DIREITO PREVIDENCIÁRIO – INTRODUÇÃO

Inicialmente, antes de adentrarmos propriamente no Direito Previdenciário, precisamos falar

um pouco da SEGURIDADE SOCIAL.

Nos termos do art. 194 da CRFB, a seguridade social compreende um conjunto integrado de
ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.

Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos
Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à
previdência e à assistência social.

Previdência
Social

Saúde

Assistência
Social

Perceba que a seguridade social é um gênero, que abrange três ramos: a saúde, a previdência e
a assistência. Seguridade social não é sinônimo de previdência social! É fundamental não
confundirmos o gênero com a espécie!

A saúde é um ramo da seguridade que é universal e gratuito, assim como a assistência social. Já
a previdência social é necessariamente CONTRIBUTIVA e exige a qualidade de segurado para
que o indivíduo tenha direito à proteção.

Previdência Depende da qualidade de segurado

Social

Saúde

Assistência Independem de contribuição

Social

Conforme prevê o art. 196 da CRFB, a saúde é um direito de TODOS, universal e gratuito. Assim,
independente de contribuição ou da qualidade de segurado.

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 Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e
econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e
igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação.

Já a assistência social será prestada a quem dela necessitar, também independendo de

qualquer contribuição. Um exemplo é o famoso benefício de prestação continuada da LOAS (Lei
Orgânica de Assistência Social), no valor de 1 salário-mínimo mensal, concedido à pessoa com
deficiência e ao idoso com +65 anos que comprovem não possuir meios de prover a própria
manutenção nem de tê-la provida por sua família.

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de
contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

L8742, Art. 20. O benefício de prestação continuada é a garantia de um salário-mínimo mensal à

pessoa com deficiência e ao idoso com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais que comprovem não
possuir meios de prover a própria manutenção nem de tê-la provida por sua família.

Isto não vale para a previdência social, que tem um caráter contributivo e solidário. A título de
reforço, veja o caput do art. 40 da CRFB:

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos
terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente
federativo, de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 103, de 2019)

Feita esta breve introdução, vamos estudar agora esse ramo da seguridade social, que é a
previdência social.

De início, destaque-se que Previdência Social se divide em:

- Previdência Básica
- Previdência Complementar
Na previdência básica, por sua vez, temos 2 “espécies” de regimes:

- RGPS (Regime Geral de Previdência Social)

- Regimes Próprios

Ao lado desta previdência básica temos a possibilidade uma previdência complementar, que
será estudada em um momento futuro. Veja o esquema para auxiliar a sua compreensão:

RGPS

BÁSICA
Previdência REGIMES
Social PRÓPRIOS
COMPLEMENTAR

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A previdência básica é pública, obrigatória e normalmente limitada a um teto. Já a
complementar é privada, facultativa e sem limitação de teto.

A previdência básica se divide em um regime GERAL de previdência e regimes PRÓPRIOS

(voltados para grupos específicos, a exemplo do regime próprio de previdência do Estado do RJ).

Assim, os regimes próprios (ou regimes dos servidores públicos) constituem uma previdência
básica, de modo que também será obrigatória. Os regimes próprios encontram base
constitucional no art. 40 da CRFB.

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos terá
caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo, de servidores
ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem o equilíbrio
financeiro e atuarial. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 103, de 2019)

Cada unidade da Federação tem o seu regime próprio de Previdência Social. No entanto, existem
diversos Municípios que não possuem regime próprio. Nestes casos, seus servidores ficam
vinculados ao regime GERAL de previdência social (RGPS).

Breve histórico da previdência do Estado do RJ:

No Estado do RJ, desde 1975 existia o IPERJ, que era uma autarquia responsável pela
gestão e pagamento dos benefícios previdenciários, dentre os quais não estava a
aposentadoria. Quem custeava a aposentadoria era o tesouro estadual, ou seja, a própria
pessoa jurídica do Estado. Nessa época, o servidor público, pelo simples fato de ter
trabalhado, adquiria o direito à aposentadoria, que era um benefício “pro labore facto”. O
servidor até contribuía para alguns benefícios, a exemplo da pensão por morte, mas não
para a aposentadoria. A aposentadoria era um benefício estatutário, que surgia do próprio
vínculo estatutário firmado entre o servidor e o Estado. Não era um benefício
previdenciário, pois não dependia de contribuições previdenciárias.

Posteriormente, após a Emenda Constitucional nº 20, foi editada a Lei Estadual nº

3189/99, que além de prever a contribuição previdenciária para a aposentadoria, criou o
Rio Previdência, autarquia que até hoje é responsável pela gestão do regime próprio no
âmbito do Estado do RJ. O IPERJ continuou existindo nesse momento: enquanto o Rio
Previdência ficava responsável por arrecadar os recursos, ao IPERJ continuou competindo
o processamento e pagamento dos benefícios.

Nessa mesma época, diversas outras leis estaduais foram editadas dispondo sobre regime
próprio de servidor público (Lei 3308, 3309, 3311), regendo cada uma delas o regime
próprio de um poder específico. Contudo, com a Emenda Constitucional nº 41, o art. 40,
§20 da CF passou a prever a obrigatoriedade de um único regime de previdência por cada
ente federado e um único ente gestor. Com isso, o IPERJ foi extinto (Lei 5109/07) e foi
mantido apenas o Rio Previdência. Na sequência, veio a Lei 5260/08, que instituiu o regime
único dos servidores públicos do Estado do RJ, o qual ainda estudaremos.

Art. 1º A previdência social dos membros do Poder Judiciário, Legislativo,

do Ministério Público, da Defensoria Pública, do Tribunal de Contas e dos
servidores públicos estatutários do Estado do Rio de Janeiro se organiza
em regime jurídico próprio e único, de caráter contributivo e solidário,
mediante contribuição dos entes públicos, dos membros, dos servidores
estatutários, ativos e inativos, e dos pensionistas, observados os critérios
que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial e o disposto nesta Lei. Ver
tópico

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 Parágrafo único. Caberá ao RIOPREVIDÊNCIA o pagamento dos
benefícios do regime de previdência de que cuida esta Lei, sem prejuízo
da responsabilidade do Estado.

Vale mencionar que, em relação à previdência complementar, também tivemos,

posteriormente, a edição da Lei 6243/12 e a criação da RJPREV, tema que também será
estudado.

Quem são os destinatários do RPPS (regimes próprios)?

São os servidores titulares de cargo efetivo. Lembrando que os servidores temporários ou em
cargo de comissão, bem como os empregados, estão excluídos do RPPS (art. 40, §13), estando
vinculados ao RGPS. Ressalte-se que a EC103 alterou o dispositivo para incluir expressamente
no RGPS também os detentores de mandato eletivo.

§ 13. Aplica-se ao agente público ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em

lei de livre nomeação e exoneração, de outro cargo temporário, inclusive mandato eletivo, ou de
emprego público, o Regime Geral de Previdência Social. (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 103, de 2019)

CUIDADO! Está sujeito ao RGPS o servidor ocupante EXCLUSIVAMENTE de cargo em comissão.

Se estivermos diante de um servidor público efetivo que ocupa também um cargo em comissão,
este estará sujeito ao respectivo regime próprio, e não a RGPS! Assim, é errado falar que o
regime próprio é para servidores estatutários. Pode ser um servidor estatutário, mas com cargo
em comissão. O correto é dizer que estão sujeitos aos regimes próprios os servidores públicos
que têm cargo efetivo.

OBS: Quem tem cargo vitalício (Ex: juiz) também está inserido no mesmo regime próprio de sua
respectiva entidade da federação. Assim, não há um regime específico para magistrados ou
membros do MP.

OBS²: A EC41 determinou que a gestão dos regimes próprios deveria ser unificada. Em cada ente
da federação deve haver uma entidade responsável por cuidar do respectivo regime próprio. No
Estado do RJ, a entidade responsável pela gestão do regime próprio é o RIOPREVIDÊNCIA,
autarquia estadual.

Competência legislativa:
Em matéria previdenciária, o art. 22, XXIII traz a competência privativa da União para legislar
sobre seguridade social. Esta é um ramo que abrange a saúde, a previdência e a assistência
social. Já o art. 24, XII, CF traz a competência concorrente entre União, Estados e DF para legislar
sobre previdência social.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

XXIII - seguridade social;

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre:
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;

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Como compatibilizar então estes 2 dispositivos? O art. 22, XXIII está limitado ao Regime Geral de
Previdência Social, tendo em vista a necessidade de uniformidade no âmbito nacional. Já o art.
24, XII está tratando dos regimes próprios, como uma decorrência da autonomia administrativa
dos entes, e permite que estes entes legislem sobre matéria previdenciária para seus servidores.
Como se trata de uma competência concorrente, aplicam-se os parágrafos do art. 24, de modo
que caberá à União editar NORMAS GERAIS, ao passo que os Estados, DF e Municípios editarão
normas específicas para seus regimes próprios.

Tendo em vista que deve haver um grau de uniformização mínima e necessária, a União irá
editar normas gerais e os Estados, DF e Municípios vão poder editar normas específicas,
podendo também ter competência plena em caso de omissão legislativa da União. É este grau
de uniformização mínima que permite, por exemplo, haver compensação financeira entre o
RGPS e os regimes próprios, nos casos de contagem de tempo recíproco de contribuição,
conforme Lei nº 9796/99.

#PEDAPROFUNDA:

O Estado do RJ editou a Lei Complementar nº 161/14, regulamentando o art. 40, §4º da CF,
para prever os requisitos para aposentadoria especial para carreiras específicas. O TCE-RJ,
contudo, tem entendido que a competência seria privativa da União, na linha de precedente
do STF que diz que, nos casos de Mandado de Injunção sobre o tema, a legitimidade passiva é
do Presidente da República, tendo em vista que a norma deveria ser editada pela União. A
PGE-RJ tem parecer sobre o assunto entendendo que a lei estadual seria formal e
materialmente constitucional.

Vale destacar que, já em 2020, o STF passou a não mais conhecer MIs destinados a suprir a
omissão normativa do artigo 40, parágrafos 4º-A, 4º-B e 4º-C, entendendo expressamente
que, após a EC103, haveria competência legislativa concorrente de cada ente para estabelecer,
mediante lei complementar, idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria
especial no regime próprio. Tal entendimento, por certo, reforça a constitucionalidade da Lei
do Estado do RJ e o entendimento da PGE.

Com o advento da Emenda Constitucional 103, de 12 de novembro de 2019, tendo em

vista a competência legislativa concorrente de cada ente para estabelecer, mediante
lei complementar, idade e tempo de contribuição diferenciados para aposentadoria
especial no regime próprio, não cabe ao Supremo julgar mandado de injunção
formalizado por servidor de ente federado, voltado a suprir a omissão normativa –
artigo 40, parágrafos 4º-A, 4º-B e 4º-C, da Carta da República.

[MI 6.816 AgR, rel. min. Marco Aurélio, j. 29-5-2020, P, DJE de 17-6-2020.]

(...) A colmatação de eventual lacuna legislativa existente na regulamentação da

aposentadoria especial de servidores públicos estaduais, municipais ou distritais
portadores de deficiência deverá ser realizada por meio da legislação complementar
a ser editada pela correspondente unidade da Federação, de sorte que a União
Federal não mais possui competência legislativa para dispor sobre a aposentadoria
especial desses servidores, nos termos do art. 40, § 4º-A, da Constituição Federal,
incluído pela EC 103/2019.
[MI 4.245 AgR AgR, rel. min. Luiz Fux, j. 27-4-2020, P, DJE de 22-6-2020.]

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No exercício da competência para tratar de normas gerais, a União editou a Lei 9.717/98, que
traz as regras gerais sobre os regimes próprios de previdência social. Assim, há uma restrição à
atuação legislativa dos Estados e Municípios, pois além do art. 40 da CRFB temos a legislação
infraconstitucional nacional.

Art. 1º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito
Federal deverão ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e atuária,
de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial, observados os seguintes
critérios:
I - realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço utilizando-se parâmetros
gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios;
II - financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e
dos pensionistas, para os seus respectivos regimes;
III - as contribuições e os recursos vinculados ao Fundo Previdenciário da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e
militar, ativo, inativo, e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para
pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes, ressalvadas as
despesas administrativas estabelecidas no art. 6º, inciso VIII, desta Lei, observado os
limites de gastos estabelecidos em parâmetros gerais; (Redação dada pela Medida
Provisória nº 2.187-13, de 2001)
IV - cobertura de um número mínimo de segurados, de modo que os regimes possam
garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios,
preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros
gerais;
V - cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares,
e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de
benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e
Municípios e entre Municípios;
VI - pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e
participação de representantes dos servidores públicos e dos militares, ativos e
inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto
de discussão e deliberação;
VII - registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes
estatais, conforme diretrizes gerais;
VIII - identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e orçamentários de
todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem
como dos encargos incidentes sobre os proventos e pensões pagos;
IX - sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira,
orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo.
X - vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, de parcelas
remuneratórias pagas em decorrência de local de trabalho, de função de confiança
ou de cargo em comissão, exceto quando tais parcelas integrarem a remuneração de
contribuição do servidor que se aposentar com fundamento no art. 40 da
Constituição Federal, respeitado, em qualquer hipótese, o limite previsto no § 2o do
citado artigo; (Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004)
XI - vedação de inclusão nos benefícios, para efeito de percepção destes, do abono
de permanência de que tratam o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o § 5º do art.
2º e o § 1º do art. 3º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003.
(Redação dada pela Lei nº 10.887, de 2004)

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 Parágrafo único. Aplicam-se, adicionalmente, aos regimes próprios de previdência
social dos entes da Federação os incisos II, IV a IX do art. 6o. (Redação dada pela
Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001)

Destaquemos algumas regras importantes trazidas pela Lei:

• Servidor público cedido:

Caso um servidor público esteja cedido a outro órgão ou entidade, ainda assim permanecerá
vinculado ao regime de origem.

Art. 1o-A. O servidor público titular de cargo efetivo da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios ou o militar dos Estados e do Distrito Federal filiado a regime
próprio de previdência social, quando cedido a órgão ou entidade de outro ente da
federação, com ou sem ônus para o cessionário, permanecerá vinculado ao regime de
origem. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.187-13, de 2001)

• Valor da contribuição:

A contribuição do ente federativo não pode ser inferior ao valor da contribuição do servidor,
nem superior ao dobro dessa contribuição.

Art. 2o A contribuição da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,

incluídas suas autarquias e fundações, aos regimes próprios de previdência social a que
estejam vinculados seus servidores não poderá ser inferior ao valor da contribuição do
servidor ativo, nem superior ao dobro desta contribuição.

• Cobertura de déficits:

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela cobertura de

eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio, decorrentes do pagamento de
benefícios previdenciários (art. 2º, §1º).

• Restrição às espécies de benefícios:

De acordo com a lei, os regimes próprios não podem estabelecer benefícios distintos em relação
ao RGPS, salvo os já previstos na Constituição:

Art. 5º Os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos da União, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal não poderão
conceder benefícios distintos dos previstos no Regime Geral de Previdência Social, de que trata a
Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991, salvo disposição em contrário da Constituição Federal.

Assim, um regime próprio não pode garantir para o servidor público um benefício que também
não exista no RGPS, salvo os benefícios já previstos na própria Constituição Federal.
Exemplo: o regime próprio de um Município pode prever como benefício previdenciário o
auxílio-doença, por ser um benefício que também é previsto no RGPS. No entanto, não é possível
prever um benefício de auxílio-amamentação como benefício previdenciário, pois não existe no
regime geral e não é um benefício previsto na CRFB.

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Estudadas as normas gerais previstas na legislação nacional, para fecharmos o tema da
competência, vale mencionar que, em relação à previdência complementar, a competência
legislativa para o RGPS é privativa da União (vide LCs nº 108 e 109). Mas as normas relativas à
previdência complementar de servidores públicos são de competência concorrente, pelo
mesmo argumento da autonomia federativa para dispor sobre seus próprios servidores. O tema
da previdência complementar será aprofundado futuramente.