INSTITUIÇÕES E ACCOUNTABILITY NA

TEORIA DEMOCRÁTICA CONTEMPORÂNEA

Leon Victor de Queiroz

Resumo

Neste trabalho, faço uma revisão da teoria política os impactos dos sistemas presidencialistas e parla-

contemporânea acerca do desenho institucional e mentaristas na decisiveness e resolutiveness; e os

seus impactos na accountability. Com base nos es- determinantes dos sistemas eleitoral e partidário

tudos mais recentes sobre democracia e instituições em relação ao controle dos eleitores sobre seus

políticas, analiso a correlação entre desenho institu- incumbents. Também discuto os sistemas propor-

cional e a existência de corrupção; as conseqüências cionalistas e majoritários e o por quê de a regra

institucionais sobre o desenvolvimento econômico; majoritária ser desejada, afinal.

Palavras-chave

desenho institucional

accountability

controle eleitoral

sistema majoritário

TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008 p. 232-255

Introdução

O presente paper faz uma revisão da literatura contemporânea acerca do dese-

nho institucional e os impactos que ele causa na accountability. Os temas vão
desde o interesse coletivo e agregação de preferências até a questão da corrupção,
passando pelo desenvolvimento econômico, a questão da capacidade decisiva
e dificuldade de mudança do status quo, separação de poderes e sistemas de
controle dos eleitores sobre seus incumbents.
No ponto 1, analiso o interesse coletivo e a agregação de preferências nas
teorias pós-schumpeterianas, fazendo uma breve referência à teoria de Schum-
peter onde a democracia é um método. Insiro referências de Dahl e Przeworski
acerca do tema, incluindo a argumentação de Powell. Em seqüência exponho
as críticas de Riker e a contra-argumentação de McGann para finalmente dizer
porque a regra majoritária é desejável, afinal.
No ponto 2, inicio a discussão dos modelos institucionais de democracia
focando na questão da accountability como um problema da delegação, utili-
zando a análise de Cox e McCubbins e os estudos de Shugart, Crisp e Moreno.
Em seqüência utilizo Powell e Samuels para analisar a questão das pré-condições
institucionais para uma accountability efetiva. Arato e Ackerman dão a direção
dos resultados dos modelos institucionais de poderes separados (non-fusion
powers) e seus efeitos em relação à accountability.
No ponto 3, abordo a questão da corrupção colocando o clientelismo como
forte relação de accountability, embora não seja desejável por estabelecer
comportamentos privatistas entre representantes e um pequeno segmento dos
representados, contrariando a coletividade. Ainda neste ponto abordo a função
dos partidos como agregadores dos interesses do eleitorado.

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1. O Interesse Coletivo e o Problema da Agregação de Preferências: a
Discussão Pós-schumpteriana

Para Schumpeter (1976), a concepção de democracia não significa “governo do povo”

e sim governo aprovado pelo povo. Entretanto, é necessário definir quem é o povo e
como ele irá governar. O autor admite que esse argumento não é suficiente e apresenta
uma definição de democracia como sendo um procedimento para se chegar a uma
definição política, pois a democracia não é um fim em si mesmo. Para ele, o método
democrático é um sistema institucional para tomada de decisões políticas, no qual o
indivíduo adquire o poder de decidir mediante luta competitiva das lideranças da so-
ciedade pelos votos do eleitor. Essa competição precisar ser livre e o menos prejudicial
possível, onde os arranjos institucionais permitam a qualidade dos líderes, uma buro-
cracia eficiente, autocontrole democrático e a livre concorrência entre os líderes.
Dentro dessa concepção minimalista de democracia como método para se
chegar a uma definição política através de eleições de líderes que representarão
liderados, surge a discussão sobre a representação política, como captar o inte-
resse coletivo e agregar preferências. O autor afirma que “sempre que as vontades
dos indivíduos estão muito divididas, não apenas se pode conceber, mas é muito
provável que as decisões políticas produzidas não se conformem ao ‘que o povo
realmente quer’” (Schumpeter 1976: 319).
Para Przeworski (cf. Shapiro & Cordón-Hacker 1999), a função do voto é agre-
gar preferências do eleitor para eleger o governo, além de punir governantes que
se distanciam dos anseios da maioria da população, criando um incentivo ao bom
comportamento dos políticos. De acordo com Dahl (1956), a chave da democracia
é a resposta/reação do governo em relação à preferência dos cidadãos.
Powell (2007) afirma que a agregação de preferências é o processo de analisar
e escolher dentre as políticas favorecidas pelos membros do grupo. Tal agregação
abarca todas as preferências ao desenvolver as políticas públicas, onde eleições
competitivas irão tentar agregar as preferências, embora os resultados das políticas
públicas nem sempre correspondam às escolhas dos policymakers.
O autor procura mostrar que as preferências são agregadas dentro de uma
escala direita-esquerda e supõe que o eleitor mediano tenha uma visão comum da
dimensão política. Logo, se a agregação de preferências estiver em um extremo
ou outro, tal eleitor mediano pode derrubar qualquer outra na disputa entre duas
posições. O autor faz uma ressalva alegando que essa análise é útil em sociedades
onde a representação de fato acontece, mas em sociedades onde não haja uma
dimensão dicotômica entre direita e esquerda, o argumento torna-se uma simpli-
ficação inadequada ao contexto de alguns países.

234 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

1.1. A Crítica de Riker
Riker (1983) vai basear sua argumentação através da Teoria da Escolha Social.
Segundo ele, essa teoria é a forma onde gostos, preferências e valores individuais
são unidos e somados na escolha de um grupo coletivo ou sociedade. Como o voto
é um método de agregação de valor, a teoria da escolha social deve incluir, entre
outros elementos, a teoria da votação.
O paradoxo da votação é a coexistência de valores individuais coerentes e uma
escolha coletiva incoerente através da regra majoritária, havendo transitividade das
preferências, pois não é possível haver um vencedor claro e justo de uma disputa
eleitoral. Havendo mais de três propostas para mais de três eleitores, será neces-
sário que um dos eleitores mude sua preferência ou uma das propostas para que
haja uma decisão. Ele cita o paradoxo da votação, descoberto por Condorcet, para
afirmar que a votação falha para produzir um ganhador distinto. Riker concorda
com Schumpeter e diz que a Democracia é um método, mas vai além e argumenta
que também é um ideal. Riker questiona se o método democrático é capaz de fa-
zer com que os ideais democráticos sejam atingidos. Para ele, a teoria da escolha
social permite, ao menos em parte, a viabilidade de se atingir fins democráticos
através de métodos democráticos.
O sistema majoritário também é criticado, onde se questiona a adequação
da forma como as maiorias são constituídas. Elas são, na verdade, coalizões de
minorias segundo Dicey e Downs (apud Riker 1983). Riker irá centrar suas críti-
cas rejeitando o populismo. Ele afirma que a vontade popular é mostrada apenas
enquanto as dimensões dos assuntos são restritas. Uma vez que a dimensão desses
assuntos se multiplica, a vontade popular é irresoluta. Pequenas mudanças nas
dimensões induzem desequilíbrio. Por isso, é difícil falar em vontade popular tão
estreitamente explicada, e é por isso que o populismo é uma interpretação vazia
da votação e porque o ideal popular é literalmente insustentável.
Riker argumenta que não há como identificar as preferências dos cidadãos
e nem se eles fazem julgamentos justos e precisos sobre o voto que fazem, e que
na verdade eles votam mais ao acaso ou em conseqüência da manipulação de
informação ou deturpações do sistema eleitoral.
A rejeição ao populismo é uma rejeição ao populismo como puro procedi-
mento de eqüidade. Esse populismo refutado admite que os resultados da regra
majoritária constituem, por si só, a vontade popular. A regra majoritária não é
normativamente privilegiada sobre qualquer outra instituição que ocasionalmente
remova governos, mesmo que utilize métodos injustos de votação.
Riker define populismo como sendo as proposições que as políticas governa-
mentais deveriam ser o que o povo quer, e que as pessoas são livres quando seus

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 235

desejos são regulamentados. A rejeição ao populismo ocorre porque os resultados
da escolha social mostram que a regra majoritária não pode dizer o que é a vontade
do povo. Dessa maneira, o conteúdo normativo do populismo (onde o governo
deve fazer o que o povo deseja) não é desafiado: não há como se saber o que o povo
quer, pois sistemas diferentes de votação produzem resultados distintos e o mesmo
sistema de votação pode produzir resultados diferentes em tempos diferentes.
Riker continua com o dogma crucial de que o liberalismo e o populismo
esgotam todas as possibilidades em relação à teoria democrática. Dessa forma,
liberalismo (definido como a doutrina de que votação não faz mais que prover
um meio de remover os representantes eleitos e prevenir tirania) é a única opção
remanescente.
O liberalismo sobrevive aos resultados da escolha social porque ela deman-
da menos votações, se preocupando apenas com quais votações removerão os
representantes do gabinete periodicamente, e possivelmente de forma perversa.
Ele identifica a idéia de que a regra majoritária tem valor normativo com o popu-
lismo, então quando o populismo é derrubado, também é derrubada a prioridade
normativa da regra majoritária.
Riker defende que a única justificativa que as eleições têm (dados os resultados
da escolha social), é uma colaboração liberal em checar as tendências opressivas
do governo. Segundo ele, os resultados da regra majoritária são totalmente ar-
bitrários.
O populismo é insustentável porque a regra majoritária não pode dizer o que
é a vontade popular. Para ele, uma democracia populista não se sustenta, pois não
existe interesse comum. E mesmo se existisse não poderia ser identificado. Riker
defende uma democracia liberal, pois essa não requer do voto um papel normativo,
as eleições são importantes porque servem para retirar do poder aqueles que são
tão ineficientes que não conseguem a maioria do eleitorado para se reeleger. En-
tretanto, reafirma que as eleições têm anomalias; uma delas é a existência de ciclos
no governo, onde um governante pode ser retirado sempre que há eleições. Riker
enxerga a ciclicidade como algo nocivo à estabilidade do sistema. Riker afirma que
a ciclicidade é aleatória e não tem efeitos benéficos em relação ao alinhamento do
comportamento do governo em relação à vontade popular.

1.2. A Contra-argumentação de McGann: ciclicidade e deliberação

McGann (2006) inicia sua contra argumentação afirmando que a regra majoritária
estrutura o processo deliberativo, onde ela não é um procedimento que produz o
resultado democrático correto diretamente das preferências (que são transitivas)
dos legisladores. A regra democrática define um jogo no qual os legisladores barga-

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nham, negociam, deliberam, persuadem e trocam, em relação aos requerimentos
no qual o acordo final recebe suporte da maioria.
A regra majoritária é justificada normativamente porque é procedimental-
mente justa, e porque há razão para esperar que o jogo, ao final, ligado à regra
majoritária, irá produzir resultados justos. Segundo o autor, é necessário, para
que a regra majoritária satisfaça a eqüidade política, que o controle da agenda
seja democrático. Se a agenda é fixada, então algumas alternativas estarão em
vantagem. Se um jogador controla a agenda, então, ele está em vantagem.
Essa argumentação de McGann se coaduna com sua afirmação que a regra
majoritária é democrática porque o resultado é fruto de um jogo justo onde nenhum
votante ou nenhuma alternativa está indevidamente em vantagem. A deliberação
através da regra majoritária serve como um meio efetivo para identificar uma
seleção do jogo oculto. Logo, a regra majoritária produz uma maneira prática de
identificar resultados aceitáveis. Portanto, a regra majoritária não pode mostrar
o melhor resultado, mas uma grande quantidade de informações acerca de quais
alternativas são, e de quais não são, escolhas razoáveis.
Segundo o autor, a ciclicidade (potenciais múltiplas coalizões vencedoras su-
cessivas) fortalece a regra majoritária, deixando de ser algo danoso à democracia,
já que dá oportunidade a diversas maiorias de participarem do poder, pois a exis-
tência de múltiplas coalizões em potencial cria fortes incentivos para construção
de coalizões juntamente com a deliberação. McGann defende a regra da maioria
como uma regra democrática, pois a trata como regra estrutural do processo de-
liberativo, não a considerando como um procedimento apto a produzir resultados
diretamente desejáveis em relação às preferências dos legisladores.

1.3. Porque a Regra Majoritária Seria Desejável Afinal?

Como no sistema winner-takes-all ou first-past-the-post, o ganhador representa
a maior minoria, o sistema proporcional, segundo McGann seria o que melhor
identificaria os eleitores com os incumbents. O sistema proporcionalista implica
em uma maior representação das minorias. Entretanto, segundo Melo:
as regras típicas de sistemas majoritários – distrito uninominal e fórmula
first-past-the-post – implicam em menos representação de minorias
ou grupos, embora produzam mais eficiência governativa pela maior
facilidade de formação de maiorias.
O requisito da maioria é considerado apenas como um requisito mí-
nimo. A visão proporcionalista afirma que as regras institucionais devem
promover a participação e o alargamento das maiorias. Em contraste, no
ideal majoritário busca-se assegurar que a vontade da maioria prevaleça

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 237

 sobre minorias. Nesse sentido, o majoritarismo busca assegurar que a
vontade da maioria prevaleça sobre minorias. Nesse sentido, o majori-
tarismo representa um ideal e não apenas a regra eleitoral ou de método
de agregação de interesses (Melo 2007).

A regra majoritária não é capaz de dizer o que a vontade popular é, mas é um

procedimento de tomada de decisões onde, havendo eqüidade política através de
um sistema que garanta representatividade com maior precisão, cria um procedi-
mento justo no qual os legisladores podem negociar e formar coalizões (embora
a maioria seja formada por minorias agregadas). O resultado final contará com a
legitimidade de ter sido aceito pela maior parte dos jogadores, pois a regra majo-
ritária permite que haja um vencedor sempre, não permitindo o empate.

2. O Problema da Accountability nos Distintos Modelos Institucionais de

Democracia

Delegação e accountability são relações do tipo principal-agente. A depender do

desenho institucional, essas relações podem ser enfraquecidas. A accountability
produz resultados diversos a partir de uma série de desenhos institucionais.
Aqueles onde há um jogo hierárquico “oculto”, como no parlamentarismo puro
(modelo de Westminster) em que o Gabinete é accountable ao Parlamento, onde
os Membros do Parlamento são fiscalizados pelos partidos, e estes por sua vez pelo
eleitor mediano, estabelecendo entre eles uma relação principal-agente, geram
um resultado diferente do modelo americano onde há duas esferas de poder elei-
tas diretamente pelo povo (Presidência e Congresso), onde há mais veto players
devido ao fato de o Parlamento ter duas Casas Legislativas com iguais poderes
além de outros veto gates como grupos políticos regionais (em decorrência do
federalismo).

2.1. O Problema Geral da Accountability como Problema de Delegação: Mo-

reno, Shugart, Crisp e McCubins/Cox
Cox e McCubbins (2001) afirmam que as instituições democráticas definem uma
seqüência de relação principal-agente, mostrando que em democracias repre-
sentativas há 3 passos em amplas delegações: pela soberania popular aos Poder
Legislativo e Executivo nacionais; pelo Executivo a ministérios, comitês; pelo
Legislativo (ou seus líderes) a agências, onde estas possuem o papel de agentes.
Segundo os autores, essa estrutura de relação entre principal-agente determina em

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ampla medida a forma de política pública. Se não houver accountability em relação
àqueles que delegam o poder, então toda essa cadeia de delegações irá falhar.
Os autores acrescentam o que o dilema democrático das instituições está na
correspondência de quem está no poder com o interesse público. Para isso, segundo
os autores, os institucionalistas acreditam que o trade off pode ser estabelecido via
desenho constitucional, onde separação de poderes, bicameralismo, federalismo
e a divisão do Legislativo em câmeras temáticas são remédios para assegurar a
responsabilidade com o interesse público. O equilíbrio entre eficiência decisória e
correspondência aos interesses públicos aparece em pequenas arenas de debates
sobre a estrutura eleitoral, defendendo que sistemas proporcionais multipartidá-
rios são menos estáveis em relação às decisões tomadas e que o sistema majoritário
tende a diminuir pequenos partidos, onde os remanescentes são menos diferentes
que no sistema proporcional.
Dependendo do desenho institucional, poderá haver maior indecisão e menos

resolutibilidade . A falha de delegação ou enfraquecimento da relação principal-
agente entre delegantes e delegados, pode diminuir a responsividade do governo
e torná-lo menos accountable, criando incentivos para relações privadas, clien-
telistas e rentistas. Por isso, um Estado com alto grau de decisividade significa
um governo federal centralizado e que corresponda menos a interesses privados.
A depender do número de pontos de veto (maior em sistemas proporcionalistas),
poderá haver menos decisividade e a resolutividade ficará enfraquecida.
Shugart, Moreno e Crisp (2003) defendem a idéia de que accountability é uma

relação vertical entre principal-agente, onde “a responsabilização é sobretudo um ato
de delegação” (Melo 2007), e que os sistemas presidencialistas são únicos a produzir
múltiplos agentes a partir de um único principal: o eleitorado. Os autores mostram
que o desenho constitucional da accountability varia entre sistemas presidencialis-
tas e parlamentaristas, e tocam na questão do difícil equilíbrio entre accountability
vertical e trocas horizontais em sistemas presidencialistas, focando nas fontes de
independência dos poderes, funções sobrepostas e ambições contrapostas.
A noção da relação principal-agente é baseada na economia e está longe de ser
perfeita. A autoridade efetiva na política é governada pelo agente, não pelo prin-


Para Cox e McCubbins (2001) o presidencialismo é desenhado para ser menos decisivo e
mais resoluto.

Os autores criticam a expressão “accountability horizontal” de O’Donnell, argumentando
que, por ser uma relação principal-agente, portanto, uma relação vertical, não poderia haver
uma responsabilização horizontal. Para suprir o termo em relação a instituições em mesmo
nível, os autores utilizam o termo “transações horizontais” que representa as trocas entre
instituições onde não haja relação principal-agente entre si.

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 239

cipal. O desenho constitucional é extremamente importante para evitar relações
principal-agente fracas, sendo, inclusive, mais custosas e difíceis em política do
que em economia, pois o governo não pode simplesmente ser “demitido”. Outros
mecanismos, a depender do sistema constitucional, serão criados para evitar que
os políticos-agentes não oprimam os cidadãos-principais. Tais mecanismos são
o jogo hierárquico (no parlamentarismo) e as transações horizontais (presiden-
cialismo).
O jogo hierárquico dependerá do tipo de sistema empregado. No parlamen-
tarismo, os eleitores votam nos partidos que escolherão os representantes, que
selecionarão os ministros do gabinete, agentes do Parlamento (principal). Todo
esse sistema hierárquico tem como base os eleitores. Nesse caso, o “alarme de
incêndio” é acionado pelos partidos da oposição que expõem aos eleitores os
erros dos agentes.
As transações horizontais estão atreladas ao presidencialismo, onde não há
relação principal-agente entre os poderes. O Executivo é independente e direta-
mente conectado ao eleitorado. Entretanto, para que não haja uma sobreposição
de poderes, os mecanismos de trocas e as atribuições tenderão a equilibrar as
forças. No presidencialismo há 3 principais (quando o Parlamento é bicameral)
em relação à burocracia. Essas relações entre poderes acarretam em mais publi-
cidade, exercendo função de “alarme de incêndio” onde partidos da oposição irão
utilizar os erros para dentar derrubar o governo nas eleições. No presidencialismo
a publicidade dos erros do governo é maior do que no parlamentarismo, por expor
as transações entre Executivo e Legislativo.
Em sistemas de hierarquia pura (parlamentarismo) o Judiciário é apenas parte
da burocracia, responsável por aplicar as leis. No sistema de transações horizontais
(presidencialismo), os Tribunais possuem tipicamente a autoridade de sobrepor o
corpo legislativo, inclusive controlando seus atos na seara constitucional.
As agências autônomas também funcionam como mecanismo institucional de
controle da burocracia, sendo parte dela; o mandato é fixo, gozando de autonomia
e independência. Elas possuem uma função parecida com a dos Tribunais: não
aplicam as leis mas resolvem os conflitos em determinada área de atuação.

2.2. As Pré-condições Institucionais para uma Accountability Efetiva em

Powell e Samuels
A eleição de representantes por diversos setores da sociedade cria incentivos
para os cidadãos influenciarem nas políticas de acordo com suas preferências, de
forma que, os incumbents possam abarcar um amplo número de fragmentações
da sociedade. Já eleitos, os representantes engajam-se nas alianças e coalizões, na

240 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

defesa de interesses e por vezes, cedendo aos interesses dos aliados, dificultando
assim a accountability eleitoral na medida dificulta para o eleitor a certeza de que
representante apoiou determinada política.
Os sistemas majoritários de governo, entretanto, favorecem a classificação
das eleições como um sistema de controle. Para Powell (2000), as eleições, como
um instrumento de accountability vertical, podem funcionar como um sistema
de controle ou de influência. No caso do sistema de influência, dada a menor
clareza de responsabilidade sobre a implementação de políticas, o eleitor pode
exercer pouco controle efetivo sobre os representantes, exercendo algo que mais
se aproxima de uma influência. Ou seja, o eleitor manifesta uma preferência, in-
fluenciando o representante na condução de suas políticas, mas não prendendo-o
através do mandato.
A concentração de poder em gabinetes de partido único permite ao eleitor
perceber qual partido e qual representante é responsável ou não pelas políticas bem
sucedidas ou não. Essa clareza de responsabilidade permite às eleições um grau
de controle maior nos sistemas democráticos de que nos sistemas consensuais.
O sistema presidencialista, por outro lado, tem uma vantagem sobre o parlamen-
tarismo, porque maximiza ambas as representações nacionais e locais e accountabi‑

lity ao mesmo tempo . Para presidencialismo puro, Shugart e Carey sugeriram que
formatos institucionais diferentes podem encorajar ou desencorajar a accountability
eleitoral. Samuels empiricamente explora essa noção afirmando que quando eleições
para o Executivo e Legislativo não são realizadas simultaneamente (o que não pode
ocorrer no parlamentarismo), a política econômica enfraquece.
Empiricamente, eleitores tendem a atribuir relativamente, grande responsa-
bilidade aos representantes em eleições executivas diretas em relação às eleições
parlamentares, tão logo as eleições são competitivas com eleições legislativas
(presidencialismo puro), ou as eleições são feitas unificadamente (semi-presiden-
cialismo). Sob certas condições, os eleitores atribuem grande responsabilidade para
partidos com representação do Legislativo no presidencialismo, semi-presiden-
cialismo e parlamentarismo. Logo, sob algumas circunstâncias comuns, uma forte
accountability eleitoral pode existir no presidencialismo, semi-presidencialismo
e até mesmo no parlamentarismo. Essa constatação questiona dos argumentos
críticos de que presidencialismo geralmente permite relativamente, uma menor
accountability do que em outras formas de governo.
Para Moreno, Shugart e Crisp (2003), a accountability vertical é uma função
dos incentivos institucionais com os quais os políticos se deparam. As estruturas


Samuels (2007) cita o trabalho de Shugart & Carey (2004)

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 241

de incentivos que produzem variações em accountability vertical são aquelas que
definem a ligação entre eleitores e seus representantes à seleção de candidatos ao
estágio geral de eleições. Uma combinação bem desenhada de caráter institucional
pode produzir poderosos incentivos aos legisladores para apoiarem um sistema
de freios e contrapesos.
Segundo os autores, no sistema presidencialista, Presidente e Parlamento não
representam necessariamente os mesmos segmentos da sociedade. Enquanto o
Chefe do Executivo é votado em âmbito nacional, os parlamentares representam
demandas de outros distritos. Nesse sentido, o sistema partidário e o sistema eleito-
ral exercem grande influência na accountability vertical, principalmente no que diz
respeito às listas partidárias. É importante dizer que a estrutura interna dos partidos
é inerente a eles, não ao sistema político. O sistema eleitoral condiciona as estruturas
partidárias internas, mas não as determina. A questão está em reformas as regras
internas dos partidos e do sistema eleitoral, principalmente no que diz respeito ao
processo de eleição dos candidatos e o sistema eleitoral. Para que se mantenha a
accountabilty é necessário que haja uma estrutura propícia para que isso ocorra.

2.3. Separação de Poderes e Accountability: Arato e Ackerman

Ackerman e Arato analisam os resultados da accountability através do estudo da
separação dos poderes.
Ackerman faz uma análise do sistema de poderes separados (presidencialismo)
e de poderes fundidos (parlamentarismo). Ele alega que muitos países não estão
aptos a serem governados dentro das regras do presidencialismo, principalmente
do presidencialismo americano, e que o modelo de Westminster (Parlamento so-
berano) também não é o mais oportuno. Ackerman sugere um parlamentarismo
controlado e limitado por mecanismos que minorem as falhas do presidencialismo
(impasse) e do parlamentarismo de Westminster (autoridade legiferante plena),
de acordo com o contexto de cada país, propondo um Parlamento onde a Casa
Popular não seja tão poderosa quanto a do modelo britânico, e que a Câmara
Alta não possua poderes equiparados à Câmara Baixa, como o Senado americano.
Ackerman chama isso de “one-and-a-half house solution”.
Para Ackerman, a separação dos poderes deve impedir o auto-governo, possuir
leis democráticas, burocracia e Judiciário bem preparados, capazes de implementar
leis com relativa imparcialidade bem como, a promoção dos direitos fundamentais
(evitando mecanismos de tirania).A revisão judicial é um mecanismo importante
para incentivar a maioria a não rejeitar o que fora definido anteriormente.
Nesse sentido, o autor pontua quantas eleições são necessárias para se atingir
a plena autoridade legiferante (auto-governo). Enquanto que no modelo de britâ-

242 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

nico, basta apenas uma eleição (os eleitores elegem os Membros do Parlamento
e estes definem o Gabinete), no modelo presidencialista em geral são necessárias
várias eleições para que haja plena autoridade legiferante (eleições presidenciais
e legislativas nacionais, eleições para o comando de ambas as casas – em havendo
bicameralismo). Por isso, na peça central do modelo de Ackerman, no “Parlamen-
tarismo Limitado” há uma Câmara democraticamente eleita e encarregada de
escolher um governo e articular uma legislação ordinária. O poder deste centro é
controlado e equilibrado por uma série de propósitos especiais.
Tais propósitos especiais visam garantir um equilíbrio entre o impasse (gerado
pelo não alinhamento do Executivo com o Legislativo) e a plena autoridade do
modelo britânico. Ackerman argumenta que o Presidente pode chegar a ter total

autoridade, introduzindo na ordem jurídica as bases idelogóicas de suas decisões
por um longo período. Isso não ocorre no modelo de Westminster, onde pode-se
rever totalmente a política adotada, nas próximas eleições. Os mecanismos do
desenho institucional são importantes, pois a depender do número de elições e do
tempo do mandato, poderá haver uma maior ou menor probabilidade de impasse,
estagnação, plena autoridade e até mesmo crise de governabilidade.
Ackerman demonstra que o modelo britânico funciona como um contraste para
a separação de poderes. Ele mostra que nem todos gabinetes possuem a estabili-
dade que os sistemas britânico e alemão possuem. O Autor aponta para a questão
do sistema eleitoral. Segundo ele, a representação proporcional causa o apareci-
mento de partidos menores, e surgimento acarreta em incessantes mudanças no
gabinete. Diversos partidos acarretam em uma negociação mais abrangente onde
o Premier se comprometerá com um número maior de jogadores, aumentando a
probabilidade de crises e de impasses. Mas, segundo Ackerman, algo pode ser feito.
Ele chama à atenção para que esses partidos fragmentados devam ser negados de
entrar no Parlamento através das cláusulas de barreira, onde estes tenham de ter
um mínimo de representação popular para ter acesso ao Legislativo.
Algo que também pode estabilizar o sistema parlamentarista é o voto de des-
confiança. De acordo com essa engenharia constitucional, a ameaça de dissolução
do gabinete minora consideravelmente a probabilidade de haver uma crise de
governabilidade. Ackerman não objetiva descrever a melhor forma de governo


Ackerman chama à atenção para a questão do Poder Judiciário, alegando ser este um Poder
importante quando autônomo e independente, no sentido de resolver o impasse através da
interpretação clara e objetiva das normas. Ele critica o Conselho Constitucional Francês por
não haver uma estabilidade nessa Corte devido ao tempo curto do mandato de apenas 3 anos,
onde um terço do Tribunal é renovado.

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 243

parlamentar, mas considerar as condições sob as quais um sistema de poderes
mais separados pode ser superior. O argumento de Ackerman, nesse ponto, foca
a questão do sistema de representação proporcional. Segundo ele “se um sistema
de representação proporcional é desejável, uma separação de poderes americana
não é – porque os potenciais custos da representação proporcional em termos
da estabilidade do regime são bem maiores sob o presidencialismo do que sob o
parlamentarismo”.
Em relação ao culto à personalidade Ackerman aborda a questão de como o
prestígio do Premier e do Presidente interfere na sua relação com o Poder Legislati-
vo, considerando-se o desenho institucional. Segundo o autor, no parlamentarismo
a conduta do primeiro ministro é constantemente fiscalizada, pois diferentemente
do presidente, que foi eleito pelo voto direto da população, o primeiro ministro
depende de seus pares para permanecer no cargo, e deverá ter uma boa relação
com os líderes. Um grande escândalo no Parlamentarismo pode derrubar imediata-
mente o Premier devido à estrutura de prestígio e de confiança entre ele, os líderes,
os partidos e os membros do Parlamento. Perdendo apoio popular, dificilmente
o Premier manter-se-á no cargo, pois os membros do Parlamento e os partidos
é que sofrerão as conseqüências nas próximas eleições distritais. No modelo de
Wesminster o partido exerce grande importância, diferentemente do Presidencia-
lismo, onde o partido é um mero veículo para o candidato a presidente.
Ainda dentro desse ponto, Ackerman questiona o tempo do mandato. No pre-
sidencialismo, o mandato deve ser limitado pois como ele é fixo, um governo de
má qualidade, durará todo o mandato. No parlamentarismo é diferente. A relação
do Premier com os líderes é extremamente profunda e sua conduta é constante-
mente fiscalizada. Ackerman exemplica seu argumento citando os exemplos de
Margareth Tactcher e Helmut Kohl.
Brandamente, o governo que emerge da separação de poderes não é muito
atrativo. Não apenas pelas crises de governabilidade, mas o exercício da plena
autoridade é também perigoso (caso seja atingido). Pior, a separação bloqueia
sérias considerações da representação proporcional, uma forma que tem aspec-
tos atrativos de outra maneira. O separacionismo também convida os cidadãos a
investirem suas paixões na personalidade de um único líder, deixando de lado os
princípios que deveriam governar a todos.
Ackerman aponta neste ponto a necessidade de controles constitucionais rígidos,
controlando o Parlamento além de mecanismos populares de participação, como o
referendo. Segundo o autor, trazer a população de volta ao debate é importante, mas
ele não é ingênuo de achar que os cidadãos de hoje são como os da Grécia Antiga.
Mesmo com a internet, dificilmente a população se voltará a um fórum sobre política.

244 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

Ackerman argumenta que o referendo é importante, desde que haja mecanismos
constitucionais que limitem seu uso, evitando a má utilização pelos demagogos,
populistas e pela situação, interessada em limitar a atuação da oposição. O Autor
sugere que, em vez de dividir a autoridade legislativa em duas casas e o presidente,
ela será divida entre o Parlamento e o Povo, nos moldes constitucionais e dentro
de mecanismos que de fato, tornem o instrumento de consulta popular eficaz e o
mais livre possível de degenerações tirânicas e anti-democráticas.
Outro mecanismo que Ackerman aponta como instrumento de controle é o
Poder Judiciário. Este funcionaria como operacionalizador das consultas populares.
A revisão judicial é um importante mecanismo para incentivar a maioria a não
rejeitar ou modificar os resultados obtidos com a consulta popular. Entretanto,
argumenta o Autor, só um forte Tribunal Constitucional será capaz de garantir
essa operacionalização. Entretanto, ele aponta para uma questão cultural, se
juízes e advogados irão interpretar as regras de forma séria. Um ponto delicado
na engenharia constitucional é a forma como os membros da Suprema Corte
são nomeados (necessitando ou não de ratificação pelo Parlamento com maioria
qualificada), e na prática como são nomeados (em fim de carreira, perto de se
aposentar etc.)
Ackerman procura mostrar como esse desenho até aqui traçado se mostra
na prática. Ele cita o parlamentarismo alemão cujos poderes do Chanceler são
ilimitados quando ele possui ampla maioria do Bundestag. Entretanto, um Tri-
bunal Constitucional forte limita esses poderes. Um elemento ausente no modelo
alemão é a consulta popular. Desde o nazismo, os alemães têm evitado a decisão
direta do povo. Isso não ocorre na Espanha, cujo instrumento de consulta aos
cidadãos “é digno de nota”.
Ackerman eliminou até aqui um fator de complicação: o federalismo. Para
ele, o federalismo mostrou-se um fator de separação de poderes no mundo. Os
fundadores da União, geralmente líderes políticos das unidades que serão agrega-
das, sempre procuram garantir na Constituição sua participação no poder central
através do Senado, obrigando o Legislativo a ter ao menos duas casas. Ackerman
questiona se o federalismo tem profunda ligação com a separação dos poderes no
que diz respeito à representação das unidades federativas no poder central. Ele
argumenta que não, citando o Canadá e a Índia como exemplo de países onde há
um federalismo saudável mas sem uma câmara federalista no centro. O Autor
chama à atenção para a questão da formação do federalismo. Enquanto Canadá
e Índia o processo se deu de forma centrífuga, nos Estados Unidos ele se deu de
forma centrípeta. Ackerman aponta que é mais fácil construir uma sólida segunda
câmara em modelos não federalistas.

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 245

 O Senado americano antes de 1913 não era eleito pelo voto popular. Trans-
plantar esta sistemática para um sistema parlamentarista e federalista quebraria
a legitimidade do governo, devido à participação de parlamentares da Câmara
federativa que não foram eleitos pelo povo. O argumento principal neste ponto é
o de que, se os federalistas querem realmente uma Casa forte (e não apenas “meia”
casa) eles devem também aceitar uma presidência forte. Nesse sentido, a igualdade
das casas é tolerável, pois elas não estão envolvidas na formação do Executivo.
Completando, o Autor afirma que uma república constitucional deveria manifes-
tar seus compromissos federalistas através de uma adequada modificação do seu
sistema de referendo, onde houvesse uma participação regional, havendo maior
distribuição de votos, ocasião em que, para que um referendo seja aprovado, seja
necessária a aprovação da maioria dos estados constituintes.
Ackerman aponta distorções quando o Senado não é composto através do voto
popular, sendo formado por representantes dos governos estaduais, designados
pelos governadores para atuar no Poder Central de acordo com os interesses do
estado que representa. É assim que funciona na Alemanha e no Conselho da União
Européia. Entretanto, ele mostra que paradoxalmente, os federalistas estão mais
propícios ao deslocamento de funcionários locais para papéis diretos no Poder
Central. Mas se for para ter um Senado, um corpo legislativo, que este seja com-
posto por Senadores eleitos diretamente pelo povo, diretamente fiscalizados.
O federalismo é enfatizado por Ackerman por uma razão simples: ele é o mais
importante instrumento político de justificação do bicameralismo no mundo. Paí-
ses unitários têm administrado bem suas contendas com assembléias unicamerais.
O Autor questiona porque há câmaras altas em Estados unitários? A resposta,
segundo ele, é simples: para proteger as classes superiores. O exemplo maior é a
Câmarados Lordes no modelo de Westminster.
Ackerman faz um contraponto da necessidade de uma segunda câmara em
países não federalistas. Ele aponta a importância do Senado como instrumento
importante para a tomada de decisões. Entretanto, a questão da assimetria da
composição partidária da Câmara e do Senado pode gerar impasse. Para resolver
esse problema ele cita o modelo italiano onde o sistema eleitoral garante uma
equiparação partidária na representatividade das duas casas. Ackerman aponta
que um bicameralismo simétrico pode atuar eficazmente, ampliando o debate
dentro da sociedade.
A resposta à pergunta: Quantas eleições são necessárias para se atingir a
plena autoridade legiferante, vem agora. Ackerman aponta a resposta com base
na separação de poderes. Não no modelo americano de três instituições e com um
Judiciário interventivo, nem no modelo Westminster com um Judiciário não inter-

246 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

ventivo. Ele centra seus argumentos no “Parlamentarismo de Constrangimentos”
(controles institucionais) onde não há um monopólio do poder de legislar, cujo
modelo de Constituição objetiva imunizar uma série de atores institucionais a
partir do controle parlamentar. Os poderes separados incluem: as pessoas (agindo
através de referendos), Tribunal Constitucional forte e um Senado Federal fraco
ou Senado Nacional forte.
Ackerman questiona se deveria criar um espaço isolado das políticas diretas de
intervenção em que juizes e burocratas deveriam implantar seu julgamento técnico
a serviço dos objetivos legislativos? Ele argumenta que não, pois s intervenção
política irrestrita irá causar efeitos danosos ao estado de Direito. Os constitucio-
nalistas precisam reconhecer que a elaboração de decisões é algo importante e
frequentemente desvalorizado pelo uso excessivo. As decisões não são tomadas
por estadistas experientes ou burocratas que conhecem a máquina, mas por inex-
perientes bajuladores ansiosos para trocar favores com seus “patrões”.
Ackerman mostra a importância de uma burocracia técnica, extremamente es-
pecializada e treinada imbuída do espírito público, com imparcialidade profissional.
A burocracia não pode funcionar se as decisões são excessivamente burocráticas.
É preciso garantir constitucionalmente a autonomia e a independência do Poder
para que este possa ser exercido de forma imparcial e livre das interferências de
outros poderes.
Ackerman argumenta que a regulação deve basear-se na teoria da legitimidade
democrática, mas parlamentares não possuem tempo nem conhecimento para isso.
O autor também aponta para a utilização do poder regulador como instrumento
de intimidação política, citando exemplo de fiscais como instrumentos partidários
de guerra.
A questão fundamental é a de legitimidade de atuação da burocracia técnica
e especializada quando interferir nas políticas públicas. Essa questão, segundo o
Autor, é resolvida pela vinculação desses tecnocratas à lei, elaborada pelo Parla-
mento (fonte de legitimação política). Daí a importância de um estado democrá-
tico de direito e de um Tribunal Constitucional forte limitando a atuação dessa
tecnocracia ao restrito cumprimento dos pressupostos legais.
Até aqui, Ackerman chega à conclusão de que a separação de poderes entre
Câmara, Senado e Presidente não só incentiva crises de governo em situações
de impasse, como também o desespero na luta contra o tempo em situações de
plena autoridade não só vai contra a representação proporcional como encoraja
oculto à personalidade.
Como a separação dos poderes protege os Direitos Fundamentais? Nesse
sentido Ackerman trabalha dois pontos: O Poder Democrático e a Garantia dos

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 247

direitos fundamentais. Os direitos fundamentais decorrem diretamente da noção
de democracia e significam um núcleo duro e intocável dentro da Constituição.
Esses direitos englobam não só os direitos políticos como também os direitos civis,
as liberdades e garantias fundamentais e os direitos difusos e coletivos.
Um período de plena autoridade legislativa pode ir de encontro aos direitos
fundamentais, se isso for do interesse dos que possuem tal autoridade. Ackerman
sugere não apenas uma proteção maior desses direitos dentro da Constituição (no
caso das mais positivas e analíticas), mas também um Tribunal Constitucional forte,
capaz de garantir os direitos fundamentais através da revisão judicial.
Segundo o Autor, a partir da legitimidade democrática, o centro está limitado
pelas decisões anteriores do povo através de periódicos referendos e executado por
um Tribunal Constitucional. Pode também ser verificado por um Senado Federal
subalterno ou uma poderosa segunda câmara organizada em linhas nacionais. A
partir da especialização funcional, o centro é limitado, não só através de um sistema
judicial independente, mas também através de um Poder íntegro que observa a
corrupção e abusos similares do governo, bem como um Poder regulador, forçando
a burocracia a explicar como é que o seu suplemento de rulemaking realmente vai
melhorar os resultados gerados. Em relação aos direitos liberais, o centro é limitado
por um Poder Democrático visando a salvaguardar direitos do cidadão participativo,
uma justiça distributiva centrada na oferta econômica mínima para esses cidadãos
menos capazes de defender os seus direitos políticos, e um Tribunal Constitucional
dedicado à proteção dos direitos humanos fundamentais para todos.
Arato (2002) propõe um modelo institucional normativo, um tipo ideal de
accountability pura, que em princípio pode ser o objetivo de todos os esforços
em termo de modelo institucional. O autor defende o modelo parlamentarista
unicameral, rejeitando o federalismo, e advogando que o modelo presidencialis-
ta permite em princípio, a atribuição de culpa a um outro poder com o qual “é
necessário fazer um acordo para alcançar certos objetivos”.
O regime proposto é incompatível com governo de coalizão, onde a culpa pode
se dissipar entre os aliados. O autor defende uma maioria mais forte, evitando a
maioria simples e por conseqüência, as coalizões. Para ele, a oposição tem de ser
forte (não necessariamente supermajoritária) e deve haver uma maior disciplina
partidária, onde os partidos votassem em bloco. O que se defende é um modelo de
representação majoritária mais forte onde pudesse haver maior similitude entre
representantes e representados, rejeitando a regra proporcional e a de maioria
simples para alocação das cadeiras. O autor rejeita o instituto da reeleição e ar-
gumenta que legislaturas menores poderiam eliminar que os erros dos governos
fossem esquecidos ou compensados.

248 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

 Em relação ao Gabinete e o Parlamento (modelo de Westminster), há uma
dupla accountability onde o Executivo responde ao Parlamento, e este responde
aos eleitores. Como o Gabinete pode ser destituído a qualquer momento pelo
Parlamento, o autor rejeita esse mecanismo em relação aos eleitores e seus in‑
cumbents, por haver incompatibilidade entre a atividade parlamentar e eterna
campanha pela reeleição. Entretanto, fica claro que um o político que não possa
se reeleger fica livre de ser avaliado pelo seu último mandato, e por isso propõe
limites às reeleições.
Arato defende que um regime de accountability pura, seria diferente do mo-
delo de Westminster, sendo unicameral, com uma “regra eleitoral que exigisse
mais maioria, talvez uma constituição escrita, mandatos mais curtos e regras ainda
mais estritas de financiamento de campanha”. Segundo o autor, no modelo de
Westminster há uma oposição leal no Parlamento, pois sem esse monitoramento
crítico o processo de accountability não poderia existir. Segundo o autor “um re-
gime geral de accountability só pode funcionar em consonância com a sociedade
civil e a esfera pública”.

3. A Representação e Seus Desvios: Clientelismo e Corrupção em Kitschelt

Segundo Kitschelt (2000), grande parte da literatura afirma que políticas cliente-
listas são personalistas e reduzem a accountability democrática, em contraponto
às políticas programáticas. O autor se posiciona de forma totalmente contrária a
essa vertente. Para ele, políticas clientelistas são capazes de estabelecer um forte
acordo, aumentando a accountability e a responsividade, devido à clareza das
regras e à troca direta entre políticos e seus favorecidos.
Outro ponto levantado é o de que o personalismo não é atributo exclusivo do
clientelismo, pois relações clientelistas face a face só ocorrem em um tipo tradi-
cional de clientelismo e embora essas relações envolvam trocas entre indivíduos
e pequenos grupos organizados, pode haver um alto grau de institucionalização,
tornando-se uma relação impessoal.
A corrupção envolve o uso de cargo público para fins particulares (pessoais
ou grupos políticos). A corrupção surge nos mais diversos desenhos institucionais,
mas o ambiente mais propício para que ela se desenvolva é onde haja clientelismo.
Tanto no liberalismo quanto no socialismo, há uma inibição da ação de grupos
de interesses, pois os pontos principais de um programa político são guiados por
princípios universais, enquanto que as práticas clientelistas se voltam à alocação
informal de recursos.

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 249

 Baseando-se na análise de Huntington (1968), onde os partidos passam a
ser mais comprometidos com um programa político em nações desenvolvidas,
Kitschelt contra-argumenta mostrando que, embora seja difícil precisar a relação
entre clientelismo e corrupção, onde, de acordo com a modernização econômica,
os cidadãos quanto mais pobres e mais ignorantes, suas preocupações se voltarão à
soluções de curto prazo com vantagens diretas, nações desenvolvidas como Japão,
Itália e Áustria irão mostrar práticas clientelistas.
Outro ponto levantado diz respeito à representação e clientelismo é a questão
da relação Executivo e Legislativo. A separação de poderes no sistema presidencia-
lista estimula o presidente a empregar seus poderes para promover incentivos se-

letivos aos parlamentares com o objetivo de constituir maiorias para governar .
Para evitar práticas clientelistas, faz-se necessária a adoção de um sistema
eleitoral de lista fechada. Segundo o autor, tanto em países com amplo setor eco-
nômico público quanto naqueles que o desregularam, há grandes oportunidades
de clientelismo.
Segundo Kitschelt o clientelismo fortalece a accountability, pois cria uma co-
nexão responsiva entre o político e seus beneficiários. No entanto embora isso possa
parecer algo salutar (como por exemplo grupos étnicos-culturais que conseguem
políticas de apoio às suas causas graças à prática clientelista), do ponto de vista da
representatividade esse argumento apresenta uma pequena falha. Depois de toda
a discussão no início deste texto acerca do que vem a ser democracia, qual a regra
seria a mais adequada para agregar as preferências dos eleitores, qual o melhor
modelo institucional para uma accountability mais efetiva, a prática clientelista,
mesmo fortalecendo a relação representante-representados, desvirtua a idéia de
representatividade pelo fato dos incubents estarem diretamente ligados a pequenos
grupos de interesses, esquecendo-se do interesse coletivo.

3.1. O Papel dos Partidos na Agregação de Interesses

Como o problema da escolha social diz respeito à complexidade da tomada de de-
cisão sobre diversas alternativas políticas, que são enfrentadas tanto por políticos
quanto por eleitores, Kitschelt argumenta que os eleitores não sabem como suas


Samuels (2007) cita um estudo de Otávio Amorim Neto, onde no presidencialismo o tamanho
da coalizão ou o número de membros da coalizão podem não ser as variáveis mais importantes.
As variáveis-chave em termos de gabinete, e em termos de resultados da governança, inclui
a proporção ministérios cedidos aos partidos da coalizão. Uma distribuição proporcional
deveria equiparar a proporção que cada partido tem na coalizão em relação ao número de
ministérios.

250 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

preferências poderão afetar os resultados do processo decisório. Segundo ele, a
formação de partidos soluciona esse problema articulando um ranking de prefe-
rências. Isso possibilita a antecipação da escolha dos eleitores entre programas
políticos diferentes, influenciando dessa forma, o processo decisório.
Há três tipos ideais que resultam da resolução de nenhum, de um ou de am-
bos os problemas de ação coletiva (por meio da organização partidária) e escolha
social (por meio da construção de uma coesão programática). Estes tipos são: a)
Autoridade Carismática – quando os políticos decidem não resolver nenhum
dos problemas, mantendo a autoridade através do carisma pessoal, onde eles
tendem a prometer tudo a todos para manterem-se no poder mantendo o máximo
de discrição sobre as estratégias de seus partidos; b) Clientelismo – quando não
investem em formas de agregação de interesses, criando relações pessoais e re-
compensas materiais em dois níveis: nível econômico, onde os que detêm recursos
financiam políticos em troca de favores materiais; nível de influência (prestígio);
e c) Conteúdo Programático – quando buscam solucionar ambos os problemas,
onde partidos oferecem um programa de políticas, prometendo implementá-lo
caso sejam eleitos.
Em relação a esses tipos ideais acima descritos, o autor distingue os partidos
compromissados com um programa político (troca indireta) dos partidos clien-
telistas (troca direta). Segundo ele, a diferença entre esses dois é de natureza
procedimental em relação às trocas.
O autor indaga se é difícil combinar clientelismo e compromisso com um
programa político. Se os eleitos se comprometem a recompensar eleitores e
colaboradores financeiros, eles não poderiam ser fiéis a um programa político?
Vários argumentos se contrapõem a essa possibilidade. Primeiro porque pontos
principais de um programa político que permitam a resolução de problemas de
escolha social são guiados por princípios universais, que fogem às práticas infor-
mais de alocação de recursos. Segundo porque uma vez que os políticos tenham
assegurado seu cargo político por meio de clientelismo, eles podem não ter mais
incentivos para solucionar problemas de ação coletiva. Pesquisas empíricas
apontam para uma associação negativa entre clientelismo e coesão programática
dentro dos partidos. Elas apontam que os vários grupos de interesse dentro de
um partido podem ter preferências programática tão divergentes, que os custos
de uma coesão são extremamente altos.
Clientelismo e compromisso programático são dois mecanismos incompa-
tíveis com uma política baseada no carisma político. Entretanto, o autor aponta
que essas incompatibilidades não são absolutas, havendo possibilidade de que os
políticos se envolvam intensamente em um dos mecanismos.

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 251

4. Conclusões

Schumpeter afirma que a democracia é um método para se chegar a uma defini-

ção política através de eleições livres e competitivas de líderes. Nesse sentido, é
preciso analisar qual o melhor método que traduza a agregação de preferências e
qual o desenho institucional seria capaz de promover tal método, capaz de captar
as preferências dos eleitores. Não se sustenta a argumentação de que o paradoxo
da votação não permite que haja um vencedor justo e claro. Pois os resultados da
regra majoritária não podem dizer o que o povo quer.
No entanto, a regra majoritária estrutura o processo deliberativo onde não é capaz
de produzir o resultado democrático correto diretamente das preferências, por estas
serem transitivas. A regra majoritária é sempre capaz de produzir um resultado, não
havendo empate (dentro de um jogo em que haja eqüidade política e nenhum dos
jogadores ou propostas esteja em vantagem). Logo a regra majoritária, através da
deliberação, permite identificar os resultados aceitáveis, onde a ciclicidade (potenciais
múltiplas coalizões vencedoras sucessivas) irá fortalecer a regra majoritária.
A regra majoritária é desejável afinal, não por dizer o que a vontade do povo
é (pois ela não diz), mas por ser um procedimento de tomada de decisões, onde
cria um procedimento justo e o resultado final contará com a legitimidade de ter
sido aceito pela maior parte dos jogadores, havendo um vencedor sempre.
Delegação e accountability são relações do tipo principal-agente, onde serão
fortes ou fracas dependendo do desenho institucional adotado. Dependendo do
desenho institucional poderá haver maior decisividade e melhor resolutibilidade.
A falha de delegação ou o enfraquecimento da relação principal-agente pode
tornar o governo menos accountable, criando incentivos para relações privadas,
clientelistas e rentistas.
Não há dúvidas de que Accountability é uma relação vertical principal-agente,
onde seu desenho constitucional varia de acordo com o sistema adotado. Esse jogo
hierárquico dependerá do regime adotado. No parlamentarismo há uma hierarquia
oculta onde o Primeiro Ministro é fiscalizado pelos Membros do Parlamento, que
por sua vez são fiscalizados pelos partidos e estes, pelos eleitores. No executivo essa
sistemática não se reproduz por haver dois corpos eleitos diretamente pelo povo,
sendo ambos agentes de um mesmo principal. Por não haver hierarquia, eles se
equilibram através de transações horizontais que dependerão de outros mecanis-

mos como bicameralismo, veto presidencial, revisão judicial e impeachment .


Único caso em que o Poder Legislativo no Presidencialismo pode “dispensar” o Presidente
da República.

252 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

 Os sistemas majoritários de governo favorecem a classificação das eleições
como um sistema de controle, onde sendo um instrumento de accountability
vertical, pode funcionar como um sistema de controle e quase influência, pois o
eleitor manifesta uma preferência, influenciando o representante na condução
de suas políticas mas, não prendendo-o através do mandato. O sistema presiden-
cialista tem uma vantagem em relação ao parlamentarista, pois maximiza ambas
as representações nacionais e locais. Formatos institucionais diferentes podem
encorajar ou não a accounbatility eleitoral.
Os modelos de poderes fundidos (parlamentarismo) e não fundidos (presi-
dencialismo) terão resultados diferenciados em relação à accountability. O que
se defende é um sistema com menos veto players onde haja menos impasse e que
a autoridade legiferante não seja plena, fazendo-se o controle através da revisão
judicial. Esse modelo de Ackerman se diferencia do de Arato, pois este defende
um modelo ideal onde o Parlamento é unicameral (em vez de onde-and-a-half-
house solution) e critica o instituto da reeleição. Também sugere mudanças no
modelo de alocação de cadeiras sugerindo uma regra majoritária que evitasse a
maioria simples.
Dependendo do modelo institucional, pode haver uma maior propensão para o
desenvolvimento de relações clientelistas e até mesmo corruptas. Há clientelismo
sem corrupção, mas esta é encontrada em modelos institucionais que permitam
relações clientelistas.
Embora o clientelismo seja defendido por Kitschelt como uma forma de ac‑
countability, essa prática não deve ser desejável, pois atinge a setores particulares
e pequenos segmentos que não representam a vontade da coletividade.
Como os eleitores não sabem como suas preferências poderão afetar os re-
sultados do processo decisório, a formação de partidos soluciona esse problema
articulando um ranking de preferências. Os representantes procuram cativar os
eleitores através do carisma político, de relações clientelistas ou de um conteúdo
programático. Este seria o desejável, pois haveria uma maior identificação dos
eleitores com a agremiação política, evitando relações privatistas de clientelismo
e corrupção (pork barrel e rent-seeking). A conexão do eleitor com o conteúdo
programático de um partido fortalece as relações principal-agente favorecendo a
accountability eleitoral prospectiva e retrospectiva.

instituições e accountability na teoria democrática contemporânea – Leon Victor de Queiroz 253

Referências bibliográficas

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254 TEORIA E SOCIEDADE nº 16.1 – janeiro-junho de 2008

Abstract

In this work, I review the contemporary political
theory in respect to institutional design and its
impacts on accountability. Based on recent studies
about democracy and political institutions, I ana-
lyze the correlation between institutional design
and the existence of corruption; the institutional
consequences of the economic development; the
impacts of the presidential and parliamentary
systems on decisiveness and resolutiveness; and
the determinants of the electoral and party sys-
tems in relation to the electors control over their
incumbents. I also discuss the proportional and
majority systems and why the majority rule is
desired, after all.

Key words

institutional design

accountability

electors control

majority system

Recebido em
julho de 2008

Aprovado em
novembro de 2008

Leon Victor de Queiroz

Pesquisador do Núcleo de Opinião Pública e Políticas Públicas – NePPu, da Universidade Federal de

Pernambuco – UFPE, instituição em que cursa seu Mestrado em Ciência Política.

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