Teoria Geral do

Direito Constitucional
Aula 2

Eficácia, aplicação e
organização do Estado
 Resumo
Unidade de Ensino: 2
Compreender os conceitos relativos à forma federativa
Competência da de Estado e assimilar a classificação das normas
Unidade de Ensino: constitucionais, a partir da eficácia, entendendo
as especificidades da intervenção federal.
Á partir da classificação das normas constitucionais,
analisaremos a forma federativa de Estado e da
Resumo:
federação brasileira pela ótica da CF/88. Ao final,
estudaremos a intervenção federal.
Federação; Eficácia; Aplicabilidade;
Palavras-chave:
Intervenção federal.
Eficácia, aplicação
Título da teleaula: e organização
do Estado

Teleaula nº: 2
 Convite ao estudo

Qual a classificação das normas constitucionais?

O que é forma federativa de Estado?
Como dá-se o contexto da federação brasileira,
de acordo com o sistema constitucional vigente
a partir da CF/88?
O que é intervenção federal?
 Conhecimentos prévios

O que é uma constituição?

Há relação de hierarquia entre o texto
constitucional e as normas infraconstitucionais?
O que é o Estado?
Como dá-se a organização
do Estado a partir da CF?
 Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem

Sabemos que o Poder Constituinte Originário,

quando da elaboração do texto constitucional,
optou pela forma federativa de Estado,
em detrimento da forma unitária.
 Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem

Esta opção está expressa na redação do art. 1º da

CF/88, se estendendo e se revelando ao longo de
todo o texto subsequente, permeando as diretrizes
de organização do Estado brasileiro. O conceito
de Federação é, portanto, fundamental à
compreensão do sistema constitucional vigente.
 Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem

Diante deste contexto, é válido o estudo acerca do

dispositivo constitucional essencial que serve de
registro e de apoio a esta opção jurídico-política.
Art. 1º A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito.
 Pensando a aula:
situação geradora de aprendizagem

Trata-se de norma de eficácia plena, contida ou

limitada? A sua eficácia e a sua aplicabilidade
podem ser modificadas por meio de EC?
Classificação das
normas constitucionais
 Situação-Problema 1

Poder Constituinte Originário expressou sua opção

pela forma federativa de Estado, no art. 1º.
A SGA desta aula questiona qual a classificação
deste enunciado normativo.
Podemos iniciar o diálogo acerca desta questão, por
meio de uma pergunta inicial um pouco mais simples:
 A aplicabilidade desta norma
é mediata ou imediata? Ela
demanda regulamentação
infraconstitucional para que
possa produzir efeitos?
 Validade, vigência e eficácia

A norma jurídica é composta por diferentes

elementos, que se prendem a aspectos
distintos de sua realidade.
Destaca-se, 3 dimensões: a VALIDADE,
a VIGÊNCIA e a EFICÁCIA.

EFICÁCIA
VIGÊNCIA
VALIDADE
 Validade

Para alguns autores... VALIDADE = EXISTÊNCIA

 ...mas também: VALIDADE = observância das
regras de procedimento pré-estabelecidas
para a sua criação.
Importância do respeito ao PROCESSO
LEGISLATIVO (iniciativa, competência, tramitação,
quórum, sanção, promulgação, publicação, etc.).
 Validade

A validade CESSA:
 REVOGAÇÃO – Outra norma jurídica;
 INCONSTITUCIONALIDADE– na forma/
procedimento, ou no conteúdo – pelo
Judiciário, com sua consequente EXCLUSÃO
do ordenamento jurídico pelo Legislativo;
 IMPORTANTE: a exclusão
da norma inconstitucional
é de competência
do Senado Federal
• Art. 52, X, CF/88.
 Vigência

VIGÊNCIA = propriedade da norma de incidir

sobre a realidade, exigindo a conformação
dos fatos ao seu enunciado.
 IMPORTANTE: a norma considerada válida nem
sempre será vigente; p. ex.: PERÍODO
DA VACATIO LEGIS
 IMPORTANTE: a revogação
NÃO cancela a
vigência passada.
FATOS JÁ OCORRIDOS...
 Eficácia

EFICÁCIA = capacidade que a tem de produzir os

efeitos pretendidos por seu enunciado textual.
A doutrina convencionou tratar da eficácia das
normas, sob 3 diferentes enfoques:
 EFICÁCIA TÉCNICA;
 EFICÁCIA JURÍDICA;
 EFICÁCIA SOCIAL.
 Eficácia técnica

Presença FORMAL das condições necessárias para

que a norma produza os efeitos que pretende
produzir; AUSÊNCIA DE OBSTÁCULOS FORMAIS.
 NÃO possuem eficácia técnica, por ex.,
as normas que dependam de
REGULAMENTAÇÃO POSTERIOR.
• Ex.: direito de greve do
servidor público,
nos termos da lei
(art. 37, VII, CF/88).
 Eficácia jurídica

Produção dos efeitos relativos ao ordenamento

jurídico em que a norma se insere, em relação
aos demais textos normativos com os quais ela
se relacione.
 Ex.: art. 5º, XLVII, CF/88 (proibição de penas)
que IMPEDE a criação de leis nesse sentido.
 Eficácia social

Observância da norma pela sociedade, em análise

histórica de sua vigência. EFEITOS CONCRETOS.
 Ex.: art. 6º, IV, CF/88: SALÁRIO MÍNIMO >
moradia, alimentação, educação, saúde, lazer,
vestuário, higiene, transporte e previdência
social, para o trabalhador e toda a sua família.
• INOBSERVÂNCIA = INEFICÁCIA
 Classificação das normas const.

Teoria da APLICABILIDADE (José Afonso da Silva).

As normas constitucionais podem ser classificadas,
de acordo com sua eficácia, em:
 EFICÁCIA PLENA;
 EFICÁCIA CONTIDA (reduzível);
 EFICÁCIA LIMITADA.
 Classificação das normas const.

EFICÁCIA PLENA: aplicabilidade DIRETA, IMEDIATA

e INTEGRAL. Ex.: art. 18, § 1º, CF/88 (capital é Brasília).
EFICÁCIA CONTIDA: aplicabilidade DIRETA, IMEDIATA
mas REDUZÍVEL. Ex.: art. 5º, XIII, CF/88 (livre exercício
da profissão nos termos da lei).
EFICÁCIA LIMITADA: aplicabilidade
INDIRETA e MEDIATA.
 Programáticas
(art. 6º, dir. sociais);
 Organizacionais (art. 134,
§ 1º, criação das
defensorias públicas).
 Síndrome da inefetividade

E quando o Legislativo NÃO cria a lei necessária à

norma constitucional de eficácia LIMITADA?

ADO Mandado
Injunção

 CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE
 CONCENTRADO >>> ADO
 DIFUSO >>> Mandado
de Injunção
 Resolvendo a Situação-Problema 1

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada

pela união indissolúvel dos Estados e Municípios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito.
 Trata-se de norma VÁLIDA, VIGENTE e EFICAZ;
 Sua aplicabilidade é DIRETA,
IMEDIATA e INTEGRAL
• Logo... EFICÁCIA PLENA.
Estado e Federação
 Situação-Problema 2

Art. 1º A República FEDERATIVA do Brasil, formada

pela união indissolúvel dos Estados e Municípios
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito.
FORMA FEDERATIVA DE ESTADO
 Seria possível alterar a forma de Estado,
migrando para a forma
de ESTADO UNITÁRIO,
por meio de EC?
 Elementos do Estado moderno

POVO: elemento pessoal (distinção entre

os conceitos de POPULAÇÃO e NAÇÃO).
TERRITÓRIO: elemento espacial (compreende
os limites das FRONTEIRAS, do SUBSOLO
e do ESPAÇO AÉREO).
PODER/SOBERANIA: elemento político
(exercido pelo GOVERNO,
que varia a depender
do regime adotado).
 Formação dos Estados

ORIGINÁRIO SECUNDÁRIO DERIVADO

Ocupação de FUSÃO Influências ext.

territórios ainda (EUA, URSS) (colonizações)
não ocupados.
(povos bárbaros CISÃO
nômades, etc.) (Império Austro-
Húngaro pós 1ª GM)
 Formas de Estado

ESTADO UNITÁRIO: CENTRO DE PODER que se

estende sobre todo o povo e território. Eventual
descentralização ocorre por DELEGAÇÃO do
poder central, que detém o controle e a
capacidade de REVOGAÇÃO (França, Chile,
Uruguai, Paraguai, etc.).
Possibilidade de DESCENTRALIZAÇÃO
CONSTITUCIONAL criação
de REGIÕES FIXAS (Itália).
 Formas de Estado

FEDERAÇÃO: descentralização espacial do poder

com a criação de ENTES AUTÔNOMOS, com
REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS
(Brasil, EUA, Canadá, Índia, Alemanha).
FEDERAÇÃO CENTRÍPETA: EUA
(confederação e posterior federação).
FEDERAÇÃO CENTRÍFUGA:
Brasil (estado unitário
e posterior federação).
 Características da federação

1. AUTONOMIA DOS ENTES FEDERADOS.

2. CONSTITUIÇÃO FEDERAL ÚNICA.
3. REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIAS.
4. PARTICIP. DOS ENTES NA VONTADE FEDERAL
(SENADO).
5. NÃO HÁ SECESSÃO.
6. INTERVENÇÃO FEDERAL.
 Resolvendo a Situação-Problema 2

Seria possível alterar a FORMA FEDERATIVA

DE ESTADO, por meio de EMENDA
CONSTITUCIONAL, para a implementação
da FORMA UNITÁRIA DE ESTADO?
 NÃO! Art. 60, § 4º, I CF/88
• § 4º Não será objeto de deliberação a
proposta de emenda tendente a abolir:
I. A forma federativa
de Estado.
A federação brasileira na CF/1988
 Situação-Problema 3

Art. 1º A República federativa do Brasil, formada

pela união indissolúvel dos Estados e MUNICÍPIOS
e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito.
Inclusão dos MUNICÍPIOS no pacto federativo.
Há necessidade de regulamentação
infraconstitucional acerca
do papel dos Municípios
na federação brasileira?
 Modalidades de federalismo

FEDERALISMO DE INTEGRAÇÃO: superioridade

hierárquica da União sobre os demais entes federados
(período militar/CF de 1967).
FEDERALISMO DUALISTA: repartição drástica de
competências entre a União e os Estados, sem que
haja espaço para colaboração (início dos EUA).
FEDERALISMO COOPERATIVO: colaboração
de todos os entes federados,
na concretização dos objetivos
e metas constitucionais
(realidade atual/CF/88).
Entes da federação brasileira
J2

UNIÃO
ESTADOS-MEMBROS
MUNICÍPIOS
DISTRITO FEDERAL
Slide 35

J2 Imagem sem fonte.

Julia; 30/03/2019
 União federal

UNIÃO territorial, jurídica e política,

de todos os demais entes da federação.
 BENS próprios (art. 20) – mar territorial, recursos
minerais, lagos e rios interestaduais, etc.;
 COMPETÊNCIAS privativas administrativas
e legislativas (arts. 21 e 22) – relações
internacionais, direito civil, penal, processual,
eleitoral, trabalhista, etc.;
 PODERES Legislativo,
Executivo e
Judiciário próprios.
 Estados-membros
COMPETÊNCIAS RESIDUAIS (art. 25, § 1º) – o que não
houver sido atribuído à UNIÃO ou aos MUNICÍPIOS.
 BENS próprios (art. 26);
 COMPETÊNCIAS comuns administrativas e
legislativas (arts. 23 e 24) – zelar pela Constituição;
promoção e implementação de direitos sociais; etc.;
 PODERES Legislativo, Executivo e Judiciário;
 CRIAÇÃO ou EXTINÇÃO por
CISÃO, FUSÃO, INCORP. OU
DESMEMBR. (art. 18, § 3º) –
aprovação da população
e do Congresso (plebiscito
e Lei Complem.).
 Municípios

Elevados a ENTES FEDERADOS pela CF/88;

organização autônoma por LEI ORGÂNICA (art. 29)
 COMPETÊNCIAS comuns administrativas e
privativas legislativas (arts. 23 e 30) – zelar pela
Constituição; promoção e implementação de
direitos sociais; assuntos de interesse local;
suplementação legislativa; etc.;
 Municípios

 PODERES Legislativo e Executivo próprios –

(NÃO há Poder Judiciário municipal);
 CRIAÇÃO ou EXTINÇÃO por CISÃO, FUSÃO,
INCORP. OU DESMEMBR. (art. 18, § 4º) –
aprovação da população e da ALEst.
(plebiscito e Lei Estadual).
 Distrito Federal

Criado para ABRIGAR A CAPITAL FEDERAL e

evitar a CONFUSÃO TERRITORIAL com outros
entes federados.
 COMPETÊNCIAS comuns administrativas
e legislativas (arts. 23 e 24) – zelar pela
Constituição; promoção e implementação
de direitos sociais; direito tributário,
orçamento; etc.;
 Distrito Federal

 PODERES Legislativo e Executivo próprios –

(NÃO há Poder Judiciário distrital);
 CARACTERÍSTICAS PRÓPRIAS – MP, Judiciário
e polícias mantidas pela União; representantes
no Senado; inexistência de municípios; etc.
 E quanto aos territórios?

NÃO são entes da federação.

Art. 18, § 2º Os Territórios Federais INTEGRAM
A UNIÃO, e sua criação, transformação em Estado
ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.
NÃO existem atualmente – extinção pela CF/88
(Fernando de Noronha, Roraima e Amapá).
 Resolvendo a Situação-Problema 2

Os municípios SÃO entes federados, por força

do art. 1º da CF/88, independentemente de
regulamentação infraconstitucional, sendo
dotados de autonomia.
 ATENÇÃO: trata-se de cláusula pétrea
(art. 60, § 4º, I);
 Seu papel federativo se encontra
delimitado pelo próprio
texto constitucional.
Intervenção federal
 Situação-Problema 4

Uma das características da forma federativa

é a possibilidade de INTERVENÇÃO FEDERAL
da União nos Estados.
Esta possibilidade de caráter excepcional
se encontra prevista expressamente pela
Constituição Federal de 1988.
Os dispositivos constitucionais
que tratam da intervenção,
possuem eficácia plena,
contida ou limitada?
 Origem da intervenção federal

Federalismo norte-americano
(Constituição de 1787)
 A guerra civil dos Estados Unidos (1861-1865) é
um dos primeiros registros de intervenção federal.

Fonte: https://bit.ly/2TWogUD.
 Intervenção federal na CF/88

Art. 34. A União NÃO intervirá nos Estados nem

do Distrito Federal, exceto para:
I. Manter a integridade nacional;
II. Repelir invasão estrangeira ou de uma
unidade da fed. Em outra;
III. Pôr termo a grave comprometimento
da ordem pública;
IV. Garantir o livre exercício
dos Poderes nas unidades
da Fed.;
 Intervenção federal na CF/88

V. Reorganizar as finança da unidade da

Federação [...] (inadimpl. de 2 anos/
repasse aos municípios);
VI. Prover execução de lei federal,
ordem ou decisão judicial;
VII. Assegurar a observância de
princípios constitucionais:
 Princípios sensíveis

a) Forma republicana, sistema representativo

e regime democrático;
b) Direitos da pessoa humana
(dignidade + direitos fundamentais);
c) Autonomia municipal;
d) Prestação de contas da administração
pública direta e indireta;
e) Aplicação do mínimo
exigido da receita em
educação e saúde.
 Intervenção nos municípios

Art. 35. O Estado NÃO intervirá em seus

municípios [...], exceto quando:
I. Deixar de se paga, sem motivo, dívida
por mais de 2 anos;
II. Não forem prestadas contas devidas,
na forma da lei;
III. Não tiver sido aplicado
o mínimo em educação
e saúde;
 Intervenção nos municípios

IV. O TJ der provimento a representação

(princípios da Const. Est., execução de lei,
ordem ou decisão judicial.
ATENÇÃO: a União JAMAIS pode intervir nos
municípios dos Estados; apenas nos municípios
dos territórios federais (não se aplica atualmente).
 Classificação das intervenções

ESPONTÂNEA: decretada de ofício pelo Presidente

da República. Possível nas hipóteses dos incisos I, II,
III e V do art. 34.
 É obrigatória a consulta dos Conselhos da
República (art. 89) e da Defesa Nacional (art. 91);
 O decreto especificará a amplitude, o prazo
e as condições da intervenção
e nomeará interventor.
IMPORTANTE: submissão do
texto ao Congresso Nacional,
no prazo máximo de 24 horas
(art. 36, § 1º).
 Classificação das intervenções

PROVOCADA (SOLICITAÇÃO OU REQUISIÇÃO): na

hipótese do inciso IV do art. 34 – livre exercício dos
poderes – ou inciso VI – deixar de cumprir ordem ou
decisão judicial – o Executivo e o Legislativo
solicitarão, e o Judiciário requisitará (art. 36, I e II) a
intervenção ao Presidente da República.
IMPORTANTE: a solicitação
pode ou não ser acatada pelo
Presidente da República
(discricionariedade); já
a requisição é vinculante.
 Classificação das intervenções

PROVOCADA (POR REPRESENTAÇÃO): na

hipótese do inciso VII do art. 34 – violação aos
princípios sensíveis – o PGR – Procurador Geral
da República moverá RI – Representação
Interventiva, junto ao STF, em controle
concentrado de constitucionalidade.
IMPORTANTE: também aqui, caso
o STF reconheça a violação
e a consequente necessidade
de intervenção, o Presidente
da República fica vinculado.
 Intervenção no Rio de Janeiro

FEVEREIRO/2018 INÉDITO: pela 1ª vez desde a

CF/88, é decretada intervenção federal da União
sobre um dos Estados da federação.

Fonte: https://bit.ly/2tuGn8A.
 Intervenção no Rio de Janeiro

Decreto n.º 9.288 de 16 de fevereiro de 2018

 Art. 1º Fica decretada intervenção federal no
Estado do Rio de Janeiro até 31 de dezembro de
2018 (prazo)
• § 1º A intervenção de que trata o caput se limita
à área de segurança pública [...] (amplitude);
• 2º O objetivo da intervenção é pôr termo
a grave comprometim.
da ordem pública no Estado
do Rio de Janeiro (art. 34, III).
 Intervenção no Rio de Janeiro

Decreto n.º 9.288 de 16 de fevereiro de 2018

 Art. 2º Fica nomeado para o cargo de
Interventor o General de Exército Walter
Souza Braga Netto.
[...]
 Resolvendo a Situação-Problema 4

Retomando a classificação das normas

constitucionais, vemos que os dispositivos que
tratam da intervenção federal (arts. 34 a 36 da
CF/88) podem ser classificados, em sua maioria,
como normas de eficácia PLENA, pois possuem
aplicabilidade direta, imediata e integral.
 Resolvendo a Situação-Problema 4

No entanto, alguns dispositivos constituem

normas de eficácia LIMITADA, pois dependem
de legislação infraconstitucional que os
regulamente (art. 34, V, “b”; art. 35, II). Ainda
há norma de eficácia CONTIDA, que admite
limitação pela lei: art. 36, § 4º.
Provocando novas situações
 Provocando novas situações

O pacto federativo vigente

no texto constitucional atual
impõe um sistema de REPARTIÇÃO
DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS entre a
União (principal arrecadadora), Fonte: https://bit.ly/2BHdx9u.

Estados e Municípios.
Ocorre que, mesmo com este
sistema em funcionamento,
a União fica com bem mais
da metade das verbas,
enquanto os Municípios
acessam menos de 20%.
 Provocando novas situações

Diante deste cenário, muitos Municípios têm

reivindicado a REFORMULAÇÃO DO PACTO
FEDERATIVO, com uma nova regra de distribuição
de receitas, que lhes amplie o acesso aos recursos
provenientes da arrecadação tributária.
Existe uma Proposta de Emenda (PEC 149/2015)
sobre o assunto, na Câmara dos Deputados Federais.
 Qual a sua opinião
sobre este tema?
 Precisamos repensar nosso
pacto federativo, a favor
dos Municípios?