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ADMINISTRATIVA
UNIDADE I OCenriodeConstruodaImprobidadeAdministrativa
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA
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OLIVEIRA, Jos Roberto Pimenta. Improbidade administrativa e sua autonomia constitucional, Belo
Horizonte: Frum, 2009.
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no art. 5, XLVI, da Constituio Federal, deve ainda reputar que o sujeito agiu, ao
cometer a improbidade administrativa, investido em funo pblica, ou seja, enquanto
algum a quem foram confiados deveres e poderes para bem cumprir com os interesses
da coletividade, e no os seus particulares; c) na conduo do processo judicial que apura
a eventual ocorrncia de atos de improbidade administrativa, no obstante a indispensvel
aferio dos elementos subjetivos (dolo e culpa esta ltima quando admitida pelo tipo
infracional, o que ocorre com o art. 10 da Lei 8.429/92), a identificao do ilcito
administrativo em si, em particular do desvio de finalidade, afere-se objetivamente, pois
o descompasso da prtica do ato concluso que se encontra por sua desconformidade
no com o mvel ntimo do sujeito, mas com o que o ordenamento jurdico dispe
enquanto comportamento exigido.
Mas alm dos breves exemplos mencionados, e de volta autonomia da
improbidade administrativa enquanto esfera prpria de responsabilidade constitucional
ao lado, e no dentro das demais instncias de responsabilidade , este pressuposto do
qual partimos considera, como acima adiantamos, a prpria Constituio Federal
enquanto matriz das responsabilidades jurdicas.
Na Constituio Federal de 1988 a expresso improbidade administrativa
aparece, no corpo do texto principal (sem considerar o Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias), duas vezes.
A primeira vez no art. 15 que dispe sobre a cassao de direitos polticos cuja
perda ou suspenso pode dar-se, nos termos do inciso V, por prtica de ato de improbidade
administrativa. A segunda, e mais importante, por ser realmente a norma da qual se erige
esta esfera de responsabilizao, encontra-se no art. 37, 4, ao dispor que Os atos de
improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e
gradao previstas em lei, sem prejuzo da ao penal cabvel.
Por evidente, a autonomia constitucional da responsabilidade por improbidade
administrativa no se encerra nesses artigos, mas deles se inicia, edifica-se, em leitura
tpica e sistemtica da Constituio Federal.
Primeiro, em razo do art. 1 da Constituio Federal, texto normativo que anuncia
os princpios fundamentais, de pronto afirmar ser o Brasil uma Repblica. Pois ao se
assegurar o princpio republicano enquanto fundamento do sistema constitucional
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enfatiza-se a res publica, isto , que o agir em exerccio de funo pblica uma atuao
em nome da sociedade e no por interesse pessoal , o que por consequncia significa
dizer que h ao menos trs deveres que se imbricam ao exerccio de qualquer misso
pblica, seja na condio de agente ou mesmo de particular em parceria com o Estado,
trs deveres que naturalmente decorrem do princpio republicano:
a) Transparncia: se h poderes pblicos enfeixados em cargos ou empregos
pblicos, ou delegados a particulares que se tornam colaboradores e parceiros do Estado,
de toda sorte so instrumentos conferidos a quem investido na funo para a realizao
do interesse da sociedade, e se h recursos pblicos (capital, emprstimo de bens, cesso
de servidores pblicos) ento preciso esclarecer de que modo so utilizados.
b) Prestao de contas: se qualquer conduta no mbito da funo pblica
representa, em ltima anlise, um agir em nome da sociedade, ento se deve dizer o que
se fez, de qual modo e para qual fim. Um corolrio da prpria transparncia, ento, pois
ao se tornarem efetivamente pblicas as atividades que envolvem recursos do Estado o
escopo no poderia ser outro seno as contas serem expostas sociedade.
c) Responsabilidade: a transparncia e a prestao de contas tm por mote a
titularidade do poder, e o povo o seu soberano titular (art. 1, pargrafo nico, da
Constituio Federal), ento se deve responder pela eventual violao da confiana que
foi depositada e no correspondida.
O princpio republicano ento se difunde para concretizar-se em particular direito
fundamental do cidado de exigir a proteo, por ao popular, contra a prtica de ato
lesivo ao patrimnio pblico, o que nele se devem compreender os patrimnios moral,
histrico, cultural e ainda o meio ambiente (art. 5, LXXIII).
E ainda o princpio republicano orienta a hermenutica constitucional junto aos
princpios que fundam o regime jurdico-administrativo no art. 37, caput, da Constituio
Federal ao se imporem legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
na condio de normas estruturantes realizao do interesse pblico.
Por estas razes, no tanto pela expresso improbidade administrativa no texto
constitucional (art. 15, V, e art. 37, 4), mas antes e principalmente por ser a
responsabilidade uma das facetas do princpio republicano (art. 1, caput), pressuposto
fundador do nosso Estado Democrtico e Social de Direito, eixo metodolgico do prprio
regime jurdico-administrativo (art. 37), que na atualidade, em pleno sculo XXI e em
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verdadeira
autonomia
constitucional
enquanto
instncia
de
responsabilidade.
A definio de improbidade administrativa deve ento partir destas consideraes.
De acordo com o dicionrio de vocabulrio jurdico de De Plcido e Silva, probo
e probidade advm do latim probus, probitas: o que reto, leal, justo, honesto, mas se
refere tambm maneira criteriosa de proceder2. Derivado de improbitas significa
tambm m qualidade, imoralidade, malcia, desonestidade, m fama, incorreo, m
conduta, m ndole, mau carter. mprobo, ainda segundo este dicionrio, o mau,
perverso, corrupto, devasso, desonesto, falso, enganador3. Do dicionrio etimolgico da
lngua portuguesa de Antnio Geraldo da Cunha4probo refere-se a quem apresenta carter
ntegro, o que significa dizer, em sentido inverso, que mprobo quem falta com a
integridade. Neste sentido, Emerson Garcia e Rogrio Pacheco Alves5 destacam ainda
uma origem mais remota: probus quer dizer o que brota bem (pro+bho da raiz bhu,
nascer, brotar).
Portanto, probidade significa, inicialmente, o comportamento honesto, ntegro,
leal, mas ainda quer dizer, em sentidos secundrios, o que brota bem, quem observa a
maneira criteriosa de proceder.
Improbidade administrativa, enfim, define-se como o comportamento que viola a
honestidade e a lealdade esperadas no trato da coisa pbica, seja na condio de agente
pblico ou de parceiro privado. Improbidade administrativa representa a desconsiderao
da lealdade objetivamente assumida por quem lida com bens e poderes cujo titular ltimo
o povo.
2. Sujeitos. Definio de agente pblico (agentes polticos e outros) e demais
responsveis jurdicos (convnio, consrcio, terceiro setor e parceiros privados)
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BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Curso de Direito Administrativo. 29 ed., rev. e at., So Paulo:
Malheiros Editores, 2012, cap. V.
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parceria, sempre que se fizer presente a fruio de recursos pblicos, todos os envolvidos,
so igualmente responsveis pela gesto dos bens e valores republicanos.