ATOS ADMINISTRATIVOS

Conceitos
Ato administrativo é, segundo Hely Lopes Meirelles, “toda manifestação unilateral de vontade da
Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir,
modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria”.
Celso Antônio Bandeira de Mello ensina que ato administrativo é uma "declaração do Estado (ou de quem lhe
faça as vezes - como, por exemplo, um concessionário de serviço público) no exercício de prerrogativas
públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar
cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional".

A expressão atos da Administração tem sentido mais amplo do que a expressão ato administrativo,
abrangendo as seguintes espécies:
1- atos de direito privado, ex: doação, permuta, locação;
2- atos materiais, ex: demolição, apreensão de mercadorias, blitz;
3- atos de conhecimento, ex: atestados, CND, pareceres;
4- atos políticos, ex: opção por políticas públicas;
5- contratos administrativos, ex: concessão;
6- atos normativos, ex: decretos, portarias;
7- atos administrativos propriamente ditos.

DIFERENÇA ENTRE FATO ADMINISTRATIVO E ATO ADMINISTRATIVO

HLM distingue ato e fato administrativo da seguinte forma: "(...) o ATO administrativo
típico é sempre manifestação volitiva da Administração, no desempenho de suas
funções de Poder Público, visando a produzir algum efeito jurídico, o que o distingue do
FATO administrativo, que, em si, é atividade pública material, desprovida de conteúdo
de direito. Fato administrativo é toda realização material da Administração em
cumprimento de alguma decisão administrativa, tal como a construção de uma ponte, a
instalação de um serviço público etc". (...) O fato administrativo resulta sempre do ato
administrativo que o determina".
FATOS ADMINISTRATIVOS E ATOS ADMINISTRATIVOS
Os chamados fatos administrativos ou fatos da administração também não se confundem
com os atos administrativos.
JSCF, VP/MA: para o autor, os atos materiais são tidos como fatos administrativos, que
tem como fundamento um ato administrativo que o antecede. Os fatos administrativos não
geram efeitos jurídicos, pois correspondem à consumação material de um ato
administrativo. São também denominados de atos materiais por MSZP.
Manifestada a vontade da administração, a implementação desta vontade no mundo dos
fatos consiste no fato administrativo.
Exemplo: uma vez que a construção de uma estrada tenha sido ordenada por meio de ato
administrativo, a efetiva construção da estrada compreende o fato administrativo.

DIFERENÇA ENTRE ATO ADMINISTRATIVO E ATO POLÍTICO.

 Ato Administrativo Ato Político
Infralegal (prática prevista em lei) Infraconstitucional (prática prevista na CF)
Vinculado ou discricionário Discricionário (sempre)
Razões técnicas (predominantemente) Razões ideológicas (predominantemente)
 
É admitido controle jurisdicional quando há lesão ou ameaça de lesão a direito.

Atributos
Os atos administrativos, entendidos como atos jurídicos provenientes da Administração Pública, possuem
certos atributos que os diferenciam dos atos jurídicos particulares. São seus atributos: a presunção de
legitimidade, a imperatividade e a auto-executoriedade.

Presunção de legalidade, legitimidade e veracidade

TRF 1ª - 7ª: 1 - A Lei nº 9.964/2000 estabelece as regras e condições para a adesão ao

programa REFIS ("favor legal"), que importa em confissão dos débitos consolidados e na
aceitação de todas as condições. Os tributos compreensíveis no REFIS são do tipo auto-
lançamento sujeito à homologação (tácita ou expressa) da autoridade fiscal; o
requerimento de adesão é o início do procedimento administrativo próprio. A pré-ciência
dessas "cláusulas legais" afasta qualquer elemento surpresante a justificar "novo
procedimento", reclamado por visão distorcida do "devido processo legal" ou "do amplo
direito de defesa". Se, em vez de solver algum equívoco na própria esfera administrativa, a
interessada vem a juízo questionar o ato administrativo, que goza da presunção de
legitimidade, veracidade e legalidade, é dela o ônus de, para elidir tal presunção, provar a
não ocorrência do fato ensejador da sua exclusão. Nesse ponto, e só nesse ponto, poderá
demonstrar a relevância dos fundamentos do seu pedido de segurança ou a
verossimilhança da alegação. (AGIAG 200301000134100, Relator Desembargador
Federal Luciano Tolentino Amaral, DJ 16/04/2004, p. 238)

Imperatividade  Coercitividade

DIREITO DE RESISTÊNCIA CONTRA

IMPERATIVIDADE DE ATOS MANIFESTAMENTE ILEGAIS
Conforme CABM, em relação a tais atos, existe o direito de resistência, ou seja, o
direito de insurgir-se contra o ato administrativo.
Em relação ao direito de resistência, não há este direito em relação aos atos que
“poderão vir a ser declarados inválidos”, sendo que o ato de resistência do
administrado é apenas seu juízo prévio sobre a legalidade do ato. Se o juízo acerca
da legalidade coincidir, não há maiores conseqüências; se for distinto, ter-se-ia
eventual hipótese de responsabilidade.
No entanto, existe este direito de resistência em relação aos atos inexistentes, eis
que estes atos são verdadeiras condutas criminosas adotadas pelo Estado (tanto a
resistência simples como a resistência manu militari).

Auto-executoriedade

Tipicidade
Classificação:
1. Quanto ao resultado na esfera privada:
1.1 Atos ampliativos:
1.2 Atos restritivos:
2. Atos quanto ao procedimento necessário para sua existência
2.1. Provimentos autorizativos:
2.2. Provimentos concessivos:
2.3 Provimentos ablatórios:
5 Quanto à formação ou composição da vontade:
5.1 simples: vontade manifestada por um único órgão, mesmo que colegiado
5.2 complexos: prática de ato exige manifestação de mais de um órgão  Plano da existência.
5.3 compostos: prática de ato exige manifestação de um único órgão, mas sua eficácia condicionada à
manifestação de órgão superior  Plano da eficácia
Utilidade: competência para julgar MS:
5.1 simples: autoridade ou presidente do órgão colegiado;
5.2 complexo: ambas autoridades  competência do tribunal que julga a autoridade mais graduada;
5.3 composto antes homologação: autoridade que praticou o ato
após homologação: autoridade que homologou o ato

Manifestação de vontade MS – Autoridade coatora

Autoridade ou presidente do órgão colegiado

Simples Vontade de 1 órgão
Complexo Vontade + de 1 órgão Ambas autoridades (litisconsórcio necessário)
Composto Vontade de 1 órgão + Antes homologação: autoridade que praticou
homologação por órgão superior Após homologação: autoridade que homologou

EXEMPLOS

1- Caso das nomeações de autoridades: DIV. DOUTR.

escolha pelo Presidente da República e 1ª posição: JSCF - ato complexo;
confirmação perante o Senado Federal; ou 2ª posição: CABM: ato complexo, porém o
lista tríplice enviada ao Presidente da autor não fala de atos compostos.
República 3ª posição: MSZP – ato composto, porque a
aprovação do Senado é um ato acessório.
2- Caso da concessão de diploma: diploma é Ato composto.
expedido e depende de registro perante
órgão do Ministério da Educação
3- Caso do tombamento: depende da Ato complexo
publicação de edita de tombamento e de
registro no livro próprio do Poder Público
4- Caso da cassação ou confirmação de Ato complexo.
aposentadorias pelo TCU Informativo 375 (MS-25090).
5- Caso da autorização para exploração de Ato complexo.
serviço de radiodifusão (MS 10545/DF; Ministra DENISE
ARRUDA; 1ª SEÇÃO; 28/09/2005)
6- Caso dos decretos presidenciais: exigem Ato complexo
aprovação do Chefe do Executivo e demais
Ministros de Estado
7- - Caso de reconhecimento de curso Ato complexo
 superior

Elementos ou Requisitos – OMOFIFOCO

COMPETENCIA
FORMA
FINALIDADE
MOTIVO
OBJETO
CAUSA

 Lei n° 4.717/65 art. 2°: requisitos do ato administrativo e suas causas de nulidade. Estes vícios são
elencados
1 Incompetência:
2. Vício de forma: inobservância de formalidade legal;
3. Ilegalidade do objeto: ocorre quando o resultado do ato importa violação à lei, regulamento.
4. Inexistência de motivo é também causa de nulidade. Ocorre quando o pressuposto de fato ou de direito que
fundamenta o a.a. é materialmente inexistente ou juridicamente inadequado.
5. Desvio de finalidade: quando o agente pratica o ato para fim diverso daquele previsto em lei.

ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO - Invalidação

Elementos Vícios Fundamento Efeitos Efeitos

Lei 4.717/65 Lei 9.784/99 art. 55
art. 2º, P.U.
TEORIA TEORIA
MONISTA DUALISTA
D OBJETO Ilegalidade LAP NULO NULO
Admite CONVERSÂO
D MOTIVO Inexistência LAP NULO NULO
Falsidade Fatos falsos Inadmite CONVALIDAÇÃO
V FINALIDADE Desvio de LAP NULO NULO
finalidade Inadmite CONVALIDAÇÃO
V FORMA Omissão de forma LAP NULO NULO - forma prescrita
Irregularidade Lei nº ANULÁVEL - forma livre
9.784/99
V COMPETÊNCI Incompetência LAP NULO ANULÁVEL – vício de
A Incapacidade Lei nº competência privativa.
9.784/99 CONVALIDAÇÃO: ratificação
NULO – vício de competência
exclusiva, material.

TEORIA DAS NULIDADES – correntes - Posições doutrinárias sobre a nulidade dos atos
administrativos:

1ª corrente: HLM – atos inválidos são sempre ATOS NULOS;

2ª corrente: JSCF, MSZP – atos inválidos podem ser ATOS NULOS OU ATOS ANULÁVEIS.
3ª corrente: CABM- atos inválidos podem ser ATOS INEXISTENTES, ATOS NULOS E ATOS
AULÁVEIS

4ª posição: Lei nº 9.784/99 art. 55 – admite o instituto da convalidação de atos e, com isso, cria a diferença
entre defeitos sanáveis e defeitos insanáveis do ato administrativo.

DIFERENÇAS ENTRE ATOS NULOS E ANULÁVEIS

ATOS NULOS DEFEITOS OU VÍCIOS NÃO SÃO PASSÍVEIS
INSANÁVEIS DE CONVALIDAÇÃO
ATOS ANULÁVEIS DEFEITOS OU VÍCIOS SÃO PASSÍVEIS DE
SANÁVEIS CONVALIDAÇÃO

FORMAS DE RETIRADA DO ATO ADMINISTRATIVO

1- Revogação: por razões de oportunidade e conveniência.
2- Anulação: por razões de ilegalidade, ou desconformidade com a lei ou princípios.
3- Cassação: por razões de descumprimento de condições ou requisitos que deveriam ser atendidas para a
continuidade da relação jurídica.
4- Caducidade: por razões de norma jurídica superveniente que tornou inadmissível ou ilegal a permissão
anterior.
5- Contraposição: por ter sido emitido ato posterior com efeitos opostos ao ato anterior.

REVOGAÇÃO E INVALIDAÇÃO – Diferenças

REVOGAÇÃO INVALIDAÇÃO
Sujeito ADMINISTRAÇÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Exclusivamente PODER JUDICIÁRIO
Objeto ATO ADM. VÁLIDO ATO ADM. INVÁLIDO
EFEITOS JUR. VÁLIDOS EFEITOS JUR. INVÁLIDOS
Fundamento PODER DISCRICIONÁRIO Admção – DEVER DE OBEDIÊNCIA
e Objeto OPORTUNIDADE & P. Jud. – “JUDICIAL CONTROL”
CONVENIÊNCIA
Revogação não atinge: Atos inválidos podem ser:
1- Ato exaurido; 1- NULO – não admite
2- Direito adquirido; CONVALIDAÇÃO
3- Ato vinculado; 2- ANULÁVEL – admite
4- Atos de processo CONVALIDAÇÃO
administrativo;
5- Atos enunciativos
Efeitos “Ex nunc” “Ex tunc”
Natureza do ATO CONSTITUTIVO ATO DECLARATÓRIO
ato

REVOGAÇÃO, ANULAÇÃO E CONVALIDAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Revogação: é a extinção de um ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada
por razões de conveniência e oportunidade, respeitados os efeitos precedentes.
Elementos da Revogação
Limites ao Poder de Revogar Atos Administrativos

Nem todos os atos administrativos podem ser objeto de revogação:

1- Atos cujos efeitos já se exauriram (ato consumado): ex.: demolição de uma construção; licença que o
servidor já gozou, aposentadoria já concedida.
2- Atos vinculados: aqueles que decorrem da imposição legal, e que fogem ao âmbito discricionário da
Administração.
3- Atos administrativos puros, meramente enunciativos: são meras certificações, ex.: certidões de repartições
públicas.
4- Atos de controle: a sua competência se exaure na expedição do ato; como não são atos constitutivos, mas
apenas atos liberadores. Os efeitos decorrem do ato controlado e não do ato controlador.
5- Atos que geram direito adquirido: tal como previsto pela CF, os atos individuais que geram direito
adquirido fazem desaparecer a prerrogativa de revogá-los; ex.: posse de candidato nomeado; efetuada a posse,
surge direito ao exercício das atribuições.
6- Atos que compõem um processo administrativo: não podem ser revogados porque há preclusão, ex.:
adjudicação não pode ser revogada quando já celebrado o contrato administrativo.
7- Atos decididos em última instância administrativa e que tenham operado a coisa julgada administrativa.
8- Atos complexos: uma só das vontades integrantes do ato não pode revogar o ato, cuja formação requer mais
de uma declaração de vontade.

Revogação e indenização

IMPORTANTE LEMBRAR:
1) Não existe revogação da revogação para HLM.
Para CABM, é plenamente possível a revogação do ato revogador, o que representaria “o
alcance de repristinar a situação original, embora, como é inerente à revogação, a partir
da emissão do último ato.”

2) Limites ao poder de revogar atos: art 49. “caput”, da Lei 8.666/93 (Licitações): aqui as
razões de interesse público devem ser SUPERVENIENTES ao ato, sendo necessária a
comprovação destas.

3) Revogação de atos e não de contrato administrativo.

4) Revogação e Erro de Direito: revogação retira o ato válido; erro de direito ocorre
quando houve a errônea suposição de que existia uma situação de fato que autorizaria a
edição de certo ato administrativo. No caso de erro de direito, o caso é de anulação.

5) Expropriação de direito inconciliável com o interesse público:

De outro lado, quando não existe o poder revocatório da Administração, porque há um ato
válido, que gera direito adquirido (não pode ser anulado e não pode ser revogado). No
entanto, o exercício do direito não é conveniente para a Administração.
Ex: obra licenciada e não executada, que viola os padrões urbanísticos.
A solução é a expropriação, caso em que haverá direito a indenização por parte do atingido
pela nova decisão do administrador (CABM).
“Não cabe à Administração decidir que revoga e remeter o lesado às vias judiciais para
composição patrimonial dos danos. A lei prevê o instituto da desapropriação de direitos
quando for irredutível o choque entre um interesse público e um direito do administrado.

Invalidação
É a supressão, com efeito retroativo, de um ato administrativo ou da relação jurídica dele nascida, por
haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurídica.
 Elementos do Ato de Invalidação

ASPECTOS MODERNOS EM RELAÇÃO

À INVALIDAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS

A correta interpretação da autotutela administrativa

“Não se anula ato administrativo de costas para o cidadão”
Lei nº 9.784/99 art. 53: “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de
legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos.”
Limites ao Poder de Anular Atos Administrativos segundo Mônica Simões

Discussões acerca do art. 54 da Lei 9.784/99

I- Aplicabilidade retroativa do art. 54
II- Natureza Jurídica do Prazo
III- Interpretação do Art. 54 – “atos ampliativos”, “ressalvada a má-fé”.
IV- Aplicabilidade no âmbito judicial:

Discussão sobre os Efeitos da Anulação do Ato Administrativo - modulação

Entendimento de CABM - reformula seu entendimento para considerar que nem sempre a anulação terá
efeitos “ex tunc”, podendo adotar efeitos “ex nunc”.

Entendimento de Juarez Freitas – modulação dos efeitos deve pautar-se na boa-fé objetiva e na segurança
jurídica como fatores para a limitação dos efeitos e, inclusive, do próprio poder de invalidar atos.

ANULAÇÃO DE ATOS E CONTRATOS PELO TCU

Verificada a ilegalidade de ato, o TCU deve assinar prazo para que o órgão ou entidade adote
providências (CF/88 art. 71, IX).
Caso o órgão ou entidade não cumpra a determinação, é preciso verificar se o caso é de ato ou de
contrato:
1 – Ato: caso o órgão ou entidade não adote a providência no prazo determinado pelo TCU, cabe a
este sustar os efeitos do ato, conforme CF/88 art. 71, X;
2- Contrato: caso o órgão ou entidade não adote a providência no prazo determinado, cabe ao
Congresso Nacional sustar o contrato, sem prejuízo da possibilidade do TCU também sustar,
subsidiariamente, conforme CF/88 art. 71, §§ 1º e 2º.

CONVALIDAÇÃO
Conceito: Aproveitamento dos efeitos jurídicos do ato administrativo anulável, ou seja, aquele que tem
defeitos sanáveis, mediante um ato posterior que corrige o defeito, com efeitos retroativos.

Limites ao poder de convalidar atos administrativos

Prevista expressamente no art. 55 da Lei n° 9.784/99: “Em decisão na qual se evidencie não acarretarem
lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração.”

Poder ou faculdade?