Projeto de Pesquisa de Iniciação Científica

1. TÍTULO

A (im)possibilidade revisional do lançamento tributário – impugnado pelo

contribuinte em sede administrativa – mediante ação judicial proposta pela procuradoria

fazendária: o liame com a discussão sobre a constitucionalidade da extinção do voto de

qualidade no âmbito do CARF (os fundamentos da ADI 6399)

2. RESUMO

O tema de pesquisa, que pertencente à seara do processo tributário e do direito

material tributário, visa contemplar a atual controvérsia instaurada com a prolação do voto do

ministro Luís Roberto Barroso, no âmbito da ADI 6399. O entendimento consolidado pelo

magistrado em questão, no âmbito do controle concentrado de constitucionalidade (imbuído

de eficácia erga omnes, vinculante e classificado como precedente obrigatório), aduz sobre a

nova hipótese de legitimação da Fazenda Pública para propor ação judicial que visa ao

restabelecimento do lançamento tributário anulado em sede administrativa no contexto do

empate favorável ao contribuinte (novo critério de desempate interna corporis da estrutura do

CARF).

Os principais pressupostos a serem analisados para fins de intelecção acerca da

possibilidade ou não da propositura da respectiva ação pela procuradoria fazendária são: o

fundamento da boa-fé aplicável à Administração Pública (ocorrência ou não de venire contra

factum proprium), o instituto da confusão como mecanismo de extinção do feito sem análise

de mérito, a hipótese de extinção do crédito tributário pela decisão administrativa definitiva

(artigo 156, IX do CTN), a garantia à razoável duração do processo e à segurança jurídica, a

presunção de legalidade dos atos emanados pela Administração Pública, a hipótese de revisão

de ofício do lançamento (artigo 149, parágrafo único do CTN) e o caráter público do processo

administrativo no CARF.

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3. JUSTIFICATIVA

A delimitação dos fundamentos da teoria geral do processo e das fontes do direito

(notadamente a jurisprudência) são providências primárias para fins de verificação da

(im)possibilidade de propositura, pela procuradoria fazendária, de ação para restabelecer o

lançamento fiscal anulado em sede administrativa. Isso ocorre em virtude da centralidade dos

elementos processuais e materiais para a presente controvérsia.

O direito, ciência social aplicada cuja manifestação se dá pela via do texto, é dotado de

dispositivos semânticos imperativos denominados atos normativos1. O sentido objetivo de

dever ser jurídico, extraído pelo intérprete autêntico, consistente no juízo hipotético

consequencial o qual descreve e prescreve condutas sociais desejáveis, procedimentos a serem

seguidos e estruturas de poder a serem reguladas, mediante a aplicação ou não da sanção

cabível, na circunstância de descumprimento, denomina-se norma jurídica2.

É da norma jurídica que o direito irradia, pois aquela contempla o resultado da

interpretação/aplicação do texto normativo, conjugado com a realidade fática, ao caso

concreto, visando, assim, dirimir uma controvérsia e conferir completude ao direito. As leis e

demais atos normativos existem em potência, o fechamento do sistema se dá com a

interpretação autêntica3. A norma jurídica, não obstante, interage dinamicamente com o

enunciador, com o destinatário e com as demais normas do ordenamento, razão pela qual

integra uma estrutura de processo comunicativo dialético o qual confere organicidade ao

direito, permitindo a sua constante mutabilidade e evolução4.

1
BOBBIO, Norberto. Teoria Geral do Direito. 3a ed., São Paulo: Martins Fontes, 2010, pp. 97-165.
2
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução do Estudo do Direito: técnica, decisão e dominação. 10a ed.,
São Paulo: Atlas, 2018, pp. 107-110.
3
GRAU, Eros Roberto. Por Que Tenho Medo dos Juízes: a interpretação/aplicação do direito e os princípios. 10 a
ed., São Paulo: Malheiros, 2021, pp. 49-56.
4
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Teoria da Norma Jurídica. 5a ed., Barueri: Atlas, 2021, pp. 38-84.
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A norma tributária é considerada norma jurídica, pois transcende a relação meramente

potestativa que surge entre o Estado e o Contribuinte. O conceito de relação obrigacional

versa sobre a existência de relação jurídica inter partes, na qual é facultada ao credor a

exigência de prestação positiva ou negativa ao devedor. Nesse sentido, a relação jurídica

tributária é aquela na qual o Estado exerce o direito/dever de exigir a prestação específica ao

contribuinte, isto é, dar quantia em dinheiro que representa o imposto. Todavia, a relação

tributária é complexa, pois envolve uma série de aspectos anexos à obrigação principal, tais

como preceitos de fazer, não fazer, deveres administrativos e liames acessórios que visam ao

adimplemento da obrigação principal5.

Superadas tais questões preliminares que demonstram a centralidade da norma jurídica

tributária, indaga-se a contraposição entre as fontes do direito tributário, isto é a força criadora

autônoma de normas advindas da jurisprudência e o acatamento ao direito positivo em sua

literalidade6. Tal providência é relevante para a verificação da magnitude da responsabilidade

institucional atribuída aos interpretes autênticos, principalmente quando se trata de ações

constitucionais imbuídas de efeitos erga omnes, vinculantes e com pretensões de regulação de

relações futuras7. Assim, como a pesquisa aborda o voto do Ministro Barroso na ADI 6399, é

necessário inferir as funções, as balizas e a envergadura do poder jurisdicional em matéria

tributária, principalmente no tocante à criação de nova hipótese de legitimação processual.

A extinção do voto de qualidade do CARF, feito pelo advento do artigo 19-E da Lei

10.522/2002, propiciou a mutação do critério de desempate das decisões emanadas da última

instância administrativa, de âmbito federal, vinculada ao Ministério da Economia. Assim, não

5
COSTA, Alcides Jorge. Contribuições ao Estudo da Obrigação Tributária. São Paulo: IBDT, 2003, pp. 11-13.
6
FERRAZ JÚNIOR, Tércio Sampaio. Introdução ao Estudo do Direito: técnica, decisão e dominação. 10a ed.,
São Paulo: Atlas, 2018, pp. 266-310.
7
BARROSO, Luís Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 7a ed., São Paulo: Saraiva,
2016, pp. 140-149.

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mais vigora o critério da prolação de um segundo voto pelo presidente da turma julgadora

(vertente fazendária), pois o novo mecanismo adotado é o do empate favorável ao

contribuinte.

Diante desse cenário, o Procurador Geral da República ajuizou a ADI 6399 com o fito

de ver declarada a inconstitucionalidade do dispositivo supramencionado, sob os fundamentos

de incompatibilidade formal e material da norma infraconstitucional em face da Carta

Política. Formalmente, alegou suposto “contrabando legislativo” por existir dúvida razoável

acerca da pertinência temática entre a MP nº 899/2019 e a emenda parlamentar que deu

origem ao dispositivo impugnado. Materialmente, aduziu afronta aos princípios da

imparcialidade e da paridade de armas, pois a modificação do critério de desempate, ao

favorecer o contribuinte, geraria um desequilíbrio isonômico entre as partes.

Assim, o ministro Barroso, em seu voto vista, declarou a constitucionalidade do artigo

19-E da Lei 10.522/2002. Não obstante, afirma existir legitimidade e interesse de agir da

Fazenda, sucumbente em caso de empate no CARF, para a propositura de ação judicial de

restabelecimento do lançamento tributário anulado.

A ação8 representa o mecanismo hábil a elidir a inércia jurisdicional para fins de

tutelar direitos do pleiteante, consoante o interesse constitucional in abstrato de buscar o

provimento para dirimir o litígio, garantindo a paz social9. In concreto, o direito de petição é

balizado pelas condições da ação, a saber: o interesse de agir e a legitimidade ad causam. A

primeira representa a necessidade/utilidade em ensejar a via jurisdicional para, mediante a

inafastabilidade, garantir a resolução da controvérsia a partir da deflagração do conjunto de

atos ordenados, temporalmente e espacialmente, e teleologicamente orientados à finalidade

8
CINTRA, Antônio Carlos de Araujo; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Candido R. Teoria Geral
do Processo. 9a ed. São Paulo: Malheiros, 1994.
9
CARNELUTTI, Francesco. Instituições do Direito Processual Civil. Tradução Adrián Sotero de Witt Batista.
São Paulo: Classic Book, 2000. v. 1.
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processual em específico. Já a segunda é a pertinência subjetiva para requerer a tutela em

juízo, isto é, o conjunto de entes e de pessoas, enumeradas na legislação, hábeis à propositura

da ação para tutelar a finalidade determinada na petição inicial.

A hipótese de legitimação aventada pelo ministro Barroso, ao considerar

exclusivamente as condições da ação, notadamente o interesse público permeado pela função

arrecadatória do tributo, não se debruça sobre demais pressupostos processuais e materiais

relevantes para a disciplina tributária, tais como: o fundamento da boa-fé aplicável à

Administração Pública (ocorrência ou não de venire contra factum próprium)10, o instituto da

confusão como mecanismo de extinção do feito sem análise de mérito, a hipótese de extinção

do crédito tributário pela decisão administrativa definitiva (artigo 156, IX do CTN), a garantia

à razoável duração do processo e à segurança jurídica, a presunção de legalidade dos atos

emanados pela Administração Pública11, a hipótese de revisão de ofício do lançamento (artigo

149, parágrafo único do CTN) e o caráter público do processo administrativo no CARF.

Em vista do exposto, o tema de pesquisa visa investigar os aspectos processuais e

materiais supraenumerados para fins de verificação da (in)viabilidade de propositura da ação

de restauração do lançamento fiscal anulado no CARF, consoante o novo critério de

desempate.

4. OBJETIVOS

Com base nessa prévia exposição do tema na supracitada seção, os objetivos da

pesquisa visam ao esclarecimento e ao aprofundamento do assunto abordado. São eles:

10
SCHREIBER, Anderson. A Proibição de Comportamento Contraditório: tutela da confiança e venire contra
factum proprium. São Paulo: Atlas, 2016.
11
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 33a ed., Rio de Janeiro: Forense, 2020, pp. 467-
488.
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• Elucidar breves considerações sobre a teoria da linguagem normativa, a

natureza cogente do direito tributário e as técnicas de interpretação/integração

da legislação pela jurisprudência, a fim de delimitar o objeto de pesquisa;

• Tecer reflexões sobre a natureza, a origem histórica, as funções e a inserção do

direito tributário na atualidade, abordando os seguintes aspectos: regra matriz

de incidência, fato gerador, gênese da obrigação tributária e exigibilidade do

crédito fiscal;

• Analisar questões gerais relativas ao lançamento tributário, tais como: a origem

etimológica jurídica e extrajurídica, a principiologia tributária aplicada ao

instituto do lançamento, a cogência de ato vinculado e a possibilidade

revisional do mesmo;

• Refletir sobre os fundamentos do processo administrativo para a impugnação

do crédito fiscal especificado no bojo do lançamento: destrinchar o conceito de

ato procedimento, processo, relação, direito de petição/ação, vantagens e

desvantagens, tutela; transmutação dos princípios constitucionais e análise do

voto do Ministro Barroso no âmago da ADI 6399, o qual aduziu a

possibilidade de ajuizamento, pela procuradoria fazendária, de ação judicial

para restabelecimento do lançamento;

• Verificar as reverberações da controvérsia acerca (im)possibilidade de

propositura de ação revisional pela procuradoria fazendária para o direito

processual civil.

5. METODOLOGIA

A primeira etapa da pesquisa será caracterizada pela busca de livros, de artigos

científicos publicados em revistas jurídicas e de teses a fim de fornecer um panorama teórico

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acerca dos “estudos precedentes” e da “controvérsia doutrinária”. Para tanto, será utilizado o

Código Tributário Nacional a fim de verificar as disposições legislativas acerca da

conceituação do lançamento tributário, da boa-fé aplicável à Administração Tributária, da

hipótese de extinção do crédito tributário pela decisão administrativa em definitivo (artigo

156, IX do CTN), a hipótese de revisão de ofício do lançamento (artigo 149, parágrafo único

do CTN), dentre outros. Estes estudos são fundamentais para o desenvolvimento do tema de

pesquisa, uma vez que consistem no cerne da abordagem do problema proposto: a

(im)possibilidade de propositura da ação revisional pela procuradoria fazendária.

O próximo passo é a análise da ADI 6399 julgada pelo Supremo Tribunal Federal,

notadamente o voto-vista do ministro Barroso, conjugada com as disposições doutrinárias

contidas em livros, artigos e teses.

A pesquisa terá como método principal a revisão bibliográfica e como método

subsidiário o levantamento jurisprudencial. Dessa forma, serão empregados recursos

dialéticos e históricos. A primeira ferramenta apresenta a finalidade de contrapor as diversas

visões distintas acerca do tema. A segunda, muitas vezes concomitante à primeira, tem como

escopo a elucidação de aspectos históricos pertinentes ao tema – como a sedimentação do

conceito de lançamento no ordenamento jurídico brasileiro.

6. DETALHAMENTO DAS ATIVIDADES

Tendo em vista o exposto, a finalidade da pesquisa é analisar as reverberações da

controvérsia acerca da natureza jurídica do lançamento para propositura de ação revisional

pela procuradoria fazendária, possibilidade encartada na ADI 6399. Portanto, o trabalho

contemplará uma extensa parte teórica, na qual serão apresentados estudos precedentes

relativos à teoria da norma jurídica e técnicas interpretativas, a conceituação do lançamento

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fiscal, a apresentação dos fundamentos do processo administrativo tributário e o problema de

pesquisa.

Para tanto, urge expor o amplo espectro de interpretações doutrinárias relativas ao

tema e verificar a viabilidade do ajuizamento de ação revisional do lançamento pela

procuradoria fazendária.

A análise doutrinária será realizada a partir da consulta aos livros de juristas clássicos

e modernos a fim de obter um panorama holístico da controvérsia temática. Artigos

científicos e teses pertinentes ao assunto de pesquisa também serão abordados. Ademais,

ocorrerá a classificação objetiva de alguns importantes julgados com o intuito de verificar

empiricamente a controvérsia em questão a partir da compreensão da argumentação

empregada pelo ministro Barroso.

As informações colhidas das análises supracitadas serão elucidadas na forma de texto

objetivando a proposição de efeitos decorrentes da controvérsia de pesquisa. Tais

consequências são responsáveis por influenciar a vida de muitos indivíduos que praticam

fatos geradores e estão sujeitos aos efeitos da relação tributária.

Portanto, as ações e atividades a serem desenvolvidas consistem na elaboração de uma

pesquisa de revisão bibliográfica e na apresentação do conteúdo temático em seminários

acadêmicos com o intuito de partilhar o conhecimento adquirido com a comunidade científica.

A primeira atividade possui um caráter teórico bastante evidente, uma vez que representa o

trabalho como um todo. Já a segunda apresenta uma finalidade empírica a fim de difundir o

entendimento do assunto em questão na Universidade.

7. RESULTADOS PREVISTOS E SEUS RESPECTIVOS INDICADORES DE

AVALIAÇÃO

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Os resultados da pesquisa serão obtidos, principalmente, da reflexão teórica feita em

conformidade com a análise doutrinária. Nesse sentido, a partir do estudo minucioso de livros,

de artigos científicos e de atos normativos, objetiva-se a obtenção de conclusões relacionadas

à (im)possibilidade de ajuizamento da ação de restabelecimento do lançamento.

Posteriormente, a sucinta análise jurisprudencial favorecerá o entendimento dos resultados

adquiridos, pois tem finalidade exemplificativa.

8. CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO

Tendo em vista o exposto, a pesquisa será fragmentada em etapas específicas com o

intuito de ampliar a eficiência científica orientada para a obtenção de resultados. Tais divisões

são:

2 meses: Apropriação, leitura e reflexão analítica da bibliografia relativa ao tema de

pesquisa.

3 meses: Aprofundamento da análise do material bibliográfico (realização de uma

leitura minuciosa e precisa) e realização de um esboço com os principais apontamentos a

serem desenvolvidos na pesquisa. Início da escrita da Introdução e do Capítulo I da pesquisa.

Elaboração do Relatório Científico de Progresso.

4 meses: Entrega do Relatório Científico de Progresso. Continuação da elaboração do

esboço já iniciado anteriormente com o intuito de redigir a redação final.

3 meses: Redação final da pesquisa.