Moções de Censura Construtivas

O Prof. Dr. Jorge Reis Novais faz, no seu livro 'Semipresidencialismo', um

balanço bastante positivo do sistema semipresidencial português desde a sua
estabilização e afirmação na revisão constitucional de 1982. Esta opinião é
confirmada pelo Prof. Arturo Valenzuela que num artigo para o Journal of
Democracy intitulado 'Latin American Presidencies Interrupted', e apesar de se
posicionar como claro preponente do sistema de governo parlamentar, aponta o
semipresidencialismo português como um melhor sistema a emular do que o
francês, com vista a resolver as crises institucionais que o sistema presidencial tem
provocado na América Latina. Não obstante, o mesmo é rápido a apontar que, em
linha com a posição do Professor Novais, Portugal carece numa falha da adoção de
dois grandes institutos promotores de estabilidade e racionalização do sistema
político.
Com efeito, no seu livro 'Semipresidencialismo', o Prof Jorge Reis Novais afirma
que Portugal tem sofrido de um problema de governabilidade sistemático. Este
considera que tal problema não advém da dificuldade em formar Governo após as
eleições parlamentares, mas sim na dificuldade da constituição de Governos de
legislatura e de Governos maioritários, sólidos e consistentes que tenham
condições para governar e se possam responsabilizar, perante o eleitorado, pela
exucução do seu próprio programa.
Um Governo minoritário não é uma anormalidade constitucional, nem suscita
questões de legitimidade democrática. Todavia, apresenta-se como um Governo
frágil, sujeito a ser destituído pelo Parlamento a qualquer momento, e fraco, já que
é, naturlamente, incapaz de governar de acordo com o programa que apresentou ao
eleitorado.
No âmbito da resolução deste problema. Têm surgido vozes que advocam por uma
alteração do sistema eleitoral, de modo a tornar mais provável a obtenção de uma
maioria absoluta por uma força partidária. O Prof. caracteriza tal 'engenharia
constitucional' como possível, mas redutora da democraticidade, proporcionalidade
e representatividade da eleição e, a prazo, o pluralismo partidário consolidado na
democracia portuguesa desde 1975, o que teria como consequência a acentuação
da crise de representação e de integração política atualmente proporcionadas pelo
regime político.
O Prof. propõe uma outra solução, referenciando uma posição que já vem
defendendo desde 2007 no seu 'Semipresidencialismo I', que passa por uma
reforma constitucional que introduza um instituto há muito discutido na querela
constitucional portuguesa, a moção de censura construtiva, mas combinada com
um mecanismo de associação da aprovação excepcional de leis à responsabilização
do Governo perante o Parlamento, consagrado na Constituição da V República
Francesa. Por motivos de brevidade, esta exposição focar-se-á apenas no priemrio
instituto.
Na mencionada obra, o Prof. apresenta a moção de censura construtiva como
instituto capaz de limitar os poderes fácticos de um parlamento que inviabilize a
continuidade do Governo minoritário em funções, mas que não seja capaz de
viabilizar uma alternativa. Mais atrás neste livro, o Prof. apresenta a moção de
censura cosntrutiva como o mecanismo de racionalização do sistema parlamentar
por excelência. Argumenta que este, foi implementado em sistemas parlamentares
para resolver o mesmo problema que pode surgir num sistema semipresidencial (a
instabilidade política provocada por uma maioria parlamentar negativa que destituí
um governo minoritário sem apresentar uma alternativa viável). Tendo isto em
conta, argumenta o Prof. que não há razão para que esta não seja adotada num
sistema semipresidencial, como de resto já ocorreu na Polónia.
Tendo em conta que até aogra só falámos de Governo e Parlamento, parece óvbio
que a moção de censura construtiva irá porcurar racionalizar as relações entre estes
dois órgãos. Antes de se prosseguir, há que dar conta de que a moção de censura
construtiva poderá ter alcances diferentes se se verificar a existência de um
governo minoritáro centrado ou descentrado, na terminologia do Prof. Dr. Miguel
Galvão Teles. O primeiro consiste de um Governo que não tem contra si, de
nenhum dos lados que se lhe justapõem no hemiciclo parlamentar, uma maioria
absoluta, o que ocorria no Governo PS de António Costa previamente às eleições
de 1 ano atrás. Já o segundo tipo de Governo é caracterizado pelo oposto, ou seja,
verifica-se a possibilidade de um daqueles lados formar uma maioria absoluta, era
o caso do Governo de Cavaco Silva de 1985-87 em que, à esquerda do Governo,
havia a possibilidade de uma maioria absoluta composta pelo PRD/PS/PCP, que se
veio a materializar em 1987.
O raciocínio do Prof. para a aplicação deste instituto, típico dos sistemas
parlamentares num Portugal semipresidencial, consiste no facto de que tanto num
sistema como no outro, a partir dos resultados nas eleições parlamentares, ou se
consegue formar Governo apoiado por uma maioria absoluta ou se forma um
Governo minoritário que não tem o apoio da maioria dos deputados ou tem mesmo
a sua oposição activa. O Governo maioritário tem, à partida, todas as condições de
garantia de estabilidade política. Já o minoritário não tem qualquer garantia de
subsistência alo longo da legislatura e pode cair a qualquer momento, tendo de
fazer cedências à oposição para continuar em funções. Mas, com as garantias que
lhe são proporcionadas pela moção de censura construtiva, o Governo minoritário
passa a ser um Governo de legislatura como o maioritário, sem elementos de
imprevisibilidade que impeçam um Governo de planear com segurnaça a execução
do seu programa ao longo da legislatura e de ser julgado, no final da mesma, pelos
resultados obtidos.
A introdução deste mecanismo torna consideravelmente mais difícil a formação de
uma maioria em oposição ao Governo, já que para o derrubar, esta tem de acordar
no nome do novo PM. Contudo, nesta hipótese, o instituto oferece a sua derradeira
garantia de estabilidade ao sistema de governo em que se insere, já que a abertura
de uma crise pela manifestação de desconfiança parlamentar no Governo é
acompanhada pela sua solução. O que ocorre é que um Governo se sucede a outro
de forma fria, como coloca o Prof, sem convulsões e com a garantia de que o novo
Governo tem apoio expresso de uma maioria parlamentar.
Contra este mecanismo de racionalização do funcionamento dos sistemas de
governo, são apontados pelo Prof. quatro contra-argumentos de ordem geral:
1º a designada objeção democrática que se funda na alegação de que a moção de
censura construtiva corroí os mecanismos de responsabilidade política do Governo
perante o Parlamento, limitando os poderes tradicionais de um parlamento
democrático e não respeitando os resultados de efeitos naturais da escolha plural
do eleitorado.
Quanto a esta objeção, é verdade que a adopção de uma moção de censura
construtiva diminui o peso político das oposições, na medida em que pretege o
Governo de eventuais crises provocadas pelas mesmas no Parlamento. No
enatanto, trata-se de um dimimnuição de influência que permite assegurar o
equilíbrio de funções entre parlamento e Governo. Um Governo minoritário é por
natureza frágil que, sem a proteção adicional conferida por este instituro, teria o
seu mandato permanentemente ao dispor dos humores das oposições. Esta
reposição do equilíbrio a favor do Governo, não se traduz, contrariemente ao que
pretende esta objeção, numa eliminação ou desnaturação da responsabilidade
política do Governo perante o Parlamento. O Governo continua a prestar contas ao
Parlamento e pode ser demitido por decisão paralmentar, o que este mecanismo faz
é acrescentar a esta responsabilidade do Governo perante o Parlamento uma
responsabilidade dos deputados perante o país, obrigando-os a propor uma
alternativa para quando derrubem o Governo.
Este mecanismo também não desconsidera a vontade do eleitorado, já que chamar
uma força política sem apoio parlaementar maioritário na AR é a solução quase
inevitável quando a decisão do eleitorado não viabiliza a formação de um Governo
maioritário. Não é possível respeitar a sua vontade de outra forma. No entanto, esta
nomeação, conjugada com a moção de censura, não transforma um Governo
minoritário em maioritártio, veja-se a situação em que se verifica um Governo
minoritário descentrado em que a probabilidade da aprovação desta moção é bem
real. Até, porque raramente o instituto de moção de censura é empregue com o
objetivo de provocar a queda do Governo, em Portugal só uma moção de censura
foi aprovada, mas sim dar reforço mediático à ação oposicionista das forças
partidárias, veja-se a última em Portugal, proposta e só com os votos a favor do
Chega. De resto, a moção de censura construtiva retiraria o risco inerente ao atual
mecanismo vigente que poderia causar a rutura do Governo quando o objetivo era
o de dar mediatismo à ação oposicionista, já que um partido que pretendensse esse
fim poderia oferecer o nome de alguém para PM que ninguém aceitaria.
2º a objeção segundo a qual o mecanismo de moção de censura construtiva não
tem importância prática, já que raramente foi utilizado nos países que o adotaram.
Este argumento só revela a incompreensão que existe em volta do instituto, já que
a moção de censura construtiva só é instituída para não ser utilizada. Ela é adotada
para prevenir crises governativas abertas com a aprovação da moção de censura
destrutiva, logo, se um governo minoritário termina a sua legislatura, ou seja, o
moção de censura construtiva não foi utilizada, então esta cumpriu o seu propósito
e não podemos dizer que este insituto não é relevante, já que afirmar que a moção
de censura é irrelevante dado o diminuto número de casos em que esta foi
aprovada equivaleria a considerarmos o poder presidencial de demissão do
Governo para assegurar o bom funcionamento das instituições democráticas como
irrelevante, só porque nenhum titular deste cargo se viu na necessidade de utilizar
tal poder.
3º a adoção deste mecanismo num sistema semipresidencial traduzir-se-ia numa
restrição gravosa dos poderes presidenciais, pelo que seria incompatível com a
legitimidade democrática do Presidente da República e com a nartureza do
Governo.
Hoje, se o AR demite o Governo, cabe ao PR optar por nomear um novo Governo
ou dissolver a AR e convocar novas eleições. Se o PR opta por nomear um novo
Governo, a viabilidade dessa solução passa sempre, em última análise, pela
vontade da AR, uma vez que o Governo tem de se apresentar sempre perante o
Parlamento e a sua passagem depende da decisão parlamentar. Assim, nada adianta
ao PR insistir numa proposta que sabe não colher o apoio da AR e merecer mesmo
a sua oposição. Logo, hoje, sem moção de censura construtiva, quando uma
maioria parlamentar derruba o Governo, a seguir, o PR atenta à vontade dessa
maioria que lhe é comunicada nas audições dos partidos com representação
parlamentar ou a crise não tem solução, no sentido de que o PR não tem margem
para fazer escolha diversa da expressa pela maioria parlamentar. Se um PR nomeia
um Governo de acordo com a maioria parlamentar, isso significa que, em última
análise, foi a vontade dessa maioria que ditou a solução da crise, nada seria
substancialmente diverso na hipótese de existir uma moção de censura construtiva.
Relativamente à incompatibilidade deste mecanismo com o sistema de Governo
português, o papel do PR não se esgota na possibilidade de nomear um novo
Governo, nem é esse o seu principal poder numa situação em que a AR demite o
executivo ou este se demite, mas sim a prerrogativa de avaliação decisiva acerca da
viabilidade da constituição de um novo Governo. Esta prerrogativa tem sido
afirmada através do poder de dissolução da AR, isto é, quando é feita ao PR a
proposta de nomeação do novo Governo, o PR decide se a aceita ou rejeita. Caso
não verifique viabilidade e condições de governabilidade, dissolve o Parlmento e
chama os eleitores a decidir. Esta prerrogativa e poder de decisão, a possibilidade
de opor à maioria parlamentar com toda a legitimidade democrática, ficaria e deve
ficar intacta com a adoção da moção de censura construtiva, de modo a não relegar
o PR a uma posição equivalente à de um PR em sistema parlamentar racionalizado
ou semipresidencial de Presidente-cerimonial e para evitar eventuais situações
fraudulentas (ex. de Eanes em 1983.)
4º Por outro lado, a objeção oposta, no sentido de que a instituição deste
mecanismo ampliaria discricionariamente os poderes presidenciais de nomeação
do Governo, combinada com a denúncia da proposta como sendo uma 'armadilha
para incautos'.
 Este argumento, defendido entre outros pelo Prof. António Vitorino, coloca a
questão de que, num cenário em que não é possível constituir um Governo
maioritário, o PR nomeia um governo minoritário centrado que na prática não pode
ser demitido pela AR por falta de um maioria à sua esquerda e direita e pelo
entendimento quanto à nomeação de um novo PM por estes blocos sendo muito
difícil. Num cenário destes, o Governo acaba por subsistir por toda a legislatura só
com o eventual beneplácito do PR. Isto poderá ser potenciado se se aplicar o
regime da moção de censura construtiva à rejeição do programa do Governo.
Todavia, tal só compensaria, de algum modo, a diminuição da sua margem de ação
quando a AR aprova uma moção positiva e, no fuundo, o obriga a nomear o PM
por ela escolhido. De certo modo, as duas objeções neutralizam-se e constituem a
melhor prova de que a proposta de instituição da moção de censura construtiva
mantém o equilíbrio de poderes, racionaliza o funcionamento do sistema e em nada
diminui o estatuto do PR no nosso semipresidencialismo.
Finalmente a afirmação de que este instituto constitui uma 'armadilha para
incautos' ao serviço, por exemplo do PS, é meramente revelador de uma visão
estritamente partidária que, no fundo, explica a razão sistemática para recusa do
PSD em diferentes processos de revisão constitucional. Tal recusa vem do facto de
durante muitos anos o PSD não ter preocupações com a governação em minoria,
pois conseguia obter a maioria por si mesmo ou em coligação com o CDS. Já na
esquerda parlamentar, tal acordo não se julgava possível até 2015, pelo que o PSD
via este instituto como meramente vantajoso para o PS, ignorando a estabilidade
polítca que poderia trazer para o país. Todavia, com a formação da dita 'geringonça'
e com a perda de assentos parlamentares do CDS, o PSD encontra-se agora numa
posição equivalente à do PS, o que se pode materializar, fianalmente, na adoção
deste instituto em Portugal, um instituto vantajoso para ambos, já que tende a
promover a estabilidade governativa em torno de soluções de centro-esquerda ou
centro-direita.
A adoção deste instituto implica ainda outras considerações. Primeiro, no que
susbstancia à alteração da moção de censura clássica. Defende o Prof. que esta
deve ser o mais simples e razoável possível, matendo-se o seu carácter atual e
adicionando-se meramente o requisito da nomeação de uma alternativa ao Governo
que se pretende demitir que deve ser aprovada por maioria absoluta e de forma
conjunta com a moção de censura clássica.
Poder-se-ia questionar também a alteração da moção de confiança que se distingue
da moção de censura por ser da iniciativa do Governo e por, como consequência da
primeira desta, não necessitar de uma rejeição por maioria absoluta para resultar na
demissão do Governo, uma mera não aprovação é que baste. A manter-se este
instituto como funciona hoje, o Governo podia solicitar uma moção de confiança,
ser demitido pela sua não aprovação, cabendo ao PR nomear um novo Governo ou
dissolver a AR. Reis Novais considera que, para evitar um eventual prolongamento
artificial da crise, os deputados deveriam ter sempre a opção de aprovar uma
moção de censura construtiva na sequência da apresentação de uma moção de
confiança pelo Governo, o que determinaria uma constituição nos termos por ela
indicados.
No que consta dos poderes presidenciais, o Prof. defende que a adoção deste
mecanismo não deve, na medida do possível, limitar os poderes do PR,
designadamente o seu poder de dissolução da AR. Todavia, no que se refere ao
poder presidencial de nomeação de Governo, é inevitável a compressão deste
poder na estrita medida da necessidade de conferir utilidade à moção de censura
construtiva. Assim, no cenário de aprovação de uma moção de censura construtiva,
se o PR não optar por dissolver a AR, então este terá de nomear o PM de acordo
com a orientação parlamentar. Não obstante, esta é uma redução que constitui um
pequeno preço a pagar pela coerência do sistema e que, como já foi exposto, pode
ser adequadamente compensada.
Por fim, num assunto que já foi exposto, há a possível alteração do processo de
investidura do Governo pela AR através da não rejeição do seu programa. O
acolhimento da moção de censura cosntrutiva deverá implicar a correspondente
mudança da regualação do programa do Governo? O regime atual que não requere
a aprovação do programa para a investidura do Governo justifica-se pelos motivos
hstóricos de permitir a formação de Governos minoritários, uma facilitação que
seria exponenciada por este instituto, o que equivaleira a garantir a passagem no
Parlamento de qualquer Governo minoritário nomeado pelo PR. Como depois de
passar na AR, esse Governo seria dificilmente demitido, tendo uma vida totalmente
assegurada e em certa medida exclusivamente legitimada pelo PR. Um poder de
nomeação que compensaria a sua nova vinculação à vontade parlamentar
manifestada na aprovação de uma moção de censura construtiva, caso não optasse
pela dissolução da AR. Independetemente, do reforço dos poderes presidenciais de
nomeação daqui resultantes, a alteração referida no regime de rejeição do
programa do Governo tem vantagens (acréscimo da estabilidade política e a
prevenção de emergência de crises) e inconvenientes (excessivo poder de
nomeação do PR e acentuação da pressão de se formarem coligações) sobre os
quais o Prof. não apresenta posição.
O candidato vai de encontro a todas as posições aqui manifestadas pelo Prof. Dr.
Jorge Reis Novais. Não obstante, este pretende apontar um argumento contra a
adoção do instituto de moção de censura construtiva que não serve como forma de
manisfestar um desagrado com possível acolhimento, mas como um processo
refletivo que, desde já, o candidato não encontrou noutros autores consultados.
Hoje, por toda a Europa temos assistido ao ressurgimento de forças polítcas de
extrema-direita na cena governativa, pelo que Portugal não é diferente com o
partido 'Chega' a represntar a 3ª maior força política. Tem se criado um designado
'cordon sanitaire' em volta destes partidos radicais de forma a limitar as possíveis
influências negativas que podessem trazer no desempenho das funções
governativas. Todavia, considere-se uma alteração do atual quadro constitucional e
político português, em que, respetivamente, se adoptasse a moção de censura
construtiva e fosse nomeado um Governo, por exemplo do PS, descentrado com
uma possível maioria absoluta à direita entre Chega e PSD. O PSD tem se recusado
a formar qualquer coligação, pelo menos a nível nacional, com o Chega. No
entanto, como já se verificou, este encontra-se agora despojado do seu parceiro de
coligação que durante tantos anos e tantas vezes lhe assegurou a governação. Nesta
conjetura, numa ânsia de regressar à governação, considera o candidato que uma
moção de censura construtiva, que requere uma maioria absoluta que aponte uma
alternativa ao Governo destituído, poderia levar o PSD ou mesmo outros partidos a
contemplarem a quebra do cordão sanitário e uma associação com a força de
extrema-direita para a formação de um Governo alternativo que não só permitiria o
acesso destas forças à governação como contribuiria para a sua normalização no
espectro político o que, tendo em conta que estas se sustentam numa retórica
racista, xenófeba e anti-sistema, ainda que de forma por vezes acanhada e
encoberta, é, no mínimo, perigoso. Este é aliás uma problemática que está presente
em todo o debate da moção de censura construtiva, até que ponto se pode sacrificar
a democraticidade em nome da estabilidade política. Fica aqui uma possibilidade
para analisar e até refutar.