias são sempre fixas e as despesas são sempre
estimadas.
135
136
UNIDADE 2 TÓPICO 3
O ORÇAMENTO E SUA RELAÇÃO COM O

PLANEJAMENTO DO SUS
1 INTRODUÇÃO
Após quase vinte anos de promulgação da Lei n° 8.080/90, denominada
Lei Orgânica do SUS, foi publicado o Decreto n° 7.508/2011 que regulamenta, em
alguns aspectos, a organização do SUS e o planejamento da saúde. Além disso,
a Lei Complementar n° 141/2012 que regulamenta a Emenda Constitucional n°
29/2000 dispõe sobre os valores mínimos a serem aplicados pelos entes federados
na saúde, dentre outras atribuições.
Ao observarmos as normas constitucionais do SUS transformada

em decretos, portarias e resoluções, podemos compreender a pluralidade e
complexidade desse sistema. É inegável que o planejamento do SUS e a sua
relação com a gestão dos recursos, destacando aqui a importância do orçamento
são elementos essenciais nessa composição.
Um dos grandes desafios tem sido a definição das atribuições e

competências dos gestores das três esferas de governo. Neste tópico, buscaremos
identificar as particularidades exigidas pelo setor saúde. De forma complementar,
temos mais algumas “regras” que precisamos compreender. Aprenderemos que
o Planejamento do SUS é um dos pontos centrais do funcionamento do SUS e que
impacta diretamente na elaboração do orçamento. Vamos lá!
2 PLANEJAMENTO DO SUS
Recapitularemos alguns conceitos apresentados no Tópico 1 sobre a
legislação do SUS e apresentar os instrumentos de planejamento e os princípios.
Primeiro, temos que recordar que os fundamentos do SUS estão definidos na
CF/88, onde está apresentado sobre a Seguridade Social, os deveres do Estado
e diretrizes da organização do SUS. O que estava apresentado na CF/88 foi
regulamentado por leis complementares e ordinárias.
Precisamos compreender as particularidades do Planejamento do SUS.

Se compreendermos o setor público já é uma tarela complexa, entender o setor
saúde exige mais um pouco de conhecimento. Vamos juntos nesta caminhada!
137
Iniciamos relembrando que Lei n° 8.080/1990 é chamada Lei Orgânica do

SUS. O Decreto n° 7.508/11, ao regulamentar a Lei Orgânica da Saúde (Lei n°
8.080/90) no que diz respeito à organização do SUS, ao planejamento da Saúde, à
assistência à saúde e à articulação interfederativa.
Precisamos compreender o desafio da proposta apresentada no Decreto n°

7.508 de 2011 que define a necessidade de planejamento com base nas necessidades
de saúde, num processo de descentralização das responsabilidades sanitárias entre
os entes federados e busca da superação do processo de fragmentação do sistema.
O Decreto fundamenta a relação entre o processo de planejamento e orçamento
do SUS. Isso significa que é necessário compatibilizar as necessidades da política
de saúde com os recursos disponíveis. Ou seja, para que seja proposta uma nova
política de saúde ou um novo serviço, devem estar previstos no orçamento as
metas, diretrizes e obviamente, os recursos necessários.
Dentre os novos desafios na gestão desse Sistema, o Decreto institui o

Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP). Esse contrato define
para as regiões de saúde as responsabilidade e atribuições de cada ente federado.
Dessa forma, novos processos, instrumentos e estratégias devem ser conhecidos
de forma a auxiliar a organização regional da saúde, de forma a atender os
princípios do SUS, numa gestão solidária e compartilhada que tenha como
objetivo o acesso oportuno para garantia da saúde como direito. O Decreto n°
7.508, de 2011, instituiu a regionalização como fundamental para o SUS.
NOTA
Região de saúde: é o espaço geográfico contínuo constituído por agrupamento

de Municípios limítrofes, delimitado a partir de identidades culturais, econômicas e sociais e
de redes de comunicação e infraestrutura de transportes compartilhados, com a finalidade
de integrar a organização, o planejamento e a execução de ações e serviços de saúde
(Decreto n° 7.508, de 2011 e Resolução CIT n° 1, 2011).
E
IMPORTANT
Para que haja disponibilização de recursos é necessária a previsão nos Planos

de Saúde.
Primeiramente, conheceremos as diretrizes do planejamento do SUS.
138
TÓPICO 3 | O ORÇAMENTO E SUA RELAÇÃO COM O PLANEJAMENTO DO SUS
2.1 O PROCESSO DE PLANEJAMENTO DO SUS

O processo de planejamento e orçamento do SUS envolve todos os níveis
de governo numa responsabilidade conjunta. Isso significa que cada um terá
que desenvolver suas respectivas atividades de forma a compor um sistema
de saúde nacionalmente integrado. Para isso, é necessário que as atividades de
planejamento desenvolvidas individualmente devam considerar as atividades das
outras esferas, numa busca constante de complementaridade e funcionalidade.
As tarefas propostas ou oferecidas nas três esferas de Governos devem

ser organizadas para que haja uma articulação que permitam distribuir
responsabilidades e atribuições definidas por normas e acordos vigentes.
A articulação das atividades é de responsabilidade do Ministério da

Saúde, do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e pelo Conselho
Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS), alinhado ao
Conselho Nacional de Saúde (CNS). Essas entidades definem as diretrizes gerais
que fundamentam a elaboração do planejamento que perpassa por todas as esferas
de governo, estabelecendo prioridades e objetivos nacionais. Acompanharemos
como esses entes se integram, conforme apresentado na figura a seguir:
FIGURA 13 – REPRESENTAÇÃO DO PLANEJAMENTO ENTRE OS ENTES FEDERADOS
Região de Saúde
Demandas Locais Municípios

Estado
Região de Saúde União

Estado
Região de Saúde
FONTE: A autora
A construção do planejamento se inicia pelo levantamento das necessidades

locais, levantadas pelas secretarias municipais de saúde nos municípios, de
forma individual, fundamentando as diretrizes e prioridades municipais. Essas
diretrizes são estabelecidas pelos Conselhos Municipais de Saúde que elaboram,
implementam e avaliam o ciclo do planejamento municipal.
139
A partir do levantamento das necessidades municipais dos diversos

municípios são estabelecidas pela Secretaria Estadual de Saúde pelo Conselho
Estadual de Saúde as diretrizes estaduais, alinhado às prioridades nacionais, em
parceria com o Conselho de Secretários Municipais de Saúde. Dessa forma, as
necessidades estaduais são as somas das necessidades municipais. O Conselho
Estadual de Saúde coordena todo o processo do planejamento, que corresponde
à elaboração, implementação e avaliação, buscando articular os processos e
instrumentos.
O Distrito Federal assume as responsabilidades típicas das secretarias

municipais e de estado, pelas suas peculiaridades. Temos que entender que o
planejamento no SUS deve atender ao princípio organizativo a regionalização.
Isso significa que o planejamento no SUS está baseado nos territórios das regionais
de saúde.
As Regionais de Saúde devem prestar as ações e serviços públicos de

saúde (ASPS). Dessa forma, para atender às necessidades regionais de saúde,
levantadas pelos municípios em conjunto com as secretarias estaduais, são
levantadas as prioridades regionais, isto é, nos espaços geográficos e estabelecidas
as responsabilidades de cada ente, alinhada sempre às prioridades nacionais. O
objetivo deste levantamento conjunto é definir atender aos princípios doutrinários
do SUS que, como já vimos, são a equidades, integralidade e universalidade.
Devemos compreender que o planejamento no SUS está fundamentado

numa dinâmica federativa. Isso significa que cada esfera de governo terá atribuições
específicas que, articuladas, terão como objetivo atender à regionalização, a um
atendimento integral aos usuários e a todos os usuários.
2.2 DIRETRIZES DO PLANEJAMENTO DO SUS

Conforme apresentado no Manual de Planejamento no SUS (BRASIL,
2016), as diretrizes do SUS orientam os trabalhos de todos os gestores públicos,
sejam eles dos Municípios, do Estado ou da União no âmbito do setor saúde.
Essas diretrizes fundamentam a organização das atividades de planejamento no
setor saúde.
As diretrizes representam um conjunto de normas que podem ser

apresentadas em sete princípios gerais. Esses princípios orientam as atividades
de planejamento dos gestores, conforme veremos a seguir (BRASIL, 2016).
140
DICAS
As diretrizes atuais para o planejamento no SUS estão destacadas nas seguintes

normatizações:
• Decreto n° 7.508, de 2011:

https://www.google.com/search?q=Decreto+n%C2%B0+7.508%2C+de+2011&oq=Decreto+
n%C2%B0+7.508%2C+de+2011&aqs=chrome..69i57.439j0j9&sourceid=chrome&ie=UTF-8#.
• Lei Complementar n° 141, de 2012: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/LCP/Lcp
141.htm.
• Portaria n° 2.135, de 25 de setembro de 2013, que define de forma mais explícita estas
diretrizes:http://bvsms.saude.gov.br/bvs/saudelegis/gm/2013/prt2135_25_09_2013.html.
Antes de iniciarmos o detalhamento, recordaremos o que sejam

princípios. Princípios são normas fundamentais que norteiam a conduta. No
nosso caso, representam o que todos os gestores devem considerar com relação
ao planejamento e sua relação com o orçamento. No quadro a seguir, estão
apresentados esses princípios:
QUADRO 9 – DIRETRIZES/PRINCÍPIOS DO PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO SUS
Princípio 1 – o planejamento consiste em uma atividade obrigatória e contínua: esse

primeiro princípio define que o planejamento em saúde é uma atividade que os entes
da Federação devem realizar, de forma continua, ascendente, articulada, solidária e
integrada, de forma a permitir um direcionamento das ações de saúde promovidas pelo
setor de saúde pública. Além disso, o planejamento é uma atividade obrigatória e continua
sendo, inclusive, condição para o recebimento das transferências intergovernamentais.
Princípio 2 – o planejamento no SUS deve ser integrado à Seguridade Social e ao
planejamento governamental geral: está estabelecido na CF/88 define a integração
entre as funções de planejamento estatal e as de orçamentação, definindo uma conexão
constante entre os planos de curto e médio prazo e as programações anuais de gastos
governamentais. Além disso, existe a articulação entre os programas e ações voltados
para a inclusão social no âmbito da Seguridade Social. A seguridade social representa
a articulação entre as políticas de saúde, previdência e assistência social. Na prática
operacional, essa articulação exige que o planejamento e orçamento do SUS estejam
integrados com as áreas de previdência e assistência.
Princípio 3 – o planejamento deve respeitar os resultados das pactuações entre os
gestores nas comissões intergestores regionais, bipartite e tripartite: significa que as
principais decisões devem ser tomadas por consenso. As pactuações bripartite abrangem
as diretrizes gerais para a composição de ações e serviços de saúde, a definição de
medicamentos essenciais, diretrizes para organização das regiões de saúde, entre outras.
Princípio 4 – o planejamento deve estar articulado constantemente com o monitoramento,

a avaliação e a gestão do SUS: o acompanhamento compreende o acompanhamento
regular das metas e indicadores. A avaliação significa apreciar os resultados obtidos
como efeitos sobre a saúde por exemplo.
141
Princípio 5 – o planejamento deve ser ascendente e integrado: exige que as ações e serviços
sejam complementares e organizadas. Estabelece o planejamento regional como a base
para definição das metas e indicadores de planejamento da política de saúde. Para isso,
a legislação estabelece que cada ente da Federação cumpra seu papel específico, gerando
complementaridade. Cada ente cumprindo seu papel específico permite que os demais
também realizem suas atividades, o que exige que o planejamento seja integrado. Para
que haja a integração, é necessário que haja articulação funcional (BRASIL, 2016).
Princípio 6 – o planejamento deve contribuir para a transparência e a visibilidade da

gestão da saúde: deve haver ampla divulgação, prestação de contas periódicas submetido
aos Conselhos de Saúde e audiências públicas.
Princípio 7 – o planejamento deve partir das necessidades de saúde da população:
significa que para fazer o planejamento é necessário conhecer de forma detalhada as
condições de vida e necessidades da população a ser atendida.
FONTE: Adaptado de Brasil (2016)
E
IMPORTANT
O planejamento em saúde é obrigatório para todos os entes federados, além

de induzir políticas para a iniciativa privada. Deve ser ascendente e integrado e orientado
pelas necessidades de saúde da população. Deve alinhar as necessidades das políticas de
saúde com a disponibilidade de recursos financeiros.
Para que se concretizem os princípios do planejamento alguns instrumentos

formais e legais são necessários. Nos tópicos anteriores já conhecemos os
instrumentos de planejamento exigidos para todos os setores públicos (PPA,
LDO, LOA). Agora, conheceremos os instrumentos de planejamento específicos
do setor saúde pública.
2.3 PRINCIPAIS NORMAS E DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS

SOBRE O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL NO SUS
Conforme já apresentado no Tópico 1, no Brasil, temos normas e diretrizes
de planejamento que são comuns a todo o setor público, inclusive para o setor
saúde. O que vamos tratar aqui são as normas que compõem o planejamento
no SUS. No setor saúde brasileiro, os princípios gerais do planejamento estão
definidos num conjunto de normas diversas, editadas ao longo de quase quatro
décadas do SUS.
142
E
IMPORTANT
Temos que compreender que as normas que compõem o planejamento no

SUS englobam as normas gerais que são referência para todo o setor público e também as
que são especificas do setor saúde.
Assim, o setor saúde tem como orientação as regras gerais do setor

público acrescida das disposições especificas da saúde. As disposições da saúde
abrangem um conjunto de normas e portarias que inclui desde as Leis Orgânicas
até as portarias e resoluções mais recentes, conforme as que estão apresentadas
no quadro a seguir.
QUADRO 10 – PRINCIPAIS NORMAS E DISPOSIÇÕES ESPECÍFICAS SOBRE O PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL NO SUS
Legislação Disposições sobre o planejamento no SUS
Estabelece que o processo de planejamento e orçamento no SUS

será de natureza ascendente desde a esfera municipal até a federal
Art. 36 da Lei n°
e deverá observar o equilíbrio financeiro dos entes da Federação,
8.080, de 1990
define o Plano de Saúde como instrumento básico do planejamento
setorial e confere ao CNS a atribuição de estabelecer as diretrizes
gerais para a elaboração dos planos de saúde.
Define as conferências de saúde como instâncias para avaliação da

situação de saúde e proposição de diretrizes para a formulação da
Lei n° 8.142, de
política de saúde nas três esferas, de maneira ascendente, e estabelece
1990
a elaboração dos planos de saúde como condição para o recebimento
de transferências do Fundo Nacional de Saúde (FNS).
Institui a obrigatoriedade da aplicação por parte dos três entes

Emenda da Federação de patamares mínimos de recursos fiscais para o
Constitucional financiamento das ações e serviços de saúde no SUS, patamares esses
n° 29, de 2000 que deverão balizar a previsão de receitas e despesas nos processos
de planejamento do SUS.
Estabelece os fundamentos conceituais e operativos essenciais ao

processo de organização das redes de atenção à saúde e as diretrizes
Portaria n°
para sua implementação, visando a regionalização das ações e
4.279, de 2010
serviços de saúde no SUS e consequente garantia da integralidade
do cuidado.
143
Regulamenta a Lei n° 8.080/1990 no que se refere à organização do

SUS, ao planejamento da saúde, à assistência à saúde e à articulação
interfederativa. Estabelece critérios para a instituição das regiões
Decreto n° 7.508, de saúde, define o planejamento como atividade obrigatória dos
de 2011 entes federados, de natureza ascendente e integrada e indutora das
políticas para a iniciativa privada. Institui o Coap como acordo de
colaboração entre os entes da Federação, visando integrar as ações
e serviços de saúde no âmbito regional.
Estabelece as diretrizes gerais para a instituição das regiões de
Resolução CIT saúde no âmbito do SUS, institui a Região de Saúde como base
n° 01/2011 para o planejamento dos entes federados e define as CIR, as CIB e a
CIT como fóruns de pactuação de um amplo conjunto de decisões
essenciais para o planejamento regional integrado no SUS.
Regulamenta o § 3o do art. 198 da Constituição Federal para dispor
Lei sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela
Complementar União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços
n° 141, de 2012 públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de
transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação
e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo.
Estabelece diretrizes para o processo de planejamento no âmbito do
SUS, define o Plano de Saúde, as respectivas Programações Anuais
e o Relatório de Gestão como os instrumentos fundamentais para
Portaria n°
o planejamento no âmbito do SUS. Estabelece ainda que o Plano de
2.135, de 2013
Saúde deverá observar os prazos do PPA de cada ente da Federação.
Dispõe que o processo de planejamento regional integrado será
coordenado pela gestão estadual, envolverá os três entes federados
e será elaborado no âmbito das regiões de saúde.
2.4 CICLO ORÇAMENTÁRIO E PLANEJAMENTO DO SUS

Conheceremos, a seguir, o que a legislação define sobre o ciclo
orçamentário do SUS. A complexidade na execução e acompanhamento do ciclo
orçamentário e planejamento do SUS exige instrumentos específicos e atividades
que devem ser executadas pelos gestores de saúde e também pelos conselhos de
saúde. Nem todas as tarefas coincidem com o período de gestão governamental,
daí a importância de se conhecer a sua lógica.
2.4.1 Instrumentos de planejamento da saúde

No setor saúde, para a elaboração dos instrumentos do processo
orçamentário – Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)
e a Lei Orçamentária Anual (LOA) – é necessária a elaboração dos Planos de
Saúde de cada nível de direção do SUS. Podemos compreender que os Planos
de Saúde são a base das atividades e das programações de cada nível que para
serem executados precisam ter financiamento previsto na respectiva proposta
orçamentária.
144
NOTA
Plano de Saúde: é o instrumento central de planejamento para definição

e implementação de todas as iniciativas no âmbito da saúde de cada esfera da gestão
do SUS para o período de quatro anos. É o plano de saúde que norteia a elaboração do
planejamento e orçamento do governo no tocante à saúde (BRASIL, 2016).
No processo de operacionalização do SUS, a gestão é o elemento central

na política de saúde. O planejamento se aproxima do conceito de processo de
trabalho, permitindo a organização de saberes e práticas, sistematizando outros
trabalhos para realização dos propósitos institucionais. Os instrumentos do
planejamento e gestão da Saúde são aqueles que orientam os instrumentos de
planejamento do governo no que se refere à política de saúde. Os instrumentos
são o Plano de Saúde e suas respectivas Programações Anuais e o Relatório
de Gestão (BRASIL, 2015, 2016). Esses instrumentos possuem uma interligação
sequencial que compõem o processo cíclico do planejamento e gestão de forma
a permitir o cumprimento dos princípios do SUS que são operacionalização
integrada, solidária e sistêmica.
Temos que lembrar que um dos princípios organizativos do SUS é a

regionalização. Para atender a esse princípio, o planejamento deve identificar as
Regiões de Saúde.
E
IMPORTANT
Para a elaboração do Plano de Saúde a primeira etapa é a realização da análise

de situação de saúde com base no Mapa da Saúde.
2.4.2 Plano de Saúde (PS)

O Plano de Saúde consolida as políticas e compromissos de saúde numa
determinada esfera de governo (BRASIL, 2016). Para a elaboração do PS é
feita uma análise situacional das necessidades de saúde da população, com as
peculiaridades próprias de cada esfera de governo.
O PS está relacionado com o PPA conforme apresentado na Figura 14.

A partir do PS são definidos os objetivos que se pretende alcançar. Para que
o Plano de Saúde possa ser executado, é necessário que esteja alinhado com o
145
Plano Plurianual (PPA), que é o instrumento que materializa as políticas públicas

traduzindo-as em Diretrizes, Programas, Ações e Metas a serem implementadas
num período de quatro anos.
FIGURA 14 – PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL: RELAÇÃO ENTRE O PLANO DE SAÚDE E O

PLANO PLURIANUAL
Compreenderemos como o PS é elaborado, para isso, vamos pegar como

exemplo um município. O secretário municipal de saúde, alinhado às diretrizes
do Conselho Municipal de Saúde, faz uma análise da situação de saúde do
município, identificar a estrutura do sistema de saúde, como o município está
inserido nas redes de atenção à saúde, quais as condições sanitárias, como é o
fluxo de acesso da população e define quanto de recursos financeiros o município
dispõe.
Após essa análise da situação do município o gestor municipal define no

PS as diretrizes, objetivos, metas e indicadores que serão cumpridos ao longo de
quatro anos. Essas metas serão monitoradas e avaliadas pelo Conselho Municipal
de Saúde, que tem que aprovar o PS. No nível estadual, também é necessário que
se defina o Plano Estadual de Saúde (PES) que contém de forma centralizada o
somatório dos Planos de Saúde dos Municípios. No PES também deve conter a
metodologia de alocação dos recursos estaduais e a previsão anual dos recursos
que serão transferidos para os municípios.
146
DICAS
Acadêmico, visando assegurar a transparência e a visibilidade, além da

participação popular, os PS e PES são disponibilizados em meio eletrônico no Sistema de
Apoio ao Relatório de Gestão (Sargus), no link: www.saude.gov.br/sargus.
Cabe aos Conselhos de Saúde deliberar sobre as diretrizes para o

estabelecimento de prioridades e a expressão do planejamento em saúde dar-se-á
em cada Plano de Saúde.
2.4.3 Programação Anual de Saúde (PAS)

A Programação Anual de Saúde (PAS) é o instrumento que tem por
objetivo anualizar as metas do Plano de Saúde. Ele operacionaliza as diretrizes e
metas definidas no PS. No PAS é que o gestor de saúde deve prever a alocação dos
recursos orçamentários a serem executados.
Tanto para os municípios quanto para os estados o PAS, conforme

apresentado “a gestão do SUS” (BRASIL, 2015), deve conter:
• quais as ações que acontecerão no ano específico a que se refere o PAS que
permitirão garantir o alcance dos objetivos e o cumprimento das metas
pactuadas no PS;
• os indicadores que serão utilizados para monitorar o OS;
• a previsão da alocação dos recursos orçamentários necessários ao cumprimento
do PS.
2.4.4 Relatório de Gestão

Outro instrumento de grande importância principalmente para o
acompanhamento e transparência do uso dos recursos é o Relatório de Gestão
(RG). O Relatório de Gestão apresenta os resultados alcançados na execução
do Plano de Saúde e reorienta eventuais redirecionamentos que se fizerem
necessários.
O Relatório de Gestão é de responsabilidade dos gestores do SUS e deve

ser enviado para análise do respectivo Conselho de Saúde até o dia 30 de março
do ano seguinte à execução orçamentária. O relatório deve ser incluído no Sistema
de Apoio à Construção do Relatório de Gestão (SargSUS).
147
Também é exigida do gestor do SUS a elaboração do Relatório Detalhado

do Quadrimestre Anterior que visa o monitoramento e acompanhamento da
execução da PAS.
Outro relatório que representa instrumento de planejamento do SUS é o

Relatório Resumido de Execução Orçamentária que permite o monitoramento
das metas fiscais e da aplicação de recursos nas três esferas de governo.
DICAS
Acadêmico, acesse o site e saiba mais sobre o SargSUS, no link: http://datasus1.

saude.gov.br/sistemas-e-aplicativos/gestao/sargsus.
2.4.5 Mapa de Saúde

A análise da situação de saúde corresponde ao processo de identificação das
prioridades de saúde da população em um território. Para a realização da análise
são identificadas as características de saúde da população que são orientados em
oito temas que são trabalhados no Mapa da Saúde. O Mapa da Saúde é uma
ferramenta de suporte à gestão do SUS. Contém as principais informações sobre
das ações e serviços de saúde ofertados pelo SUS e pela iniciativa privada, para
uma determinada região geográfica, as características dos usuários e da população
coberta por seus serviços. É utilizado na identificação das necessidades de saúde
e orienta o planejamento integrado dos entes federativos.
DICAS
As informações que compõem o Mapa da Saúde devem possibilitar que os

gestores do SUS entendam questões estratégicas para o planejamento das ações e serviços
de saúde. Devem ser incluídos: a estrutura do sistema de saúde – a capacidade instalada e a
oferta e cobertura dos serviços de saúde; condições sociosanitárias, que são os indicadores
de nascimentos, mortalidade, dados econômicos e financeiros; fluxos de acesso pelos
usuários; recursos financeiros e de pessoal necessários. Além disso, devem ser definidas
diretrizes, objetivos, meta e indicadores.
Os Mapas de Saúde podem ser acessados pelo link do Ministério da Saúde: http://
mapadasaude.saude.gov.br.
148
A Figura 15 representa a relação entre estes instrumentos de planejamento

de todos os órgãos públicos e os instrumentos de planejamento do SUS que foram
aqui detalhados.
FIGURA 15 – INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO DO SUS
LEGISLATIVO
APROVA
PPA LDO e LOA

(Para 4 anos) (Para 1 ano)
Diretrizes, objetivos e metas para
Metas e prioridades para
despesas de capital e aquelas
o exercício financeiro
relativas aos programas de
subsequente, orientado a LOA
duração continuada
PLANO DE SAÚDE PROG.ANUAL DE SAÚDE

(Para 4 anos) (Para 1 ano)
Diretrizes, objetivos e metas de - Ações

acordo com as necessidades de - Metas físicas e financeiras anuais
saúde da população. - Indicadores
RELATÓRIO ANUAL DE GESTÃO

(Para 1 ano)
CONTROLE SOCIAL
Precisamos, agora, conhecer o detalhamento das atividades que são

realizadas pelos gestores de saúde e pelos conselhos de saúde.
149
2.5 AGENDA DOS GESTORES DE SAÚDE

Para o planejamento e execução de ações e serviços de saúde são utilizados
instrumentos e ferramentas definidos legalmente, com prazos definidos, num
ciclo de atividades interdependentes que permitem acompanhar e garantir a
transparência do processo. No Manual do Planejamento do SUS está apresentado
o que sintetiza os compromissos dos gestores em todo o ciclo de planejamento do
SUS conforme Quadro 11.
QUADRO 11 – AGENDA DO GESTOR SEGUNDO O CICLO DO PLANEJAMENTO DO SUS
Prazo Instrumento Providências Marco Legal

A cada quatro Convocação pelo Poder
anos ou em Conferência Executivo local ou, § 1° art. 1 Lei n°
período inferior de Saúde extraordiordinariamente, 8.142, de 1990
extraordinariamente pelo Conselho de Saúde.
Elaboração do Plano
Plano de de Saúde com base nas § 8° art. 15 Lei n°
1° ano de gestão
Saúde Diretrizes dispostas pelo 8.080, de 1990
Conselho de Saúde.
Encaminhamento da PAS
Antes da entrega da
do Plano de Saúde ao § 2° art. 36 LC n°
LDO do exercício PAS
respectivo Conselho de 141, de 2012
correspondente
Saúde, para Aprovação.
Entrega do Projeto de
Até 15 de abril LDO Art. 165 CF 1988
LDO na Casa Legislativa.
Registro da pactuação
§ 2° art. 4 Resolução
Anual Sispacto das Diretrizes, Objetivos,
n° 5, de 2013
Metas e Indicadores.
Art. 39 LC n° 141,
Preenchimento do
de 2012, Cap. I Dec.
30 de janeiro SIOPS Sistema referente ao
n° 7.827, de 2012,
exercício (ano) anterior.
Port. n° 53, de 2013
Preenchimento do Art. 39 LC n° 141,

Sistema referente ao 6° de 2012, Cap. I Dec.
30 de janeiro SIOPS
bimestre do exercício n° 7.827, de 2012,
anterior. Port. n°53, de 2013
Apresentação do RDQA
Relatório no Conselho de Saúde e
Detalhado do na Casa Legislativa da § 5° art. 36 LC n°
Fevereiro
Quadrimestre esfera correspondente, 141, de 2012
Anterior referente ao
Quadrimestre anterior.
150
Envio do Relatório de
Relatório de Art. 36 LC n° 141,
30 de março Gestão ao Conselho de
Gestão de 2012
Saúde.
Art. 39 LC n° 141,
Preenchimento do
30 de março SIOPS Sistema referente ao
n° 7.827, de 2012,
bimestre anterior.
Port. n° 53, de 2013
Detalhado do na Casa Legislativa da § 5° art. 36 LC n°
Maio
Quadrimestre esfera correspondente 141, de 2012
Art. 39 LC n° 141,
Preenchimento do
30 de maio SIOPS Sistema referente ao
n° 7.827, de 2012,
bimestre anterior.
Port. n° 53, de 2013
Encerramento do período
da Sessão Legislativa. § 2° Art. 35, art. 165
Junho LDO
Sanção do Chefe do CF 1988
Poder Executivo da LDO.
Art. 39 LC n° 141,
Preenchimento do
30 de julho SIOPS Sistema referente ao
n° 7.827, de 2012,
bimestre anterior.
Port. n° 53, de 2013
Entrega do Projeto
30 de agosto do ano de Lei do PPA na
PPA Art. 165 CF 1988
de gestão Casa Legislativa
correspondente.
Entrega do Projeto de
30 de agosto LOA Art. 165 CF 1988
LOA na Casa Legislativa.
Detalhado do na Casa Legislativa da § 5° Art. 36 LC n°
Setembro
Quadrimestre esfera correspondente 141, de 2012
Art. 39 LC n° 141,
Preenchimento do
30 de setembro SIOPS Sistema referente ao
n° 7.827, de 2012,
bimestre anterior.
Port. n° 53, de 2013
Art. 39 LC n° 141,
Preenchimento do
30 de novembro SIOPS Sistema referente ao
n° 7.827, de 2012,
bimestre anterior.
Port. n° 53, de 2013
151
Encerramento da Sessão
Dezembro do ano Legislativa. Sanção § 2° art. 35, art. 165
PPA
de gestão do Chefe do Poder CF 1988
Executivo do PPA.
Encerramento da Sessão
Legislativa. Sanção § 2° art. 35, art. 165
Dezembro LOA
do Chefe do Poder CF 1988
Executivo da LOA.
Oferecer qualificação, na
formação de educação
permanente, para
atuar na formulação de
estratégias e assegurar
Educação Art. 44 Lei n° 141,
Permanente o efetivo controle social
Permanente de 2012
da execução da política
de saúde, especialmente
os representantes de
usuários e trabalhadores
de saúde.
Cabe ao Ministério da
Saúde definir e publicar,
utilizando metodologia
pactuada, os montantes
a serem transferidos § 1° art. 17 LC n°
Anual Metodologia
a cada Estado, ao 141, de 2012
Distrito Federal e a cada
Município, para custeio
das ações e serviços
públicos de saúde.
2.6 AGENDA DOS CONSELHOS E O CONTROLE SOCIAL

DA POLÍTICA DE SAÚDE
A participação social por meio dos conselhos, inclusive da saúde, está
prevista desde a década de 1930 no Governo Vargas. Entre períodos democráticos
e ditatoriais, a cultura de definição dos “conselhos gestores” foi implantada pela
CF/88 e os conselhos de saúde foram regulamentados pela lei 8.142 de setembro
de 1990. O objetivo dos Conselhos é mediar a relação entre o Estado e a sociedade.
Eles representam uma forma de participação da comunidade no processo de
gestão da saúde. Temos que considerar que a participação social no SUS por meio
dos Conselhos de Saúde representa o controle social no SUS.
152
NOTA
O controle social no SUS abrange as práticas de participação social

relacionadas à formulação de políticas de saúde e de gestão do SUS. Os conselhos de
saúde e as conferências de saúde são instâncias institucionalizadas, deliberativas, com
representatividade paritária dos distintos atores sociais (BRASIL, 2016).
Cada esfera de governo tem obrigatoriamente que ter um conselho de

saúde. É obrigatório que os Conselhos realizem atividades periódicas que estão
vinculadas ao Planejamento e orçamento do SUS. A participação dos conselhos é
fundamental e por este motivo devemos conhecer a agenda do conselho de saúde
com foco no ciclo do planejamento, conforme apresentado no Quadro 12.
QUADRO 12 – AGENDA DO CONSELHO DE SAÚDE COM FOCO NO CICLO DO

PLANEJAMENTO
Providências Prazo Legal Marco Legal
Acompanhar e fiscalizar a § 3° art. 77 CF 1988;

movimentação financeira dos Art. 33 Lei n° 8.080, de
recursos depositados pelo Permanente 1990;
Fundo Nacional de Saúde em § 3° inciso III Art 7° CF EC
conta especial. 29, de 2000
Formular estratégias, controlar

a execução da política de
§ 2° art. 1° Lei n° 8.142, de
saúde, inclusive nos aspectos Permanente
1990
econômicos e financeiros, na
instância correspondente.
Convocar, A cada quatro anos ou

§ 1° art. 1° Lei n° 8.142, de
extraordinariamente, extraordinariamente
1990
conferência de saúde. em período inferior
Art. 37 Lei n° 8.080, de

1990;
Estabelecer/deliberar/definir § 4° art. 30 LC n° 141, de
diretrizes que deverão ser 1° ano da gestão do 2012;
observadas nos planos de Executivo § 3° art. 15 Decreto n°
saúde. 7.508, de 2011;
§ 7° art. 3° PRT n° 2.135,
de 2013
153
Providências Prazo Legal Marco Legal
Avaliar e emitir parecer

1° ano da gestão do § 7° art. 3 PRT n° 2.135, de
conclusivo sobre o Plano de
Executivo 2013
Saúde.
Emitir parecer conclusivo

Inciso III Art. 31 LC n°
sobre a gestão do SUS por
Anualmente 141/2012; § 3° Art. 5ª PRT
meio da análise do Relatório
2.135/2013
de Gestão da respectiva esfera.
Avaliar, a cada quadrimestre,

o relatório consolidado
do resultado da execução
orçamentária e financeira
no âmbito da saúde e o
relatório do gestor da saúde e Maio, setembro e
Art. 41 LC n° 141, de 2012
encaminhar ao Chefe do Poder fevereiro
Executivo e do respectivo ente
da Federação as indicações
para que sejam adotadas
as medidas corretivas
necessárias.
Antes da data de
Avaliar e emitir parecer § 2° art. 36 LC n° 141, de
encaminhamento da
conclusivo sobre a 2012;/ Inciso I art. 5° PRT
LDO do exercício
Programação Anual de Saúde. n° 2.135, de 2013
correspondente
Já compreendemos o processo do orçamento e sua relação com o

planejamento no SUS, suas normatizações e exigências. Finalizamos assim nossa
Unidade 2, com este Tópico 3. Leia o resumo, faça o exercício proposto para este
tópico. Caso tenha dúvidas, releia o texto e pode também consultar a leitura
complementar sugerida no início da unidade. Vamos lá, nos preparar para o
próximo tema que será o Financiamento da Saúde na próxima Unidade.
CHAMADA

154
RESUMO DO TÓPICO 3
• O Decreto n° 7.508/11 define a necessidade de planejamento com base nas

necessidades de saúde, num processo de descentralização das responsabilidades
sanitárias entre os entes federados e busca da superação do processo de
fragmentação do sistema.
• O processo de planejamento e orçamento do SUS envolve todos os níveis de

governo numa responsabilidade conjunta.
• A articulação das atividades é de responsabilidade do Ministério da Saúde,

do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS) e pelo Conselho
Nacional de Secretários Municipais de Saúde (CONASEMS), alinhado ao
Conselho Nacional de Saúde (CNS) que definem as diretrizes gerais que
fundamentam a elaboração do planejamento que perpassa por todas as esferas
de governo, estabelecendo prioridades e objetivos nacionais.
• As diretrizes do SUS fundamentam a organização das atividades de

planejamento no setor saúde. No setor saúde brasileiro, os princípios gerais do
planejamento estão definidos num conjunto de normas diversas, editadas ao
longo de quase quatro décadas do SUS. As normas que compõem o planejamento
no SUS englobam as normas gerais e também as que são especificas do setor
saúde.
• O planejamento em saúde é obrigatório para todos os entes federados, além

de induzir políticas para a iniciativa privada. Deve ser ascendente e integrado
e orientado pelas necessidades de saúde da população. Deve alinhar as
necessidades das políticas de saúde com a disponibilidade de recursos fi
nanceiros.
• No setor saúde, para a elaboração dos instrumentos do processo orçamentário

– PPA, LDO e LOA – é necessária a elaboração dos Planos de Saúde (PS) de cada
nível de direção do SUS. Para que haja disponibilização de recursos é necessária
a previsão nos PS. OS PS são a base das atividades e das programações de
cada nível que para serem executados precisam ter financiamento previsto na
respectiva proposta orçamentária.
• Os instrumentos do planejamento e gestão da Saúde são aqueles que orientam

os instrumentos de planejamento do governo no que se refere à política de
saúde. Os instrumentos são o Plano de Saúde e suas respectivas Programações
Anuais e o Relatório de Gestão.
155
AUTOATIVIDADE
1 Com relação ao Decreto n° 7.508/11, estão corretas as seguintes afirmações,

EXCETO:
a) ( ) Ao regulamentar a Lei Orgânica da Saúde (Lei n° 8.080/90) no que diz

respeito à organização do SUS, ao planejamento da Saúde, à assistência
à saúde e à articulação interfederativa.
b) ( ) Define a necessidade de planejamento com base nas necessidades de
saúde, num processo de centralização das responsabilidades sanitárias
no Governo Federal.
c) ( ) Define que é necessário compatibilizar as necessidades da política de
saúde com os recursos disponíveis.
d) ( ) Institui o Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAP)
que define para as regiões de saúde as responsabilidade e atribuições
de cada ente federado.
2 Com relação ao processo de planejamento do SUS estão corretas as seguintes

afirmações, EXCETO:
a) ( ) O processo de planejamento e orçamento do SUS envolve todos os

níveis de governo numa responsabilidade conjunta.
b) ( ) A articulação das atividades é de responsabilidade do Ministério da
Saúde, do Conselho Nacional de Secretários de Saúde (CONASS)
e pelo Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde
(CONASEMS), alinhado ao Conselho Nacional de Saúde (CNS).
c) ( ) A definição das diretrizes gerais que fundamentam a elaboração
do planejamento é de responsabilidade do Ministério da Saúde que
estabelece prioridades e objetivos nacionais.
d) ( ) A construção do planejamento se inicia pelo levantamento das
necessidades locais.
3 Com relação às diretrizes do planejamento do SUS estão corretas as

seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) O planejamento consiste em uma atividade obrigatória e contínua.

b) ( ) O planejamento deve respeitar das definições do Ministério da Saúde
quando aos objetivos definidos nacionalmente.
c) ( ) O planejamento deve estar articulado constantemente com o
monitoramento, a avaliação e a gestão do SUS.
d) ( ) O planejamento deve ser ascendente e integrado.
156
4 Com relação aos instrumentos de planejamento da saúde estão corretas as
seguintes afirmações, EXCETO:
a) ( ) Os instrumentos do planejamento e gestão da Saúde são aqueles que

orientam os instrumentos de planejamento do governo no que se
refere à política de saúde. Os instrumentos são o Plano de Saúde e suas
respectivas Programações Anuais e o Relatório de Gestão.
b) ( ) Os instrumentos de planejamento são realizados de forma independente
por cada ente federado que define suas prioridades de saúde.
c) ( ) A Programação Anual de Saúde (PAS) é o instrumento que tem por
objetivo anualizar as metas do Plano de Saúde. Ele operacionaliza as
diretrizes e metas definidas no PS. No PAS é que o gestor de saúde deve
prever a alocação dos recursos orçamentários a serem executados.
d) ( ) Para o planejamento e execução de ações e serviços de saúde são
utilizados instrumentos e ferramentas definidos legalmente, com
prazos definidos, num ciclo de atividades interdependentes que
permitem acompanhar e garantir a transparência do processo.
5 Com relação ao orçamento do SUS estão corretas as seguintes afirmações,

EXCETO:
a) ( ) Quanto afirmamos que o processo de planejamento e orçamento

do SUS envolve todos os níveis de governo numa responsabilidade
conjunta, significa que cada um terá que desenvolver suas respectivas
atividades de forma a compor um sistema de saúde nacionalmente
integrado.
b) ( ) O compilado os Planos de Saúde municipais compõem o Plano de
Saúde Estadual que pode sua vez comporão o Plano de Saúde Nacional.
c) ( ) Para elaboração do Plano de Saúde deve ser considerada as Regiões de
Saúde, considerando as prioridades regionais.
d) ( ) O Relatório de Gestão é um instrumento facultativo aos entes
federados, podendo ser elaborado quadrianual.
157
158
UNIDADE 3
FINANCIAMENTO DA SAÚDE
• conhecer a abordagem Macroeconômica – Captação de Recurso – no

propósito de possibilitar a compreensão das fontes de financiamento e a
gestão dos fundos de saúde;
• compreender os mecanismos de transferência e alocação de recursos na

saúde;
• apresentar a abordagem da microeconomia da utilização dos recursos

de forma a possibilitar a compreensão do uso dos recursos e a gestão de
custos em saúde;
• conhecer as metodologias de apropriação de custos em saúde e análise da

eficiência do SUS;
• analisar as mudanças recentes do financiamento do SUS;
• estudar os desafios do financiamento do SUS no contexto atual, buscando

a compreensão sobre seu subfinanciamento ou o subgerenciamento.
PLANO DE ESTUDOS
apresentado.
TÓPICO 1 – ABORDAGEM MACROECONÔMICA: CAPTAÇÃO DE

RECURSO
TÓPICO 2 – ABORDAGEM MICROECONÔMICA: UTILIZAÇÃO DOS

RECURSOS
TÓPICO 3 – DESAFIOS DO FINANCIAMENTO
CHAMADA

159
160
UNIDADE 3
TÓPICO 1
ABORDAGEM MACROECONÔMICA: CAPTAÇÃO DE

RECURSO
1 INTRODUÇÃO
No Tópico 1, iniciaremos lembrando que anterior à promulgação da
CF/88, as ações de saúde eram basicamente de caráter curativo e para os poucos
que tinham “a carteirinha do INAMPS” e também com poucas ações de saúde
pública.
Temos que compreender a grande mudança que tivemos com a

promulgação da CF/88. Além de definir a saúde como direito de todos, a CF/88
criou o Sistema Único de Saúde (SUS) que integrou as ações curativas, preventivas
e de promoção da saúde.
Porém, a discussão sobre quem e como seriam financiados esta saúde como
direito sempre foi motivo de grandes e profundas discussões que se estendem
até os dias de hoje. Buscaremos, neste tópico, compreender sobre as fontes de
financiamento da saúde pública compreendendo a gestão dos fundos de saúde
e os mecanismos de transferência e alocação dos recursos aos prestadores de
serviços de saúde.
Estudaremos o financiamento da saúde na abordagem macroeconômica

tendo como tema central as fontes de receitas disponibilizadas para o atendimento
das demandas do setor ou segmento da saúde como um todo. Essa abordagem deve
ser compreendida como a mobilização dos recursos para a operacionalização de
atividades diversas, inerentes ao funcionamento das organizações governamentais
e não governamentais, em apoio a sua finalidade principal, qualquer que seja a
fonte ou do método utilizado para gerá-los (ALEMÃO, 2017).
Quando estamos tratando a abordagem da macroeconomia em saúde,

estamos nos referindo às entradas de recursos financeiros no setor saúde,
advindos dos recursos disponibilizados pelo Estado, pelas famílias na compra direta
de produtos ou serviços e pelas empresas, quando participam do ônus financeiro da
compra de planos coletivos (UGÁ; PORTO; PIOLA, 2014 apud ALEMÃO, 2017).
161
UNIDADE 3 | FINANCIAMENTO DA SAÚDE
Essa abordagem tem diversas fundamentações legais e podemos

identificar pesquisas e informações que nos apresentam evidências com relação
ao volume de recursos, seus repasses pelos entes federados, ou participação
do setor público ou privado (BRASIL, 2013a; BRASIL, 1990). Diversos autores
estudaram e comprovaram que as entradas de receitas para o financiamento da
saúde são insuficientes (PIOLA et al., 2012; POPPE, 2011; SOBRINHO; SANTO,
2013; VIEGAS; PENNA, 2013 apud ALEMÃO, 2017).
Também é possível identificar informações com relação ao gasto médio

em saúde no Brasil. O gasto com saúde representa 6,2% dos gastos federais,
excluídas as despesas com o pagamento da dívida pública. Representam 8,5%
do PIB entre 2007 e 2009 (OPAS, 2013). Esses gastos perfazem o montante de
R$ 725,83 (aproximadamente US$ 242,00) per capita/ano, ou seja, R$ 60,48
(aproximadamente US$ 20,00) per capita/mês de gasto público para atender à
demanda por todos os serviços e ações de saúde (desde vigilância sanitária até
consulta médica ou controle de zoonoses) (OPAS, 2013). Esse valor está abaixo do
de outros países do mundo, usados como referência: Argentina (US$ 1.322,00),
Uruguai (US$ 916,00) ou Venezuela (US$ 697,00) (SILVA; ROTTA, 2012).
Para que possamos compreender o cenário do financiamento da saúde

no Brasil, mais especificamente, se quisermos compreender a sustentabilidade
financeira do setor saúde, é necessário conhecermos também sobre o tema da
proporção de gastos por setor (público, privado e aqueles pagos diretamente
pelas pessoas). Essa informação é muito importante porque, apesar de termos
um sistema público de saúde que é um direito de todos os cidadãos, temos uma
significativa participação de recursos privados na saúde, correspondendo a mais
de 4% do PIB (BRASIL, 2011c; POPPE, 2011).
Temos que compreender que, para se fazer o atendimento universal,

integral e igualitário a toda população, conforme previsto em lei, o montante dos
recursos aplicados na saúde é considerado inferior ao necessário, evidenciando o
subfinanciamento do setor (BRASIL, 2013a). Justamente por termos informações
válidas que comprovam que temos recursos insuficientes na saúde é que a
abordagem microeconômica do financiamento da saúde, que engloba o uso das
informações de custos no setor é tão necessária e urgente, conforme veremos no
Tópico 2.
2 FINANCIAMENTO SUS
O financiamento tem sido apontado como um dos maiores desafios
enfrentados para a construção do Sistema Único de Saúde, sendo a preocupação
permanente de todos os envolvidos, sejam os gestores de saúde ou da população.
O grande desafio dos gestores é como garantir o que está preconizado

na CF/88, ou seja, a universalidade e a integralidade de atendimento e de forma
162
TÓPICO 1 | ABORDAGEM MACROECONÔMICA: CAPTAÇÃO DE RECURSO
equânime, isto é, dentro das necessidades especificadas de todos os brasileiros.

Isso num cenário marcado por tantas restrições orçamentárias e financeiras num
País de tantas desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 2011c).
O financiamento de ações e serviços de saúde tem despertado atenção

e preocupação crescentes nos mais diversos segmentos da sociedade brasileira
(BRASIL, 2011b).
O financiamento do setor saúde é tema importante pelo grande volume

de recursos que o setor saúde representa na economia do Brasil. Além disso, é
importante considerar que existe uma significativa participação dos usuários
no pagamento de serviços e ações de saúde, o que impacta no orçamento das
famílias.
Falar sobre o financiamento do SUS exige que conheçamos inicialmente

como este processo se deu ao longo dos anos, anterior ao SUS e posterior a ele.
Também é necessário que conheçamos as legislações e regulações do financiamento.
Devemos também conhecer as mudanças recentes que foram implementadas nos
últimos anos e compreender mais sobre a evolução dos gastos na saúde.
2.1 BREVE HISTÓRICO DO FINANCIAMENTO DO SUS

Para iniciarmos o histórico do financiamento do SUS, devemos
compreender sobre a evolução dos gastos ao longo dos anos. Essa é uma
preocupação de todo gestor de saúde e também preocupação dos planos de
saúde não só no Brasil como no mundo. Quatro fatores podem ser destacados
que impactam no aumento dos gastos em saúde:
• a incorporação de novas tecnologias em saúde;

• a mudança no perfil da população, que está envelhecendo e exige cuidados de
saúde mais onerosos;
• o ressurgimento de doenças que pensávamos estar extintas ou sob controle,
como hanseníase, tuberculose, sarampo;
• e as doenças da sociedade modernas como obesidade, diabetes, além dos
acidentes de trânsito.
Conforme apresentado pelo CONASS no Livro Financiamento do SUS

(BRASIL, 2013a) foi a partir dos anos 1950 que houve uma expansão acelerada
do sistema de saúde brasileiro. Neste período, os gastos nacionais com saúde não
excediam a 1% do PIB. Grande parte desses recursos era destinada a programas
de saúde pública, principalmente os de controle de doenças transmissíveis.
25 anos depois, esse percentual era estimado como equivalente a 2,5% do PIB,
incluindo o gasto privado. Nos anos 1980 chegou a 4,5%. Atualmente, supera 7%
do PIB (BRASIL, 2011b).
163
Compreenderemos como era o sistema de saúde no Brasil antes do SUS.

Nos anos 1960 e 1970, tínhamos um sistema de saúde que excluía grande parte
da população, com poucos recursos destinados à saúde de toda a população,
com ações mais voltadas ao controle de doenças transmissíveis e pela vigilância
sanitária. A maioria da população só tinha atendimento médico realizado pelas
Santas Casas de Misericórdia, que tratavam, de favor, os indigentes (situação
deprimente!). Poucos eram os hospitais públicos (PIOLA et al., 2013).
Até a promulgação da CF/88 podemos entender o sistema de saúde como

tendo duas vertentes. Uma vertente com ações de saúde de caráter curativo
que era basicamente atendimento médico de consultas e internações somente
para os que “tinham carteirinha do INAMPS”, isto é, para aqueles que eram
empregados formais ou seus dependentes. Essa vertente era financiada pelo
sistema previdenciário e os recursos faziam parte do orçamento do Ministério da
Previdência Social, representando 80% dos recursos da saúde.
Na outra vertente, tínhamos as ações de saúde pública, como controle de

doenças transmissíveis e ações de vigilância sanitária, com recursos do Ministério
da Saúde, representando 20% dos recursos, financiado com recursos fiscais. De
todo esses recursos, cerca de 70% dos recursos públicos estavam centralizados no
governo federal (PIOLA et al., 2013).
E
IMPORTANT
Conforme Souza (2002), o orçamento do INAMPS era, em 1990, 3,5 vezes

maior que o orçamento total do Ministério da Saúde, evidenciando a forte dependência do
sistema da saúde dos recursos oriundos do INAMPS e, consequentemente, do Ministério da
Previdência e Assistência Social (MPAS).
A promulgação da CF/88 representa um marco inovador na saúde dos

brasileiros ao criar o Sistema Único de Saúde (SUS). A partir do SUS todo e
qualquer cidadão tem direito a cobertura da saúde no país; integram-se as ações
curativas às preventivas; descentraliza-se a prestação de serviços do governo
federal para os municípios e estados.
Com relação ao financiamento, temos que entender que o SUS foi criado
inserido no Sistema de Seguridade Social (Saúde, Previdência e Assistência Social)
e financiado com recursos do Tesouro Nacional, especificamente da Seguridade
Social, acrescido de outros recursos dos tesouros estaduais e municipais (UGÁ;
PORTO; PIOLA, 2014).
164
A promulgação da CF/88 também reforçou a necessidade de se discutir

a questão do financiamento das ações e dos serviços de saúde pela ampliação
da participação dos estados e municípios na gestão dos recursos da saúde. Isso
porque a CF/88, ao definir o princípio de descentralização, transfere para a gestão
de municípios e estados recursos até então, em sua maioria, eram administrados
pelo governo federal (BRASIL, 1988; BRASIL, 1990; CARVALHO, 2007; PIOLA et
al., 2013).
Como já foi apresentado nas unidades anteriores, a Lei n° 8.080/90

regulamenta o SUS com comando único em cada esfera de governo e define o
Ministério da Saúde como gestor no âmbito da União (BRASIL, 1990). A Lei n°
8.142/90 dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do SUS e sobre
as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde,
fazendo referência à obrigatoriedade da contrapartida de cada esfera de governo
como condição para o recebimento dos recursos federais por parte dos estados e
municípios (BRASIL, 1990).
Segundo o Ministério da Saúde, “o financiamento do Sistema Único de

Saúde (SUS) é feito pelas três esferas de governo, federal, estadual e municipal,
conforme determina a Constituição Federal de 1988, que estabelece as fontes
de receita para custear as despesas com ações e serviços públicos de saúde”
(BRASIL, 2012).
E
IMPORTANT
No processo de implantação do SUS um dos principais desafios diz respeito à

tentativa de definição da gestão compartilhada com base nos princípios constitucionais,
isto é, definir o papel de cada esfera de governo, o que cada um deveria assumir e inclusive
financiar.
2.2 LEGISLAÇÕES E REGULAMENTAÇÃO DO

FINANCIAMENTO DA SAÚDE
A CF/88 definiu o financiamento do SUS, prevendo as fontes de
financiamento e os percentuais a serem gastos em saúde. As Leis Orgânicas
da Saúde – as Leis Federais n° 8.080 e n° 8.142 de 1990 regulamentaram o
financiamento a forma de divisão e o repasse dos recursos entre as esferas de
governo (CNM, 2018). Como já vimos na Unidade 2, a Lei n° 8080/90 define a
necessidade do planejamento da saúde, definindo os planos municipais de
saúde como instrumentos centrais para definição e implementação de todas as
iniciativas no âmbito da saúde. Na Lei n° 8.142/90 estão definidas as condições
para recebimento de recursos federais e da participação da comunidade na gestão
do SUS.
165
E
IMPORTANT
Apesar de ter sido criado em 1988 e termos as Leis Orgânicas da Saúde

definidas em 1990, a regulamentação só ocorreu em 2011 com o Decreto n° 7.508. Entre
outros pontos, o Decreto acrescenta a inserção dos serviços privados nos instrumentos
de planejamento da saúde e define a forma de organização, planejamento, assistência e
articulação interfederativa.
A definição da participação de cada esfera de governo sempre foi

polêmica. Com a promulgação da Emenda Constitucional n° 29/2000 tivemos um
marco histórico do financiamento da saúde. Essa Emenda ratificou a vinculação
de recursos financeiros da seguridade social, definindo percentuais mínimos
de investimento da Receita Corrente Líquida (RCL) para os Estados (12%) e os
Municípios (15%). No entanto, para o governo federal não foi estabelecido um
mínimo percentual vinculado à RCL, situação que ao longo dos anos elevou, de
forma substancial, os percentuais investidos em saúde pelos demais Entes da
Federação (CNM, 2018).
Complementando as legislações referentes ao financiamento da saúde, foi

sancionada em 2012 a Lei Complementar n° 141. Essa Lei ratificou o texto do
Art. 35 da Lei n° 8.080/1990 estabelecendo uma metodologia de distribuição dos
recursos da União para Estados e Municípios. Outra novidade com relação a essa
lei foi a definição de quais são os gastos com saúde e as despesas que não podem
ser declaradas como Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS).
Para podermos compreender melhor o que significa definir gastos com

saúde e as despesas que podem ou não ser declaradas como Ações e Serviços
Públicos de Saúde (ASPS) temos que compreender que antes da lei, gastos como
os de saneamento básico eram incluídos como gastos de saúde. Com a Lei n°
141/2012, tivemos a definição do que pode e o que não pode ser incluído como
ações e serviços públicos de saúde. São despesas de saúde (art. 3º, LC 141/2012):
• vigilância em saúde;
• atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de complexidade;
• assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais;
• capacitação de pessoal de saúde do SUS;
• desenvolvimento científico e tecnológico e controle de qualidade;
• insumos específicos dos serviços de saúde, como: imunobiológicos, sangue e
hemoderivados, medicamentos e equipamentos médico-odontológicos;
• saneamento básico aprovado pelo Conselho de Saúde, de acordo com legislação
vigente;
• saneamento básico de comunidades indígenas e quilombolas;
166
• manejo ambiental, para controle de vetores de doenças;

• investimento na rede física do SUS, para recuperação, reforma, ampliação e
construção de estabelecimentos públicos de saúde;
• remuneração do pessoal ativo da área da saúde, incluindo os encargos sociais;
• apoio administrativo realizado pelas instituições públicas do SUS e
imprescindíveis à execução das ações e dos serviços públicos de saúde;
• gestão do sistema público de saúde e operação de unidades prestadoras de
serviços públicos de saúde.
A lei também exige que é obrigatório para União, Estados, Distrito

Federal e Municípios, além de cumprir o mínimo constitucional, declarar e
homologar bimestralmente os recursos aplicados em Saúde por meio do Sistema
de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS).
NOTA
Acadêmico, já vimos sobre o SIOPS na Unidade 1. Se houver dúvidas, releia e

estude novamente.
O montante do financiamento da saúde aplicado pelo Governo

Federal sempre foi uma grande discussão. Em 2015, foi aprovação da Emenda
Constitucional n° 86 que definiu o percentual mínimo de investimento em saúde
para a União de 15% da RCL ao longo de cinco anos. Essa medida é considerada
como uma derrota para a saúde pública no Brasil por ser considerado como
subfinanciamento.
Em 2016, tivemos outro grande impacto no financiamento da saúde com

a promulgação pelo Congresso Nacional da Emenda Constitucional n° 95 que
limita pelos 20 próximos anos os gastos federais que passarão a ser corrigidos
pela inflação do ano anterior e, no caso da saúde, não mais pelo crescimento da
RCL (CNM, 2018).
Em 28 de dezembro de 2017, o Ministério da Saúde publicou a Portaria

n° 3.992, que altera as normas sobre o financiamento e a transferência dos
recursos federais para as ações e os serviços públicos de saúde do SUS. Essa
portaria teve como objetivo possibilitar maior autonomia aos gestores da saúde
no gerenciamento financeiro dos recursos transferidos da União, mudando a
forma de repasse, a partir de 2018, dos recursos financeiros federais destinados
ao financiamento das ações e dos serviços de saúde transferidos aos demais Entes
federados na modalidade fundo a fundo.
167
TUROS
ESTUDOS FU
Veremos com mais detalhes sobre essa mudança no Tópico 3.
Podemos assim resumir a evolução histórica do financiamento com as

seguintes datas, conforme apresentado no Quadro 1.
QUADRO 1 – EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO FINANCIAMENTO DA SAÚDE
Ano Legislação Descrição

1988 Constituição Federal Cria o SUS.
Dispõe sobre as condições para promoção,
Lei n° 8.080
1990 proteção e recuperação da saúde, organização e
funcionamento dos serviços correspondentes.
Dispõe sobre a participação da comunidade
Lei n° 8.142 na gestão do SUS e sobre as transferências
1990
intergovernamentais de recursos financeiros na
área da saúde.
Dispõe sobre os recursos mínimos para o
2000 Emenda Constitucional 29
financiamento das ASPS.
Regulamenta o financiamento e a transferência
dos recursos federais para as ASPS, na forma
2007 Portaria 204
de blocos de financiamento, com o respectivo
monitoramento e controle.
Regulamenta a Lei n° 8.080/1990, a fim de tratar
da organização do SUS, do planejamento da
2011 Decreto n° 7.508
saúde, da assistência à saúde e da articulação
interfederativa.
Regulamenta o §3º do art. 198 da CF para dispor
Lei Complementar 141 sobre valores mínimos, critérios de rateio,
2012
normas de fiscalização, avaliação e controle das
despesas
Altera os artigos 165, 166 e 198 da CF, com o
Emenda Constitucional 86
2015 intuito de tornar obrigatória a execução da
programação orçamentária.
Institui o Novo Regime Fiscal no âmbito dos
Emenda Constitucional 95 Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social
2016
da União, que vigorará por vinte exercícios
financeiros.
Dispõe sobre o financiamento e a transferência
2017 Portaria n° 3.992
dos recursos federais para as ASPS do SUS.
FONTE: Adaptado de CNM (2018)
168
3 REPASSE DOS RECURSOS NO SUS

Agora, compreenderemos como é que os recursos podem ser utilizados
nas ações e serviços de saúde. Conforme definido na Lei n° 8.080/1990, os recursos
financeiros do Sistema Único de Saúde só podem ser usados para execução de
ações e serviços públicos de saúde que estiverem registradas no Plano de Saúde,
previamente submetidos à aprovação do respectivo Conselho de Saúde.
A utilização de recursos para financiar ações na área de saúde não previstas

nos planos de saúde só será possível em situações emergenciais ou de calamidade
pública, devidamente justificadas (CNM, 2018). Nesses casos, é necessário que
o respectivo Conselho de Saúde autorize a inclusão e as alterações que serão
realizadas no exercício financeiro no respectivo Plano de Saúde. Também podemos
destacar que é proibido destinar recursos financeiros para auxílio e subvenção a
instituições prestadoras de serviços de saúde com finalidade lucrativa.
3.1 AS TRANSFERÊNCIAS DOS RECURSOS VIA FUNDOS DE

SAÚDE
Temos que compreender que todo o fluxo dos recursos, isto é, toda a
transferência de recursos que ocorrer, seja do governo federal para os Estados
ou dos estados para municípios ou qualquer outra movimentação que financie o
SUS, deve ser processada pelos Fundos Nacional de Saúde.
Assim, a transferência dos recursos para qualquer das modalidades de

financiamento do SUS deve ser processada pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS).
Todas as movimentações de recursos serão realizadas com o apoio de sistemas
informatizados que asseguram a agilidade necessária ao atendimento dos
objetivos, associada à segurança e ao controle que o processo requer.
Os recursos da União são repassados aos demais entes federados e

movimentados em contas específicas mantidas em instituição financeira oficial
federal (Banco do Brasil, CEF). Para que seja possível a movimentação dos
recursos, este deve ser repassados aos Fundos de Saúde dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios por meio de cheque nominativo, ordem bancária ou
transferência eletrônica que fique identificada a sua destinação e no caso de
pagamento, o credor.
O principal sistema informatizado do Governo Federal é o Sistema Integrado

de Administração Financeira (SIAFI). O SIAFI é o instrumento de administração
orçamentária e financeira da União que registra todas as transferências realizadas
pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS). O FNS também desenvolveu o Sistema
de Gestão Financeira e de Convênios (GESCON) e o Sistema de Transferências
Fundo a Fundo (SISFAF) que têm a finalidade de apoiar a gestão dos recursos
financeiros. Nestes sistemas são processadas as informações necessárias aos
repasses destinados ao financiamento de programas e projetos (CNM, 2018).
169
Os repasses entre os entes federados são realizados por meio de celebração

de convênios. Neste convênio são inclusas as informações sobre programas e
projetos e os recursos necessários para sua realização.
O Ministério da Saúde é o órgão responsável pelo processamento dos

pagamentos por serviços produzidos. O pagamento é realizado tendo como
base as informações dos gestores estaduais e/ou municipais dos Sistemas de
Informações Ambulatoriais SIA/SUS e de Informações Hospitalares SIH/SUS
(BRASIL, 2003).
Os sistemas do FNS estão interligados com o SIAFI, com a Imprensa

Nacional e com os sistemas operacionais das instituições financeiras conveniadas,
o que permite dar transparência e visibilidade às movimentações de recursos do
SUS, no âmbito federal (BRASIL, 2016).
Os sistemas de gestão de recursos desenvolvidos pelo FNS consolidam os

dados cadastrais e financeiros dos credores. As contas bancárias são abertas pelo
SUS em instituições financeiras conveniadas. No caso das transferências fundo a
fundo, pelo próprio FNS e no caso da remuneração por serviços produzidos, por
iniciativa do prestador de serviços.
Cumprindo determinação legal e com vistas ao acompanhamento e ao

controle, o Fundo Nacional de Saúde encaminha às Assembleias Legislativas,
Câmaras Municipais e aos Conselhos Municipais de Saúde, notificação de todo o
repasse de recursos realizado para os respectivos Estados, Municípios e Distrito
Federal. Além disso, as instituições financeiras encaminham aviso dos créditos
aos titulares das respectivas contas, com discriminação da origem dos recursos
(BRASIL, 2003).
3.2 AS TRANSFERÊNCIAS DOS RECURSOS FEDERAIS PARA

AS AÇÕES E OS SERVIÇOS DE SAÚDE
Agora, compreenderemos como os recursos são transferidos para atender
as ações e os serviços de saúde. Desde a Portaria n° 204/2007, o financiamento e
as transferências dos recursos federais para ASPS eram realizados através de seis
blocos de financiamento ou blocos financeiros.
Os blocos de financiamento são constituídos por componentes que

especificam as ações e serviços de saúde pactuados. Os seis blocos definidos na
Portaria n° 204/2007 estão apresentados na Figura 1.
170
FIGURA 1 – BLOCOS DE FINANCIAMENTO DEFINIDOS NA PORTARIA N° 204/2007
FONTE: CNM (2018, p. 18)
171
Para a recepção dos recursos federais, o Ministério da Saúde, por meio

do Fundo Nacional de Saúde, abria para cada bloco uma conta bancária e, no
caso do bloco de investimento, uma conta financeira para cada um dos projetos
aprovados com plano de aplicação e prestação de contas específicas. A existência
de várias contas gerava confusão com a transferência de recursos financeiros
realizada por meio do instrumento tipo convênios.
Em 2017, tivemos uma importante mudança na forma de repasse dos

recursos. A Portaria n° 3.992, de 28 de dezembro de 2017, alterou a Portaria de
Consolidação 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017, que trata das normas sobre
o financiamento e a transferência dos recursos federais para as ações e os serviços
de saúde do Sistema Único de Saúde. A Portaria de Consolidação n° 6 havia
incorporado o texto da Portaria 204/2007 (CNM, 2018).
Com essa mudança ocorrida em 2017, as transferências passam a ser

organizadas e transferidas com dois blocos de financiamento: 1. Bloco de Custeio
das Ações e dos Serviços Públicos de Saúde e 2. Bloco de Investimento na Rede
de Serviços Públicos de Saúde. A alegação do Ministério da Saúde foi que a
mudanças dos seis blocos para dois visou simplificar a gestão dos recursos, além
de permitir melhor uso dos recursos pelos gestores.
Conheça como ficaram o financiamento e a transferência dos recursos

federais para ações e serviços públicos de saúde com a Portaria n° 3.992/2017,
conforme apresentado na Figura 2.
FIGURA 2 – A TRANSFERÊNCIA DOS RECURSOS FEDERAIS PARA AÇÕES E SERVIÇOS

PÚBLICOS DE SAÚDE COM A PORTARIA N° 3.992/2017
Bloco de Custeio
Conta bancária única
para Bloco Custeio
• Atenção Básica;
• Assistência Farmacêutica;
• Média e Alta Complexidade;
• Vigilância em Saúde;
• Gestão do SUS.
Financiamento
2 Blocos de
Bloco de Investimento
Conta bancária única
para o Bloco de
Investimento
• Atenção Básica;
• Atenção Especializada;
• Vigilância em Saúde;
• Desenvolvimento de Tecnologias;
• Gestão do SUS.
FONTE: CNM (2018, p. 19)
172
3.2.1 Fortalecimento dos instrumentos de planejamento e

gestão
A proposta de mudanças tem como objetivo promover o fortalecimento dos
instrumentos de planejamento e de orçamento, flexibilizando o fluxo financeiro,
além de permitir ao gestor gerenciar e aplicar adequadamente os recursos nas
ações pactuadas e programadas. Continua sendo necessária que as ações e os
serviços estejam discriminados no Plano Municipal de Saúde e na Programação
Anual de Saúde que devem sempre ser aprovadas pelo Conselho de Saúde.
As mudanças no modelo de repasse para os dois blocos possibilitam maior

autonomia na utilização dos recursos financeiros durante o exercício financeiro
vigente. Porém, devemos lembrar que os recursos federais permaneçam
vinculados às normativas que deram origem aos repasses.
Desta forma, ao final do ano, a execução dos recursos deve estar vinculada:
à finalidade definida em cada Programa de Trabalho do Orçamento Geral da
União que deu origem aos repasses realizados, em cada exercício financeiro;
ao estabelecido no Plano de Saúde e na Programação Anual, submetidos ao
respectivo Conselho de Saúde; ao cumprimento do objeto e dos compromissos
pactuados e/ou estabelecidos em atos normativos específicos e pactuados nas
instâncias decisórias do SUS.
E
IMPORTANT
Como já estudamos na Unidade 2, é necessário que o orçamento seja

uniforme a todos os entes federados de forma homogênea. A apropriação contábil de
subitens de despesas para todas as esferas de governo deve permitir acompanhar o uso
dos recursos nas ações propostas. Com esse objetivo, a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN) por meio da Portaria n° 448/2002 divulgou o detalhamento da natureza das despesas
para material de consumo, serviços de terceiros pessoa física, serviço de terceiros pessoa
jurídica, equipamentos e material permanente. A portaria auxilia gestores municipais a
reconhecer ações classificadas para corrente e capital, uma vez que exemplificam em seu
anexo os itens para cada classificação de despesa.
173
E
IMPORTANT
Transferência dos recursos financeiros somente para duas contas
Os recursos para manutenção da prestação dos serviços das ações e do serviço de

saúde serão transferidos para uma só conta corrente no Bloco de Custeio. Os recursos
para investimento em saúde serão transferidos para uma só conta corrente no Bloco de
Investimento.
Os valores que estão nas contas antigas devem ser executados normalmente como
anteriormente ocorria. Com relação ao Bloco de Investimento, os valores dos recursos
pendentes de parcelas referentes a propostas e projetos de investimento com execução
financeira iniciada em data anterior à entrada em vigor da Portaria n° 3.992/2017 serão
transferidos pelo FNS para as mesmas contas em que foram transferidas as parcelas
anteriores.
3.2.2 Bloco de custeio das ações e serviços públicos de

saúde
Agora, compreenderemos os recursos que compõem o Bloco de Custeio.
Os recursos dos programas, das estratégias e das ações que integravam os
Blocos de Atenção Básica, Assistência Farmacêutica, Média e Alta Complexidade
Ambulatorial e Hospitalar, Vigilância em Saúde e Gestão do SUS compõem
este Bloco. Desta forma, todas as ações que integravam os antigos blocos de
financiamento agora fazem parte do mesmo grupo, compondo o Bloco de Custeio.
Os recursos que anteriormente eram disponibilizados de em cinco blocos

agora são disponibilizados em uma única conta. Com a mudança, tornam-se
fundamentais a organização e o controle por parte dos gestores e dos contadores
municipais no que diz respeito às entradas e às saídas dos recursos federais
no Fundo de Saúde. Isso porque em uma única conta serão recebidos recursos
de diversas estratégias ou ações, para as quais existem programações ou
planos de trabalho específicos para a utilização. A utilização dos recursos deve
corresponder e estar vinculada às ações inseridas no Plano Municipal de Saúde
e na Programação Anual de Saúde. O modelo atual de repasses separa de forma
transparente os fluxos orçamentários e financeiros, possibilitando uma melhor
gestão financeira da saúde, conforme apresentado pela Conferência Nacional dos
Municípios, representado na Figura 3.
174
FIGURA 3 – REPASSES CONTA CUSTEIO – PORTARIA N° 3.992/2017
PAB Fixo
Atenção Básica
ESF+NASF+ESB+
PAB Variável
ACS+PMAQ
Qualifar-sus
Assistência
Farmacêutica
Programa de
Ass. Farmacêutica
Teto da MAC
Bloco Custeio
Média e Alta Teto Rede de

Complexidade Saúde Mental
Rede Cegonha
ta
Con Gestão do SUS
a
ú c
n i
Piso fixo de
vigilância em saúde
(PFVS) parcela
Vigilância e Saúde Agente de Combate

às Endemias
Incentivos pontuais
para ações de
serviços de vigilância
em saúde IPVS
FONTE: CNM (2018, p. 22)
175
3.2.3 Bloco de investimento na rede de serviços públicos

de saúde
Primeiramente, compreenderemos como aconteciam os repasses de
investimento anterior à Portaria n° 3.992/2017, conforme representado na Figura
4. A regulamentação anterior previa que cada objeto pactuado tivesse uma conta
específica para o recebimento dos repasses, com uma conta para cada programa
(reforma, ampliação, Academia da Saúde etc.). Por exemplo, se o Município
definia no Plano Municipal de Saúde que construiria uma Unidade Básica de
Saúde, o gestor municipal deveria abrir uma conta especifica para receber o
recurso financeiro destinado a esta ação. Essa conta deveria ficar aberta até o final
da execução da obra pelo Município.
FIGURA 4 – REPRESENTAÇÃO DA NORMA DE REPASSE DE INVESTIMENTO – PORTARIA

MS N° 204/2007
Ampliação do Programa de
âmbito do programa requalificação de
de requalificação UBS - construção
de UBS
Aquisição de Estruturação da rede

Bloco equipamentos e
Investimento de serviços de atenção
material permanente básica de saúde
Incentivo para
Implantação de construção de
ações e serviços pólos de academia
de saúde da saúde - básica (PI)
FONTE: CNM (2018, p. 24)
A mudança ocorrida com a Portaria n° 3.992/2017 determina uma única

conta para recebimento de todos os recursos financeiros referentes ao Bloco de
Investimento na Rede de Serviços de Saúde. Independente de quantos diferentes
repasses o Município receber, todos os recursos ficarão disponíveis em uma
única conta. O gestor municipal tem como obrigação identificar junto ao plano de
trabalho inserido nos sistemas de monitoramento ou nas portarias do Ministério
da Saúde que normatizaram os repasses a correta utilização do dinheiro, conforme
Figura 5.
176
FIGURA 5 – REPASSE BLOCO DE INVESTIMENTO – PORTARIA N° 3.992/2017
Estruturação da
rede de serviços de
atenção básica
de saúde
Atenção Básica
Estruturação da
atenção à
saúde bucal
Estruturação
Atenção de unidades de
Especializada atenção especializada
em saúde
Conta única
Investimento Desenvolvimento
de Tecnologias
Gestão do SUS
Vigilância
em Saúde
FONTE: CNM (2018, p. 25)
E
IMPORTANT
O Ministério da Saúde somente poderá transferir recursos para o Estado, o

Distrito Federal e o Município que tiverem, conforme já dispõe a Lei Complementar n°
141/2012:
• Alimentação e atualização regular dos sistemas de informações que compõem a base

nacional de informações do SUS;
• Conselho de Saúde instituído e em funcionamento;
• Fundo de Saúde instituído por lei, categorizado como fundo público em funcionamento;
• Plano de Saúde, programação anual de saúde e relatório de gestão submetidos ao
respectivo conselho de Saúde.
177
Conforme apresentado pela Confederação Nacional dos Municípios, com

a nova metodologia de repasses, muitos gestores têm encontrado dificuldades
em identificar a maneira correta da utilização dos recursos, e, diante do cenário,
a maior preocupação é manter o comprometimento da prestação dos serviços de
saúde (CNM, 2018).
Com essas novas mudanças, os Fundos de Saúde continuam

movimentando seus recursos em instituições financeiras oficiais federais porem
agora em conta única e específica, aberta pelo Fundo Nacional de Saúde (FNS),
para os Blocos de Custeio e Investimento, os quais receberão as transferências de
recursos financeiros da União (CNM, 2018).
Podemos destacar que as mudanças propostas pela Portaria n° 3.992/2017

podem representar ganhos para os gestores, por permitir a sistematização das
informações sobre a correta aplicação dos recursos financeiros do SUS transferidos
pelo Fundo Nacional de Saúde centralizada em duas contas bancárias – custeio e
investimento – para os Fundos Estaduais e Municipais de Saúde.
Todavia, é importante considerar que os gestores terão que ter um

controle interno mais rigoroso na sua prestação de contas, de forma a atender às
exigências legais nos termos da Lei Complementar n° 141/2012 para qualificação
e continuidade da prestação dos serviços de saúde local. A grande mudança que
este novo modelo de repasse permite a separação dos fluxos orçamentários e
financeiros e com isto os recursos recebidos em um ano podem ser utilizados
numa melhor gestão financeira da saúde (CNM, 2018).
3.2.4 Prestação de contas

Temos que compreender que a LC n° 141/2012 determina que todos
os gestores do SUS, de todas as esferas de governo comprovem a utilização
dos recursos, prestando contas dos recursos por meio de Relatório de Gestão
detalhado, quadrimestral, que contenha, no mínimo, as seguintes informações:
• montante e fonte dos recursos aplicados no período;

• auditorias realizadas ou em fase de execução no período e suas recomendações
e determinações;
• oferta e produção de serviços públicos na rede assistencial própria, contratada
e conveniada, cotejando esses dados com os indicadores de saúde da população
em seu âmbito de atuação.
O Relatório de Gestão deverá ser encaminhado ao respectivo Conselho de

Saúde para aprovação.
178
4 MECANISMOS DE TRANSFERÊNCIA E ALOCAÇÃO DE

RECURSOS NA SAÚDE
Agora, compreenderemos como é que são pagos aos prestadores de
serviços de saúde pelos serviços realizados ao SUS. Essa é uma das formas de
compreensão do financiamento da saúde pois representa a transferência de
recursos daqueles que compram os serviços (que podem ser o Município, o
Estado ou a União) daqueles que vendem os serviços (que podem ser os hospitais,
ambulatórios, laboratórios). Essa discussão é muito importante no contexto da
saúde pois sempre gera diversas questões como a discussão sobre os valores
pagos. Discutiremos, aqui, tendo em mente que a principal questão com relação à
remuneração tem a ver com o pagamento dos serviços hospitalares.
Os mecanismos de pagamento a prestadores são as formas pelas quais

os contratantes remuneram os prestadores de serviço de saúde pelos produtos
fornecidos (LA FORGIA; COUTTOLENC, 2009). Segundo os autores, a forma
de remuneração é elemento essencial na determinação de preços de serviços ou
de pacotes de serviços, impactando diretamente nos recursos financeiros nos
hospitais.
4.1 MECANISMOS DE REMUNERAÇÃO AOS PRESTADORES

Os mecanismos de remuneração ou de transferências financeiras são,
conforme Andreazzi (2003), os seguintes:
• Ex post (pós-pagamento)
Nesta forma de remuneração, o pagamento ocorre após a realização efetiva

do serviço. É a modalidade mais tradicional, correspondendo ao pagamento por
produção de serviços (fee-for-service). Este é ainda é o modo mais frequente de
relacionamento entre os usuários que pagam diretamente ao profissional de
saúde, entre o seguro privado e seus credenciados.
Esse tipo de pagamento é utilizado no Sistema Único de Saúde para

remunerar os prestadores de serviços. O montante do pagamento pós-pago pode
ser calculado das seguintes formas: por diária hospitalar, sendo pago um valor
fechado por uma diária; por itens de produção, necessitando de desenvolvimento
de sistemas minuciosos de informação e auditoria frequente, conta a conta; e
pagamento prospectivo por procedimentos, por meio de uma classificação detalhada
do produto hospitalar, sendo estabelecido um preço fixo por procedimento ou
diagnóstico, baseado em valores médicos.
No caso dos hospitais que prestam serviços ao SUS, a maioria do

pagamento é feito pagamento prospectivo por procedimentos. Quanto mais os hospitais
produzem, mais eles recebem. O pagamento pós-produção é a modalidade de
179
transferência utilizada pelo SUS para pagamento aos prestadores de serviços

da rede credenciada, conforme apresentado no Manual de Gestão Financeira
do SUS (BRASIL, 2003 apud ALEMÃO, 2017). Refere-se ao pagamento tanto
do faturamento hospitalar registrado no Sistema de Informações Hospitalares
(SIH), para a produção de serviços hospitalares, como da produção ambulatorial,
registrada no Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA), contemplando ações
de Assistência de Média e Alta Complexidade, também observados os tetos
financeiros dos respectivos estados e municípios, tendo como base os valores
definidos na tabela de procedimentos do SUS.
• Ex ante (pré-pagamento)
Nesta modalidade, o pagamento é calculado utilizando um valor

prévio, independente da produção, com base em variados critérios, em
geral populacionais. Uma das vantagens gerenciais do pré-pagamento é a
previsibilidade orçamentária.
O financiamento dessas unidades está contemplado em um contrato de

gestão entre a organização e a agente financiador no contexto dos orçamentos
globais, com base em um programa de trabalho por meio de contratualização.
Os valores de repasse geralmente são definidos de uma forma global, em que
o prestador de serviços (hospital, por exemplo) e o comprador (prefeitura, por
exemplo) fazem um contrato (denominado Contratualização), definindo o que
vai ser feito, de forma global (número de consultas, número de cirurgias, por
exemplo) e define também indicadores que devem sem cumpridos (taxa de
ocupação, taxa de infecção, por exemplo). Por esses serviços é feito o pagamento
prévio, global.
• Esquemas mistos
São aqueles que agregam o pagamento global e por produção, de forma

complementar. Este formato está sendo utilizado, de forma ainda incipiente, pelo
Ministério da Saúde para repasse dos recursos aos prestadores.
4.2 EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO DOS

PRESTADORES DE SERVIÇOS
A compreensão e a mensuração da sustentabilidade financeira no setor
estão previstas na Lei n° 8080/90. A Lei prevê que a fixação dos critérios, valores
e das formas de reajuste e de pagamento aos prestadores de serviços deve estar
fundamentada em demonstrativo econômico-financeiro que garanta a efetiva
qualidade de execução dos serviços contratados. Além disso, define que os
serviços contratados submeter-se-ão às normas técnicas e administrativas e a
princípios e diretrizes do SUS, mantido o equilíbrio econômico e financeiro do
contrato (BRASIL, 1990).
180
Isso significa que, legalmente, a remuneração aos prestadores de serviços

do SUS deve possibilitar manter equilíbrio econômico e financeiro da relação
pactuada entre as partes. Isso tudo significa que os valores pagos devem, pelo
menos, cobrir os custos da prestação de serviços. Como é que saberemos se essa
relação está equilibrada se não tivermos a informação e quanto custa a prestação
de serviço? Saber essas informações é fundamental, principalmente para o setor
hospitalar.
Os valores repassados pelo SUS, por meio de financiamento do Governo

Federal ao setor hospitalar, têm significativa importância para o setor saúde,
por ser o SUS o principal comprador de serviços de saúde no País, afetando
decisivamente a distribuição de serviços por organizações estatais e privadas
(lucrativas ou filantrópicas) (RIBEIRO, 2009). Além disso, no Brasil, os hospitais
são o centro do setor saúde, considerados por La Forgia e Coutollenc (2009) como a
engrenagem principal do setor, não apenas pelo volume de recursos consumidos,
mas pela importância do atendimento prestado à população.
4.3 OS SISTEMAS DE FATURAMENTO DO SUS

Atualmente, o SUS tem dois sistemas cujo foco principal é o pagamento
de faturas por produção de serviços (BRASIL, 2007b): o Sistema de Informações
Hospitalares (SIH/SUS), para informação do atendimento hospitalar e o
Sistema de Informações Ambulatoriais (SIA/SUS), para informação do
atendimento ambulatorial. Esses sistemas de informação nasceram com tabelas
de procedimentos próprias e distintas, que apresentavam duplicidade para
registro de um mesmo procedimento. Conforme a modalidade de atendimento
ambulatorial ou hospitalar eram utilizados códigos e valores distintos para cada
atendimento, o que tornava difícil a integração das bases de dados para estudos,
análises e planejamento na gestão da saúde.
Apesar de ainda termos os dois sistemas atuando de forma distinta,

atualmente, os dois sistemas utilizam a tabela única – Tabela de Procedimentos,
Medicamentos, Órteses, Próteses e Materiais Especiais do Sistema Único de
Saúde. Essa tabela, em vigor desde janeiro de 2008, é parte integrante no Sistema
de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos, Medicamentos e OPM do SUS
(SIGTAP). A compreensão de como a Tabela é composta está definida no Manual
Técnico Operacional do Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos,
Medicamentos e OPM do SUS (SIGTAP) (BRASIL, 2011a). O SIGTAP apresenta, de
forma sintética, a descrição dos aspectos operacionais fundamentais e relevantes
da tabela, sendo uma ferramenta para consulta de todos os procedimentos que
podem ser realizados no âmbito ambulatorial e hospitalar e que compõem a
Tabela de Procedimentos do Sistema Único de Saúde.
Os valores definidos na tabela representam os repasses mínimos aos

prestadores de serviços, pós-produção. Temos também, atualmente, outras
formas distintas de pagamentos aos prestadores: os incrementos e os incentivos.
Os incrementos são percentuais pagos a mais sobre os valores mínimos definidos
na tabela.
181
Os incentivos representam uma política de repasse de recursos a

prestadores de serviços específicos, que atendam às políticas estratégicas
definidas pelo Ministério da Saúde, seja com o objetivo de ampliar a produção
em determinada especialidade, seja para desestimular a produção em outras.
É o caso, por exemplo, de valores pagos a hospitais que compõem a Rede de
Urgência e emergência. Esses incentivos representam outras formas de repasse
não vinculados apenas à produção.
Agora já compreendemos sobre a abordagem macroeconômica do

financiamento da saúde, que é normalmente a mais discutida, envolvendo sempre
a discussão sobre o subfinanciamento do SUS e de como são os repasses e como
estes não cobrem os custos dos serviços prestados.
No próximo tópico, nosso foco será sobre a abordagem microeconômica do

financiamento, focando sobre o uso das informações de custos e sua importância
na discussão do financiamento.
182
RESUMO DO TÓPICO 1
• A abordagem macroeconômica do financiamento da saúde refere-se às entradas

de recursos financeiros ou mobilização dos recursos para o atendimento de
ações e serviços públicos de saúde (ASPS).
• O financiamento tem sido apontado como um dos maiores desafios enfrentados

para a construção do SUS, sendo a preocupação permanente de todos os
envolvidos, sejam os gestores de saúde ou da população.
• A CF/88 definiu que o financiamento do SUS é tripartite, isto é, responsabilidade

da União, Estados e Municípios. A definição da participação de cada esfera de
governo sempre foi polêmica.
• Todo o fluxo dos recursos da saúde (transferência de recursos) deve ser

processado pelos Fundos Nacional de Saúde (FNS), movimentadas em contas
específicas, onde fica identifica a destinação e o credor.
• As transferências dos recursos federais para ASPS eram realizadas através de

seis blocos de financiamento ou blocos financeiros.
• Os mecanismos de pagamentos aos prestadores de serviços correspondem

a maneira de transferência de recursos daqueles que compram os serviços e
vendem os serviços.
• A Lei do SUS define que a remuneração aos prestadores de serviços do SUS

deve possibilitar manter equilíbrio econômico e financeiro da relação pactuada
entre as partes.
• O SUS tem dois sistemas cujo foco principal é o pagamento de faturas por
produção de serviços: o Sistema de Informações Hospitalares (SIH/SUS),
para informação do atendimento hospitalar e o Sistema de Informações
Ambulatoriais (SIA/SUS).
183
AUTOATIVIDADE
1 Considerando que a abordagem macroeconômica do financiamento

podemos afirmar, exceto:
a) ( ) O financiamento tem sido apontado como um dos maiores desafios

enfrentados para a construção do SUS, sendo a preocupação permanente
de todos os envolvidos, sejam os gestores de saúde ou da população.
b) ( ) O grande desafio dos gestores é como garantir o que está preconizado
na CF/88, ou seja, a universalidade e a integralidade de atendimento e
de forma equânime, isto é, dentro das necessidades especificadas de
todos os brasileiros.
c) ( ) O financiamento do setor saúde é tema importante pelo grande volume
de recursos que o setor saúde representa na economia do Brasil,
porém não deve ser considerado os recursos pagos pelas empresas e
participação dos usuários no pagamento de serviços e ações de saúde.
d) ( ) Quatro fatores podem ser destacados que impactam no aumento dos
gastos em saúde: a incorporação de novas tecnologias em saúde, a
mudança no perfil da população, que está envelhecendo e exige cuidados
de saúde mais onerosos; o ressurgimento de doenças que pensávamos
estar extintas ou sob controle, como hanseníase, tuberculose, sarampo;
e as doenças da sociedade modernas como obesidade, diabetes, além
dos acidentes de transito.
2 As afirmações a seguir estão corretas, exceto:
a) ( ) O sistema de saúde no Brasil anterior ao SUS atendia a toda a população,

com recursos do Ministério da Saúde.
b) ( ) Anterior ao SUS, o sistema de saúde basicamente era de caráter
curativo, para os empregados formais ou seus dependentes, com
orçamento do Ministério da Previdência Social e para controle de
doenças transmissíveis e ações de vigilância sanitária (orçamento do
Ministério da Saúde).
c) ( ) A CF/88 representa um marco inovador na saúde dos brasileiros ao
criar o Sistema Único de Saúde (SUS), porém a persistiu a necessidade
de se discutir a questão do financiamento das ações e dos serviços de
saúde
d) ( ) A promulgação da Emenda Constitucional 29/2000 definiu o percentual
mínimo de recursos para cada ente federado – Estados (12%) e os
Municípios (15%), sem definir o mínimo percentual vinculado à
Receita Corrente Liquida para a União.
3 Considerando como os recursos podem ser utilizados nas ações e serviços

de saúde podemos afirmar, exceto:
184
a) ( ) Todas as transferências de recursos que ocorrerem que financie o SUS
deve ser processadas pelos Fundos Nacional de Saúde.
b) ( ) O principal sistema informatizado para registrar as transferências
realizadas pelo FNS é o SIOPS, sendo que os repasses entre os entes
federados são realizados por meio de celebração de convênios.
c) ( ) Os sistemas de gestão de recursos desenvolvidos pelo FNS consolidam
os dados cadastrais e financeiros dos credores. As contas bancárias são
abertas pelo SUS em instituições financeiras conveniadas.
d) ( ) Anterior à mudança ocorrida em 2017, os recursos eram transferidos
para atender as ações e os serviços de saúde através de seis blocos
de financiamento ou blocos financeiros. Com essa mudança ocorrida
em 2017 as transferências passam a ser organizados e transferidas na
forma dos apenas dois blocos de financiamento: Bloco de Custeio das
Ações e dos Serviços Públicos de Saúde e Bloco de Investimento na
Rede de Serviços Públicos de Saúde.
4 Considerando os mecanismos de transferência e alocação de recursos na

saúde, podemos afirmar, exceto:
a) ( ) O mecanismo de pagamento aos prestadores representa a transferência

de recursos daqueles que compram os serviços (que podem ser o
Município, o Estado ou a União) daqueles que vendem os serviços
(que podem ser os hospitais, ambulatórios, laboratórios).
b) ( ) O pagamento ex-post corresponde ao pagamento por produção de
serviços, pagos após a realização da prestação de serviços.
c) ( ) O pagamento ex-post é a principal modalidade de pagamento utilizado
pelo SUS para remunerar os prestadores de serviços.
d) ( ) O pagamento global corresponde a um valor pré-pago onde o prestador
informa o que produziu e recebe pela produção.
5 Considerando os mecanismos de transferência e alocação de recursos na

saúde, podemos afirmar, exceto:
a) ( ) A remuneração aos prestadores de serviços do SUS deve corresponder

aos valor que o prestador consegue pagar, não sendo necessário manter
equilíbrio econômico e financeiro da relação pactuada entre as partes.
b) ( ) Os valores repassados pelo SUS, por meio de financiamento do Governo
Federal ao setor hospitalar, têm significativa importância para o setor
saúde, por ser o SUS o principal comprador de serviços de saúde no País,
afetando decisivamente a distribuição de serviços por organizações.
c) ( ) O SUS tem dois sistemas cujo foco principal é o pagamento de faturas
por produção de serviços: o Sistema de Informações Hospitalares
(SIH/SUS), para informação do atendimento hospitalar e o Sistema de
Informações Ambulatoriais (SIA/SUS).
d) ( ) Os valores definidos na Tabela podem ser acrescidos de pôr incrementos,
que são percentuais pagos a mais sobre os valores mínimos definidos
na Tabela e por incentivos representam outras formas de repasse não
vinculados apenas à produção.
185
186
UNIDADE 3
TÓPICO 2
ABORDAGEM MICROECONÔMICA: UTILIZAÇÃO DOS

RECURSOS
1 INTRODUÇÃO
Já estudamos no Tópico 1 a importância da captação dos recursos, a
dificuldade que temos em definir o montante de recursos que cada ente federado
deve disponibilizar para atender às exigências legais da saúde como direito de
todos os cidadãos.
Agora, aprofundaremos sobre o outro elemento da dimensão financeira

em uma organização de serviços de saúde que deve ser preocupação de todo gestor
de saúde, conforme apresentado por Couttolenc e Zucchi (1998). Essa dimensão
corresponde à forma como são utilizados os diversos insumos no processo de
produção de serviços, especialmente quanto à alocação (distribuição) e eficiência
com que esses recursos são utilizados e o custo decorrente dessa eficiência.
Assim, neste tópico, estudaremos o financiamento da saúde sob o

enfoque da abordagem microeconômica. A abordagem microeconômica focaliza
a utilização dos recursos, com ênfase na sustentabilidade dos prestadores de
serviços e nas formas como lhes são repassados os recursos. Nesta abordagem,
conheceremos sobre o uso dos recursos e a gestão de custos em saúde, as
metodologias de apropriação de custos dos serviços contratados pelo SUS.
DICAS
Podemos aprofundar nosso conhecimento com importantes instrumentos

elaborados por órgãos públicos que nos ajudarão na compreensão do tema a ser estudado
aqui. Destacamos alguns mais atualizados e relevantes, constantes na figura a seguir:
187
FIGURA – DICAS DE LEITURA
FONTE: A autora
2 O USO DOS RECURSOS E A GESTÃO DE CUSTOS EM

SAÚDE
Por que temos que falar de custos no setor público e mais especificamente
no setor saúde? A importância do uso das informações de custos como subsídio
para a discussão do financiamento da saúde é fundamental se considerarmos
o aumento dos custos do setor saúde (CLEMENTS; COADY; GUPTA, 2012).
O Fundo Monetário Internacional (FMI) afirma que os custos com saúde têm
crescido rapidamente nas últimas décadas. Desde 1970, em economias avançadas,
o gasto total em saúde per capita quadriplicou, passando a despesa de 6% para
12% do PIB. Nas economias emergentes, os gastos com saúde aumentaram de
menos de 3% para 5% do PIB. Esses aumentos têm provocado mais pressão fiscal
sobre os governos e pressão financeira sobre as famílias e empresas (CLEMENTS;
COADY; GUPTA, 2012).
O FMI apresenta que nas economias emergentes a projeção é de que os

gastos com saúde pública aumentarão um ponto percentual do PIB ao longo dos
próximos 20 anos. O panorama de aumento de gastos enfatiza a necessidade de
aprofundamento do conhecimento de quanto custam os serviços prestados em
saúde.
Portanto, a utilização de informações de custos no setor público vem sendo

cada vez mais necessária, relevante e urgente. Atualmente, princípios básicos são
preconizados na administração pública, tais como equilíbrio fiscal, transparência
e qualidade dos gastos públicos.
A avaliação de desempenho das organizações públicas e uma gestão

pública mais voltada para os resultados criaram uma urgente necessidade de
um sistema de informações de custos utilizados como indicadores de resultados
e de processos. Busca-se, assim, atender diretamente aos anseios dos cidadãos,
às necessidades dos administradores públicos, aos princípios legais e obter um
melhor uso dos recursos (MIRANDA FILHO, 2003 apud GONÇALVES; ALEMÃO;
DRUMOND, 2014).
188
TÓPICO 2 | ABORDAGEM MICROECONÔMICA: UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS
Para Gonçalves et al. (2010), para que possamos gerar informações de

custos no setor saúde é necessário compreender o que significa custos no setor
público. Quando falamos de custos, geralmente a primeira ideia está vinculada
a corte de recursos, a algo que deve ser eliminado, reduzido, de forma contínua
e permanente. Também quando se fala de custos existe uma associação à ideia
de “caro” e “barato”. O que os autores apresentam é que temos que associar o
conceito de custos à perspectiva de viabilidade, de informação válida e confiável,
de modo a permitir seu uso para tomada de decisão.
No setor saúde, alinhado ao apresentado por Gonçalves, Alemão e Drumond

(2014), temos que considerar a informação de custo como metainformação, isto
é, como um sumário de informações. Desta forma, o custo possibilita a evidência
de “o que”, “quais” e “como” os recursos são consumidos na prestação de um
serviço de saúde, formando uma base para uma visão gerencial para análise
dessas informações.
Apesar de não termos que falar de cortes de custos, temos que considerar
que racionalizar o uso dos recursos é um dos maiores desafios do SUS. A criação
de mecanismos que racionalizem a alocação de recursos de forma a termos ações
mais custo-efetivas nas ações de saúde é um grande desafio porque não são
poucos os recursos utilizados.
Tanto para melhor se utilizarem os recursos quanto para fundamentar

a remuneração dos prestadores de serviços ao SUS, é necessária a utilização de
informações de custos, de forma a atender aos preceitos definidos na Constituição
Federal de 1988 (BRASIL, 1988) e na Lei n° 8.080/90, conhecida como Lei Orgânica
da Saúde ou Lei do SUS (BRASIL, 1990). Conforme definido na Lei, os serviços
contratados pelo SUS devem ser submetidos a normas técnicas e administrativas
e também a seus princípios e diretrizes, de modo a manter o equilíbrio econômico
e financeiro do contrato (BRASIL, 1990). Essa exigência legal de manutenção do
equilíbrio econômico e financeiro dos prestadores de serviços ao SUS significa
que estes terão, no mínimo, os custos incorridos na prestação dos serviços
cobertos pelos valores repassados pelo SUS, o que exige conhecimento dos custos
dos serviços contratados.
A exigência de geração de informações de custos também está corroborada

pela Lei Complementar n° 141/2012 ou Lei de Responsabilidade Fiscal (BRASIL,
2012c). Essa lei regulamenta o repasse dos recursos, não só dispondo sobre valores,
percentuais e normas para o cálculo do repasse mínimo a ser aplicado pelos entes
federados, como também estabelece normas de fiscalização, avaliação e controle
das despesas com saúde, nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
Também a Carta dos direitos dos usuários da saúde (BRASIL, 2007b) dispõe
que é direito do cidadão ter atendimento resolutivo com qualidade sempre que
necessário, sendo garantidas informações sobre seu estado de saúde e informações
sobre o custo das intervenções das quais se beneficiou.
189
Desta forma, a abordagem microeconômica, que corresponde como

estão sendo utilizados os recursos, tem diversas exigências legais que exigem
a construção de informações de custos. Temos, porém, muito caminho a ser
percorrido, pois ainda não temos uma cultura de custos no setor público, nem
especificamente no setor saúde pública. Ainda estamos começando, mas já existe
um movimento de aprofundamento dessas informações.
3 METODOLOGIAS DE APROPRIAÇÃO DE CUSTOS EM

SAÚDE
Estudaremos, neste subtópico, sobre a contabilidade de custos e os
principais sistemas de apropriação utilizados na gestão pública, especificamente
no setor saúde. Apresentaremos também os marcos regulatórios de apropriação
de custos em saúde que fundamentam a necessidade de tornar a gestão de custos
uma cultura no setor saúde pública. Por fim, conheceremos sobre as metodologias
de custeio mais utilizadas, compreendendo as particularidades de cada uma.
NOTA
Vamos lá! Se houver dúvidas quanto aos tópicos anteriores, releia, refaça as
atividades.
Para iniciarmos a nossa compreensão sobre custos, apresentaremos pontos

que são relevantes para nossa discussão e análise. Primeiramente, podemos
destacar que custo ou custos é um conceito que, desde a Revolução Industrial
no Século XVIII vem sendo abordado no setor privado. No setor público, apenas
a partir dos anos 1980, o tema custos começa a ganhar espaço. Temos que
compreender que o conhecimento sobre custos fundamenta o planejamento e
a gestão, portanto, precisamos conhecer, produzir e utilizar as informações de
custos no setor público.
O segundo ponto importante a ser destacado é que não temos, ainda, no

setor público, conceitos claramente definidos que sejam únicos para todo o setor.
Por esse motivo, podemos ter diversas conceituações e entendimentos que podem
não ser uniformes. Isso faz com que apresentar conceitos que serão utilizados no
setor público é de extrema relevância.
Como já falamos, os conceitos e formas de utilização das informações de

custos no setor privado estão bastante estruturados e há muito tempo desenvolvidas.
No setor público, e especialmente no setor saúde, ainda temos diversos debates,
perguntas, questionamentos sobre metodologias e principalmente sobre o uso
das informações.
190
Isso tudo faz compreender a importância de conhecermos e discutirmos

sobre custos no setor público e mais intensamente no setor saúde pública. Vamos
lá, esse é o nosso desafio agora. Leia com atenção.
DICAS
Se quiser ampliar os conhecimentos sobre custos em saúde pública, alguns

textos podem ser consultados conforme apresentado na figura a seguir.
FONTE: A autora
3.1 A CONTABILIDADE DE CUSTOS

Para iniciarmos nossa compreensão, primeiramente, compreenderemos
os principais conceitos utilizados na contabilidade de custos. Esses conceitos já
estão bem difundidos no setor privado, mas no setor público ainda temos muito
a caminhar para que tenhamos uma consolidação.
Como já mencionamos, desde o início das atividades industriais, que

ocorreram com a Revolução Industrial, a partir do final do Século XVIII, o
setor privado inicia uma adaptação da Contabilidade Financeira ou Tradicional
surgindo a Contabilidade de Custos (CAMARGOS; GONÇALVES, 2004). Neste
início, o objetivo dos sistemas de custos era possibilitar o controle e a medição
financeira, tendo como foco principal controle de estoques. A partir disso, a
Contabilidade de Custos vai se consolidando como ferramenta de gestão.
191
3.1.1 Principais conceitos

Inicialmente, apresentaremos que, no setor privado, a gestão de custos
está relacionada à Contabilidade. Temos que compreender que a Contabilidade
utiliza das Demonstrações Contábeis como instrumento de transparência das
informações da organização privada, seja para os gestores da empresa, para
sócios, acionistas ou para financiadores.
As Demonstrações Contábeis mais relevantes são Balanço Patrimonial e a

Demonstração do Resultado do Exercício. Ora, tanto um quanto outro, evidenciam
informações de custos, o que faz com que a gestão de custos seja fundamental
na sua elaboração (CAMARGOS; GONÇALVES, 2004). Essas demonstrações são
relevantes, na maioria das vezes, para se apurar custos, lucro total e unitário de
um produto ou serviço, margem de contribuição etc.
Para que tenhamos essas informações, segundo os autores, é fundamental

os conceitos definidos de maneira mais clara possível, de forma a fundamentar
a administração financeira e contábil. Não existe uma unanimidade entre os
autores da área financeira-contábil quanto aos conceitos básicos da contabilidade
de custos.
Apresentaremos, aqui, algumas conceituações incluídas no livro Introdução

de Gestão de Custos em Saúde (BRASIL, 2013b), apresentadas no Quadro 2.
QUADRO 2 – CONCEITOS BÁSICOS DA CONTABILIDADE DE CUSTOS
Conceitos Descrição
São os termos mais abrangentes da contabilidade de custos que

se aplicam a todos os bens e serviços recebidos. Representam
todos os sacrifícios financeiros despendidos por uma
Gastos ou dispêndios
organização no intuito de obter bens e serviços, mediante
a entrega (pagamento a vista) ou prom essa de entrega
(pagamento a prazo) de parte de seu ativo.
Representam todos os gastos ativados em função da utilida

de (vida útil) futura de bens ou serviços obtidos. Isto é,
representam todos os sacrifícios ocorridos pela aquisição de
bens ou serviços (gastos) que são “estocados” nos ativos da
Investimentos
empresa para baixa ou amortização quando de sua venda,
consumo, desaparecimento ou desvalorização. Em função da
época de retorno classificam-se em: circulantes, permanentes
e financeiros.
São todos os gastos relativos a bens ou serviços utilizados
na produção de outros bens ou serviços. Estão diretamente
Custos relacionados aos fatores de produção, no sentido de que só
se têm custos durante a fabricação do bem ou a prestação do
serviço.
192
Conceitos Descrição
São todos os gastos consumidos, direta ou indiretamente na

Despesas obtenção de receitas após a fabricação. Ao contrário dos custos,
não estão associadas à produção, mas sim às vendas.
São bens ou serviços consumidos de forma anormal, de forma

involuntária e imprevista. Não são sacrifícios feitos com a
intenção de obter receitas. Segundo Martins (2003), as perdas
Perdas
não se confundem com as despesas, tampouco com custos. São
caracterizadas pela anormalidade e involuntariedade. Não se
trata de sacrifício para obtenção de bens ou serviços.
É o pagamento do bem ou serviço, independente de quando

Desembolso foi o seu consumo. Constitui-se na efetivação do gasto.
Representa, assim, uma saída de recursos da empresa.
É o recebimento do bem ou serviço vendido, independente

Recebimento de quando foi a venda. Representa, portanto, uma entrada de
recursos na empresa.
Exemplificaremos agora, como podemos compreender os conceitos ao

longo da prestação de serviços de saúde, conforme ilustrado na figura a seguir.
FIGURA 6 – ILUSTRAÇÃO DOS CONCEITOS BÁSICOS DE CUSTOS NA PRESTAÇÃO DE

SERVIÇOS DE SAÚDE
Quando ocorre o pagamento da Nota Fiscal deste
medicamento acontece a ação de DESEMBOLSO.
Quando o medicamento entra para o estoque no
almoxarifado o gasto com ele é um INVESTIMENTO.
A utilização do medicamento pelo paciente internado

transforma o gasto em CUSTO. Por fim, caso ocorra um descarte de medicamento
que excedeu o prazo de validade, o gasto é uma PERDA.
FONTE: Minas Gerais (2009, p. 17-18)
193
3.1.2 Metodologias de Custeio

Os métodos de custeio definem como deve ser feito o custeio dos produtos.
Isto é, como é que vamos “levantar” informações de custos para sabermos
quanto custa um produto ou serviço. Para isso, temos que definir quais custos (e
despesas) devem ser alocados aos produtos. Para definir qual método de custeio
utilizar, temos que compreender que diferentes métodos terão objetivos diversos.
A forma de apurar os custos visa atender a diferentes objetivos legais e gerenciais.
Assim, abordagens distintas terão resultados ou objetivos distintos.
DICAS
Os conceitos utilizados na Contabilidade de Custos – sistema de acumulação

de custos, método de custeio, critérios de atribuição dos custos indiretos de fabricação e
tipos de custo – nem sempre são diferenciados por diversos autores. Camargos e Gonçalves
(2004) enfatizam a necessidade desta diferenciação.
Para os autores, Sistemas de acumulação de Custos são a forma como os custos são acu
mulados e apropriados aos produtos e serviços (por processo ou por ordem) (BRUNI; FAMÁ,
2002). Os Métodos de Custeio são como e quais custos (e despesas) devem ser alocados
aos produtos (Custeio por Absorção, Custeio Direto, Custeio ABC). Os Tipos de Custos
são opções de mensuração dos elementos obtidos pelo sistema de acumulação (Custo
estimado, custo padrão).
Se quiserem maior detalhamento sugerimos recorrer ao livro disponibilizado pelo Ministério

da Saúde – Introdução à Gestão de Custos em Saúde – é só visitar o site: http://bvsms.
saude.gov.br/bvs/publicacoes/introducao_gestao_custos_saude.pdf.
3.1.3 Custeio por Absorção

A principal metodologia até hoje utilizada é o Custeio por Absorção. Essa
metodologia é a única aceita legalmente. Isso significa que as informações de custos
dos serviços ou produtos, utilizando a metodologia do Custeio por Absorção,
devem ser incluídas nos Demonstrativos Contábeis. O objetivo é quantificar os
recursos gastos na fabricação dos produtos para apurar o lucro da empresa.
No Custeio por Absorção, também denominado de Custeio Integral,

todos os custos de produção são apropriados aos produtos finais da empresa.
Exemplificaremos, aqui, para que possamos compreender melhor. Consideraremos
uma organização hospitalar. Se utilizarmos o Custeio por Absorção neste hospital,
temos que todos os custos serão apropriados aos produtos finais (o produto final
são os pacientes que são atendidos neste hospital). Se o hospital custa R$ 100
milhões/ano, todo este valor deve ser apropriado aos pacientes atendidos.
194
Os custos “absorvidos” pelos produtos (acumulados) durante o processo

de produção (CAMARGOS; GONÇALVES, 2004) são inicialmente classificados
em custos diretos e indiretos:
• Custos diretos: diretamente relacionados ao custo dos serviços.

• Custos indiretos: não são identificados diretamente aos serviços (necessitam
algum critério de rateio).
O Custeio por Absorção consiste na apropriação de todos os gastos aos

bens elaborados ou serviços prestados, utilizando critérios de rateio para alocação
dos custos indiretos tendo como base o volume produzido (CAMARGOS;
GONÇALVES, 2004). Essa forma de custeio parte do pressuposto que os produtos
consomem os recursos.
O Custeio por Absorção utiliza também a lógica da departamentalização

ou da divisão dos custos por Centros de Custos (CC). Para que os custos sejam
apropriados aos produtos finais de forma mais “apropriada” é que utilizamos a
departamentalização ou divisão por CC. Voltaremos ao nosso exemplo do hospital.
Já sabemos que todos os custos do hospital devem ser apropriados aos pacientes.
Porém, temos que saber que podemos ter um paciente que faz uma cirurgia, fica
internado na UTI, fica internado vários dias. Outro paciente, passa apenas pelo
atendimento de urgência, fica algumas horas, faz um exame e vai embora. Para
que possamos ter uma apropriação de custos que seja mais representativa o que
realmente ocorreu, o Custeio por Absorção utiliza a departamentalização ou
divisão por Centros de Custos (CC).
A figura a seguir nos permite visualizar essa representação dos diversos

pacientes utilizando serviços de diversos departamentos ou centros de custos.
FIGURA 7 – REPRESENTAÇÃO DA DEPARTAMENTALIZAÇÃO: CUSTEIO POR ABSORÇÃO
Custo total é absorvido pelo produto/serviço final

Antes da Depois da
departamentalização departamentalização
Hospital
A A
Pacientes B B
C C
FONTE: Bruni e Famá (2002, p. 97)
195
O sistema de Custeio por Absorção tem a propriedade de apresentar o

“quanto custa?”. Primeiramente definimos os CC ou departamentos. Os Centros
de Custos correspondem aos diversos serviços prestados na organização.
No nosso exemplo do hospital, podemos considerar como centros de custos o
ambulatório, UTI, Bloco Cirúrgico, Diretoria do Hospital.
Temos que compreender que os CC são classificados conforme o “serviço”

prestado. No exemplo do hospital, identificamos os CC que atendem diretamente
ao paciente, responsáveis pela entrega do serviço ou o produto final ao paciente.
Esses CC são classificados como os CC Finais ou Finalísticos ou CC Produtivos.
Os CC que dão sustentação ao trabalho dos CC finais, auxiliando ou apoiando os
CC finais no desenvolvimento do seu trabalho. Esses CC são classificados como
CC Meios, que podem ser CC Auxiliares ou CC Administrativos. Os custos desses
CCs devem ser também incluídos nos custos dos CC Produtivos. Dessa forma,
esses CC devem ter seus custos repassados aos CC finais.
A figura, a seguir, representa a classificação dos CC em um hospital

fazendo uma analogia com a estrutura de uma árvore frutífera. Os CC Produtivos
representam o objetivo da árvore, que é dar frutos. As raízes representam
os CC Administrativos, que são necessários, mas que “não aparecem” e são
fundamentais para que tenhamos os frutos. Os Centros de custos Auxiliares são
representados pelo tronco que sustenta e alimenta a produção dos frutos. Como
há uma interrelação entre eles, os custos dos CC Administrativos e Auxiliares
devem ser transferidos para os CC Produtivos, afinal eles só terão condições de
produzir se receberem o apoio dos demais CC.
FIGURA 8 – REPRESENTAÇÃO DA CLASSIFICAÇÃO DOS CENTROS DE CUSTOS
Ambulatórios
UTI Internações
SND Farmácia
Rouparia CME Creche
Telefonia Diretoria
Gerências Financeiro
Compras
FONTE: Minas Gerais (2009, p. 29)
196
E
IMPORTANT
O Custeio por Absorção registra as transferências entre os centros de

custos de forma total, isto é, são registrados todos os custos que são transferidos de um
centro de custo para outro (CAMARGOS; GONÇALVES, 2004; KAPLAN; COOPER, 1998;
NAKAGAWA, 2001).
O custo total de um Centro de Custo é dividido pelo resultado produzido por aquele
centro de custo e esse índice de custo total é utilizado para transferir custos aos centros
de custos diretos ou aos produtos que usam os centros de custos durante o período
(NAKAGAWA, 2001).
3.1.4 Custeio por Atividades

Outro sistema de custos importante e utilizado é o Custeio por Atividades.
A partir da década de 1970, inicia-se a buscaram por um sistema de custeio que
fosse mais gerencial, focalizando os problemas que ocorrem no nível operacional
(NAKAGAWA, 2001). Surge uma visão para a gestão baseada em atividades
representado pelo Custeio por Atividade (Activity Based Costing).
O Custeio ABC permite compreender os processos. Trata-se de um

método desenvolvido para facilitar a análise estratégica de custos relacionados
às atividades que mais impactam o consumo de recursos, permitindo concentrar
naquilo que agrega valor à organização. A estrutura central do método de gestão
apoia-se no estudo dos processos (GONÇALVES et al., 2015).
O que significa isso? Vamos apresentando a teoria e exemplificando

para que possamos compreender. Considerando como exemplo a aplicação e
resultados do Custeio ABC para identificação do custo do tratamento cirúrgico
de fratura de fêmur em um hospital conforme metodologia apresentada por
Drumond et al. (2015).
O que a teoria nos fala: o principal papel do Custeio ABC é evidenciar de

forma mais fidedigna possível as operações de uma empresa, evidenciando as
causas e taxas de consumo de recursos em seus principais processos de negócios
(NAKAGAWA, 2001). O Custeio ABC fundamenta-se na visão sistêmica da
empresa, decompondo o sistema como processos e/ou atividades.
O que isso significa? O Custeio ABC identifica os macroprocessos que

compõem as atividades e os recursos consumidos nestas atividades. Assim, para
o tratamento cirúrgico de fémur temos que identificar os processos e atividades
que o compõem. De forma simplificada listaremos aqui os principais processos e
atividades
197
1. Paciente chega no Ambulatório de Urgência e emergência: são feitos todos as

“atividades” que o protocolo exige: avaliação médica, exames.
2. Paciente encaminhado para cirurgia: são realizadas as atividades necessárias
para a cirurgia: anestesia, avaliação para cirurgia, a cirurgia propriamente dita,
avaliação pós-cirúrgica, paciente em observação.
3. Paciente internado até que tenha alta hospitalar: diversas atividades são
realizadas como acompanhamento médico, medicação pela equipe de
enfermagem, exames etc.
Vamos mais pela compreensão do que pela exatidão, considerando

que estes são os processos que compõem o tratamento de fratura do fêmur.
As atividades são, por exemplo, “punção de veia”, “fazer um exame”, “tomar
banho”, “aplicar medicação venosa”. Temos que considerar como se estivéssemos
montando um jogo de Lego®. As atividades compõem os processos.
Em seguida, apropriam-se os custos aos processos e/ou atividade. As

atividades consomem os recursos, propiciando a aplicação das informações
gerenciais relevantes para a tomada de decisões (GONÇALVES; ALEMÃO;
DRUMOND, 2013; KAPLAN; COOPER, 1998; NAKAGAWA, 2001).
Desta forma, temos que identificar os recursos que são consumidos em

cada atividade. Os recursos são recursos humanos, equipamentos e material
de consumo. Assim, em cada atividade temos que identificar esses recursos.
Por exemplo, consideraremos a atividade de “realizar um exame de RX”:
quais os recursos consumidos? Recursos humanos; 10 minutos de um técnico
de enfermagem, equipamento, consome “um pouquinho” do equipamento do
RX, que temos que custear calculando a depreciação do equipamento; material
de consumo: duas chapas de RX. Estes são os chamados “direcionadores de
custos” das atividades. Se o paciente faz dois exames, temos que o consumo
será duas vezes isto tudo que levantamos. São chamados de “direcionadores das
atividades”, que significa quantas vezes as atividades foram realizadas.
O Custeio ABC é um método de custos que visa “rastrear” os gastos de uma

empresa para analisar as rotas de consumo de recursos diretamente identificáveis
com suas atividades mais relevantes e destas para os produtos e serviços, partindo
do pressuposto de que os recursos de uma empresa são consumidos por suas
atividades e não pelos produtos eu ela fabrica (NAKAGAWA, 2001).
Apresentaremos as etapas para aplicação do ABC, conforme proposto

por diversos autores (BRASIL, 2013b; KAPLAN; COOPER, 1998; NAKAGAWA,
2001) apresentado por Drumond et al. (2015):
1. Identificação e definição dos macroprocessos por meio de entrevistas aos

especialistas que conhecem o processo. Perguntaremos aos especialistas quais
os processos que compõem o que queremos custear.
198
2. Definição das atividades que compõem os processos, também perguntando

aos especialistas.
3. Mensurações dos Recursos e Custos das Atividades: delimitação de quanto
de cada atividade ou recurso foi consumido por uma atividade ou produto
utilizando valores mínimos e máximos. O uso de valores mínimos e máximos
permite estabelecer um intervalo de valor no qual cada procedimento deverá
ser medido e é metodologicamente defensável.
4. Painel de Especialistas: depois que levantarmos as atividades e recursos
apresentamos os resultados aos especialistas que são aqueles que conhecem o
processo que estamos mapeando. No nosso exemplo, podemos apresentar os
resultados para uma equipe multiprofissional e identificar se as atividades e
recursos são consumidas conforme foi levantado.
Outras metodologias de custeio são também apresentadas por diversos

autores. Apresentaremos o quadro teórico dos métodos de custeio, conforme
apresentado por Gonçalves, Drumond e Alemão (2015).
QUADRO 3 – QUADRO DESCRITIVO TEÓRICO: MÉTODO DE CUSTEIO
Método Definição Fonte
Camargos e
Considera somente os custos diretos
Gonçalves (2004).
da produção. Usado, normalmente, de
forma pontual.
Para o custeamento dos produtos

e serviços, são utilizados os custos
Custeio direto diretos inerentes a cada um destes.
Para tanto, são utilizados para cálculo
unitário custos (e despesas) diretos,
Padoveze (2003).
variáveis e fixos. Os diretos são
incorporados pelo custo unitário
específico e os fixos pelo custo médio,
em função da quantidade produzida
ou vendida.
199
O produto/serviço “recebe” apenas os

custos e despesas variáveis. Os custos
Beulke e Bertó
fixos de produção são tratados como
(2001).
custos do período, indo diretamente
para o resultado.
Caracteriza-se pela separação entre

custos fixos e variáveis. Os custos
variáveis são alocados aos produtos
para apurar a margem de contribuição, Gonçalves, Zac e
ferramenta importante no processo Amorim (2009).
Custeio variável decisório. Os custos fixos são subtraídos
da margem de contribuição total sem
rateios.
A distribuição de custos indiretos

aos produtos e serviços ocorre de
formar desafiadora. Apenas os gastos
variáveis são considerados no processo
Bruni e Famá (2002)
de formação dos custos dos produtos
individuais. Custos ou despesas
indiretas são lançadas de forma global
nos resultados.
200
São apropriados todos os custos. Para

os indiretos é necessário a utilização de
Padoveze (2003).
procedimentos de distribuição destes
aos produtos.
Consiste na apropriação de todos os

gastos aos bens elaborados ou serviços
Martins (2003).
prestados. Para os custos indiretos,
utiliza-se critérios de alocação.
Ferramenta coerente com a legislação e

com a gestão estratégica e operacional.
Para sua utilização em entidades
públicas é necessário definir os
construtos com maior rigidez, e/ Carmargos e
ou adaptações, e/ou concessões Gonçalves (2004).
metodologicamente defensáveis,
visando ao fortalecimento legal
Custeio por absorção e gerencial da gestão de custos e
hospitalar.
Também chamado de custeio integral.

Todos os gastos de produção (diretos e
indiretos) são alocados aos produtos.
É realizada a classificação dos custos Gonçalves, Ferreira e
em indiretos e diretos. Ambos Alemão (2014).
são “absorvidos” pelos produtos
(acumulados) durante o processo de
produção.
Agrega ao custo dos produtos todos os

custos da área de fabricação, sejam eles
definidos como diretos ou indiretos, Leone (2000)
fixos ou variáveis, de estrutura ou
operacionais.
Aloca todos os custos e gastos aos

La Forgia Couttolenc
centros de custos finais. É usado pela
(2009)
maioria dos hospitais.
201
Requer grande quantidade de

informações, sendo usado por poucos Couttolenc (2009).
hospitais, para propósitos diferentes.
O custeio ABC oferece aos gerentes

insights sobre a existência, a criação e a
distribuição da capacidade, utilizada e Kaplan e Cooper
não utilizada, sendo que a essência do (1998).
ABC está na medição, criação e gestão
da capacidade não utilizada.
Parte do princípio de que não são os

recursos que são consumidos pelo
produto, mas sim as atividades. Estas,
por sua vez, consomem os recursos,
podendo ser divididas entre aquelas Kaplan e Cooper
que agregam valor e aquelas que não (1998).
Custeio baseado em agregam valor, gerenciáveis ou não
atividades gerenciáveis, primária ou secundária,
facilitando o controle e a tomada de
decisões.
A base de conhecimento gerada a partir

do ABC influenciará todos os níveis
e áreas organizacionais: Recursos
Humanos, Marketing, Finanças, Nakagawa (2001).
Produção etc. A base de conhecimentos
gerada fornecerá informações para o
desenvolvimento gerencial.
Procura reduzir sensivelmente as

distorções provocadas pelos rateios
arbitrários dos custos indiretos.
Permite melhor visualização dos Martins (2003).
custos, mediante a análise das
atividades e das respectivas relações
com os produtos.
202
O ABC oferece níveis de detalhamento

no processo de prestação de serviço
hospitalar mais elevados do que
nos sistemas tradicionais de custos,
permitindo a análise do valor agregado
de todo o processo produtivos. Cada
Bittencourt (1999).
paciente passa a ser um objeto de
custos, que absorverá os recursos
necessários à conduta a ser seguida,
permitindo melhor avaliação e controle
do desempenho do processo produtivo
e auxiliando no processo produtivo.
Fornece um mapa econômico da

empresa pela mensuração do custo das Kaplan e Norton
atividades, dos processos de negócios (2001)
e de projetos.
O custeio baseado em atividades

aprimora um sistema de custeio ao Horngren, Datar e
considerar as atividades individuais Foster (2004).
como objetos de custos fundamentais.
A não implementação do Custeio

ABC justifica-se pela dificuldade e
complexidade na identificação dos Kaplan e Norton
direcionadores das diversas atividades (2001)
que compõem as operações das
empresas.
FONTE: Adaptado de Gonçalves, Drumond e Alemão (2015)
3.1.5 Marcos regulatórios sobre custos no setor público

Temos que compreender que, apesar de ainda não termos uma cultura
de custos no setor público de saúde, temos diversas fundamentações legais que
regulam a necessidade de as organizações públicas terem sistemas ou controles
de custos. Desde 1964, já tínhamos na legislação a exigência legal da gestão de
custos nos órgãos públicos. O quadro a seguir apresenta o resumo dessas leis.
203
QUADRO 4 – MARCOS REGULATÓRIOS SOBRE CUSTOS NO SETOR PÚBLICO
Legislação Detalhamento
Estatui normas gerais de Direito Financeiro para elaboração

e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados,
Lei n° 4.320/64 dos Municípios e do Distrito Federal. No seu Art. 85 apresenta
a necessidade de acompanhamento da execução orçamentária
e a determinação dos custos dos serviços industriais.
Dispõe sobre a organização da Administração Federal,

estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras
Decreto-Lei n° 200/67 providências.
Art. 79: a contabilidade deverá apurar os custos dos serviços
de forma a evidenciar os resultados da gestão.
Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a

Lei Complementar
responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
n° 101/00 (Lei de
Art. 50 §3º: a Administração Pública manterá sistema de
Responsabilidade
custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão
Fiscal)
orçamentária, financeira e patrimonial.
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de

Orçamento Federal, de Administração Financeira Federal, de
Contabilidade Federal e de Controle Interno do Poder Executivo
Federal, e dá outras providências.
Art. 15: O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade
Lei n° 10.180/01
registrar os atos e fatos relacionados com a administração
orçamentária, financeira e patrimonial da União e evidenciar:
[...]
V- os custos dos programas e das unidades da Administração
Pública Federal.
Dispõe sobre o Sistema de Contabilidade Federal e dá outras

providências.
Art. 3º - O Sistema de Contabilidade Federal tem por finalidade,
utilizando as técnicas contábeis, registrar os atos e fatos
Decreto n° 6.976/09 relacionados com a administração orçamentária, financeira e
patrimonial da União e evidenciar:
[...]
VI- os custos dos programas e das unidades da administração
pública federal.
Resolução CFC n° Aprova a NBC T 16.11 - Sistema de Informação de Custos do

1.366/11 Setor Público.
Regulamenta o repasse dos recursos a qual, além de dispor

sobre valores, percentuais e normas para o cálculo do repasse
Lei Complementar n°
mínimo a ser aplicado pelos entes federados, estabelece normas
141/12
de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde,
nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
204
Dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da Lei

Orçamentária de 2016 e dá outras providências.
Lei n° 13.242 /15 Art. 15. Além de observar as demais diretrizes estabelecidas
(Lei de Diretrizes nesta Lei, a alocação dos recursos na Lei Orçamentária de
Orçamentárias) 2016 e em créditos adicionais, e a respectiva execução, deverão
propiciar o controle dos valores transferidos e dos custos das
ações e a avaliação dos resultados dos programas de governo.
FONTE: Adaptado de Alemão (2017)
Podemos ver que a exigência por informações de custos está legalmente

fundamentada, porém, ainda temos um longo caminho a percorrer para que se
torne uma realidade a todos os órgãos públicos e usar informações de custos no
setor saúde pública exige uma abordagem distinta, conforme veremos a seguir.
4 O USO DE INFORMAÇÃO DE CUSTOS NO SETOR SAÚDE

PÚBLICA
Já aprendemos que as informações de custos são uma exigência,
fundamento no Artigo 26 da Lei do SUS, que define a necessidade da remuneração
de serviços aos prestadores de serviços de saúde devem permitir a manutenção
do equilíbrio econômico e financeiro dos prestadores de serviços ao SUS. Também
já vimos que é direito de todo cidadão conhecer as informações sobre seu estado
de saúde e informações sobre o custo das intervenções das quais se beneficiou,
conforme definido na Carta dos direitos dos usuários da saúde (BRASIL, 2007b). No
setor saúde pública temos ainda algumas legislações que exigem que tenhamos
a gestão de custos no setor saúde. Tanto para melhorar a utilização dos recursos
quanto para fundamentar a remuneração dos prestadores de serviços ao SUS,
a utilização de informações de custos é necessária para atender a todos estas
exigências legais.
Temos que falar que a exigência de informações de custos não deve

ser entendida apenas como exigência legal. As informações de custos são
fundamentais para dar suporte à gestão. Nunes (1998, p. 5) apresenta que: “o
conhecimento dos custos dos serviços públicos é fundamental para se atingir uma
alocação eficiente de recursos. O desconhecimento dos custos é o maior indicador
de ineficiência no provimento dos serviços públicos”
Compreenderemos, a partir de agora, que, para utilizarmos as informações

de custos no setor público, não podemos simplesmente trazer todos os conceitos
e metodologias utilizadas no setor privado. No setor público é necessária a
adequação dos conceitos e dos objetivos que se pretende com as informações de
custos para que possamos utilizar no setor público de forma adequada.
205
Já vimos que temos várias fundamentações legais para apuração de

custos no setor público (desde a década de 1960). Mas ainda não temos normas
ou metodologias definidas para essa apuração especificamente no setor público.
O uso das informações de custos como ferramenta de gestão no setor público
ainda é incipiente, apesar de ser cada vez mais necessária, relevante e urgente
(BRASIL, 2013b; GONÇALVES; GONÇALVES; ALEMÃO, 2011).
Conforme apresentado na Introdução à Gestão de Custos em Saúde (BRASIL,

2013b), as abordagens de custos no setor privado e no setor público são praticamente
distintas, porém temos que manter o rigor científico para as informações sejam
válidas (BRASIL, 2013b). No setor privado, as técnicas, os conhecimentos e as
práticas de utilização de sistemas de custos já são consolidas. No setor público,
a própria noção do que seja “custo” é algo novo para os gestores. Temos uma
dificuldade ainda na compreensão da distinção do conceito de “custos” com
conceitos de “receitas”, “despesas”, “verba orçamentária”, “custos”, “preços”
(BRASIL, 2013b).
A primeira coisa que temos que compreender é que as informações de

custos têm propósitos distintos nos dois setores. No setor privado, as informações
de custos são utilizadas para atender ao objetivo de buscar, dentre outros, a
“maximização dos lucros”, “redução de gastos”, “aumento de lucratividade”.
No setor público é necessário que a informação de custos tenha como objetivo
“a melhor utilização dos recursos” ou “best value for Money” (GONÇALVES et
al., 2011).
Isso é fundamental para que possamos usar as informações de custos

sem pensarmos apenas em reduzir custos. Reduzir custos é importante objetivo
gerencial, porém, isoladamente, talvez não seja suficiente (KAPLAN; COOPER,
1998). Além de pensarmos em reduzir custos, temos que considerar a qualidade
dos serviços que estão sendo prestados, o resultado para a população.
A informação de custos deve ser considerada como indicador financeiro,

indicador de processo e indicador de resultados que precisam ser suplementados
com indicadores de qualidade e resultado. Podemos buscar reduzir custos
controlando processos que não agregam valor, ou na redução dos defeitos. Mas
não podemos considerar simplesmente a redução de custos como medida.
Um sistema de custos, conforme apresentado por Nunes (1998), deve

subsidiar o combate ao desperdício, permitir o aumentar do controle dos gastos
(accountability) e a transparência da gestão pública, além de ser fundamental para
o controle social dos atos públicos.
As informações de custos no setor público são apontadas por diversos

autores como importante ferramenta de gestão dos recursos internos das
organizações (GONÇALVES et al., 2010; NAKAGAWA, 2001; NUNES, 1998).
206
Desta forma, não podemos simplesmente falar de redução dos custos

como objetivo da apuração dos custos no setor saúde. Para Gonçalves et al. (2010;
2011), a apuração de custos no setor público está fundamentada na utilização das
informações de custos como metainformação. Assim, compreender a informação
de custos como metainformação custos, conforme apresentada por Gonçalves
et al. (2011) significa que a informação de custos é ferramenta essencial no
fornecimento de informações para o planejamento e elaboração de indicadores
de produto, resultado e de processo. Possibilita a adequação de consumo porque
quando sabemos o que foi gasto para a produção de um serviço, podemos analisar,
avaliar este consumo, permitindo identificar a qualidade final do produto ou
serviço entregue à comunidade.
Assim, conforme os autores, é necessário entender a construção de um

caminho gerencial interno, destacado por meio de quatro questões norteadoras,
que são distinguidas por níveis de complexidade de execução e entendimento.
Após a resposta a essas quatro questões ocorre um salto da base do conhecimento
do domínio para a transferência de tecnologia. Os níveis de compreensão das
informações de custos estão representados na figura a seguir.
FIGURA 12 – NÍVEIS DE COMPREENSÃO DAS INFORMAÇÕES DE CUSTOS
FONTE: Gonçalves et al. (2016, p. 6)
Num primeiro nível de complexidade, é necessária a busca pela resposta à

primeira questão: “quanto custa?” que, apesar de ser desafiadora, ainda é a mais
simples de respondermos e que nos remete à uma envoltória com um segundo
nível de complexidade: “por que tem esse custo?”. Para respondermos à primeira
pergunta, temos que entender os processos administrativos e assistenciais que
levaram ao consumo dos recursos. Numa terceira envoltória, temos outra questão:
207
“esse custo é adequado?”. Para saber se está adequado, precisamos que o gestor
administrativo ou assistencial nos informe se o processo e o consumo dos recursos
está adequado. Veja que responder a essa questão é muito mais complexo. A quarta
envoltória de complexidade leva à quarta questão: “e quanto aos resultados?”. Isto
é, usar os recursos nos seus devidos processos gera que resultados? Aumentou
a qualidade, reduziu indicadores que devem ser reduzidos como tempo de
permanência de internação, ou outro qualquer indicador. Temos assim que esses
quatro questionamentos encerram um ciclo completo (compreende desde quanto
custa até quais os resultados alcançados e os caminhos percorridos), o qual pode
ser chamado domínio de processos (GONÇALVES et al., 2016).
O domínio de processos, então, representa a quinta envoltória na

compreensão da metainformação custo representando que sabemos fazer o
processo de trabalho. No domínio de processos, a compreensão das informações
de custos remete para um sexto nível, o domínio tecnológico (domínio
tecnológico é sabermos fazer alguma coisa) e deste para o sétimo e último nível de
complexidade: a transferência de tecnologia (podemos passar esse conhecimento
para outros).
Exemplificaremos todos esses níveis de compreensão das informações de

custos. Quando se diz, por exemplo, que uma apendicectomia custa X reais, esse
X traduz ou sumariza “quanto” foi consumido (recursos humanos, materiais,
medicamentos etc.) e “como” foi consumido, ou seja, o processo de trabalho. Há
compreensão dos processos de produção dessa apendicectomia se, na avaliação,
ela é considerada adequada e otimizada (domínio do processo), se há protocolos
de atendimento (domínio tecnológico) e se há como reproduzir esse processo de
assistência em outras unidades assistenciais ou em outros hospitais (transferência
de tecnologia) (GONÇALVES et al., 2016).
E
IMPORTANT
O principal que temos que compreender sobre a gestão de custos no setor

saúde pública é que não tem como pensar apenas em “cortar custos”. Para usarmos as
informações de forma a melhorarmos o serviço prestado ao usuário que somos nós todos,
temos que ampliar nossa compreensão para “o melhor uso dos recursos”.
208
TUROS
ESTUDOS FU
Fazer a gestão dos recursos é um grande desafio no setor saúde pública,

conforme veremos no Tópico 3, de forma mais aprofundada.
DICAS
Para aprofundar o conhecimento sobre o uso das informações de custos no

setor público, sugerimos dois textos que podem ser consultados:
- Produção de informação de custos para a tomada de decisão no sistema único de

saúde: uma questão para a política pública de Fabiola Sulpino Vieira, disponível em:
https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/TDs/td_2314.pdf.
- Dificuldades encontradas durante a implantação de sistema de custos: um estudo

realizado com base em artigos do congresso brasileiro de custos, no link: https://
anaiscbc.emnuvens.com.br/anais/article/view/328/328.
209
RESUMO DO TÓPICO 2
• A forma como são utilizados os diversos insumos no processo de prestação

de serviços dizem respeito à alocação (distribuição) e eficiência com que esses
recursos são utilizados e o custo decorrente dessa eficiência.
• Temos que compreender que o conhecimento sobre custos fundamenta o

planejamento e a gestão, portanto, precisamos conhecer, produzir e utilizar as
informações de custos no setor público.
• Os conceitos e as formas de utilização das informações de custos no setor

privado estão bastante estruturados e há muito tempo desenvolvidas. No
setor público, e especialmente no setor saúde, ainda temos diversos debates,
perguntas, questionamentos sobre metodologias e principalmente sobre o uso
das informações.
• Custos são todos os gastos relativos a bens ou serviços utilizados na produ

ção de outros bens ou serviços. Estão diretamente relacionados aos fatores de
produção, no sentido de que só se têm custos durante a fabricação do bem ou
a prestação do serviço. Despesas não estão associadas à produção, mas sim às
vendas
• Os métodos de custeio definem como deve ser feito o custeio dos produtos
• No Custeio por Absorção, também denominado de Custeio Integral, todos os

custos de produção são apropriados aos produtos finais da empresa.
• O Custeio por Absorção consiste na apropriação de todos os gastos aos bens

elaborados ou serviços prestados, utilizando critérios de rateio para alocação
dos custos indiretos tendo como base o volume produzido
• O Custeio por Atividades (Custeio ABC) permite compreender os processos.

Apresenta que as atividades consomem recursos. O Custeio ABC fundamenta-
se na visão sistêmica da empresa, decompondo o sistema como processos e/ou
atividades.
• O uso das informações de custos na saúde pública é necessário para ampliarmos

a discussão do financiamento da saúde, considerando os grandes volumes
gastos no setor e o aumento dos custos do setor saúde.
210
• Apesar de não termos que falar de cortes de custos, temos que considerar que
racionalizar o uso dos recursos é um dos maiores desafios do SUS.
• A exigência de geração de informações de custos no setor público tem

fundamentação em várias leis (desde a década de 1960), inclusive na Lei
Complementar nº 141/2012 ou Lei de Responsabilidade Fiscal.
• No setor público, ainda não temos normas ou metodologias definidas para

essa apuração de custos. O uso das informações de custos como ferramenta
de gestão no setor público ainda é incipiente, apesar de ser cada vez mais
necessária, relevante e urgente.
• As abordagens de custos no setor privado e no setor público são praticamente

distintas. No setor privado, as informações de custos são utilizadas para
“maximização dos lucros”, “redução de gastos”, “aumento de lucratividade”.
No setor público é necessário que a informação de custos tenha como objetivo
“a melhor utilização dos recursos” ou “best value for Money”.
211
AUTOATIVIDADE
1 Considerando que a abordagem microeconômica do financiamento

podemos afirmar, exceto:
a) ( ) A abordagem microeconômica representa as fontes de financiamento

do setor saúde.
b) ( ) A abordagem microeconômica focaliza a utilização dos recursos, com
ênfase na sustentabilidade dos prestadores de serviços e nas formas
como lhes são repassados os recursos.
c) ( ) A importância do uso das informações de custos como subsídio para a
discussão do financiamento da saúde é fundamental se considerarmos
o aumento dos custos do setor saúde.
d) ( ) A utilização de informações de custos no setor público vem sendo cada
vez mais necessária, relevante e urgente. Atualmente, princípios básicos
são preconizados na administração pública, tais como, equilíbrio fiscal,
transparência e qualidade dos gastos públicos.
2 Considerando os conceitos básicos da contabilidade de custos podemos

afirmar, exceto:
a) ( ) Quando um medicamento entra no estoque ele é conceituado como

custo.
b) ( ) Quando o medicamento é usado pelo paciente o gasto representa
custo.
c) ( ) Quando há perda de medicamento por prazo de validade vencido o
gasto representa uma perda.
d) ( ) Gasto é um conceito amplo sendo que custos, despesas, investimentos,
perdas são todos gastos.
3 Considerando a metodologia de Custeio por Absorção podemos afirmar,

exceto:
a) ( ) O Custeio por Absorção consiste na apropriação de todos os gastos

aos bens elaborados ou serviços prestados, utilizando critérios de
rateio para alocação dos custos indiretos tendo como base o volume
produzido.
b) ( ) Custos diretos estão diretamente relacionados ao custo dos serviços e
custos indiretos necessitam algum critério de rateio para identificação
ao produto.
c) ( ) No Custeio por Absorção todos os custos de produção são apropriados
aos processos e atividades.
d) ( ) O Custeio por Absorção utiliza também a lógica da departamentalização
ou da divisão dos custos por Centros de Custos (CC).
212
4 Considerando a metodologia de Custeio por Atividades podemos afirmar,
exceto:
a) ( ) Custeio ABC permite compreender os processos.

b) ( ) O Custeio ABC fundamenta-se na visão sistêmica da empresa,
decompondo o sistema como processos e/ou atividades.
c) ( ) As atividades consomem os recursos, propiciando a aplicação das
informações gerenciais relevantes para a tomada de decisões.
d) ( ) O Custeio ABC é um método de custos que visa “rastrear” os gastos de
pôr departamentos, identificando onde os produtos e serviços consome
recursos na empresa.
5 Considerando o uso das informações de custos podemos afirmar, exceto:
a) ( ) Temos que compreender que o conhecimento sobre custos fundamenta

o planejamento e a gestão, portanto, precisamos conhecer, produzir e
utilizar as informações de custos no setor público.
b) ( ) O uso das informações de custos na saúde pública é necessário para
ampliarmos a discussão do financiamento da saúde, considerando
os grandes volumes gastos no setor e o aumento dos custos do setor
saúde.
c) ( ) Apesar de não termos que falar do uso racional dos recursos no SUS, o
corte de custos é o principal desafio do SUS.
d) ( ) As abordagens de custos no setor privado e no setor público são
praticamente distintas. No setor privado, as informações de custos
são utilizadas para “maximização dos lucros”, “redução de gastos”,
“aumento de lucratividade”. No setor público é necessário que a
informação de custos tenha como objetivo “a melhor utilização dos
recursos” ou “best value for Money”.
213
214
UNIDADE 3
TÓPICO 3
DESAFIOS DO FINANCIAMENTO
1 INTRODUÇÃO
Neste tópico, aprofundaremos sobre os desafios do financiamento do
setor saúde. Inicialmente, um dado que nos faz refletir sobre este desafio é de
que os gastos com saúde em 1948 representavam 3% do PIB Mundial. Conforme
informação apresentada pela Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS),
em 2004, o gasto passou para 8,7% do PIB Mundial. No período de 1998-2003, a
taxa média anual de crescimento dos gastos em saúde foi de 5,7% (FUNDAÇÃO
OSWALDO CRUZ, 2012).
Esse aumento do gasto em saúde faz com que nos países desenvolvidos e
em desenvolvimento, que já investem parte considerável de recursos em saúde,
haja uma preocupação maior com a eficiência, efetividade e equidade nos gastos.
Isso porque já foi comprovado que apenas aumentar a quantidade de gastos
em saúde não é condição suficiente para garantir uma melhora na saúde da
população (FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ, 2012).
Nos países pobres, a grande preocupação é ampliar o acesso aos serviços

de saúde, de maneira mais igualitária a toda a população, buscando a melhora da
qualidade do atendimento, com financiamento que permita em desenvolvimento
do setor saúde e desenvolvimento social e econômico.
Conforme já apresentado, a capacidade de financiar os sistemas de saúde

constitui uma ameaça para diversos países e não seria diferente no SUS (BRASIL,
2013a). Temos grandes desafios com relação ao financiamento, desde que ele foi
instituído pela CF/88. O financiamento e a sustentabilidade do Sistema Único de
Saúde continuam sendo o desafio principal desde a sua construção.
A preocupação com o financiamento da saúde abrange diversos segmentos

da sociedade brasileira, os prestadores de serviços de saúde, os usuários, os
gestores públicos. Isso pelas dimensões e a importância da participação do setor
saúde na economia do Brasil como um todo (BRASIL, 2013a).
215
Nos quase 30 anos do SUS continuamos com desafios que precisam ser
compreendidos. As mudanças ocorridas ao longo dos últimos anos desenham
um cenário que precisamos conhecer. Vamos, ao longo deste tópico, conhecer
sobre a eficiência e alocação dos recursos na saúde no Brasil, aprofundar sobre a
questão se o SUS é subfinanciado ou subgerenciado e compreender as principais
mudanças recentes que impactam no seu funcionamento.
Leia com atenção o texto, faça as autoatividades. Utilize das leituras

complementares para aprofundar sobre o assunto. Deixaremos, a seguir,
algumas sugestões de leitura que podem ser consultadas para aprofundarmos
sobre o assunto.
DICAS
FONTE: A autora
2 SUS: SUBFINANCIADO OU SUBGERENCIADO?

Você já deve ter ouvido falar as seguintes afirmações: “o problema do
SUS é que ele é subfinanciado”; “a Tabela do SUS paga mal”; “o valor pago pelo
SUS não dá para financiamento dos hospitais” ou também “o problema é que os
hospitais não tem gestão”; “o serviço de saúde pública é uma bagunça”.
216
TÓPICO 3 | DESAFIOS DO FINANCIAMENTO
Então, o SUS é subfinanciamento ou subfinanciado? O que significa

os conceitos subfinanciados ou subgerenciado? Subfinanciado significa que
temos poucos recursos sendo utilizados na saúde. Considerando que o SUS é
universal, integral e equânime, temos que considerar os gastos públicos que dão
sustentação ao SUS. Subgerenciado significa que os recursos que são utilizados
no SUS poderiam ser melhor utilizados, com maior eficiência e efetividade. Então,
quando falamos de financiamento estamos falando do “QUANTO” de recursos
utilizados e quando falamos do gerenciamento estamos falando do “COMO”
estes recursos estão sendo gastos.
O nosso objetivo aqui é buscar entender ou fundamentar as falas comuns

que ouvimos. Além, claro, de buscar evidências que nos permitam compreender
melhor sobre o SUS, seu financiamento e a sua gestão. Vamos desembolando este
novelo de lã e buscando este entendimento.
Já falamos que o gasto com saúde vem crescendo de maneira significativa

ao longo dos anos, preocupando os gestores com relação ao volume, eficiência e
efetividade dos gastos em saúde. O livro A saúde no Brasil em 2030 – Diretrizes para
a Prospecção Estratégica do Sistema de Saúde Brasileiro, organizado pela Fundação
Oswaldo Cruz (FIOCRUZ), disponível para consulta na internet, nos traz um
panorama da saúde no Brasil e o que podemos esperar para os próximos anos
(FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ, 2012).
Segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no Brasil,

o gasto total na saúde equivale a 8,4% do PIB, incluindo tudo que é gasto pelo
setor público, privado e aqueles pagos diretamente pelas pessoas (FUNDAÇÃO
OSWALDO CRUZ, 2012). Esse percentual é bastante próximo ao de outros países
como Reino Unido (8,4%), Espanha (8,5%). Conforme o Portal da Transparência
(2020), o orçamento da saúde para 2019 foi de aproximadamente R$ 123 bilhões
e foi executado RS$ 110 bilhões até o momento. Isso representa um volume de
recursos significativo (BRASIL, 2020).
Dentre este expressivo volume de recursos, temos que os gastos de saúde

provenientes do setor público correspondem a 43% do total. Esse percentual
está próximo ao percentual que os Estados Unidos gastam em saúde pública.
Temos que destacar que é o sistema de saúde deles é muito diferente do nosso. Os
EUA são a única economia desenvolvida com reduzida participação do Estado
no financiamento e na gestão do setor saúde para a população economicamente
ativa. Isso significa que a cobertura de saúde da população economicamente ativa
se dá por meio de planos de saúde privado (ANDRADE; LISBOA, 2000). Dados
do censo de cobertura de seguro-saúde para o ano de 1995 evidenciam que mais
de 75% da população possuem cobertura privada de seguro-saúde (OLIVEIRA,
2004). Nos EUA, foi implantado pelo Presidente Obama em 2012, o programa
conhecido como Obamacare que implantou um projeto de diminuição dos preços
mensais dos planos mediante o aumento da franquia. Isso significa redução
do pagamento mensal, mas maior participação do usuário quando houver
necessidade de recorrer à assistência em saúde.
217
Apesar do sistema americano ser tão diferente do nosso sistema de saúde,

temos um gasto público percentual parecido com o dos Estados Unidos, o que
nos leva a inferir que temos um problema de financiamento público aqui.
Podemos compreender melhor ao compararmos com outros países que

tem uma cobertura universal e atendimento integral. Em média, nestes países,
temos um gasto público em saúde de 70%. A despesa de saúde coberto com gastos
públicos na Austrália é de 67,5% e na Noruega é de 84,1%. Conforme apresentado
no livro Saúde no Brasil em 2030 (FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ, 2012) nos
países desenvolvidos e em desenvolvimento, a maior parte do financiamento da
saúde provém de recursos públicos.
Nos países mais pobres, o financiamento da saúde conta com uma maior
participação dos recursos proveniente do desembolso direto (ANDREAZZI,
2003).
E
IMPORTANT
O que significa desembolso direto? São os recursos que pagamos, pessoa

física, por uma consulta, um exame, um medicamento. Você sabia que no Brasil os gastos
diretos são mais de 25% do total dos recursos gastos em saúde (BRASIL, 2013a)? E esse
valor é gasto principalmente pela população pobre e principalmente com medicamentos?
(FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ, 2012). Significa que estamos ainda bastante longe de
termos um sistema de saúde com equidade. Por isso, deve nos preocupar a ampliação, nos
dias de hoje, das clínicas de consultas rápidas, em que o cidadão paga para ser atendido.
Isso é um grande reflexo que estamos com problemas no nosso SUS. Esse cidadão deveria
ter um atendimento digno do posto de saúde e não pagar por uma consulta. Fica aqui a
nossa reflexão. O pagamento direto é a forma mais regressiva do financiamento da saúde
(OPAS, 2013).
O problema do financiamento da saúde no Brasil é com relação ao

percentual do gasto público em relação à participação privada (MENICUCCI,
2014). Isso significa que, apesar de termos um sistema único, público, o gasto
privado é bastante significativo. Essa informação nos permite compreender que
temos poucos recursos públicos sendo gastos em saúde pública no Brasil (VIEIRA,
2016). Temos assim que o “QUANTO” de recursos utilizados não é suficiente para
atendimento da nossa população, como está preconizado na CF/88. Podemos
assim compreender que o SUS é subfinanciado.
Com relação ao gerenciamento do SUS, temos que compreender que

o volume dos recursos gastos em saúde exige que tenhamos um olhar mais
cuidadoso sobre o “como” esses recursos estão sendo utilizados (sem focarmos
na ideia de reduzir custos – isto é, perverso para a assistência prestada) (LA
FORGIA; COUTTOLENC, 2009). Compreenderemos, juntos, primeiramente
entendendo onde a maioria dos recursos são consumidos.
218
Para entendermos a importância da gestão dos recursos, compreenderemos,

inicialmente, a importância dos hospitais no contexto do SUS. Isso porque de
todo o volume de recursos gastos no SUS (R$ 123 bilhões no orçamento de
2019), o gasto com assistência hospitalar e ambulatorial em 2019 correspondeu
a aproximadamente RS$ 55 bilhões (BRASIL, 2019). Esse montante representa
quase a metade dos recursos da saúde. Pela sua relevância, é importante
aprofundarmos nosso conhecimento sobre como os recursos são consumidos
e como “são transformados” em ações e serviços de saúde principalmente nos
hospitais (BRASIL, 2020).
O setor hospitalar tem sido apontado como o grande vilão nos gastos
da saúde. Temos que compreender que o nosso modelo de assistência à
saúde é hospitalocêntrico (LA FORGIA; COUTTOLENC, 2009). O modelo
hospitalocêntrico é aquele cuja assistência à saúde está centrada nos hospitais
(LOBATO; GIOVANELLA, 2009). Centrar o sistema de saúde em hospitais
significa que temos uma assistência mais curativa que preventiva. Isso faz com
que a preocupação dos gestores seja maior com os hospitais do que com a atenção
primária. Também temos que conhecer como são distribuídos e utilizados os
hospitais no Brasil para que possamos compreender seus gastos.
Podemos destacar que notícias sobre o sistema de saúde no Brasil

veiculadas pela mídia, apesar de poucas evidências científicas, refletem situações
que estão sendo questionadas pela sociedade tais como: falta de medicamentos
em hospitais, escândalos de não cumprimento de carga horária de profissionais
de saúde, construções de hospitais superfaturadas e que não entram em
funcionamento, equipamentos novos e já sucateados, atendimento deficiente,
falta de recursos diversos (profissionais assistenciais, material, equipamentos e
outros). Essas discussões sintetizam a fala comum de que “o SUS é malgerenciado”.
Precisamos fundamentar essas notícias para saber o que está fundamentado

ou não. Alguns estudos sobre o gerenciamento dos recursos da saúde apontam
para questões críticas de gestão da saúde. Especialmente no setor hospitalar
as principais críticas são: falta de controle, ineficiências técnicas e alocativas,
baixa qualidade dos serviços, falta de responsabilização (ALVES, 1998; BANCO
MUNDIAL, 2007; COBAITO, 2012). Também, segundo apresentado no livro
SUS: avanços e desafios (BRASIL, 2011c), a atenção hospitalar do SUS vivencia uma
crise crônica que vem se arrastando por anos, que pode ser percebida em três
dimensões principais, que representam riscos para o setor: subfinanciamento;
baixa capacidade gerencial; e ineficiência de escala.
Essa afirmação sobre o SUS é também apresentada pelo Banco Mundial

em seu relatório Governança no Sistema Único de Saúde (SUS) do Brasil: Melhorando
a Qualidade do Gasto Público e Gestão de Recursos (BANCO MUNDIAL, 2007).
Neste Relatório, o Banco Mundial destaca que a ineficiência e a baixa qualidade
de serviços continuam sendo os grandes desafios de termos a saúde conforme
está previsto na CF/88, isto é, universal, integral e equânime. É colocado também
219
que a governança, entendido aqui como controle do gasto público, tem impacto
na qualidade dos gastos públicos e na efetividade da gestão de recursos e, por
último, na eficiência e na qualidade da prestação de serviços.
No livro Desempenho Hospitalar no Brasil, editado pelo Banco Mundial,

escrito por La Forgia e Couttolenc (2009) é apresentado que existe relação entre
informação e eficiência do setor saúde, especialmente no setor hospitalar. O que
os autores pesquisaram foi a importância de termos informações que possam
auxiliar na gestão das organizações hospitalares. Como é que vamos gerenciar
sem conhecer? E dentre as informações importantes, as informações de custos são
apontadas como fundamentais para a eficiência.
Precisamos saber que, na saúde, a falta de informações de custos é apontada

como a maior causa de ineficiência do setor (LA FORGIA; COUTTOLENC, 2009).
Temos que compreender que, conforme apresentado por Gonçalves et al. (2010),
é fundamental termos informações relativas aos custos dos serviços prestados
no setor saúde. As informações de custos devem ser metodologicamente válidas,
alinhadas aos valores pagos por esses serviços para que possamos reduzir as
incertezas sobre o financiamento do setor e o uso dos recursos.
O Tribunal de Contas da União, em seu Relatório de Levantamento do Setor

Saúde de 2013 (BRASIL, 2013c, p. 40), ao se referir ao setor hospitalar público,
mostra que:
[...] foram identificados problemas graves, complexos e recorrentes, tais
como, insuficiência de leitos; superlotação de emergências hospitalares;
carência de profissionais de saúde; desigualdade na distribuição
de médicos no País; falta de medicamentos e insumos hospitalares;
ausência de equipamentos ou existência de equipamentos obsoletos,
não instalados ou sem manutenção; estrutura física inadequada e
insuficiência de recursos de tecnologia da informação.
Essas informações devem ter validação cientifica, isto é, devem permitir

que se compreenda a mensuração dos processos, que permita conhecer onde e
quando os recursos são compreendidos (como já vimos no Tópico 2, os diversos
níveis de compreensão da informação de custos. Na dúvida, releia o texto).
Temos que saber que, apesar de todas as limitações que ainda temos no
SUS e na gestão hospitalar, temos no setor saúde uma movimentação ou quase
uma revolução na busca por melhor uso dos recursos. Em todo o setor público,
temos, desde os anos 1990, princípios básicos são preconizados na administração
pública, tais como: equilíbrio fiscal, transparência dos gastos públicos, qualidade
destes gastos (MIRANDA FILHO, 2003). A avaliação de desempenho das
organizações públicas e um início de uma gestão pública mais voltada para os
resultados criaram uma urgente necessidade de um sistema de informações de
custos utilizados como indicadores de resultados e de processos.
220
Assim, acredita-se na necessidade de compreender e mensurar os recursos

internos e sua gestão nas organizações hospitalares públicas. Essa vertente está
diretamente relacionada à necessidade de conhecimento dos custos de serviços
prestados por hospitais como ferramenta de gestão.
Segundo o CONASS (BRASIL, 2011c), a eficiência pode ser medida em

duas dimensões principais: a eficiência alocativa e a eficiência técnica. Conforme os
autores, a eficiência técnica representa que “os sistemas de saúde são eficientes
tecnicamente quando produzem o máximo de serviços para um determinado
nível de recursos ou quando produzem um dado nível de serviços a um custo
menor; e são eficientes alocativamente quando designam os recursos a atividade
sem que estes apresentem valor máximo” (p. 79).
O que isso significa? Os sistemas de saúde são eficientes quando, para

um volume específico de recursos, conseguimos fazer o máximo de prestação de
serviços. Ou quando prestamos um serviço com um custo menor (sem perder a
qualidade). Isso representa a eficiência técnica. Quando os recursos são aplicados
em atividades que podem trazer maiores benefícios do que outras, temos a
eficiência alocativa (BRASIL, 2011c).
Sabemos que temos como problema a ineficiência de escala nos hospitais

por termos no Brasil uma baixa taxa de ocupação dos leitos. Como é possível
melhorar este problema de ineficiência?
O CONASS apresenta que os serviços de saúde devem ser organizados

em redes, concentrando os serviços que podem ser centralizados e dispersando
outros. Os serviços de atenção primária devem ser dispersos. Já os serviços de alta
complexidade deve ser concentrados para que haja economia de escala. Economia
de escala ocorre quando existe uma redução nos custos médios à medida que
aumenta o volume das atividades. Por exemplo, o serviço de tomografia tem
um custo fixo alto. É necessário que, na compra de um tomógrafo, seja estudado
quanto custa e quantas tomografias serão realizadas ou verificar se o tomógrafo
da cidade vizinha pode atender aos pacientes de uma outra cidade. Essas análises
são essenciais para o estudo da eficiência.
Precisamos também compreender que existe uma estrita relação

entre escala e qualidade. A eficiência pode corresponder a um maior controle
e gerenciamento dos recursos, o que pode afetar a qualidade (LA FORGIA;
COUTTOLENC, 2009). Por exemplo, ao ser adotado um protocolo assistência,
temos uma padronização de processos e de consumo de recursos. Ter um padrão
pode reduzir variações de gastos de recursos desnecessários, o que pode gerar
uma economia de custos. Essas medidas também podem reduzir infecções
hospitalares e outros eventos adversos que por sua vez podem aumentar os
custos (LA FORGIA; COUTTOLENC, 2009).
221
No contexto do financiamento da saúde, especialmente nos hospitais

públicos, essa visão amplia a discussão do financiamento para além das entradas
de recursos, trazendo à tona a necessidade de aprofundamento de como estão
sendo utilizados os recursos (BRASIL, 2011c). Conforme apresentado pelo
Ministério da Saúde, o caso dos hospitais do SUS é um bom exemplo de que é
necessário o aumento dos recursos para financiá-los, mas, concomitantemente, é
necessário dar um choque de eficiência, com uma profunda reengenharia da rede
hospitalar pública.
3 MUDANÇAS RECENTES
Dentre diversas mudanças que ocorreram no setor saúde, precisamos
compreender duas delas pelo impacto e relevância no âmbito geral da gestão
do SUS. A primeira, referente a abertura do capital estrangeiro na saúde. A
segunda é referente ao contingenciamento de despesas de saúde por vinte anos.
Detalharemos porque precisamos conhecer melhor sobre estas duas mudanças.
Primeiramente, entenderemos sobre a abertura do capital estrangeiro na

saúde. Em 19 de janeiro de 2015, foi sancionada a Lei n° 13.097 que alterou a Lei
do SUS (Lei n° 8.080/90), entre outras matérias, permitiu a abertura ao capital
estrangeiro na oferta de serviços à saúde, de forma direta e indireta, em algumas
atividades da assistência e de apoio à assistência à saúde.
Esse tema é bastante polêmico. As entidades que estão mais ligadas à

saúde coletiva, como Associação Brasileira de Saúde Coletiva (ABRASCO), são
abertamente contra essa abertura por considerar que mais uma vez a saúde é
tratada como mercadoria, como mercado lucrativo. Diversas entidades ainda hoje
discutem sobre a constitucionalidade da abertura do setor saúde para o capital
estrangeiro.
Scheffer (2015) apresenta a participação irrestrita do capital estrangeiro

na saúde deve impulsionar a privatização. O que vimos ao longo dos anos, após
2015 é que vários hospitais foram comprados por empresas de capital estrangeiro,
como é o caso da Rede D’Or de Hospitais. O autor apresenta também que não
houve discussão com o Congresso Nacional ou fóruns de participação social para
discutir este assunto. Para o autor, essa abertura é uma vitória dos “hospitais
privados, empresas farmacêuticas e operadoras de planos de saúde que, além da
defesa do capital estrangeiro, pretendem ampliar a participação do setor privado
na formulação das políticas nacionais de saúde, expandir o mercado privado e
obter desonerações e reduções tributárias” (p. 664).
A segunda mudança recente que merece a nossa atenção diz respeito ao

contingenciamento dos gastos da saúde, ao vincular a despesa federal da saúde à
receita corrente líquida com o montante gasto em 2017. O contingenciamento foi
legalizado pela Emenda Constitucional 95 de 2016 – EC 95/2016.
222
O que a EC 95/2016 estabelece é que os gastos da União com saúde serão

congelados em termos reais a partir de 2018. O cálculo do valor segue a seguinte
lógica, conforme apresentado no quadro a seguir.
QUADRO 5 – EXPECTATIVA DO PERCENTUAL DO GASTO FEDERAL EM SAÚDE
Ano Referência Valor

A RCL de 2017 foi de R$ 727,3 bilhões,
15% da receita corrente líquida
2017 o que resulta em uma aplicação
(RCL) do exercício.
mínima em saúde de R$ 109,1 bilhões.
15% da RCL de 2017 + IPCA
R$ 109,1 bilhões em valores de 2017
2018 (acumulado de julho/2016 a junho
até 2036 + IPCA acumulado.
de 2017).
Aplicação mínima de 2018 + IPCA
2019 (acumulado de julho/2017 a junho
de 2018).
Aplicação mínima de 2035 +
2036 IPCA (acumulado de julho/2034 a
junho/2035).
FONTE: Adaptado de OPAS (2018)
Portanto, a EC 95/2016 congela o crescimento das despesas públicas, à

base da inflação, para próximos 20 anos. Segundo a OPAS, estima-se uma redução
dos recursos federais aproximadamente de R$ 415 bilhões, que corresponde a R$
69 milhões ao ano para os 10 primeiros anos acrescido de R$ 347 milhões para os
outros 10 anos finais (OPAS, 2018).
Conforme apresentado por Moutinho e Dallari (2019), até 2036, haverá

uma redução em 8,49% da despesa federal anual per capita partindo do valor do
gasto público ocorrido em 2015. O autor apresenta a redução de 0,50% do PIB
dos recursos federais do total de 3,81% em 2018 e perda de R$ 627,8 bilhões, em
valores correntes de 2017.
Além da redução dos valores gastos, temos também que considerar que ao
longo para os próximos anos estima-se um o aumento das necessidades de saúde
da população e, portanto, de seu financiamento, em razão do envelhecimento da
população (MOUTINHO; DALLARI, 2019). Portanto, haverá retrocesso na saúde
pública e nos níveis de eficácia e efetividade do direito à saúde.
Com base nisso, como continuaremos com a responsabilidade do Estado

brasileiro, decorrente do reconhecimento do direito à saúde como um direito
humano social fundamental, empreender as ações necessárias que permitam à
população gozar do mais alto padrão possível de saúde física e mental?
223
Por serem muito recentes, tais mudanças ainda não foram evidenciadas
na prática de gestão atual, apesar dos diversos estudos que inferem os impactos
negativos que delas advirão.
Nesse cenário recente de grande inquietação para os gestores, marcado por

restrições orçamentárias e financeiras, garantir a universalidade e a integralidade
de atendimento e alocar recursos de forma equânime, em um país de tantas
desigualdades sociais e regionais, torna-se um grande desafio (BRASIL, 2011a).
3.1 DESAFIOS DO FINANCIAMENTO

Primeiramente, temos que destacar que tivemos muitos avanços com
o SUS ao longo dos quase trinta anos de sua promulgação. Temos, porém, que
compreender que precisamos enfrentar os desafios para consolidar o SUS como
um sistema público universal, onde toda a população possa ter serviços de
qualidade.
DICAS
Os problemas para essa implementação foram agrupados pelo Conselho

Nacional de Secretários de Saúde no livro SUS: Avanços e Desafios (BRASIL, 2011c) em
grandes grupos de desafios que são: desafios da universalização, desafio do modelo
institucional, o desafio do modelo de atenção à saúde, desafio da gestão do trabalho,
desafio da participação social e entre eles está o desafio do financiamento, que veremos
com maior detalhamento aqui. O livro está disponível para consulta em: http://www.
conass.org.br/biblioteca/sus-avancos-e-desafios/.
Para compreendermos sobre o setor saúde, seu funcionamento, temos

que compreender os desafios do seu financiamento. A discussão precisa ser bem
fundamentada para que não tenhamos soluções mirabolantes, fantasiosas, que
estão longe de serem soluções para a saúde pública no Brasil (ou em qualquer
país).
Temos que compreender que problemas complexos não têm soluções

simples. A complexidade do setor saúde exige que tenhamos uma visão ampla,
sistêmica, isto é, que sejam percebidos todos os fatores (ou variáveis) que se
relacionam e constroem este cenário da saúde.
O desafio do financiamento no Brasil pode ser avaliado em vários aspectos.

O desafio mais comum, mais falado, diz respeito à insuficiência de recursos que
viabilize a construção de um sistema público universal. Conforme já vimos, é
224
verdade que temos poucos recursos investimos no SUS, o que nos permite falar
que ele é subfinanciado. Porém, também temos que entender que se gasta mal os
recursos. É um grande desafio para os gestores do SUS a busca pela melhora na
qualidade dos gastos. Neste contexto, os desafios do financiamento passam por
questões técnicas e políticas.
O contexto do subfinanciamento tem como desafio o aumento do gasto

público. Como já foram apresentados, os gastos em saúde crescem constantemente
devido a diversos fatores. O envelhecimento da população, aumento da
longevidade e os gastos com saúde são maiores para os mais velhos. Também
temos um aumento das doenças crônicas, além das doenças infecciosas que estão
reaparecendo. A incorporação de tecnologias faz com que tenhamos aumento
dos custos. Também existe um incentivo ao aumento das estruturas e práticas
médicas, estimulando o aumento de novas unidades de saúde, necessidade de
formação de recursos humanos (BRASIL, 2011c).
Sabemos que o aumento do gasto público em saúde é uma necessidade.

O que precisa ser discutido é de onde esse recurso será retirado. Hoje temos
um cenário em que os recursos da saúde vêm da carga tributária, que onera
principalmente a classe trabalhadora. O aumento dos recursos pode se dar pelo
aumento do crescimento econômico ou aumento na participação relativa da
saúde nos gastos públicos (aumento do % da saúde no orçamento).
Esse tema gera muitas discussões e polêmicas, gerando oposição.

Alguns acreditam que a melhora da qualidade do gasto passa pelo aumento
da participação privada na saúde. Temos que saber que o aumento dos gastos
em saúde é uma questão política, porque estamos falando em redistribuição
dos recursos. Se aumentamos os recursos na saúde, temos que tirar de algum
outro lugar. O que define onde os recursos serão distribuídos são as opções
preferenciais da população que se transformam em demanda social e chegam aos
agentes políticos (BRASIL, 2011c).
Isso significa que o grande desafio que temos é a conscientização de

todos nós de que o SUS é um direito para todos, principalmente a classe média.
Como temos uma classe média e alta que paga por planos de saúde, não existe
uma “briga” para que o SUS atenda a todos. O SUS é usado pela classe média e
alta em dois extremos: no mais simples, como os serviços de imunização e nos
mais complexos, como é o caso dos serviços de alta complexidade, que não são
cobertos pelos planos de saúde e não podem ser pagos diretamente pelo seu alto
custo, como os casos de transplantes, programa de HIV/AIDS. Nesses extremos,
o SUS não é subfinanciado. Portanto, é um grande desafio que a classe média seja
incorporada, efetivamente, como usuário do SUS (OPAS, 2018).
Isso passa pela necessidade de discutirmos o SUS, fora dos “muros” dos
postos de saúde e hospitais. Esse assunto precisa ser de toda a sociedade (como é
feito na Inglaterra, onde o sistema de saúde deles é quase como uma “religião”).
225
Como já apresentado, as mudanças recentes que tivemos, gerando

o contingenciamento dos recursos em saúde, precisam ser discutidas pela
população para que não tenhamos um agravamento na saúde dos brasileiros no
médio e longo prazo (VIEIRA; BENEVIDES, 2016).
No contexto do subgerenciamento, também é necessário apontar que a

melhora na qualidade do gasto é um outro grande desafio. A questão da eficiência
no SUS é tema que deve ser considerado e enfrentado com determinação para
que possamos ter maior legitimidade para lutarmos por mais recursos. São
ações que devem ser realizadas de forma conjunta: mais recursos e melhora na
qualidade do gasto. Para tanto, é necessário superar a ineficiência técnica e de
escala, ineficiências econômicas e reduzir a iniquidade na alocação de recursos.
A melhora da qualidade dos gastos do SUS passa pela integralidade

regulada, que significa termos um conjunto de ações de saúde de promoção,
prevenção, curativa e reabilitadora para que tenhamos melhores resultados para
a saúde da população. Não basta internarmos um cidadão para tratar uma doença
se não é dado a ele forma de prevenir dessa doença. Isso tudo gera aumento dos
gastos em saúde. Precisamos desenvolver uma cultura do não adoecimento, que
passa pelas ações de prevenção, além da melhora dos determinantes da saúde
como a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho,
a renda, a educação, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais;
os níveis de saúde da população expressam a organização social e econômica do
País (conforme já apresentado na Unidade 1).
Como já apresentado também na Unidade 1, como existe influência das

condições de vida e também do ambiente de trabalho na saúde, é necessário
compreender que a busca por melhor uso dos recursos da saúde passa por
melhores condições de vida, sendo necessário admitirmos que a pessoa não
é a única responsável por seu estado de saúde, na medida que se admite que
o ambiente influi de forma decisiva nas condições de saúde dos indivíduos
(MOUTINHO; DALLARI, 2019).
Precisamos aumentar a eficiência técnica que passa por capacitação dos

servidores da saúde, informatização de processos, integração de informações, uso
de informações gerenciais, inclusive de custos. Isso tudo num cenário marcado
por forte influência política, em que a mudança periódica de gestão interfere nos
serviços prestados à população.
Conforme apresentado na A Saúde do Brasil em 2030, os pontos centrais

necessários para aprofundar o debate e desenvolver estudos sobre o tema do
financiamento do sistema de saúde no Brasil são:
• Redução da injustiça fiscal: taxação lucro, alíquotas IR etc.

• Aumento recursos públicos para financiar ASPS.
226
• Regulação mais efetiva relação entre o SUS e o segmento serviço privado.

• Necessidade de integração das redes assistenciais e dos próprios modelos
assistenciais (uso dos serviços de saúde deve ser definido pela necessidade do
usuário e não por sua capacidade de pagamento).
• Ampliação da assistência farmacêutica.
• Examinar a qualidade do gasto (modernização procedimento de planejamento
e gestão, controle procedimentos diagnósticos e terapêuticos empregados).
Leia com atenção o material. Se quiser aprofundar sobre o assunto consulte

as dicas de leitura.
DICAS
Você pode aprofundar sobre os assuntos que serão tratados neste tópico
consultando as seguintes leituras:
FONTE: A autora
227
LEITURA COMPLEMENTAR
Recomendamos, como leitura complementar, parte da entrevista do

pesquisador Carlos Ocké, do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea),
que estuda há anos a saúde suplementar e o financiamento e acompanhou de
perto muitos desses debates.
‘A ADAPS PODE REFORÇAR A TENDÊNCIA DE PRIVATIZAÇÃO

DA GESTÃO’
O ano de 2019 foi movimentado em muitas frentes, e com o SUS não

foi diferente. Ao longo dos meses, vimos o desenrolar da crise de provimento
provocada pelo fim da parceria entre Brasil e Cuba no Mais Médicos, o
surgimento da resposta do governo federal – o programa Médicos pelo Brasil –
que, apresentado via medida provisória, foi aprovado no último momento pelo
Congresso Nacional criando a controversa Agência para o Desenvolvimento da
Atenção Primária à Saúde (Adaps) nos moldes de um serviço social autônomo.
Assistimos também à aprovação de um novo modelo de financiamento federal
para a atenção básica, que está sendo contestado pelo Conselho Nacional de
Saúde e substitui o repasse por habitante por uma fórmula que leva em conta
apenas o usuário cadastrado na equipe de saúde. E, ainda, à demonstração de
força dos parlamentares ao estabelecerem que as emendas apresentadas por
bancadas também terão execução obrigatória por parte do governo federal. Tudo
isso, num cenário em que os recursos da União destinados ao SUS mínguam,
ano a ano. Em 2020, todas essas novidades entram em cena. E há mais mudanças
aguardando na ‘coxia’, como a proposta da equipe econômica de unificar os
gastos com saúde e educação nos três níveis de governo apresentada na PEC do
Pacto Federativo. No pano de fundo, persistem problemas antigos, como o baque
provocado na arrecadação pelos subsídios fiscais destinados ao setor saúde.
Quem analisa tudo isso para a Poli é o pesquisador Carlos Ocké, do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), que estuda há anos a saúde suplementar
e o financiamento e acompanhou de perto muitos desses debates. Ele alerta: “A
tendência é de arrocho.”
Do ponto de vista financeiro, como o SUS chegou a 2019?
Para entender o retrato de 2019 proponho que, primeiro, a gente assista

ao filme – ou seja, analise como o financiamento federal vem se comportando
nos últimos anos. Em 2014, a União destinou R$ 595 para cada habitante do país
[em valores corrigidos pelo IPCA de 2019]. Foi o ápice desse investimento. Mas
justamente no último trimestre de 2014 começou a recessão econômica e 2015
marcou o início da trajetória de queda desse valor per capita, que foi para R$
581. Se não bastasse a conjuntura recessiva, surgiu um segundo e grave fator
que deprimiu o piso mínimo. Eu falo da Emenda Constitucional 95, a EC do Teto
dos Gastos, que começou a vigorar em 2018 para a saúde. E, com isso, o SUS
passou de um padrão de subfinanciamento, que é histórico, para um cenário de
228
estrangulamento financeiro, um desfinanciamento que inaugura um processo

de sucateamento mais intenso do Sistema. No primeiro ano de vigência da EC
95 para a saúde, o gasto por habitante ficou em R$ 559. E, em 2019, esse valor
desceu mais um pouquinho, indo para R$ 558. Então, a resposta mais curta para
a sua pergunta é que o SUS chega mal a 2019. Desde a vigência da Emenda, o
financiamento per capita caiu R$ 4. E nós já temos uma projeção para 2020 que
mostra o filme: entre 2014 e 2020 o financiamento per capita terá diminuído nada
menos do que R$ 40. E essa queda afeta a saúde dos indivíduos com a redução da
oferta – seja de profissionais, insumos, remédios – e a perda de qualidade do SUS,
com aumento do tempo de espera e agravamento da desigualdade de acesso.
Do ponto de vista de estados e municípios, existe a informação de

quanto foi o orçamento da saúde em 2019?
Esses dados são apurados pelo SIOPS [Sistema de Informações sobre

Orçamentos Públicos em Saúde, do Ministério da Saúde]. Há informações para
o ano 2018, mas eu, no momento, só tenho acesso aos dados até 2017. E o que
posso dizer é que temos visto a seguinte tendência: o gasto público com ações e
serviços de saúde cresceu mais nos municípios e nos estados. Em 2002, o governo
federal foi responsável por um gasto correspondente a 1,66% do PIB [Produto
Interno Bruto]. Em 2017, esse número chegou a 1,76%. Já o gasto dos municípios
no período passou de 0,81% do PIB para 1,26%. E, o dos estados, de 0,70% para
1,04%. Então, no total, o gasto público em saúde no Brasil passou de 3,17% em
2002 para 4,06% em 2017 – quando, no mínimo, deveria atingir o patamar de 6%
do PIB, de acordo até com as agências internacionais que postulam o mix público-
privado. E o ente federativo que mais extrapola esse gasto em relação ao mínimo
estabelecido na Constituição é o município. As cidades, em média, gastam 27%
quando são obrigadas a destinar 15% das suas receitas. Os estados, em geral,
ficam na média obrigatória de 12% – embora haja contenda jurídica em relação ao
mínimo aplicado no Rio de Janeiro e em Minas Gerais.
E quais são as tendências para 2020? Sabemos, por exemplo, que o

Congresso vai começar a discutir a Proposta de Emenda à Constituição (PEC)
do Pacto Federativo, enviada pela equipe econômica, que pretende unificar os
gastos com saúde e educação nos três níveis de governo...
A ideia de que recursos da saúde e da educação façam parte de um único

fundo tem razão de ser no contexto do aprofundamento da política de austeridade
fiscal, nesse quadro que retirou do orçamento federal qualquer vinculação com
o crescimento econômico do país e com a capacidade de arrecadação tributária
do Estado. Fazer com que saúde e educação fiquem no mesmo fundo significa
inaugurar uma disputa entre essas duas áreas sociais. Porque, formalmente, as
alíquotas das vinculações estão mantidas na saúde e na educação. Mas, na prática,
você acaba tirando de um setor e alocando em outro – então alguém vai perder
o mínimo. E a educação provavelmente vai sair mais penalizada, o que também
é muito problemático do ponto de vista sanitário porque o nível educacional
está altamente relacionado com melhores indicadores de saúde. Também não
229
podemos esquecer que toda a discussão da lei complementar 141, de 2012, para
definir o que são ações e serviços públicos de saúde aconteceu para fazer com que
o dinheiro do SUS não vazasse para outras ações como, por exemplo, merenda
escolar. Não desconhecemos que a nutrição seja um fator importante para as
condições de vida e saúde da população, mas houve um longo debate sobre o que
efetivamente definiria um serviço público de saúde, de modo que corremos o risco
de perder esse núcleo de ações e programas que é essencial para o funcionamento
do SUS. Então, essa PEC é extremamente perversa. E também é bom lembrar que
a proposta original do governo federal era a desvinculação por completo dos
pisos mínimos da saúde e da educação. Em suma, existe um conjunto de forças
que tem por objetivo flexibilizar esse gasto mínimo, seja pela desvinculação direta
– ou seja, não ter mais o piso –, seja por juntar saúde e educação, seja pela pressão
crescente da política de austeridade fiscal. A tendência é de arrocho. E, ao mesmo
tempo, veremos um aumento da importância das emendas parlamentares na
composição do orçamento do SUS, já que em 2019 o Congresso Nacional decidiu
que as emendas apresentadas por bancadas também são impositivas, ou seja,
obrigatórias a partir de 2020 – o que já era verdade para as emendas individuais
desde 2016.
E essa situação é, portanto, inédita no SUS?
É um fato novo, que se fortalece depois da aprovação da Emenda

Constitucional 95. O gasto com emendas parlamentares estava em R$ 1 bilhão
em 2013 e foi para R$ 8 bilhões em 2019. Os parlamentares se fortalecem no
processo decisório em torno do orçamento. O próprio Ministério da Saúde terá
que estabelecer uma relação política ‘orgânica’ com o Congresso, pois precisa dos
recursos de emendas para cumprir o gasto mínimo em saúde.
Passando para a ponta da arrecadação, outro problema são os subsídios

fiscais que existem no setor da saúde no Brasil. Você e Artur Fernandes, da
Receita Federal, demonstraram num estudo publicado em 2018 que esse conjunto
de isenções, deduções, reduções de base de cálculo e alíquota sangraram, entre
2003 e 2015, R$ 331,5 bilhões dos cofres públicos. Qual é a história por trás desses
mecanismos? E quais são as situações mais críticas?
Os subsídios destinados à saúde foram disseminados no Brasil a partir

de 1968 e ajudaram a criar o mercado de planos de saúde no país. Para começo
de conversa, é preciso distinguir o gasto direto – aquele aplicado no SUS – dos
subsídios, que são gastos indiretos que se destinam ao consumo das famílias,
dos trabalhadores e dos empregadores. De saída, esses gastos indiretos têm
dois problemas. Número um: o gasto público per capita fica distorcido, desigual
porque todos usam o SUS, todo mundo usa vigilância em saúde e vacinação, por
exemplo. E se eu tenho plano de saúde e você não tem, na média estou ganhando
mais do que você já que nós dois ganhamos o gasto direto, mas eu também
ganho o gasto indireto. Além disso, em tese, os subsídios retiram recursos do
SUS porque o Estado patrocina o consumo de serviços privados de saúde em
detrimento do fortalecimento do Sistema Único, indo de encontro aos preceitos
230
constitucionais. Então os subsídios existem para favorecer esse mercado e para

reduzir o gasto dessas famílias e empregadores com plano de saúde, consultas
particulares e hospitalização. Antes da Constituição de 1988 também era possível
abater medicamentos. Então, na ponta da demanda, os subsídios são dados por
meio de abatimentos no imposto de renda de pessoa física ou jurídica. E, na
ponta da oferta, são destinados aos hospitais filantrópicos e à própria indústria
farmacêutica, cuja desoneração do pagamento de impostos deveria implicar em
redução nos preços dos remédios – o que não acontece. E a situação fica ainda
mais crítica porque em um momento de crise, como o atual, ao fazer essa escolha
na composição do orçamento, o Estado estimula empresas de planos de saúde e
farmacêuticas que vão muito bem, obrigado. Por outro lado, esse subsídio dado
às famílias é, digamos assim, justificável porque as classes médias também estão
sendo penalizadas pela crise econômica. Mas é importante sublinhar que se trata
de um subsídio inequitativo porque quando você olha para a distribuição de
renda na sociedade brasileira percebe que quem recebe esse gasto público indireto
é o estrato mais rico da população. Dito isso, nesse momento, talvez seja melhor
atacar o problema de forma ampla com uma reforma tributária que mude a
composição da carga, retirando a ênfase da tributação sobre produção e consumo
e se deslocando para mais impostos sobre patrimônio e lucros financeiros. E,
em outro momento, contando com o crescimento da economia, a ampliação dos
recursos aplicados no SUS e o fortalecimento da regulação sobre o mercado de
planos, poderíamos retirar paulatinamente esses subsídios e converter o gasto
indireto em direto. Porque também é importante entender que o governo pode
tirar os subsídios, mas destinar os recursos não para políticas sociais ou para o
SUS, mas para outras coisas, como a redução do déficit primário.
No Brasil, tem se tornado comum o discurso de que mais gente com

plano de saúde ajuda o SUS, desafoga o Sistema. A batalha pela implementação
do SUS passa hoje também pela desconstrução dessa ideia?
É uma falácia dizer que plano de saúde desafoga o SUS. Pelo contrário,
a experiência internacional ensina que o fortalecimento da saúde suplementar
fragiliza politicamente a capacidade que o setor público tem de construir consenso
na sociedade para ampliar os recursos destinados à saúde. No capitalismo,
a força do Estado de Bem-Estar Social decorre também da presença da classe
média [como usuária dos serviços públicos] e da legitimidade [desses serviços]
junto às classes populares. Um mercado forte significa um Estado frágil, sem
capacidade de financiamento e sem sustentabilidade para garantir os recursos
que a população precisa. Além do mais, é outra falácia dizer que o SUS não
atende todo mundo. Urgência, emergência, hemodiálise, remédios de alto custo,
transfusão de sangue, vigilância sanitária e epidemiológica, vacinação; são todos
exemplos que provam isso. O gargalo que existe é no que se refere a consultas
com especialistas, cirurgias eletivas e exames de média e alta complexidade.
Esse braço, subsidiado, é a cereja do bolo do mercado de planos de saúde. Esse
mercado não quer dividir com o Estado os procedimentos de alto custo, as
enfermidades de alto risco. Nessa seara, ele quer socializar os custos, haja vista a
figura emblemática do ressarcimento [das operadoras ao SUS, motivo de disputa
231
durante muito tempo]. Em terceiro lugar, isso desorganiza completamente o

sistema, cria duplicidade, ineficiência e aumenta os custos administrativos. Não
acredito nessa tese da sinergia entre o setor público e o setor privado. Não existe
sistema privado de saúde. Na verdade, o que existe é uma disputa ferrenha não
só pelos subsídios, mas pelos recursos públicos em geral. A luta é por abocanhar
cada vez mais recursos públicos porque isso faz parte da dinâmica desse setor na
busca por aumentar sua escala e reduzir sua ineficiência.
Voltando para 2019: vimos o desenrolar do problema do provimento

de médicos. No fim de novembro, perto de perder a validade, uma medida
provisória do governo federal foi aprovada pelo Congresso criando o programa
Médicos pelo Brasil que traz uma novidade que é objeto de muita preocupação
entre os sanitaristas: a criação da Agência para o Desenvolvimento da Atenção
Primária à Saúde (Adaps) nos moldes de um serviço social autônomo. Qual é o
sentido dessa proposta?
O sentido declarado dessa proposta é criar uma organização que contrate

médicos, por meio da CLT, para atuar nos vazios assistenciais. Só que existe
uma zona cinzenta porque essa agência tem um conjunto de atribuições. E esse
desenho pode diminuir as atribuições dos municípios, uma vez que a agência
contratará diretamente as equipes – não os gestores locais. E há a possibilidade
de o governo federal passar a estimular relações contratuais com o setor privado.
A Adaps pode reforçar a tendência de privatização da gestão. A meu ver, a
proposta da agência tem como perspectiva a contratação de pessoal por meio
de OSs [organizações sociais] ou cooperativas de PJs [pessoas jurídicas]. Mas,
para entender isso, é preciso falar de outro assunto, que é o novo modelo de
financiamento federal da atenção primária à saúde.
Esse novo modelo foi aprovado pela Comissão Intergestores Tripartite

(CIT) que, além do Ministério, é composta pelos representantes de secretários
estaduais e municipais de saúde. Batizado de programa Previne Brasil, o
modelo abandona a fórmula de financiamento que leva em consideração o total
de habitantes das cidades e aposta em outra, mais complexa, que leva em conta
a quantidade de pessoas cadastradas. É isso?
Acabou o repasse vinculado à base populacional do município. As cidades

vão receber transferência federal via quatro eixos: indicadores de desempenho;
recursos destinados a alguns programas estratégicos para essa gestão – o ‘Saúde
na Hora’, as residências multiprofissionais e a informatização –; provimento de
médicos e agentes comunitários de saúde; e por captação. Em resumo, o modelo
de captação se baseia no repasse de um valor por habitante cadastrado pela
equipe de saúde, calculado segundo um fator que está ponderado pela posição
geográfica do município, pelo número de cadastrados no Bolsa Família, no BPC
[Benefício de Prestação Continuada], etc. e por faixa etária. Circulou nas redes
sociais uma mensagem instando as pessoas a irem ‘se cadastrar’ no SUS, mas é
um pouco mais complicado do que isso. Cada equipe de saúde tem um número
máximo de pessoas a ela vinculadas. Então, esse cadastro potencial é relacionado
232
à capacidade de cobertura do número de equipes de saúde e não ao total da

população do município. Isso é bem importante. Para cadastrar é preciso ter
equipe nova. E não tem dinheiro novo. O tal dinheiro novo para a atenção básica
que o Ministério da Saúde anunciou é uma comparação em termos nominais –
ou seja, o governo compara sem levar em consideração a inflação – da despesa
empenhada em 2018 com o PLOA 2020. Dizem que há R$ 2 bilhões a mais,
quando, na verdade, se você corrige pela inflação o ganho é de R$ 200 milhões.
A nossa perspectiva é que, a partir de maio, mesmo com incentivo financeiro, os
municípios sofrerão um baque, sobretudo as regiões metropolitanas e as grandes
cidades e capitais porque são elas que têm um custo maior para cadastrar. E, de
novo, quero reforçar que para cadastrar é preciso ter equipe nova. E de onde vem
o dinheiro para contratar equipe nova? Terá que vir dos próprios municípios, que
já estão estrangulados. Quando você olha para o total dos gastos do município
com atenção básica, 70% são bancados pelos gestores locais e apenas 30% pelo
governo federal. Então é como se tivesse que expandir esses 70% para contratar
médicos, por exemplo. O que pode acontecer, por estratégia de sobrevivência,
é as prefeituras substituírem as equipes de Saúde da Família por equipes de
atenção básica, que além de menos profissionais, têm cargas horárias e dedicação
diferente. O grande efeito colateral desse modelo é a desconstrução da Estratégia
Saúde da Família. E além do custo para contratar a equipe que vai aumentar o
seu cadastro potencial, o fato é que efetivar esse cadastro também tem custo de
transação para o município. Tem que realocar profissional para cadastrar em um
momento em que a pressão assistencial sobre o SUS está aumentando.
E como a Adaps e o novo modelo convergem?
É importante, enquanto analistas de políticas de saúde, que façamos

um esforço para entender a convergência entre o desenho da Adaps e a nova
proposta de financiamento. Trabalhamos com a hipótese de que estamos vendo
acontecer no Brasil o mesmo movimento de contrarreformas que aconteceu no
NHS [Serviço Nacional de Saúde] inglês. Lá, as primeiras mudanças aconteceram
em 1989, no governo de Margaret Thatcher, com a introdução do mercado interno
no NHS. Aqui, a primeira onda seria formada pelas mudanças aprovadas na
atenção primária em 2019. Essa hipótese foi reforçada com o anúncio feito pelo
ministro [da Saúde Luiz Henrique Mandetta] de que, em 2020, sua prioridade
será mexer na atenção especializada. Existem vozes, inclusive do Banco Mundial,
que defendem que o SUS precisa mudar: o dinheiro deve seguir o paciente –
em nosso caso, o dinheiro deve seguir o cadastro [proposto pelo novo modelo
de financiamento da atenção primária]. Isso é inspirado na contrarreforma do
NHS. Então, a pergunta é: em que medida a Adaps vai ser um instrumento para
fortalecer as bases institucionais para criação à brasileira do mercado interno
inglês como foi operado no início da década de 1990 pelos liberais sob o governo
Thatcher?
O temor é que a Adaps ao invés de fazer contratação direta de médicos

via CLT opte por contratar empresas, como a Unimed, e OSs?
233
O Médicos pelo Brasil fala em vazio assistencial, mas pode-se formalmente

contratar OSs e cooperativas de PJs, como eu já mencionei. Essa agência tem
atribuições que vão lhe permitir fazer contratação direta de profissional de saúde
nos municípios. E aí abro um parêntese aqui para fazer a ligação com o novo
modelo de financiamento federal. O Conasems [Conselho Nacional de Secretarias
Municipais de Saúde] disponibilizou em seu site uma plataforma em que os
gestores podem fazer uma simulação se vão ganhar ou perder com a mudança no
financiamento. E, curiosamente, o repasse federal para o provimento do médico
não consta na simulação. O que isso significa? E tudo se complica ainda mais à
luz da portaria 233 da Secretaria do Tesouro Nacional que coloca, a partir de
2020, as OSs no cômputo dos limites de contratação de pessoal estabelecidos pela
Lei de Responsabilidade Fiscal [LRF]. Você mencionou as Unimeds. Para efeito
da LRF, o gasto com as Unimeds vão estar no cômputo? As Unimeds, que são
cooperativas regidas pelo Ministério da Agricultura, vão atender aos preceitos
constitucionais do SUS?
Até agora, no debate sobre o Médicos pelo Brasil, a leitura mais corrente
sobre o significado da Adaps é que a agência seria um novo Inamps. Você tem
pontuado que essa comparação não faz muito sentido. Por quê?
À primeira vista essa comparação não ajuda muito a entender os

pressupostos da Adaps – porque não é o desenho de um novo Inamps. Tem
características do Inamps, mas não acho que possam ser transfigurados. Primeiro
porque o Inamps era um modelo de seguro social que estava se expandindo,
inclusive. Estava se universalizando. É verdade que, quando pensamos na relação
de compra e venda, se trata de estabelecer contrato com instâncias privadas, mas
a diferença para o momento atual é que são essas instâncias privadas que acabam
tendo a capacidade de planejamento sobre as ações e serviços públicos de saúde
– e este é um efeito colateral grave. A questão vai além do repasse [de recursos
públicos para o setor privado] porque as OSs é que estão definindo o que fazer.
Então, no limite, para que acabar com a Emenda Constitucional 95 e ampliar os
recursos para o SUS se a gestão do Sistema está privatizada? Se a gestão está
particularizada? São interesses econômicos distintos dos interesses públicos do
Estado que vão alocar recursos públicos dentro do Sistema para, por exemplo,
comprar equipamento, etc. O Inamps tinha um perfil de oferta hospitalocêntrico.
Nesse sentido, talvez caiba a comparação porque o programa ‘Saúde na Hora’,
que vai receber incentivos financeiros no bojo do novo modelo de financiamento
federal da atenção primária, tem o potencial de colocar as equipes de Saúde da
Família para desafogar unidades de urgência e emergência e os hospitais. Mas
isso não é uma característica da Adaps. Quando a gente fala no Inamps, e esse
debate é importante, esquecemos que houve uma privatização do seguro social no
Brasil sem precisar do Banco Mundial, como foi o caso na América Latina. Aqui,
transformamos o seguro social em seguro privado – algo que parasita muito mais
o setor público.
FONTE: <http://www.epsjv.fiocruz.br/noticias/entrevista/a-adaps-pode-reforcar-a-tendencia-de-
privatizacao-da-gestao>. Acesso em: 18 mar. 2020.
234
RESUMO DO TÓPICO 3
• A capacidade de financiar os sistemas de saúde constitui uma ameaça para

diversos países e constitui um grande desafio desde que o SUS foi instituído
pela CF/88.
• O SUS é subfinanciamento ou subfinanciado? Subfinanciado significa que

temos poucos recursos sendo utilizados na saúde. Subgerenciado significa que
os recursos que são utilizados no SUS poderiam ser melhor utilizados, com
maior eficiência e efetividade.
• Temos que considerar no Brasil no total do gasto na saúde (8,4% do PIB, a

participação do gasto privado e desembolso direto – aqueles pagos diretamente
pelas pessoas. Os gastos de saúde provenientes do setor público correspondem
a 43% do total. A participação do gasto público é pequena para atender a um
sistema público como o nosso.
• O SUS é subfinanciado pois o “QUANTO” de recursos utilizados não é

suficiente para atendimento da população, como está preconizado na CF/88.
• Com relação ao gerenciamento do SUS, temos que compreender que o volume

dos recursos gastos em saúde exige que tenhamos um olhar mais cuidadoso
sobre o “como” estes recursos estão sendo utilizados.
• O setor hospitalar tem sido apontado como o grande vilão nos gastos da saúde.
Isso faz com que a preocupação dos gestores seja maior com os hospitais do
que com a atenção primária.
• O gerenciamento dos recursos da saúde aponta para questões críticas de

gestão da saúde, especialmente no setor hospitalar, que são: falta de controle,
ineficiências técnicas e alocativas, baixa qualidade dos serviços, falta de
responsabilização.
• A atenção hospitalar do SUS vivencia uma crise crônica que vem se arrastando
por anos, que pode ser percebida em três dimensões principais, que representam
riscos para o setor: subfinanciamento; baixa capacidade gerencial; e ineficiência
de escala.
• Na saúde, a falta de informações de custos é apontada como a maior causa de

ineficiência do setor.
235
• Os sistemas de saúde são eficientes quando, para um volume específico de
recursos, conseguimos fazer o máximo de prestação de serviços. Ou quando
prestamos um serviço com um custo menor (sem perder a qualidade). Isso
representa a eficiência técnica. Quando os recursos são aplicados em atividades
que podem trazer maiores benefícios do que outras, temos a eficiência
alocativa. Economia de escala ocorre quando existe uma redução nos custos
médios à medida que aumenta o volume das atividades. A eficiência pode
corresponder a um maior controle e gerenciamento dos recursos, o que pode
afetar a qualidade.
• Dentre diversas mudanças que ocorreram no setor saúde, a primeira,

referente à abertura do capital estrangeiro na saúde e a segunda refere-se ao
contingenciamento de despesas de saúde por vinte anos. Essas mudanças
precisam ser discutidas pela população para que não tenhamos um agravamento
na saúde dos brasileiros no médio e longo prazo.
• O desafio do financiamento no Brasil pode ser avaliado com relação à

insuficiência de recursos que viabilize a construção de um sistema público
universa e o desafio da busca pela melhora na qualidade dos gastos. São ações
que devem ser realizadas de forma conjunta: mais recursos e melhora na
qualidade do gasto. Para tanto, é necessário superar a ineficiência técnica e de
escala, ineficiências econômicas e reduzir a iniquidade na alocação de recursos.
• Precisamos aumentar a eficiência técnica que passa por capacitação dos

servidores da saúde, informatização de processos, integração de informações,
uso de informações gerenciais, inclusive de custos. Isso tudo num cenário
marcado por forte influência política, em que a mudança periódica de gestão
interfere nos serviços prestados à população.
CHAMADA

236
AUTOATIVIDADE
1 Considerando os desafios do financiamento da saúde pública podemos

afirmar, exceto:
a) ( ) A preocupação com o financiamento da saúde é recorrente a diversos

países, pelo aumento dos gastos ao longo dos anos.
b) ( ) A capacidade de financiamento do SUS constitui um grande desafio
desde que o SUS foi instituído pela CF/88.
c) ( ) O financiamento e a sustentabilidade do Sistema Único de Saúde
continuam sendo o desafio principal desde a sua construção.
d) ( ) A preocupação com o financiamento da saúde é uma problema apenas
dos gestores da saúde.
2 Considerando que os desafios do financiamento da saúde pública podemos

afirmar, exceto:
a) ( ) Subfinanciado significa que temos poucos recursos sendo utilizados

na saúde e Subgerenciado significa que os recursos que são utilizados
no SUS poderiam ser melhor utilizados, com maior eficiência e
efetividade.
b) ( ) Quando falamos de financiamento estamos falando do “QUANTO”
de recursos utilizados e quando falamos do gerenciamento estamos
falando do “COMO” esses recursos estão sendo gastos.
c) ( ) Para analisar o volume de recursos que financiam a saúde, temos que
considerar no Brasil a participação do gasto privado e desembolso
direto – aqueles pagos diretamente pelas pessoas.
d) ( ) Os gastos de saúde provenientes do setor público correspondem a
8,5% do PIB.
3 Considerando que os desafios do financiamento da saúde pública podemos

afirmar, exceto:
a) ( ) O problema do financiamento da saúde no Brasil é com relação ao

percentual do gasto público em relação à participação privada.
b) ( ) Podemos compreender que o SUS é subfinanciado pois o “QUANTO”
de recursos utilizados não é suficiente para atendimento da população,
como está preconizado na CF/88.
c) ( ) Com relação ao gerenciamento do SUS, temos que compreender que
a redução de custos da assistência prestada é um grande desafio e o
maior interesse dos gestores.
d) ( ) A compreensão do volume dos recursos gastos em saúde exige que
tenhamos um olhar mais cuidadoso para sobre o “como” estes recursos
estão sendo utilizados.
237
4 Considerando que os desafios do setor hospital podemos afirmar, exceto:
a) ( ) O setor hospitalar tem sido apontado como o grande vilão nos gastos
da saúde. Isso faz com que a preocupação dos gestores seja maior com
os hospitais do que com a atenção primária.
b) ( ) O gerenciamento dos recursos no setor hospitalar apontam para
questões críticas de gestão da saúde que são: falta de controle,
ineficiências técnicas e alocativas, baixa qualidade dos serviços, falta de
responsabilização.
c) ( ) A atenção hospitalar do SUS vivencia uma crise crônica que vem se
arrastando por anos, que pode ser percebida em três dimensões
principais, que representam riscos para o setor: subfinanciamento;
baixa capacidade gerencial; e ineficiência de escala.
d) ( ) No SUS os hospitais são fundamentais por termos um consumo de
recursos baixo para a quantidade de serviços prestado.
5 Considerando os desafios do financiamento podemos afirmar, exceto:
a) ( ) A falta de informações de custos é apontada como a maior causa de

ineficiência do setor.
b) ( ) Eficiência técnica significa que prestamos um serviço com um custo
menor (sem perder a qualidade). A eficiência alocativa significa que
os recursos são aplicados em atividades que podem trazer maiores
benefícios do que outras. Economia de escala ocorre quando existe
uma redução nos custos médios à medida que aumenta o volume das
atividades.
c) ( ) A abertura do capital estrangeiro na saúde e o contingenciamento de
despesas de saúde por vinte anos representam mudanças que precisam
ser discutidas apenas pelo Governo Federal para análise de seus
resultados no médio e longo prazo.
d) ( ) O desafio da saúde passa por ações que devem ser realizadas de forma
conjunta por mais recursos e melhora na qualidade do gasto. Para tanto,
é necessário superar a ineficiência técnica e de escala, ineficiências
econômicas e reduzir a iniquidade na alocação de recursos.
238
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Ficha catalográfica elaborada na fonte pela Biblioteca Dante Alighieri

Alemão, Marcia Mascarenhas

Gestão financeira e orçamento na saúde pública. / Marcia Mascarenhas

1. Gestão da saúde. - Brasil. 2. Gestão financeira. – Brasil. Centro

Inicialmente, precisamos conhecer que a gestão da saúde, em

A busca pela gestão dos recursos em organizações de saúde e,

Na Unidade 2, será apresentado o Orçamento em Saúde em

Na Unidade 3, o tema a ser abordado será o Financiamento da Saúde,

Profª. Marcia Mascarenhas Alemão

Você já me conhece das outras disciplinas? Não? É calouro? Enfim, tanto

Na Educação a Distância, o livro impresso, entregue a todos os acadêmicos desde 2005, é

Assim, a UNIASSELVI, preocupando-se com o impacto de nossas ações sobre o ambiente,

Aproveito o momento para convidá-lo para um bate-papo sobre o Exame Nacional de

Olá, acadêmico! Iniciamos agora mais uma disciplina e com ela

Com o objetivo de enriquecer seu conhecimento, construímos, além do livro

Conte conosco, estaremos juntos nesta caminhada!

TÓPICO 1 – SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS...................................................3

TÓPICO 2 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO FINANCEIRA

UNIDADE 2 – ORÇAMENTO NA SAÚDE.........................................................................................83

TÓPICO 1 – PLANEJAMENTO ORÇAMENTÁRIO E FINANCEIRO SOB

TÓPICO 2 – ETAPAS DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO..........................................................109

TÓPICO 3 – O ORÇAMENTO E SUA RELAÇÃO COM O PLANEJAMENTO DO SUS.........137

UNIDADE 3 – FINANCIAMENTO DA SAÚDE..............................................................................159

TÓPICO 1 – ABORDAGEM MACROECONÔMICA: CAPTAÇÃO DE RECURSO................161

TÓPICO 2 – ABORDAGEM MICROECONÔMICA: UTILIZAÇÃO DOS RECURSOS.........187

TÓPICO 3 – DESAFIOS DO FINANCIAMENTO...........................................................................215

• identificar os princípios doutrinários e organizativos do SUS;

• conhecer a relação entre planejamento, financiamento e orçamento no SUS;

• identificar os conceitos da gestão financeiros e orçamentários;

• conhecer as principais fontes e sistemas de informação que dão suporte ao

TÓPICO 1 – SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS

TÓPICO 2 – ASPECTOS CONCEITUAIS E TÉCNICOS DA GESTÃO

TÓPICO 3 – SISTEMA DE INFORMAÇÃO PARA ORÇAMENTO E

Preparado para ampliar seus conhecimentos? Respire e vamos

SUS E A GESTÃO FINANCEIRA DOS RECURSOS

A seguir, estão apresentadas algumas referências que podem

FIGURA 1 – LEITURAS SUGERIDAS

Este tópico inicial do curso tem como propósito fundamentar o

A primeira mudança que merece nossa atenção é alteração do perfil da

Taxa de Morbidade é a taxa de indivíduos portadores de determinada doença

Há também os fatores de risco comportamentais que, com a globalização,

Segundo a Organização Mundial da Saúde, os problemas de saúde mental,

Este cenário de aumento das necessidades de consumo de recursos exige a

Esse é um dos nossos desafios aqui nesta disciplina, formar o profissional da

Já que nosso objetivo é trazer conceitos que nos permitam entender um

Esse conceito, porém, está em desuso pelos diversos estudiosos. Para

• Saúde como fenômeno, definida negativamente como ausência de doenças e

A saúde é definida, atualmente, no mundo todo, como um dinamizador

Apesar da complexidade e amplitude dos conceitos de saúde, buscaremos

O primeiro modelo é o Modelo Sanitarista-Campanhista, vigente no início

O Modelo Assistencial-Privatista, conhecido como o segundo modelo

Esse modelo tinha como característica estender a cobertura previdenciária

Desde o início da industrialização, a política de saúde no Brasil garantia acesso

Dessa forma, o direito à saúde tinha uma conotação excludente, definido

A noção de cidadania, centrada no direito à saúde, só foi apresentada na

Em 1975, a Lei n° 6.229 consolidou a divisão entre as ações das instituições

Os movimentos políticos e o processo de democratização culminaram na

• O conceito de saúde relacionado com a perspectiva social, política e econômica.

Neste propósito, a CF/88 apresenta um capítulo específico para tratar sobre

Dessa forma, desde a promulgação da Constituição Federal em 1988, a

Apesar de ser um direito, a saúde ainda é uma das principais preocupações

Para compreendermos o que significa o direito à saúde é necessário