I.

Introdução

1. O nascimento da Justiça Administrativa

Breve referência ao nascimento do contencioso administrativo: A justiça administrativa foi definida, pela
sua finalidade, como o conjunto de garantias dos particulares contra as atuações ilegítimas da
Administração Pública que ofendessem os seus direitos e interesses. Contudo, esta definição correspondia a
uma realidade oitocentista, visto que (1) se via a AP como estrutura centralizada e (2) existia uma pré-
compreensão liberal de que a AP era um inimigo potencial das liberdades, considerando a proteção dos
direitos dos particulares como a finalidade exclusiva do princípio da legalidade administrativa.

Assim, a garantia das posições jurídicas dos particulares para além da sua relevância histórica (está na
origem e marcou o desenvolvimento do contencioso administrativo) e prática (os particulares são, nos dias
de hoje, a esmagadora maioria dos iniciantes dos processos), constitui ainda o domínio típico da justiça
administrativa, tal como aparece configurada ao nível constitucional

1.1. O Acórdão Arrêt Agnès Blanco (1873) – Tribunal de Conflitos

O caso Blanco é uma decisão de 8 de fevereiro de 1873 dada pelo Tribunal de Conflitos, considerada como o
fundamento do Direito Administrativo francês. Em 3 de novembro de 1871, Agnès Blanco, 5 anos, ao passar
em frente a uma fábrica de processamento de tabaco, foi atropelada e ferida gravemente por um vagão que
pertencia a uma empresa estatal de manufatura de tabaco de Bourdeax e era conduzido por quatro
empregados. Jean Blanco, ingressou, em 24 de janeiro de 1872, no tribunal de justiça (civil) com uma ação
de indemnização (reparação de danos) contra o Estado, alegando a responsabilidade civil (patrimonial) pela
falta cometida por seus quatro empregados. A chamada faut du service.

1.2. A jurisdicionalização da Justiça Administrativa

A designação de “justiça administrativa” que se pretende imprimir é a designação tradicional de

“contencioso administrativo”, porque tem a vantagem de denotar o caráter estritamente jurisdicional que
hoje qualifica o sistema. Todavia, utilizam-se duas expressões com sentido diferente:

 Processo Contencioso: Controlo jurisdicional da legalidade administrativa (contraposto ao processo

gracioso ou procedimento, que inclui as garantias de impugnação por via administrativa);
 Contencioso Administrativo: Sublinha o caráter especial ou especializado, em alguns dos seus
aspetos, da instituição que controla e garante a juridicidade da atuação administrativa.

1
 II. A Justiça Administrativa: noção, delimitação e âmbito

1. Justiça Administrativa em sentido amplo

Justiça Administrativa em sentido amplo: Sistema de mecanismos e de formas ou processos destinados à

resolução judicial das controvérsias nascidas de relações jurídicas administrativas.

De facto, a justiça administrtiva era definida pela sua finalidade, como o conjunto das garantias dos
particulares contra atuações ilegítimas da Administração que ofendam os seus direitos ou interesses.
Contudo, esta identificação correspondia, como foi dito acima, a uma reação contra uma realidade
oitocentista de administração centralizada.

Assim, o domínio típico da Justiça Administrativa é a garantia das posições subjetivas dos particulares em
face da Administração, mas, pela sua evolução ao longo do tempo, no contexto de um Estado social e de
uma administração descentralizada, rejeita-se a sua recondução a um estrito sistema de garantias dos
particulares contra as atuações ilegítimas da Administração, por várias razões:

 Hoje em dia verifica-se a existência de litígios judiciais de que os particulares estão ausentes (v.g.,
relações entre entes administrativos, cada vez mais prováveis em virtude da complexidade
organizativa e da pluralidade de administrações, resultantes dos processos de, v.g.,
descentralização).
 A instituição da Justiça Administrativa não se justifica integralmente em função da defesa dos
cidadãos, também servindo a prossecução do interesse público definido ao nível político-legislativo e
que constitui a finalidade necessária e própria da atividade administrativa (art. 266º CRP).

É precisamente pelo seu conceito amplo que a CRP, ao definir o âmbito da justiça administrativa, opta por
uma fórmula substancial e não finalística, como comprovado no art. 212º/3 CRP.

2. Justiça Administrativa em sentido estrito

O âmbito da Justiça Administrativa não se basta com o seu conceito amplo e estrito, tornando-se necessário,
para tal, tomar em consideração as diferentes dimensões da instituição, que a determinam sobre variados
aspectos:

 Âmbito substancial ou material: Quais os litígios que lhe cabe, em princípio resolver;
 Âmbito funcional: Como se caracteriza a função exercida;
 Âmbito orgânico-processual: Por que tribunais e segundo que processo actua.

2
Justiça Administrativa em sentido estrito: Conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de
questões de direito administrativo nascidades de relações jurídico-administrativas, atribuídas por lei à
ordem judicial administrativa, para serem julgadas segundo um processo administrativo específico.

Por fim, o âmbito da justiça administrativa levanta vários tipos de problemas correspondentes a diversas
áreas de conhecimento jurídico.

 Problemas da justiça administrativa que respeitam à função judicial de fiscalização da AP,

envolvendo, além da própria definição do contexto e dos contornos da instituição, a determinação e
a harmonização dinâmica dos principios da juridicidade e da separação de poderes: trata-se de
problemas de “Direito Administrativo Material”.
 A justiça administrativa implica a existência de um serviço público de justiça, sendo, por isso, objecto
normativo de duas disciplinas:
o O “Direito Judiciário Administrativo”, respeitante à organização dos Tribunais;
o O “Direito Processual Administrativo”, respeitante às relações processuais e ao regime de
funcionamento da administração.

3. Modelos de Justiça Administrativa

3.1. Modelo objectivista e modelo subjectivista de Justiça Administrativa

A Justiça Administrativa (o contencioso administrativo) visa, em primeira linha, a defesa da legalidade e do

interesse público ou a defesa/tutela dos direitos dos particulares?

A distinção entre os principais modelos baseia-se em dois critérios principais:

 A função do contencioso: Enquanto que no modelo objectivista se visa a defesa da legalidade e do

interesse público, no subjectivista está em causa a proteção das posições jurídicas substantivas dos
particulares);
 O objecto do processo: No modelo objectivista o processo incide sobre actos, no subjectivista o
processo incide sobre a alegada violação dos direitos e interesses dos particulares.

Modelos:
Critérios: Objectivista Subjectivista
Função do Defesa da legalidade e do interesse Protecção das posições jurídicas substantivas
contencioso público dos particulares
Objecto do Incide sobre actos Incide sobre a alegada violação dos direitos e
processo interesses dos particulares

3
No entanto, pode recorrer-se também a critérios complementares:
 A entidade competente para o controlo;
 A conceção do processo;
 O âmbito do controlo;
 Os poderes do juíz;
 Os efeitos do caso julgado.

A opção entre dois modelos já não é uma opção entre dois modelos puros, historicamente isolados, mas sim
a opção entre dois modelos típicos, suscetíveis de harmonização, tendo em conta a sua evolução e os dados
actuais.

Caracterização do modelo português

Apesar de a Constituição pôr o acento tónico na garantia dos direitos e interesses legalmente protegidos dos
administrados, limitando a própria garantia do recurso de anul ação aos titulares dessas posições jurídicas
subjectivas, tal não deve ser interpretado como imposição constitucional de um modelo estritamente
subjectivista de justiça administrativa. A Constituição quis estabelecer as garantias dos administrados —
com a intenção de assegurar uma protecção plena perante a Administração dos seus direitos e interesses
legalmente protegidos — mas não pretendeu impor um modelo processual determinado. A concretização
desse modelo compete ao legislador, que, no uso da sua liberdade constitutiva, pode optar entre diversas
fórmulas de instituição da justiça administrativa, desde que respeite o quadro constitucionalmente
estabelecido – concretamente, o modelo organizatório judicialista e a protecção efectiva dos direitos dos
administrados.

Na realidade, e desde logo, o art. 268º CRP, até pelo seu lugar sistemático, não pretende estabelecer u ma
regulamentação global da justiça administrativa, mas apenas definir as garantias dos administrados nas suas
relações com a Administração – em especial, o princípio da justiciabilidade dos actos da Administração,
assegurado por um direito fundamental específico de acesso aos tribunais administrativos, um direito a um
procedimento.

Não é concebível que o art. 268º contenha uma proibição ao legislador de alargar os meios da justiça
administrativa ao controlo da juridicidade das atuações da Administração, para defesa da legalidade e do
interesse público, mesmo que não estejam em causa direitos dos administrados:
 Por um lado, a intenção é perfeitamente legítima, se não necessária, em face do artigo 266.º, que
erige o interesse público como finalidade primeira da Administração Pública;

4
  Por outro lado, um tal alargamento impõe-se sempre para as relações interadministrativas, tendo
em conta que a CRP atribui à ordem judicial administrativa a competência para julgar a generalidade
das questões de direito administrativo (incluindo aquelas que não dizem respeito aos particulares).

Deste modo, é a própria CRP que, ao consagrar o direito de acção popular para defesa de interesses
colectivos, difusos ou comunitários, incluindo a defesa dos bens públicos, impõe uma rel ativa objetivização
do modelo. Por fim, é óbvio que a Constituição não assume uma intenção densificadora e, ao consagrar o
direito dos administrados a uma protecção judicial efectiva (substantiva e processual), não pretende regular
em pormenor o processo administrativo, pois deixa inequivocamente ao legislador um espaço importante
para conformação de aspectos fundamentais do regime do contencioso, como, por exemplo, o objecto e o
prazo da acção de impugnação de actos, bem como, em geral, os poderes e deveres do juiz, do Ministério
Público, das partes e demais intervenientes no processo, os pressupostos e a estruturação processual dos
meios principais e cautelares, os efeitos e o processo de execução das sentenças.

A reforma da justiça administrativa de 2002 (que conduziu, sobretudo em função das revisões
constitucionais de 1989 e 1997, à adopção do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos) alterou o modelo de justiça administrativa num sentido
subjectivista, com a manutenção ou introdução de algumas notas objectivistas, porque:
i) Alargou-se o âmbito tradicional da justiça administrativa, atribuindo aos tribunais administrativos a
competência para julgar os “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas” (arts. 1.º e 4.º
do ETAF). Esta ampliação é notória ao nível dos contratos que envolvam a aplicação de direito
público e da responsabilidade civil por actos praticados no âmbito das funções legislativa e
jurisdicional.
ii) Consagra-se o princípio da tutela jurisdicional efectiva, art. 2.º/1 CPTA. Para que não haja dúvidas
acerca da plena jurisdição dos tribunais administrativos, estabelecem-se os diversos conteúdos das
pretensões possíveis junto dos tribunais e os correspondentes poderes do jui z – art. 2.º/2.
iii) Os meios processuais principais sofrem uma alteração radical, organizando-se em torno de duas
formas processuais: a acção administrativa comum e a acção administrativa especial. O anterior
recurso de anulação perde assim o seu papel central, recebendo o nome de “impugnação de actos”
e passando a ser um dos pedidos da acção especial. Esta opção durou até 2015, tendo-se então
adoptado o modelo de acção única para os meios processuais principais não urgentes.
iv) Admite-se a cumulação de pedidos, em função da mesma relação jurídica ou da mesma matéria de
facto ou de direito – art. 4.º CPTA.

5
 v) No que respeita à tramitação das acções administrativas especiais, estabelecem-se regras uniformes,
embora com particularidades relativas à impugnação de actos, à condenação à prática de actos
devidos, e aos processos relativos a normas, para além de se estabelecerem processos principais
urgentes, em que se reúnem impugnações e intimações urgentes. O modelo de regras comuns e de
regras particulares em função dos pedidos mantém-se e até de algum modo reforçado pela opção,
em 2015, pela eliminação da distinção entre acções administrativas comuns e especiais.
vi) Mantém-se um conceito alargado de legitimidade activa, que inclui o Ministério Público e os
titulares de interesse directo na anulação do acto. Alarga-se mesmo esta legitimidade a pessoas
colectivas e aos órgãos administrativos, e no âmbito da acção popular a qualquer cidadão e a
titulares de interesses difusos (arts. 9.º/2 e 55.º do CPTA).
vii) Continua a reconhecer-se um papel processual relevante ao Ministério Público para fiscalização da
legalidade, apesar de se lhe terem retirado alguns dos seus poderes processuais.
viii) Consagra-se o princípio da igualdade entre armas entre o recorrente e a Administração, no sentido
de um processo entre partes, incluindo o pagamento de custas pela Administração.
ix) Alarga-se a protecção cautelar dos administrados, que agora abrange quaisquer providências
adequadas – arts. 112.º e ss. Do CPTA.
x) Regula-se o processo executivo, reforçando a garantia da efectividade das decisões judiciais –
nomeadamente através da possibilidade de o juiz fixar uma sanção pecuniária compulsória (art.
157.º e ss. do CPTA).

Assim, a Reforma de 2002 veio consagrar um modelo subjectivista, concebendo o processo como um
processo de partes e alargando os poderes de decisão e cognição do juíz. Todavia, podemos identificar
algumas notas objectivistas:
i) Reconhecimento de legitimidade activa, por exemplo, aos interessados de facto para
impugnação de actos administrativos na acção particular, que se estende a associações a todos
os membros da comunidade nas acções populares.
ii) No âmbito da acção pública, se alarga quanto ao Ministério Público, em matéria de condenação
à prática de acto devido e de contratos – seja quanto à previsão de litígios interadministrativos;
seja no reconhecimento de significativos poderes ao Ministério Público como auxiliar de justiça,
em defesa da legalidade, sobretudo no que respeita à impugnação de normas;
iii) Conhecimento oficioso pelo juiz das ilegalidades do acto administrativo impugnado (95.º/2 do
CPTA).
iv) Por outro lado, o modelo não altera, antes reafirma o sistema de administração executiva, ao
determinar o respeito, quer nas sentenças condenatórias da Administração, quer no respectivo

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 processo de execução, dos espaços de valoração própria concedidos pela lei aos órgãos
administrativos no exercício das suas funções, bem como ao aceitar a estabilidade de caso
decidido dos actos administrativos, mesmo que ilegais, desde que não sejam nulos, passado o
prazo de impugnação.

A revisão de 2015: A revisão do CPTA e do ETAF de 2015 não trouxe alterações ao modelo desenhado em
2002. Tal como descrito nos seus aspetos essenciais, a não ser quanto ao desaparecimento da distinção
entre acção administrativa comum e acção administrativa especial, passando todos os processos principais
não-urgentes a tramitarem sob uma única forma de acção. Houve, de resto, alterações significativas, mas
que visaram aperfeiçoar processualmente o modelo, do qual destacamos:
 Alargamento da jurisdição administrativa ao julgamento de contraordenações em matéria
urbanísitca;
 Acolhimento de novidades trazidas pelo novo Código CPC na tramitação de nova acção
administrativa;
 Criação de um novo processo urgente, visando dar uma resposta célere, pela concentração num
único processo, às pretensões dos participantes em “procedimentos de massa”, designadmente de
provas e concurso de pessoal;
 Transposição, no domínio contencioso pré-contratual, das diretivas-recursos europeias;
 Clarificação dos requisitos gerais do regime da impugnabilidade dos actos administrativos;
 Consagração do funcionamento dos tribunais administrativos do círculo somente com juíz singular,
com as suas exceções.

3.2. Modelos organizativos e processuais

É preciso perceber os principais modelos organizativos:

 Modelo administrativista: “Julgar a Administração ainda é administrar”. Corresponde ao modelo

liberal: a defesa de uma atividade própria da Administração e o princípio da separação de poderes;
 Modelo judicialista: Corresponde ao modelo atual (desde a 2º metade do séc. XX),
independentemente de se tratar de Tribunais comuns ou de Tribunais especializados em razão da
matéria.

De facto, se atendermos à história da evolução da justiça administrativa, podemos identificar três modelos
básicos de organização, segundo o critério da competência para julgar.
 Modelo administrativista: A decisão final dos litígios cabe aos órgãos superiores da administração
activa, segundo uma ideia de que julgar a administração é ainda administrar. Também se designa

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 como modelo do “administrador-juiz” ou da “justiça conservada”. Foi um modelo típico da época
liberal, em que o contencioso administrativo era visto como um instrumento de realiz ação do
interesse público e apoiava-se numa concepção da separação de poderes que postulava a liberdade
da actividade executiva estadual, que se devia em parte a uma desconfiança em relação à actividade
judicial.
 Modelo judicialista: A decisão cabe a verdadeiros tribunais, integrados numa ordem judicial,
segundo o princípio de que julgar a administração é ainda julgar. É este o modelo actual, na linha da
ideia de que a actividade administrativa, mesmo nos momentos discricionários, está sempre
subordinada ao Direito, atribuindo por isso aos tribunais a competência para conhecer de todos os
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas interpessoais.
 Modelo judiciarista ou quase-judicialista: Este é um modelo intermédio, de transição entre os
outros dois, segundo o qual a resolução de litígios cabe a órgãos administrativos independentes que,
apesar de serem alheios à orgânica dos tribunais e de as suas decisões não terem força executiva,
desempenham funções específicas de controlo e actuam segundo um procedimento contraditório
de tipo jurisdicional.

Caraterização do modelo português - a jurisdição administrativa:

Embora exista uma relativa unidade de jurisdição entre a justiça administrativa e a fiscal – o ETAF refere-se a
uma "jurisdição administrativa e fiscal" e os tribunais estão hoje quase totalmente unificados ao nível da
primeira instância –, estas são distinguíveis, de modo que o critério orgânico, associado a um critério
material, tem também relevo para excluir da justiça administrativa, em sentido estrito, a resolução de
questões administrativas que caibam aos tribunais tributários, isto é, das questões decorrentes de relações
jurídicas fiscais. A jurisprudência tem adoptado neste contexto a chamada “tese ampliativa”, pela qual são
“questões fiscais” para o efeito “todas as questões cuja resolução exija a interpretação e aplicação de
quaisquer disposições de direito fiscal, desde que se situem no campo da actividade tributária” – incluindo
os recursos contra "actos administrativos respeitantes a questões fiscais" e a impugnação de normas
administrativas tributárias (artigos 26.º, 38.º e 49.º do ETAF), bem como outras acções que envolvam
relações jurídicas tributárias, incluindo as relativas a contratos.

Neste contexto, deve referir-se ainda que a lei – concretamente, o artigo 179.º do CPA – comete
indirectamente aos tribunais tributários a competência para a execução de actos administrativos que
determinem o pagamento de uma quantia certa. Trata-se de um desvio interno às regras de competência,
que se compreende por razões de tradição, embora os tribunais administrativos passem a estar em
condições de proceder a tal execução, sendo competentes para a execução de sentenças administrativas
contra particulares (artigo 157.º, n.º 5, do CPTA), incluindo as de condenação em pagamento de quantias, e

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lhes caiba a execução judicial dos actos administrativos contra particulares, quando não impliquem
prestações pecuniárias.

4. O atual sistema de justiça administrativa em Portugal

O modelo judicialista de Justiça Administrativa é definitivamente instituído com a CRP de 1976.

a) A garantia de um contencioso administrativo integralmente jurisdicionalizado;

b) A existência constitucionalmente obrigatória de Tribunais Administrativos: desde a revisão
constitucional de 1989 (art. 212º/3), a jurisdição administrativa é jurisdição obrigatória,
caracterizada como jurisdição comum em matéria administrativa.
c) No plano processual, a previsão expressa no art. 268º/4 CRP – Princípio da Tutela Jurisdicional
Efetiva – designadamente com a revisão constitucional de 1997.
d) Autogoverno da “magistratura administrativa”, através do Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais (art. 217º/2 CRP).

Deste modo, está-se perante um modelo de Justiça Administrativa predominantemente subjectivista, mas
com elementos típicos do modelo objectivista (v.g., o estatuto pessoal do Ministério público e a defesa da
legalidade; a defesa de interesses coletivos).

5. Citério substancial de delimitação

Critério substancial de delimitação do âmbito da justiça administrativa – art. 212º CRP e 1º/1 e 4º do
ETAF: A consideração da dimensão substancial revela-se na medida em que a justiça administrativa tem, por
determinação constitucional, uma matéria própria - integra os processos “que tenham por objecto dirimir os
litígios emergentes de relações jurídicas administrativas”. Esta noção, para efeitos de delimitação do
âmbito material da jurisdição administrativa, deve abranger a generalidade das relações jurídicas externas
ou intersubjectivas de carácter administrativo, seja as que se estabeleçam entre os particulares e os entes
administrativos, seja as que ocorram entre sujeitos administrativos.

5.1. O conceito de relação administrativa

Este pode ser tomado em diversos sentidos:

1. Sentido subjectivo: Pode incluir qualquer relação jurídica em que intervenha a Administração,
designadamente uma pessoa colectiva pública - a razão de ser da existência de uma jurisdição
especial seria a presença da Administração Pública enquanto sujeito da relação, independentemente

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 da veste em que actuasse, pelo que tenderia a privilegiar-se igualmente um critério orgânico como
padrão substancial de delimitação.
2. Sentido objectivo: Entender-se-ia como as relações jurídicas em que intervenham entes públicos,
mas desde que sejam reguladas pelo Direito Administrativo – nesse sentido, a razão de ser da
jurisdição administrativa seria, por contraposição com a jurisdição dita “comum”, a existência de um
estatuto especial do sujeito público, designadamente, a presença de elementos de autoridade
administrativa.
3. Correspondência do carácter “administrativo” da relação ao âmbito substancial da própria função
administrativa: Resultaria do contexto constitucional que o domínio considerado próprio dos
tribunais administrativos abrange as relações jurídicas que correspondam ao exercício da função
administrativa, entendida em sentido material. Ora, tal como assim se excluem da justiça
administrativa os litígios relativos às actividades materialmente políticas, jurisdicionais e legislativas,
remetendo para uma distinção substancial entre as funções do Estado, também se identificaria, para
esse efeito, uma função que pode ser desenvolvida por particulares e não tem de estar
estatutariamente sujeita ao direito administrativo.

Esta questão deve ser resolvida expressamente pelo legislador, mas, na falta desta clarificação, parece-nos
que será porventura mais prudente partir-se do entendimento do conceito constitucional de relação jurídica
administrativa no sentido estrito tradicional de relação de direito administrativo, com exclusão,
nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração. A determinação do
domínio material da justiça administrativa continua, assim, a passar pela distinção material entre o direito
público e o direito privado, uma das questões cruciais que se põem à ciência jurídica. Lembramos apenas
que se têm de considerar relações jurídicas públicas aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma
entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à
realização de um interesse público legalmente definido.

A utilização de um critério material de delimitação pressupõe, então, a existência de um regime de

administração executiva, em que se define um domínio de actividade, a função administrativa e, nesse
contexto, um conjunto de relações onde a administração é dotada de poderes de autoridade para
cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público – é por isso que se justifica um
sistema de regras e de princípios diferentes das normas de direi to privado, que formam uma ordem jurídica
administrativa, será ai que se justificará a existência de uma ordem judicial diferente da ordem dos tribunais
judiciais.

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EXCLUEM-SE do conceito:
 Excluem-se assim, em princípio, do âmbito substancial da justiça administrativa as questões
administrativas de puro direito privado, isto é, as decorrentes da actividade de direito privado da
administração, quer seja a que corresponde ao mero exercício da sua capacidade privada, quer se
trate de actividades funcionalmente administrativas, quando ou na medida em que se desenvolvam
através de instrumentos jurídicos privatísticos, ainda que toda a actividade administrativa esteja
sujeita aos princípios jurídicos fundamentais do direito administrativo. Não se pode esquecer,
porém, que o direito administrativo aparece frequentemente associado à utilização de entidades e
de meios de direito privado pela AP, dando lugar na prática a uma aplicação miscigenada do direito
público e do direito privado, de modo que poderá considerar-se substancialmente incluído na
justiça administrativa o conhecimento de certos aspectos de direito público de uma actu ação
administrativa desenvolvida ao abrigo do direito privado, (como acontecerá, v.g., no contencioso
relativo à formação de contratos de direito privado celebrados pela AP, quando ela siga um
procedimento “pré-contratual” de direito público).
 Por outro lado, é legítima a atração para os tribunais administrativos da resolução global de
litígios, alargada aos aspectos de direito privado, seja para prevenir dúvidas, seja para evitar a
duplicidade de processos, independentemente da manutenção de uma diferença de regimes
jurídicos aplicáveis. Note-se que, ao contrário do que acontecia na lei anterior, o novo ETAF deixou
de excluir expressamente da jurisdição administrativa “as questões de direito privado, ainda que
qualquer das partes seja uma pessoa de direito público”. No entanto, apesar de conter uma cláusula
de definição positiva do âmbito da justiça administrativa, também não optou por incluir essas
questões, o que significará que elas estarão excluídas por natureza, sem prejuízo de haver uma
atribuição expressa aos tribunais administrativos do julgamento de determinados litígios de
direito privado.
 Outro aspecto de delimitação da fronteira da jurisdição administrativa em matérias de direito
privado é o das questões emergentes de actuações jurídicas privadas autorizadas ou licenciadas
pela AP:
o Se a questão disser respeito à ilicitude da actuação privada em aspectos que por lei
pertençam ao âmbito próprio da autorização ou do juízo autorizativo da Administração,
havendo decisão administrativa que permitiu tal actuação, só o TA pode conhecer da
legalidade da decisão, no contexto do respectivo meio impugnatório.
o Todavia, podem existir questões de licitude da actuação privada licenciada em aspectos que
não decorram necessariamente da decisão administrativa, caso em que a competência

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 pertencerá à jurisdição “comum”, quando se tratar, substancialmente, de questões de
direito privado.
 Ficam igualmente fora do domínio próprio da justiça administrativa as questões relativas à validade
de actos praticados no exercício de outras funções estaduais, estranhos à função administrativa:
assim acontece com a impugnação de actos que integrem o exercício da função política, bem como
o exercício da função legislativa.
o Remete-se, assim, para uma distinção substancial entre as funções do Estado, remissão que
tende a ser absoluta no que respeita aos actos políticos, mas é tão só relativa no que se
refere aos actos legislativos.
o Quanto aos actos políticos ou da função política, o seu carácter não administrativo resultará
de serem actos de 1.º grau, praticados por órgãos supremos, em execução directa da
Constituição (onde estão fixados a competência e os limites) e destinados à prossecução
directa de interesses fundamentais da comunidade política – por exemplo, actos auxiliares
de direito constitucional, actos diplomáticos, actos de defesa nacional, actos de graça.
o Quanto aos actos da função legislativa, não havendo, entre nós, uma reserva material ou
funcional de regulamento, nada impede o legislador de estabelecer regimes jurídicos
pormenorizados, tendo de considerar-se como actos legislativos — e, portanto, subtraídos à
jurisdição administrativa — quaisquer disposições gerais e abstractas editadas sob forma de
diploma legislativo (mesmo de decreto-lei, tendo em conta que o Governo exerce tanto a
função administrativa como a função legislativa), ainda que tenham carácter regulamentar
e, portanto, pertençam materialmente à função administrativa.
o Já o mesmo não acontece com os actos administrativos (individuais e concretos), que
podem ser impugnados perante os tribunais administrativos independentemente da sua
forma, mesmo que constem de um diploma Legislativo. Contudo, dado que não estão
proibidas as leis-medida (também concretas ou individuais), o problema dos limites da
jurisdição administrativa passa aqui pela distinção substancial entre as funções estaduais —
concretamente, pela distinção entre "acto administrativo" e "lei-medida".
 Obviamente que, em função do critério material, também não pertencem à justiça administrativa os
litígios relativos à actividade desenvolvida no exercício da função jurisdicional. Apesar de a
delimitação ser aqui em regra mais fácil, encontramos zonas de fronteira, seja no que respeita à
actividade administrativa desenvolvida pelos tribunais (e no que toca à responsabilidade pelos danos
causados pela actividade jurisdicional), seja quanto à prática, pela Administração, de actos quase-
judiciais – decisões de aplicação de coimas, de resolução de litígios ou de fixação de indemnizações,
por exemplo. Note-se, porém, que o ETAF, ao contrário do que acontecia antes de 2002, atribui aos

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 tribunais administrativos a competência para conhecer litígios relativos à responsabilidade civil
extracontratual pelos danos causados no exercício da função política, legislativa e jurisdicional – o
que deve ser interpretado como mais um alargamento da jurisdição administrativa a matérias que
substancialmente não são administrativas.

INCLUI-SE no conceito:
 Como o conceito substancial de acto administrativo inclui logicamente uma nota orgânica (ser
praticado por um sujeito de direito administrativo), põe-se a questão de saber se o domínio da
justiça administrativa abrange, ou não, as questões suscitadas no âmbito das relações substanciais
de direito administrativo, quando nelas intervenham órgãos ou entidades que não integram a
Administração em sentido organizatório.
o Deve entender-se, a partir do artigo 212.º/3 CRP , que as questões relativas a qualquer
actividade pública em matéria administrativa, mesmo que proveniente de entidades não
administrativas, integram substancialmente a justiça administrativa, sem prejuízo de a lei
as poder atribuir a outra ordem judicial (aí já estará em causa a utilização de um critério
orgânico). O CPA adoptou uma definição substancial de acto administrativo (artigo 148.º),
que abrange quaisquer decisões no exercício de poderes jurídico-administrativos, sem
referência ao autor.
 O conceito de Administração em sentido organizatório levanta problemas em zonas de fronteira,
mas tende a abranger todas as entidades, mesmo sob forma privada, que desempenham actividades
administrativas de interesse público sob direcção pública – note-se que a lei portuguesa equipara
expressamente as empresas públicas a entidades administrativas para efeitos de sujeição à
jurisdição administrativa dos litígios respeitantes ao exercício de poderes de autoridade.
 Também para efeitos de responsabilidade civil, o Regime aprovado pela Lei n.º 67/2007 determina
que as disposições que regulam a responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função
administrativa são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito
privado por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que
sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (artigo 1.º, n.º 5).
 Na mesma linha, o próprio CPTA faz actualmente referência às decisões de autoridades não
integradas na Administração Pública e entidades privadas que actuem no exercício de poderes
jurídico-administrativos (artigo 51.º, n.º 1) – sem prejuízo de a lei referir especialmente o julgamento
de questões da validade das acções ou omissões de algumas delas, incluindo-as, ou excluindo-as da
jurisdição administrativa.

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 5.2. Relações jurídicas administrativas

Relação Jurídica: Relacionamento de dois ou mais sujeitos, que seja regulado por normas jurídicas, das quais
decorrem as posições jurídicas - ativas e passivas - que constituem o respetivo conteúdo.

Elementos da Relação Jurídica:

a) Uma relação jurídica de direito administrativo, isto é, disciplinada pelo Direito Administrativo;
b) Em que um dos sujeitos é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercíci o de
poderes públicos que servem para a prática de actos administrativos, para a emissão de normas
administrativas/regulamentos administrativos, para a celebração de contratos administrativos (art.
4º/1, d) ETAF).

Relações Jurídicas Externas

Interessam-nos especificamente as relações administrativas interpessoais ou intersubjectivas, dado que,
por razões de delimitação funcional, os tribunais administrativos, salvo em casos excepcionais na lei, só
podem conhecer litígios entre partes ligadas por uma relação jurídica externa (note-se que relações
externas não são apenas as que se estabelecem entre a AP e os particulares, abrangendo igualmente, pelo
menos, as relações entre pessoas colectivas públicas. Para além disso não pode pensar-se hoje nas relações
internas como se representassem uma área reservada à administração, em que esta poderia actuar
livremente sem sujeição a poderes estranhos, como o caso dos tribunais).

O carácter interno ou externo de uma relação jurídica nem sempre é fácil de determinar e pressupõe, no
plano dos sujeitos respectivos, uma distinção clara entre os conceitos de personalidade jurídica, de órgão
(instituição) e de titular ou membro de órgão.
 Por um lado, os problemas resultam, num plano organizativo, da multitude das administrações
actuais, em face dos fenómenos de descentralização e de desconcentração (também esta, por vezes,
personalizada), bem como da complexidade que decorre da organização ministerial do Estado-
pessoa colectiva (os ministérios são órgãos do Estado, mas não dispõem só de competências,
também têm atribuições próprias), e ainda de soluções organizativas atípicas, de tipo federalizante,
como as que incluem pessoas colectivas como unidades orgânicas de outras pessoas colectivas (por
exemplo, nos institutos politécnicos, que se formam de escolas, e em algumas universidades, em
que se confere personalidade jurídica às faculdades ou a algumas delas) ou, ao nível da própria
administração estadual directa, as que conferem personalidade jurídica a direcções gerais ou a
serviços autónomos integrados em ministérios.

14
  Por outro lado, há problemas que resultam da juridificação das chamadas "relações especiais de
poder" — antes consideradas como zonas reservadas da Administração, estranhas ao mundo do
direito e, por isso, subtraídas à lei e imunes ao poder judicial —, pelo interior das quais passa hoje a
fronteira que separa as relações especiais externas ("relações fundamentais") das relações especiais
internas ("relações orgânicas"), reduzidas estas ao plano estritamente funcional.
 Por fim, deve ter-se em conta a diversificação funcional dentro de pessoas colectivas públicas mais
complexas, que leva a que as decisões tomadas por alguns órgãos possa comprometer o exercício da
competência por outros órgãos, facto que justifica a impugnabilidade de actos de um órgão por
outro órgão da mesma pessoa colectiva, actualmente reconhecida expressamente na lei (artigos
51.º, n.º 2, alínea b), e 55.º, n.º 1, alínea d)) – em reconhecimento de uma dimensão externa desses
actos.

EXCLUEM-SE do âmbito da justiça administrativa, sendo consideradas relações administrativas internas ou

intrapessoais:
 As relações entre órgãos administrativos dentro da mesma pessoa colectiva, salvo quando o
contrário resulte da lei;
 As relações “orgânicas” entre os órgãos administrativos e os respectivos membros ou titulares, salvo
quando estejam em causa direitos próprios destes últimos, enquanto tais;
 As relações entre os órgãos de uma instituição e os funcionários, utentes ou sujeitos de relações
especiais de direito administrativo ligados a essa instituição, na medida restrita do respectivo vínculo
funcional.
Nota: Tal não significa que a lei não possa, expressa e inequivocamente, atribuir aos TA a competência para
conhecer litígios entre órgãos da mesma pessoa colectiva ou entre um órgão e os respectivos membros.

INCLUEM-SE no contencioso administrativo, para efeitos de relações jurídicas externas ou interpessoais:

 As relações jurídicas entre a AP e os particulares, incluindo:
o As relações entre as entidades administrativas e os cidadãos (relações que tenham por fonte
actos administrativos; regulamentos; contratos administrativos; operações matérias da AP);
o As relações entre as organizações administrativas e os membros, utentes ou pessoas
funcionalmente ligadas a essas organizações – relações fundamentais no contexto das
relações especiais de direito administrativo (segundo o critério de distinção entre relações
especiais externas – relações fundamentais – e relações especiais internas – relações
orgânicas;

15
 o Relações entre “entidades públicas em forma privada” (“entidades administrativas
privadas”), desde que atuem no exercício de poderes administrativos, e os particulares;
o As relações entre sujeitos privados que actuem no exercício de poderes administrativos e os
particulares;
 As relações jurídicas interadministrativas art. 55º CPTA, incluindo:
o As relações entre entes públicos administrativos;
o As relações jurídicas entre entes administrativos que actuem em substituição de órgãos da
administração, no exercício da função administrativa, mesmo que não tenham
personalidade jurídica;
o Certas relações jurídicas entre órgãos de diferentes entes públicos, quando a circunstância
de se tratar de órgãos de pessoas colectivas distintas puder ser considerada decisiva ou
dominante para a caracterização da relação, por estarem em causa interesses públicos
diferentes.
Nota: Pelo critério substancial deve considerar-se inserido no domínio substancial da justiça administrativa o
contencioso pré-contratual dos contratos de direito privado, quando o procedimento pré-contratual da sua
formação/celebração seja disciplinado pelo direito público, por exemplo. O critério substancial não impede o
alargamento dos TA à resolução de questões ou aspectos de direito privado, quando a resolução global d o
litígio o justifique e a lei assim o expressamente determine (art. 4º ETAF). O critério substancial também não
impede o conhecimento pelos tribunais administrativos de questões prejudiciais de direito privado, ao
abrigo do princípio da devolução facultativa (art. 15º CPTA).

São diversos os tipos de relações jurídicas administrativas, que podem ser objecto de várias classificações
doutrinais. Importa sublinhar que as relações jurídicas, nomeadamente as que ligam os particulares à
administração, são cada vez menos frequentemente relações simples ou bipolares, multiplicando-se as
relações complexas, em que se confrontam mais de dois sujeitos com interesses distintos e muitas vezes
contrários.

6. Dimensão orgânica: a jurisdição administrativa

Segundo este critério a justiça administrativa compreende exclusivamente a resolução das questões de
direito administrativo que sejam atribuídas à ordem judicial dos tribunais administrativos. Todavia, pode
suceder (e sucede!) que à jurisdição administrativa não seja atribuída a competência para conhecer de
todas as questões de direito administrativo e exclusivamente dessas questões.

16
É pois o âmbito da jurisdição administrativa, enquanto organização dotada de competências, que tem relevo
autónomo na delimitação da justiça administrativa, visto que as regras processuais administrativas tendem a
acompanhar a dimensão material da instituição.

6.1. O alcance da reserva constitucional da jurisdição administrativa

A primeira questão que se coloca é a de saber como interpretar o art. 212.º/3 da CRP, no sentido de saber se
daí se retira ou não uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos.
Uma tal reserva teria um duplo sentido:

1. Os tribunais administrativos só podem julgar questões de direito administrativo;

2. Só os tribunais administrativos podem julgar questões de direito administrativo.

1. Os tribunais administrativos só podem julgar questões de direito administrativo: A jurisprudência do TC

parecia apontar para uma reserva negativa aplicável aos tribunais não judiciais – estes seriam tribunais
especiais, que só poderiam julgar as questões que lhe fossem constitucionalmente atribuídas. Logo,
deveriam ser consideradas inconstitucionais as leis que conferissem aos tribunais administrativos
competência para o conhecimento de questões que não fossem emergentes de relações jurídicas
administrativas. No entanto, a doutrina evoluiu no sentido inverso, admitindo a atribuição legal aos
tribunais administrativos da resolução de litígios referentes à actividade administrativa ainda que incluísse
aspectos de direito privado; bem como de litígios decorrentes da actividade no âmbito de outras funções
estaduais. Como vimos, foi este último o sentido seguido pela Reforma da Justiça Administrativa, que optou
por atribuir expressamente aos tribunais administrativos a resolução de litígios não incluídos na cláusula
geral do 212º/3 CRP.

2. Só os tribunais administrativos podem julgar questões de direito administrativo: Quanto ao segundo

aspecto, as opiniões da doutrina dividiram-me mais claramente: para alguns, resulta da CRP uma reserva,
perante a qual o legislador não pode atribuir a outros tribunais, designadamente aos tribunais judiciais, o
julgamento de litígios materialmente administrativos, só sendo legítimas, nesta matéria, as devoluções de
competências em matéria administrativa para outros tribunais que forem previstas ao nível constitucional
ou excepcionalmente em caso de estado de necessidade. Outros autores propõem uma posição mitigada,
admitindo a remissão do legislador para a jurisdição comum de questões emergentes de relações jurídicas
administrativas, designadamente quando estejam em causa direitos fundamentais dos cidadãos.

Posição de VIEIRA DE ANDRADE: Esta posição é partilhada pela jurisprudência e refere que o art. 212.º/3 da
CRP define um modelo típico, que admite certos desvios desde que estes não descaracterizem o modelo,

17
ou seja, afectem o seu núcleo essencial. Este preceito deve ser entendido como uma garantia institucional
da qual resulta para o legislador uma proibição de descaracterização da justiça administrativa. De resto,
deve reconhecer-se uma livre margem de conformação do legislador, podendo atribuir pontualmente a
outros tribunais o julgamento de questões materialmente administrativas, com fundamento em razões
diversas (já quando se queira estabelecer desvios à ordem constitucional típica, tem de ser a Assembleia da
República a legislar, salvo autorização ao Governo – art. 165.º/1/p)). O mesmo é dizer que os tribunais
administrativos são os tribunais comuns em matéria administrativa.

Para esta tese concorrem vários argumentos:

 Argumento histórico: Este preceito foi instituído na revisão de 1989, com a intenção de consagrar a
ordem jurisdicional administrativa como uma jurisdição própri a. É natural que este preceito
contenha assim uma definição da nova ordem jurisdicional, sem que com isso pretenda estabelecer
uma reserva material absoluta – a técnica utilizada foi a da cláusula geral.
 O art. 212.º/3 serve também para delimitar a parte final do art. 211.º/1CRP, que atribui aos
tribunais judiciais uma competência residual – uma questão de natureza administrativa passa a
pertencer à jurisdição administrativa sempre que não seja expressamente atribuída a nenhuma
outra.
 Uma interpretação mais rigorosa suscitaria problemas de inconstitucionalidade de certas leis e
práticas vigente (por exemplo, em matéria de contraordenações e expropriações por utilidade
pública), bem como uma alteração profunda da organização judiciária administrativa, para tornar o
acesso praticável e a protecção judicial dos cidadãos efectiva.

Em suma, a interpretação mais razoável parece ser a de que visa apenas consagrar os tribunais
administrativos como tribunais comuns em matéria administrativa, e esta foi a interpretação que este na
base da Reforma de 2002, que redefiniu o âmbito da justiça administrativa em termos que não coincidem
exactamente com os da Constituição. De facto, ainda que se optasse pela tese da reserva material
absoluta, o critério orgânico não perdiria sentido, uma vez que a própria CRP atribui determinadas
competências em matéria administrativa a outros tribunais:

 Jurisdição Constitucional: Desde logo, são atribuída pela CRP à jurisdição constitucional, por
exemplo, determinadas competências relativas a matéria administrativa - é o que sucede no que
respeita a questões eleitorais (223.º/2/c) CRP e art. 8º da Lei Constitucional) e à fiscalização
abstracta da constitucionalidade de normas administrativas (art. 281.º/1/a), c) e d) da CRP e
72.º/2 do CPTA).

18
  Jurisdição do Tribunal de Contas: Em matéria de legalidade financeira, é competente o Tribunal
de Contas – art. 214.º da CRP.
 Jurisdição internacional: O art. 8.º/3 da CRP ressalva um conjunto de questões de direito
administrativo que pertencem à jurisdição de tribunais internacionais.
 Tribunais arbitrais: A previsão da existência de tribunais arbitrais deve-se igualmente considerar
como uma compressão constitucional da reserva judicial dos tribunais administrativos.

6.2. A delimitação legal do âmbito da jurisdição administrativa (ar. 4º ETAF)

No plano legal, a par de normas que visam concretizar o conteúdo da cláusula geral estabelecida pela CRP,
são de destacar, por um lado, os preceitos que implicam a diminuição por subtração do âmbito da jurisdição
administrativa, e por outro lado, preceitos que produzem a sua ampli ação, por atribuição aos tribunais
administrativos, do julgamento de questões que em princípio não lhes caberia conhecer.

Âmbito da jurisdição administrativa segundo o ETAF

O art. 1.º do ETAF começa por reafirmar a cláusula geral da Constituição; todavia, o art. 4.º ETAF vem
densificar o âmbito desta cláusula através de enumerações, uma positiva e uma negativa, que referem os
litígios cuja solução compete ou não compete aos tribunais administrativos. Note-se, porém, que com este
artigo subsistem ainda alguns problemas, já que:

 A enumeração é meramente exemplificativa;

 É impossível uma identificação exaustiva de todos os litígios;
 Certos conceitos utilizados carecem de precisão;
 Esta previsão não exclui a existência de legislação especial divergente.

Enumeração Positiva: O art. 4.º contém uma enumeração positiva que é, em princípio, meramente
concretizadora da cláusula geral, mas terá de ser considerada aditiva quando seja inequívoco que visa
atribuir competências que não caibam no âmbito dessa cláusula.

 Dimensão concretizadora: a maior parte das alíneas do art. 4.º/1, com excepção de parte das al. e)e
f), visa apenas a concretização positiva do conceito “litígios emergentes de relações jurídicas
administrativas”. Isto significa que se dever interpretar o conteúdo destas alíneas em função da
cláusula geral do art. 1.º (por exemplo: a tutela de direitos fundamentais prevista na alínea a) só
cabe aos tribunais administrativos no âmbito das relações jurídicas administrativas). Para além disso,
é de notar a preocupação legal da delimitação da jurisdição através da referência aos poderes
administrativos e ao regime de direito público naquelas alíneas que possam abrangem actos

19
 jurídicos praticados por sujeitos privados. Por fim, estamos ainda a presumir a assunção de um
conceito material de actividade administrativa, quando, na al. c), inclui os litígios decorrentes das
actuações materialmente administrativas de órgãos estaduais e regionais que não perte nçam à AP
em sentido organizatório – a lei estará apenas a explicitar a cláusula geral. Esta concretização do
âmbito da justiça administrativa tem uma dupla função:
o Enuncia as hipóteses mais importantes de litígios decorrentes de relações jurídicas
administrativas;
o Torna clara a competência dos TA relativamente a casos que, por determinações legais
anteriores, lhes tinha sido ou parecia terem sido subtraídos (v.g., al. a) com al. j)).
 Dimensão aditiva: Os problemas surgem na medida em que certas alíneas no n.º 1 se têm de
considerar como um alargamento da jurisdição administrativa relativamente à cláusula geral, o que
sucede em dois domínios – nos contratos celebrados pela Administração Pública e na
responsabilidade civil extracontratual de entidades públicas. Note-se que este alargamento tem um
mero alcance processual, isto é, não significa que as questões passem a ser inteiramente reguladas
pelo direito administrativo, mas sim que os tribunais administrativos possam ter de aplicar, a título
principal, normas de direito privado.
o Em matéria de contratos: Esse alargamento é evidente na alínea d), em que se confere aos
tribunais administrativos competência para julgar litígios que tenham por objecto a validade
de actos pré-contratuais e a interpretação, validade e execução de contratos administrativos
ou de quaisquer outros contratos celebrados nos termos da legislação sobre contratação
pública, por pessoas colectivas de direito público ou outras entidades adjudicantes. Como se
sabe, a legislação referida, em particular o Código dos Contratos Públicos (CCP), ao regular
os procedimentos pré-contratuais, também abrange contratos de direito privado celebrados
pela Administração, bem como alguns contratos celebrados por entidades privadas, que
sejam entidades adjudicantes. Trata-se de uma opção tomada na revisão de 2015, que tem a
vantagem de sujeitar a generalidade dos contratos da Administração Pública à jurisdição
administrativa, eliminando algumas diferenciações feitas na versão de 2002, que eram causa
de obscuridade e de dúvida, sem sequer terem o mérito da coerência substancial.
o Em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado, há que considerar duas
áreas de acrescentamento:
 A alínea e) atribui expressamente aos tribunais administrativos o julgamento das
questões relativas à responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de
direito público, incluindo pelos danos resultantes do exercício das funções política,
legislativa e jurisdicional. Foi em 2015 que se introduziu a referência à

20
 responsabilidade por danos causados no exercício da função política. Note -se
porém, que a referência à função jurisdicional só é, em rigor, aditiva no que respeita
à apreciação pelos tribunais administrativos das acções de responsabilidade por erro
judiciário cometido por tribunais administrativos, pois que a responsabilidade pelos
danos resultantes do funcionamento ilícito da administração da justiça, sobretudo
na medida em que esteja em causa a ofensa ao direito a uma decisão em prazo
razoável, envolve a resolução de questões de direito administrativo, tal como
acontece na alínea c), que inclui os litígios relativos à validade dos actos em matéria
administrativa dos tribunais, mesmo dos judiciais. No mesmo sentido, deve
considerar-se incluída na competência dos tribunais administrativos, a título de
mera concretização, o conhecimento das acções de responsabilidade por danos
causados pelos actos de natureza administrativa relativos ao inquérito e à
instrução criminais e ao exercício da acção penal. Notam-se, por fim, algumas
questões quanto à aplicação da alínea f), no que respeita à responsabilidade dos
titulares dos órgãos legislativos e dos magistrados – para além da irresponsabilidade
dos deputados (estabelecida no artigo 157.º, n.º 1, da Constituição), há a considerar
a responsabilidade excepcional dos juízes (prevista no artigo 216.º, n.º 2), que
aponta para a necessidade de limitar ou excluir a responsabilidade externa dos
magistrados, sem prejuízo do direito de regresso do Estado em casos de dolo ou
culpa grave, bem como a dúvida sobre a responsabilidade dos membros do
Governo, sobretudo do Conselho de Ministros, relativa ao exercício da função
política e legislativa.
 Por sua vez, as alíneas e) e f) parecem indicar que compete à jurisdição
administrativa a apreciação de todos os litígios que tenham por objecto a
responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, inclusivamente pelos
danos decorrentes da sua actividade de “gestão privada” – o que representa uma
ampliação importante do âmbito respectivo. À primeira vista, não há qualquer razão
para duvidar de que os tribunais administrativos passaram a ser competentes para
conhecer da responsabilidade das pessoas colectivas públicas por actos de gestão
privada, mesmo que o regime aplicável seja o estabelecido no Código Civil. É certo
que tal não é expressamente afirmado pelo preceito, e, em sentido contrário,
poderia argumentar-se precisamente com a cláusula geral do artigo 1.º, interpretada
em termos estritos, que constituiria a regra delimitadora do âmbito da jurisdição
administrativa – na dúvida, valeria a regra geral de competência, carecendo as

21
 adições de serem expressamente formuladas. Em seu abono, pode, porém, esgrimir-
se com o elemento histórico e com a comparação com a alínea g), que limita o
conhecimento pelos tribunais administrativos das acções de responsabilidade de
sujeitos privados em função da aplicabilidade do regime substantivo específico da
responsabilidade de direito público. Cabe, assim, à jurisprudência determinar em
que medida há alargamento, e o entendimento jurisprudencial da norma tem ido
claramente no sentido do alargamento: por um lado, julga a jurisdição
administrativa competente quanto à responsabilidade extracontratual das pessoas
colectivas públicas, seja por actos de gestão pública, seja por actos de gestão
privada; por outro lado, considera que os tribunais administrativos são competentes
desde que esteja em causa o exercício da função administrativa, mesmo que se trate
de actuações de entes privados fora do exercício de prerrogativas de poder público.
 No que respeita especificamente à alínea f), também se pode perguntar se a
jurisdição administrativa abrange apenas as questões da responsabilidade dos
titulares dos órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos por actos
funcionais, isto é, praticados no exercício das funções, ou também por actos
pessoais. Apesar de a lei não distinguir, resultará do critério geral de repartição das
competências que a jurisdição administrativa só conhece das questões de
responsabilidade civil por actos praticados pelos servidores públicos enquanto tais e,
portanto, em conexão, pelo menos aparente, com o exercício de funções
administrativas. Também serão da competência dos tribunais administrativos as
acções de responsabilidade (sejam primárias, sejam acções de regresso) contra os
titulares de órgãos e trabalhadores de pessoas colectivas privadas, quando actuem
no exercício de prerrogativas de poder público ou reguladas por disposições ou
princípios de direito administrativo, interpretando-se o conceito de “demais
sujeitos” referido na alínea g) de modo a abrangê-los.

Conclui-se que o ETAF traz uma ampliação em matéria de contratos e de responsabilidade civil
extracontratual da AP. Porém, estas alterações legislativas têm um mero alcance processual: não significam
que as questões passem a ser inteiramente reguladas pelo direito administrativo.

Enumeração negativa: O art. 4º do ETAF contém igualmente uma enumeração negativa, que é também em
princípio meramente delimitadora, apesar de certas disposições terem carácter subtractivo.

22
 Dimensão delimitadora: trata-se de preceitos delimitadores, que nos nºs 3 e 4, excluem, por um
lado, questões relativas a actos de outras funções estaduais, e, por outro lado, questões de direito
privado em matéria de emprego:
o Na alínea a) do nº3: Exclui a impugnação directa dos actos praticados no exercício da função
política e legislativa. Esta exclusão expressa justifica-se pelo facto de se atribuir competência
em matéria de responsabilidade extracontratual.
o Na alínea b) do nº3: Exclui os litígios que tenham por objecto a impugnação de decisões
substancialmente jurisdicionais de tribunais de outras ordens judiciais. Visa assegurar a
separação das jurisdições, em contraposição com a regra que submete à jurisdi ção
administrativa a apreciação de questões relativas a actos materialmente administrativos,
mesmo praticados por outros tribunais.
o Na alínea a) do nº 4: Exclui a apreciação das acções de responsabilidade por erro judiciário
cometido por tribunais pertencentes a outras ordens, em contraposição com a alínea e) do
n.º 1.
o Na alínea d) do nº4: A alteração introduzida pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro,
tornou claro que não se pretendia restringir a cláusula geral da competência da jurisdição
administrativa, excluindo-se apenas a apreciação dos litígios emergentes dos contratos
individuais de trabalho (por tempo indeterminado ou a termo) que não constituam uma
relação jurídica de emprego público – que não constituam um “vínculo de emprego público”,
em qualquer das suas modalidades (contracto de trabalho em funções públicas, nomeação
ou comissão de serviço) –, mesmo que se trate de contratos celebrados por pessoas
colectivas de direito público. A separação de jurisdições quando se trate de contratos de
trabalho celebrados por pessoas colectivas públicas é altamente discutível, até porque o
contracto individual de trabalho passou a constituir uma hipótese residual, aplicável aos
trabalhadores das entidades administrativas independentes e entidades públicas
empresariais.
 Dimensão subtractiva: encontramos outros preceitos que retiram à jurisdição administrativa a
competência para conhecer de certas questões de direito administrativo:
o Alínea c) do nº3: assim acontece com os litígios que tenham por objecto a impugnação dos
actos de natureza administrativa relativos ao inquérito e à instrução criminais e ao exercício
da acção penal – subtração que se justifica pela tradição, mas sobretudo pela força atractiva
do processo penal
o Alíneas b) e c) do nº4: estas alíneas retiram à jurisdição a fiscalização dos actos
materialmente administrativos praticados pelo presidente do STJ, bem como pelo conselho

23
 superior da Magistratura e pelo respectivo presidente – razões de tradição e pudor
institucional justificam esta exclusão
o Alínea m) do nº1: na sua parte final, ao ressalvar a possibilidade de haver atribuição a outras
jurisdições de questões de contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de
direito público, esta alínea confirma tal subtração já operada pela CRP e por outras leis.

Perante a nova legislação subsistem algumas dúvidas quanto ao âmbito da jurisdição administrativa:

i) Desde logo, desapareceu a exclusão do julgamento de “questões de direito privado, ainda que
qualquer das partes seja pessoa de direito público”. Tal não significa, porém, em nosso
entender, que a jurisdição administrativa passe a incluir todas as questões de direito privado
relacionadas com a actividade administrativa – não implica, designadamente, que deva ser esse
o entendimento da cláusula geral do artigo 1.º. A ter algum significado especial, a eliminação da
referência excludente representaria a confirmação de que o novo ETAF admite a atribuição
pontual aos tribunais administrativos de questões de direito privado, designadamente de
questões conexas com questões de direito administrativo, quando a causa de pedir seja
complexa.
ii) Deixam de estar expressamente excluídos os litígios referentes à qualificação de bens como
pertencentes ao domínio público e a actos de delimitação destes com bens de outra natureza,
o que era motivado por uma atitude de desconfiança relativamente aos tribunais
administrativos. Hoje, poderá acontecer uma repartição de competências pelas jurisdições em
função do pedido na situação concreta, conforme haja ou não um acto prévio de delimitação
administrativa do domínio público.
iii) A legislação de 2002 terá pretendido confirmar a subtração aos tribunais administrativos da
impugnação dos actos de aplicação de coimas no âmbito das contra-ordenações e dos litígios
relativos à indemnização por expropriação – apesar de ser intenção da reforma de 2002
subtrair expressamente estes domínios à jurisdição administrativa, não o fez, e por isso, suscita
afinal dúvida. Em 2015, fica claro que compete aos tribunais administrativas conhece r das
impugnações de decisões de aplicação de coimas, por violação de normas de direito privado,
mas apenas em matéria de urbanismo. Quanto às expropriações de utilidade pública essa
inclusão não se verificou.A manutenção destas exclusões não resulta de considerações
substanciais, sendo justificada por juízos de praticabilidade, em face do escasso número e da
deficiente implantação geográfica dos tribunais administrativos, que importaria elevados custos
de deslocação para os particulares, em especial para as populações do interior. No que respeita
às contra-ordenações, também releva a competência especializada do tribunal judicial.

24
Note-se, porém, que houve uma alteração ao Código das Expropriações, efectuada pela Lei que aprovou o
ETAF, nos termos da qual a jurisdição competente para conhecer os litígios relativos à reversão e
consequente adjudicação de bens expropriados passou a ser a jurisdição administrativa.
 Também no mesmo sentido foram alterados pela revisão do CPTA de 2015, o n.º 8 do artigo 85.º e o
n.º 3 do artigo 95.º do RJUE, no sentido de atribuir aos tribunais administrativos a competência para
conceder a autorização judicial para a execução de obras de urbanização por terceiros e para
conceder mandado para entrada em domicílio de pessoa que não dê o seu consentimento, no qual
se desenvolvam atividades sujeitas a fiscalização por parte de funcionários municipais –
competências que até então pertenciam aos tribunais comuns.

Outros desvios legais:

Há ainda que considerar um conjunto de leis especiais que conferem expressamente a competência para o
julgamento de questões de direito administrativo a tribunais não administrativos:
i) Desde logo, há leis que atribuem ao Tribunal Constitucional a competência para:
a. Julgar as questões relativas à disciplina d Desde logo, há leis que atribuem ao Tribunal
Constitucional a competência para:
b. Julgar as questões relativas à disciplina dos seus juizes (artigo 25.º da Lei n.º 28/82, de 15 de
Novembro (Lei Orgânica do TC);
c. Declarar a perda de mandacto de membros do executivo municipal e a destituição de
membros do Governo, enquanto “titulares de cargos políticos” com fundamento na infração
das normas relativas a incompatibilidades ou impedimentos estabelecidos na Lei n.º 64/93,
de 26 de Agosto (artigos 11.º-A e 112.º, n.º 4 da LOTC).
ii) Depois, a lei atribui competências "administrativas" a outros tribunais, como acontece com a
impugnação de actos de recrutamento de juízes do Tribunal de Contas, que deve ser interposto
para o Plenário daquele Tribunal.
iii) Por fim, e principalmente, continua a haver questões que são, ou, pelo menos, se pode
entender que sejam de direito administrativo conferidas por lei, por razões diversas — desde a
desconfiança tradicio nal perante os tribunais administrativos até razões práticas —, à
"jurisdição comum", isto é, aos tribunais judiciais. Assim acontece, além dos casos mais
relevantes, já referidos, das contra-ordenações (com excepção das urbanísticas) e da
indemnização por expropriação, por exemplo, com os seguintes tipos de litígios:
a. Os que se refiram a “medidas especiais de polícia”, que têm de ser judicialmente validadas;
b. A impugnação das decisões dos órgãos competentes da segurança social de concessão,
recusa, retirada ou declaração de caducidade do apoio judiciário

25
 c. A impugnação de todas as decisões administrativas relativas a direitos de propriedade
industrial;
d. O contencioso dos actos dos conservadores no domínio do direito registral e do notariado
(da chamada "administração pública dos direitos privados"), na medida em que contenham
decisões de autoridade, designadamente dos despachos de recusa da prática de actos
requeridos;
e. A impugnação das decisões, em matéria de contra-ordenações, de todas as “entidades
administrativas independentes” com funções de regulação e supervisão, incluindo a ERC
(Entidade Reguladora da Comunicação Social), bem como a impugnação das decisões da
Autoridade da Concorrência em procedimentos administrativos não contraordenacionais e a
da decisão ministerial extraordinária de autorização de operações de concentração.
iv) Embora consideremos que os tribunais não podem negar-se a aplicar tais leis especiais– a não
ser que as julguem inconstitucionais por desvirtuarem o modelo constitucional de justiça
administrativa –, julgamos que as situações de desvio à reserva constitucional deveriam, num
propósito de racionalização e de coerência global, ser objecto de uma revisão sistemática pelo
legislador, para serem intencionalmente confirmadas ou modificadas, como aconteceu com as
matérias de propriedade intelectual e de regulação.
a. Os seus juizes (artigo 25.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (Lei Orgânica do TC);
 Declarar a perda de mandacto de membros do executivo municipal e a destituição
de membros do Governo, enquanto “titulares de cargos políticos” com fundamento
na infração das normaç
 As relativas a incompatibilidades ou impedimentos estabelecidos na Lei n.º 64/93,
de 26 de Agosto (artigos 11.º-A e 112.º, n.º 4 da LOTC).
v) Depois, a lei atribui competências "administrativas" a outros tribunais, como acontece com a
impugnação de actos de recrutamento de juízes do Tribunal de Contas, que deve ser interposto
para o Plenário daquele Tribunal.

7. Dimensão funcional

O critério funcional de delimitação do âmbito da justiça administrativa é um critério auxiliar. Todavia,

atribui-se uma especial importância a este critério porque:

 Delimita o objecto do litígio;

 Delimita os meios de solução desses litígios;
 Faz apelo ao princípio da divisão de poderes;

26
  Delimita negativamente o âmbito da justiça administrativa.

Se utilizarmos agora um critério funcional de delimitação, temos de concluir que, actualmente, a justiça
administrativa não abrange todo e qualquer tipo de resolução de controvérsias emergentes das relações
jurídicas administrativas, referindo-se apenas àqueles processos que, visando exclusivamente a solução de
uma "questão de direito", implicam o exercício da função jurisdicional, isto é, aos litígios que se apresentem
como questões jurídicas a solucionar, através de um processo jurisdicional, por um tribunal. Parte-se de uma
caracterização substancial da função jurisdicional, exigindo-se a intenção directa de resolução de uma
questão de direito e a decisão por órgãos independentes, indiferentes e inoficiosos, segundo um processo
justo e através de actos com autoridade de caso julgado.

Noção ampla de “questão de direito” ou “questão jurídica”: Ao mesmo tempo adopta-se uma noção ampla
de "questão de direito" ou de "questão jurídica", englobando, numa dimensão subjectivista, os "conflitos de
pretensões entre duas ou mais pessoas", mas também, numa dimensão objectivista, as "controvérsias sobre
a verificação ou não verificação em concreto de uma ofensa ou violação da ordem jurídica". Esta perspectiva
funcional vai, por isso, contribuir para a delimitação material do âmbito da justiça administrativa
relativamente a outros instrumentos ou formas de composição de litígios, seja quanto ao respectivo objecto
(tem de estar em causa uma “questão de direito”), seja quanto aos meios de solução (tem tratar-se de
“processo judicial”, suscitado perante um tribunal). Tal como convoca a aplicação do princípio de divisão dos
poderes, desde logo do ponto de vista orgânico, em face da reserva constitucional para os tribunais da
função jurisdicional, mas sobretudo do ponto de vista do conteúdo e dos limites das decisões judiciais.

7.1. As delimitações materiais negativas decorrentes da prespetiva funcional

Deve começar por referir-se a exclusão da justiça administrativa das questões relativas a actos internos da
administração ou a litígios que relevam exclusivamente da organização das relações administrativas
internas. É claro que os conceitos de acto interno, de regulamento interno ou de relação jurídica interna são
conceitos que sofreram uma grande depuração, de modo que aquilo que hoje é considerado interno é já
muito pouco. Ainda assim, subsiste, embora com excepções, uma limitação genérica da jurisdição
administrativa quanto ao conhecimento dos actos ou das relações meramente internas, dentro da própria
organização administrativa, sobretudo dentro de cada pessoa colectiva pública. Note-se que essas relações
internas também podem ter relevo jurídico num plano intersubjectivo. A delimitação da justiça
administrativa pelo carácter jurisdicional da função exercida, leva a que não possa hoje incluir a resolução de
questões administrativas – quer se apresentem como questões de mérito, quer mesmo como questões de
legalidade ou de juridicidade – quando esta se realize através de meios administrativos de impugnação, seja
no âmbito do tradicional autocontrolo, por órgãos da administração activa, com base em petição,

27
reclamação e recurso hierárquico ou tutelar, seja no âmbito de um heterocontrolo, levado a cabo por
autoridades administrativas independentes.

Embora o recurso hierárquico, com um procedimento mais ou menos jurisdicionalizado, primeiro (na época
da “jurisdição reservada”), e a intervenção de autoridades administrativas independentes, depois (na época
da “jurisdição delegada”), tenham constituído as formas típicas do contencioso administrativo tradicional,
hoje elas estão fora do âmbito próprio da justiça administrativa, não integrando a justiça administrativa no
sentido actual, que abrange apenas a actividade jurisdicional reservada aos tribunais.

A reclamação e os recursos administrativos permitem o exercício do direito dos particulares de solicitarem

a revisão ou de reagirem contra a omissão ilegal de actos (ou regulamentos) administrativos perante os
respectivos autores – ou perante órgãos com posição dominante no que respeita à competência exercida,
em regra, aos superiores hierárquicos – e podem ter como fundamento, salvo disposição em contrário, não
só a ilegalidade, mas também a inconveniência do acto impugnado. Estes meios complementam a garantia
dos particulares de acesso aos tribunais e, quando a lei expressamente o determine, a sua utilização pode
mesmo constituir um pressuposto processual da acção administrativa, mas, apesar de a questão suscitada
poder ser de legalidade ou de juridicidade do acto administrativo, não pertencem ao âmbito da j ustiça
administrativa, porque a resolução da controvérsia não é jurisdicional e não cabe a um tribunal. Como é
evidente, por razões semelhantes, fica igualmente fora da justiça administrativa a resolução de controvérsias
relativas à actuação da Administração pública por meios políticos, na sequência do uso de instrumentos
petitórios dos particulares dirigidos ao Provedor de Justiça (que desenvolve uma actividade de medi ação
institucional) ou ao Parlamento (que dispõe de poderes de fiscalização).

Também não integrará a justiça administrativa a resolução de questões administrativas através de

mecanismos, mais ou menos informais, de autocomposição de conflitos, através de conciliação, de
mediação ou de transação, nos casos em que sejam admitidas no âmbito de aplicação do direito
administrativo. Nestes meios alternativos, a resolução baseia-se na vontade das partes, que são quem acaba
por decidir a controvérsia, ainda que haja a intervenção de um terceiro. Nem sempre é fácil distinguir estas
figuras: por exemplo entre a conciliação e mediação parte da doutrina entende que, na conciliação, o
terceiro se limita a aproximar as partes, enquanto, na medi ação, o mediador pode propor soluções – ao
passo que outra parte da doutrina afirma exactamente o inverso.

Quanto à transação, já há algum consenso, entendendo-se que implica um contracto pelo qual as partes
põem termo a um conflito existente ou previnem um litígio. Em regra, exige -se que se trate de um conflito
ou de um litígio jurídico, que tenha sido submetido ou possa vir a ser decidido por um tribunal – mas como

28
vimos não pertence à justiça administrativa, por a decisão ser tomada pelas partes e não pelo juiz ou pelo
tribunal.

Os centros de arbitragem permanente previstos no 187º CPTA destinam-se também à composição de

litígios em algumas matérias de direito administrativo, podendo exercer funções de concili ação, mediação
ou consulta no âmbito de procedimentos de impugnação administrativa.

Todas estas actividades se integram nos instrumentos e formas de composição não jurisdicional dos
conflitos, cuja criação é admitida pelo art. 202º/4 CRP, são exteriores, por razões funcionais, ao edifício
institucional da justiça administrativa. Pelo contrário, deve considerar-se incluída na justiça administrativa a
resolução de litígios de direito administrativo por tribunais arbitrais. A jurisdição arbitral enquadra-se
fundamentalmente no domínio da arbitragem voluntária, decorrendo de convenções de arbitragem
celebradas pelas partes, as quais podem constituir compromissos arbitrais, que têm por objecto um litígio
actual, ou manifestar-se através de cláusulas compromissórias relativamente a litígios eventuais,
emergentes de determinada relação jurídica. É frequente a consagração destas cláusulas no âmbito de
contratos administrativos, com base nas quais se constituem os tribunais arbitrais. O art. 182º CPTA confere
aos interessados o direito de exigirem da administração a celebração de compromissos arbitrais no Âmbito
de litígios legalmente arbitráveis, “nos casos e termos previsto na lei”. Note-se que consideramos que esta
norma não vai ao ponto de constituir um direito potestativo do particular, dependendo o respectivo
exercício de lei especial que densifique os casos e defina os pressupostos, as condições e as regras
processuais necessárias ou adequadas para o efeito.

No que se refere a várias matérias administrativas, o art. 187º CPTA prevê ainda e promove a possibilidade
de os Ministérios, através da portaria, se vincularem à jurisdição dos centros de arbitragem permanentes
para a resolução de pequenos litígios, legalmente susceptíveis de arbitragem, estabelecendo o respectivo
tipo e valor máximo. Foi nesse quadro que o Ministério da Justiça diligenciou no sentido da constituição de
uma associação privada sem fins lucrativos, que suporta um Centro de Arbitragem Administrativa, de
carácter institucionalizado, no qual funcionam tribunais arbitrais para dirimir litígios emergentes de relações
jurídicas de emprego público e de contratos – a cuja jurisdição se vincularam já vários ministérios e
entidades públicas administrativas.

Os tribunais arbitrais constituem, nos termos do art. 209º/2 CRP, categorias reconhecidas de tribunais, que
exercem a função jurisdicional, ainda que não sejam órgãos de soberania e os juízes-árbitros sejam cidadãos
– configuram, por isso, uma situação constitucionalmente prevista de exercício de poderes públicos por
privados. Por outro lado, os árbitros julgam hoje em função de padrões normativos de juridicidade, salvo se
as partes, por acordo, determinarem que decidam por juízos de equidade. Em especial o CPTA acrescenta

29
que, quando decidam sobre questões de legalidade, “os árbitros decidem estritamente sobre o direito
constituído, não podendo pronunciar-se sobre a conveniência ou oportunidade da actuação administrativa,
nem julgar segundo a equidade” – art. 185º/2 CPTA.

Acresce ainda que os tribunais podem, salvo acordo das partes em contrário, decretar providências
cautelares e ordens preliminares, e às suas decisões finais reconhece-se o efeito de caso julgado e a força
executória própria das sentenças judiciais. Esta jurisdição arbitral não pode, no entanto, ser confundida com
a arbitragem administrativa de conflitos, desenvolvida por entidades administrativas, mais ou menos
independentes, que não constituam tribunais: seja a que possa vir a ser atribuída por lei aos centros de
arbitragem permanente, à qual se poderá vincular a própria administração, seja aquela resolução de
conflitos que caiba às autoridades administrativas no âmbito das relações privadas sujeitas a regulação e
fiscalização administrativa. Há a considerar ainda a previsão legal de arbitragem necessária em determinadas
matérias administrativas, designadamente quanto à fixação de indemnizações por expropriação, na falta de
acordo, e mais recentemente, quanto aos litígios emergentes da invocação de direitos de propriedade
industrial.

7.2. Os limites funcionais à justiça administrativa

Dentro do domínio material definido pelas relações jurídicas administrativas públicas, a ordem judicial
administrativa vai julgar os litígios entre os interessados — em princípio, os sujeitos respectivos —, dando-
lhes uma solução de carácter jurisdicional. No entanto, essa actividade exercida pelos tribunais
administrativos sofre limitações funcionais específicas, na medida em que se apresenta como uma actuação
que envolve um juízo sobre a legitimidade do exercício de um outro poder público: o poder administrativo
(executivo).

Os poderes de cognição do juiz: os limites relativos ao conteúdo da fiscalização

Apesar de o princípio de separação de poderes ter sofrido uma evolução no sentido de uma concepção mais
equilibrada, que promove a colaboração entre os poderes, não deixa de valer a proibição de os juízes se
substituírem à Administração (antes, do princípio da separação de poderes retirava-se a natureza de
jurisdição limitada da justiça administrativa). Podemos encarar esta proibição, actualmente, em duas
dimensões:
i) Um primeiro limite resulta da própria distinção funcional entre autoria e fiscalização. O
procedimento decisório difere do procedimento fiscalizador, é metodicamente mais exigente,
determinando uma ineliminável margem de responsabilidade de quem ter o poder-dever de
decidir. A função de decidir exige um conhecimento completo de todas as circunstâncias

30
 relevantes, uma ponderação real entre as alternativas e os respectivos efeitos e a escolha da
solução que melhor realize o interesse público. Diferentemente, para fiscalizar bem, a entidade
de controlo apenas precisa de elaborar o paradigma normativo, até onde este seja determinável
na situação concreta, submeter a decisão sujeita a controlo a testes de juridicidade considerados
fundamentais, para detectar o eventual incumprimento dos princípios que regulam a actividade
decisória.
ii) Um outro limite decorre da autocontenção do juiz administrativo perante a reserva de
discricionaridade da Administração, no quadro de uma divisão equilibrada dos poderes. Dantes,
pretendia-se resolver a questão através da distinção radical entre duas zonas de actividade: a
zona do mérito, submetida a regras nãojurídicas de "boa administração" e reservada à
Administração, e a zona da legalidade, submetida à lei e sujeita a fiscalização judicial. Sabemos
que hoje não é assim e que toda a actividade administrativa, mesmo a que represe nte o
exercício de poderes discricionários, está subordinada ao Direito – é jurídica, quer do ponto de
vista funcional (visa encontrar a melhor solução para a realização do interesse público
legalmente definido), quer do ponto de vista substancial, e, nessa medida, está sujeita a uma
fiscalização jurisdicional. No entanto continua a valer a ideia de que “ no respeito pelo pp. da
separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento
pelo Administração das normas e pp. jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou
oportunidade da sua actuação”. (ver art. 3º/1 CPTA). Da jurisdição dos tribunais administrativos
se excluem os poderes de decisão que englobem questões de “mérito”, isto é, que impliquem a
avaliação da oportunidade e da conveniência da actividade administrativa segundo padrões ou
regras de “boa administração”. Por isso, hoje importa sobretudo saber, por interpretação da lei,
a quem cabe ou deve caber a responsabilidade própria pela decisão de aplicação da norma ao
caso concreto, se à Administração, se aos tribunais: serão relevantes a capacidade técnica e a
legitimidade política ou social do órgão administrativo, a qualidade da matéria e o tipo ou modo
de decisão, sendo certo que os tribunais não devem efectuar um controlo total da actividade
administrativa, sob pena de se cair num desequilibrado e indesejável “estado de juízes”. Note -se
que este limite não vale apenas para os casos de impugnação de actos já praticados pela AP,
mas também as acções que visem a condenação da administração na adopção de
comportamentos, na realização de prestações ou na prática de decisões de autoridade, bem
como para os pedidos de modificação de contratos administrativos que envolvam o exercício de
poderes públicos. Também aí o respeito pela atribuição legal do poder discricionário impede que
o tribunal possa ir além da condenação da administração ao cumprimento estrito das
imposições normativas decorrentes da lei ou dos princípios jurídicos na situação concreta, i.e.,

31
 possa tomar decisões para além das vinculações jurídicas que tornam devida a actuação
administrativa.

No sistema jurisdicional francês, teríamos de acrescentar uma terceira limitação funcional à justiça
administrativa – o princípio da decisão administrativa prévia. Este princípio, que nunca vigorou
verdadeiramente no nosso ordenamento jurídico, diz-nos que o tribunal só pode fiscalizar a actuação
administrativa depois de esta ter proferido – ou ter sido provocada a proferir – uma decisão. Nesta linha de
ideias, a justiça administrativa seria excepcional em tudo o que fosse para além da impugnação de actos.
Se é verdade que a Administração, pela natureza das suas funções, deve ter a oportunidade para se
pronunciar sobre as pretensões dos particulares antes de estes se dirigirem aos tribunais (é isto que sucede
na prática), isto não significa que os administrados sejam obrigados a esperar ou a provocar actos
administrativos só para poderem exercer o acesso aos tribunais administrativos. A exigência de prévio
requerimento particular da intervenção administrativa só pode ser condição substancial ou pressuposto
processual de uma acção quando essa intervenção administrativa seja, por força da lei, substantiva ou
processual, necessária no caso. De facto, a lei admite, em geral, o pedido de condenação à emissão ou
abstenção de comportamentos, ou ao cumprimento de prestações devidas, que nem sempre pressupõe um
requerimento prévio do particular. E admite ainda, em situações excepcionais, a possibilidade do pedido, em
acção comum, de condenação à não emissão de um acto administrativo – art. 37º/1/c) CPTA – o que
representa uma protecção preventiva, pouco usual.

Os poderes de decisão do juiz: os limites à plena jurisdição do Tribunal Administrativo

Com as revisões de 1977 e 1985, ainda que o dispositivo da sentença se limitasse a anular o acto
administrativo impugnado, a decisão do juiz produzia "efeitos ultra-constitutivos", ficando a Administração
obrigada a retirar todas as consequências jurídicas dessa eliminação, executando a sentença com respeito
pelo julgado – em resultado da obrigação genérica de cumprimento das sentenças judiciais. Por outro lado,
ainda que se continuasse a reconhecer à Administração um privilégio de execução prévia da sentença, dado
que a própria efectivação de muitas das consequências desta implicava a intermediação de uma actividade
administrativa, admitia-se que o juiz utilizasse directamente poderes de plena jurisdição, na medida em que
acabava por "especificar" aquilo em que devia consistir a actividade administrativa de execução do julgado.

Desde as alterações introduzidas no artigo 268.º da Constituição pelas revisões de 1989 de 1997, que
consagraram o direito dos administrados a uma tutela efectiva dos seus direitos e interesses legalmente
protegidos, não poderiam subsistir dúvidas sobre a plenitude da jurisdição dos tribunais administrativos. O
entendimento actual da juridicidade e da justiciabilidade administrativas é incompatível com uma proibição
de condenação ou de injunção, nas relações entre o juiz e a Administração, quer a prestação consista em

32
uma acção material ou em uma actividade jurídica – e essa conclusão tornou-se indiscutível e impõe-se ao
próprio legislador, com a previsão constitucional (no artigo 268.º) dos poderes judiciais de condenação à
prática de actos administrativos legalmente devidos, ou de adopção de providências cautelares
antecipatórias necessárias à tutela judicial efectiva das posições jurídicas dos particulares.

O CPTA, como já vimos, tem mesmo o cuidado de, a título de disposições fundamentais, enumerar, no artigo
2.º, os pedidos que se podem dirigir aos tribunais administrativos, incluindo expressamente os de
condenação, intimação e injunção dirigidos às autoridades administrativas; tal como, no artigo 3.º, se refere
aos poderes dos tribunais administrativos, como o de fixar prazos para cumprimentos dos deveres que
imponham à Administração e de lhe aplicar sanções pecuniárias compulsórias, e o de assegurar a execução
das sentenças, inclusivamente através de sentenças substitutivas de actos administrativos.

Assim, o juiz dispõe então de poderes condenatórios, no entanto estes têm os seus limites:

 Condenação no caso de poderes discricionários: O que o juiz não pode é determinar aquilo que
a Administração há-de fazer num caso concreto, e muito menos substituir-se a ela, quando
esteja em causa o conteúdo “discricionário”de um acto de autoridade, devendo limitar-se,
então, a uma condenação genérica ou directiva.
 Respeito pelo caso decidido administrativo: O juiz tem de respeitar a força de caso decidido de
um acto administrativo, quando este, ainda que inválido (desde que não seja nulo), se tenha
tornado inimpugnável pela queda do prazo de impugnação, embora possa conhecer
incidentalmente essa eventual ilegalidade do acto, quando a lei o permita, em regra, para
efectivação da responsabilidade civil da Administração.

Conclui-se que o princípio de separação de poderes não implica uma limitação aos poderes de plena
jurisdição do juiz, mas sim uma proibição funcional de o juiz af ectar o núcleo essencial da função
administrativa, a essência do sistema de administração executiva: não pode ofender a autonomia do poder
administrativo; tal como tem de respeitar, em princípio, a autoridade e a força estabilizadora características
do acto administrativo, em especial, a sua força do caso decidido.

33
 III. Organização da jurisdição administrativa

1. Os Tribunais Administrativos: categorias de Tribunais Administrativos

Os tribunais administrativos e fiscais constituem, desde 1989, por deci são constitucional, uma categoria
própria de tribunais, separada dos ditos "tribunais judiciais" (artigo 209.º, n.º 1, alínea b)), formando uma
hierarquia cujo órgão superior é o Supremo Tribunal Administrativo- princípio da hierarquia na organização
dos TA (artigo 212.º, n.º 1). O ETAF de 2002 mantém, no entanto, a opção de constituir, ao nível da primeira
instância, duas categorias distintas de tribunais – os tribunais administrativos de círculo e os tribunais
tributários - sujeitas a diferentes Secções dos Tribunais Centrais Administrativos (TCA) e do Supremo
Tribunal Administrativo (STA) — respectivamente, as do Contencioso Administrativo e as do Contencioso
Tributário — de modo que essas subordens de tribunais são relativamente autónomas, tendo apenas, no
topo da hierarquia, como órgão comum, o Plenário do STA. Serão nosso objecto de estudo apenas os
tribunais administrativos.

STA, também dividido numa secção de

Contencioso Administrativo e Secção de
Contencioso Tributário
Tribunais Centrais Administrativos, que têm
uma secção de contencioso administrativo e
uma secção de contencioso tributário

Tribunais Administrativos de Círculo e os

Tribunais Tributários

Neste esquema, os tribunais administrativos são entendidos como uma sub-ordem judicial autónoma. A sua
organização foi alterada radicalmente com a reforma de 2002, dado que esta, por razões históricas, estava
sujeita a um regime especial, que não tinha paralelo ao regime dos "tribunais comuns". Os aspectos mais
significativos que caracterizavam esse regime prendiam-se com o papel específico dos tribunais superiores
e, em especial, do STA:
 Os tribunais administrativos não tinham alçada (art. 10º antigo ETAF), de modo que o valor dos
processos não influía sobre a possibilidade de serem conhecidos, em 1ª instância ou em recurso,
pelo TCA ou pelo STA;
 Mesmo, quando, em 1966, passaram de dois para três os níveis de jurisdição, continuou a haver
apenas duas instâncias normais de decisão para cada processo, funcionando uma como instância
de recurso

34
  Tanto o TCA como o STA também decidiam em 1ª instância um conjunto relevante de questões.
E não conheciam só do direito, mas da matéria de facto, não apenas nessas decisões primárias,
mas ainda em recurso de sentenças dos tribunais administrativos de círculo.

Na reforma de 2002, alterou-se radicalmente este quadro:

 Os tribunais administrativos passam a ter alçada, fixada em função da alçada dos tribunais
judiciais, art. 6.º ETAF, da qual depende, em princípio, a admissibilidade de recurso jurisdicional
das sentenças (art. 142º CPTA);
 Estabelece-se a regra do duplo grau de jurisdição, admitindo-se excepcionalmente o triplo grau
(art. 24.º/2 ETAF e 150.º CPTA; no processo civil, a regra é a do triplo grau).
 Reduzem-se drasticamente os casos em que o STA, e sobretudo os TCA, funcionam como
tribunais de 1ª instância (arts. 24º, 37º e 44º ETAF)
 Para além disto, as disposições relativas aos tribunais judiciais são subsidiariamente aplicáveis
aos tribunais administrativos, com as devidas adaptações (art. 7º ETAF).

Assim, os tribunais permanentes, que exercem uma competência de jurisdição compulsória, previstos na lei
são:
1. O Supremo Tribunal Administrativo – STA: Dentro deste interessa-nos a Secção do Contencioso
Administrativo, que pode dividir-se por subsecções: funciona em dois níveis (art. 12 e 14º do ETAF)–
em formação de três juizes ou em pleno (estando presentes, pelo menos, dois terços dos juízes da
secção), com juiz relactor; após a discussão, em conferência, o acórdão é "tirado" por maioria e
devidamente fundamentado, podendo ser formulados e publicados votos de vencido (declarações
de voto) por parte dos juizes dissidentes (artigo 17.º do ETAF); tem sede em Lisboa e competência
sobre todo o território nacional. Sobre a composição, competência e funcionamento do plenário do
STA – arts. 28º, 29º e 30º do ETAF. Representação do MP no STA: o Ministério Público é
representado pelo Procurador-Geral da Républica, que pode fazer-se substituir por procuradores-
gerais adjuntos – art. 52º/a) ETAF. Forma da decisão do STA: decidem em conferência, sob a forma
de acórdão.

2. Os Tribunais Centrais Administrativos – TCA – Tribunal Central Administrativo do Norte (TCA-N) e

Tribunal Central Administrativo do Sul (TCA-S) - art.31º e ss. ETAF: Têm respectivamente sede no
Porto e em Lisboa e jurisdição nas respectivas regiões (áreas de jurisdição definidas, de acordo com
o art. 31º/2 ETAF, por decreto-lei – art. 2º do D-Lei nº 325/2003, de 29 de Dezembro, com a
alteração introduzida pelo D-lei nº 182/2007, de 9 de Maio). Podem dividir-se em subsecções,
funcionando em formação de três juízes, com juiz relactor, e decidindo em conferência, em termos

35
 semelhantes aos referidos para o STA (art. 35º ETAF). Poderes de cognição dos TCA: conhecem de
matéria de facto e de direito – art. 31º/3 ETAF.

3. Os Tribunais Administrativos de Círculo (TAC) arts. 39º e ss. ETAF: São tribunais “locais”, (ver d-lei
nº 325/03, art.3º entretanto alterado pelo d-lei nº 182/2007 de 9 de Maio), funcionam com juiz
singular, cabendo-lhe a decisão de facto e de direito (art. 40º do ETAF), salvo nos casos em que lei
preveja o julgamento em formação alargada, em que há a intervenção de todos os juízes do tribunal
(art. 41º do ETAF). Esta foi uma importante alteração introduzida em 2015, dado que na lei anterior
se previa a formação de três juízes para acções administrativas especiais de valor superior à alçada.
Forma de decidir: os TAC decidem sob a forma de sentença.

2. Repartição da competência entre os Tribunais Administrativos

A repartição de competências entre os TA tornou-se, com a Reforma de 2002, muito menos complexa, na
medida em que, ao contrário do que sempre aconteceu, os tribunais administrativos de círculo passaram a
ter, em regra, uma competência universal como tribunal de 1ª instância, mantendo-se apenas algumas
situações excepcionais, em que os TCA e, sobretudo, o STA continuam a funcionar como tribunais primários.

2.1. Repartição da competência em razão da matéria

TAC: Têm uma competência-regra/universal, nos termos do art. 44º do ETAF; para conhecer, em 1ª
instância, de todos os processos do âmbito da jurisdição admiistrativa, com excepção daquelas cuja
competência esteja reservada aos tribunais superiores. A sua competência é também residual, na medida
em que, se um dado litígio não cair na competência de um tribunal superior, cai na dos TAC.

TCA: Apreciam, em 1º instância, as acções de regresso por responsabilidade funcional proposta contra um
juiz de um tribunal administrativo de círculo e tribunais tributários e magistrados do MP em exercícios de
funções junto desses tribunais – art. 37º/c) ETAF. Incluem-se aqui as questões de erro judiciário e má
administração da justiça, sendo que esta competência se justifica por motivos de imparcialidade – não
poderia ser o próprio tribunal onde trabalha o juiz a julgá-lo. Isto sem prejuízo da atribuição de
competências prevista em lei especial – alínea d).

STA: Nos termos do nº 1 do art. 21º do ETAF, o STA continua ou passa a ser o tribunal para conhecer:

 Dos processos em matéria administrativa relativos a acções ou omissões do Conselho de Ministros e

do Primeiro Ministro, e ainda de órgãos supremos do Estado (Presidente da República, Assembleia
da República e seu Presidente, Tribunal Constitucional e seu Presidente, Presidente do STA, Tribunal

36
 de Contas e seu Presidente), e de determinados órgãos constitucionais (Conselho Superior de Defesa
Nacional, Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e seu Presidente, Procurador -
Geral da República e Conselho Superior do Ministério Público) – bem como dos pedidos cumulados
com esses processos (alíneas a) e e));
 Dos processos relativos a eleições previstas no ETAF (alínea b));
 Dos pedidos de providências cautelares relativos aos processos da sua competência, bem como dos
pedidos de execução das suas decisões (alíneas c) e d))
 Das acções de regresso por responsabilidade funcional propostas contra juizes do STA e do TCA e
magistrados do Ministério Público em exercício de funções junto desses tribunais (alínea f)).

Refira-se ainda a possibilidade de o STA, em Pleno da Secção, emitir pronúncia vinculativa sobre o sentido
em que devem ser resolvidas, por tribunais administrativos de círculo, questões de direito novas, que
suscitem dificuldades sérias e se possam vir a colocar noutros litígios, no seguimento de reenvio prejudicial
determinado pelo presidente de um TAC.

Tribunal Arbitral do Desporto: Atender ao que é dito relativamente à “arbitragem” ainda neste capítulo.

Domínio específico dos tribunais arbitrais voluntários: Nos termos do artigo 1.º da LAV /2011, o Estado e
outras pessoas colectivas de direito público podem celebrar convenções de arbitragem quando os litígios
sejam de direito privado ou “na medida em que para tanto estejam autorizados por lei”. A constituição de
tribunais arbitrais continua a ser, em geral, possível no julgamento de questões respeitantes a contratos ou
de responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas públicas, mas o artigo 180.º do CPTA
introduziu algumas importantes alterações, que implicam a ampliação do âmbito material da jurisdição
arbitral. Desde logo, as questões a submeter a arbitragem não respeitam apenas aos contratos
administrativos, mas a quaisquer contratos, desde que esteja em causa a aplicação de normas de direito
público administrativo, e, mais importante ainda, incluem a invalidação de actos administrativos relativos à
respectiva execução (n.º 1, alínea a)), isto é, dos “actos administrativos contratuais”, principalmente dos
actos de resolução e de modificação unilateral dos contratos por razões de interesse público.

Depois, face ao alargamento do âmbito da jurisdição administrativa pelo ETAF nesta matéria263, também se
deverá admitir que as questões de responsabilidade civil extracontratual susceptíveis de arbitragem não
tenham de respeitar necessariamente a danos decorrentes de actos de gestão pública, estendendo-se, pois,
à gestão privada da Administração (n.º 1, alínea b)). Saliente-se, no entanto, que, apesar da sua inclusão no
âmbito da jurisdição administrativa, a arbitragem está expressamente excluída por lei quanto aos casos de
responsabilidade por prejuízos decorrentes do exercício da função política e legislativa ou da função

37
jurisdicional (artigo 185.º do CPTA), limitando-se, por isso, à responsabilidade civil pelo exercício da função
Administrativa.

Por fim, prevê-se ainda – e esta é a maior novidade da Reforma de 2002, ampliada em 2015 – a arbitragem
para as questões relativas à validade de actos administrativos, salvo determinação legal em contrário.
Note-se, por fim, que a arbitragem é ainda admissível, como resulta, aliás, do corpo do próprio artigo 180.º,
nos casos previstos em lei especial. Verifica-se, assim, que – ao contrário do que acontecia antes, no
contexto da diferenciação entre “acções” e “recursos” –, a arbitragem não respeita agora apenas a questões
patrimoniais, nem dela se exclui a apreciação da validade de actos administrativos. Isso não significa, porém,
que não haja limites à arbitrabilidade no que respeita aos actos administrativos. Por um lado, a lei prevê a
determinação legal em contrário – embora se possa sustentar que deveria porventura ter ressalvado
expressamente a existência de situações de litígio “inarbitráveis” por natureza.

 Por outro lado, limitam-se os poderes de cognição e decisão do tribunal arbitral, como resulta do
disposto no n.º 2 do artigo 185.º, nos termos do qual, “(n)os litígios sobre questões de legalidade, os
árbitros decidem estritamente sobre o direito constituído, não podendo pronunciar-se sobre a
conveniência ou oportunidade da actuação administrativa, nem julgar segundo a equidade”.
 De facto, a competência arbitral não é delimitada pelos momentos discricionários da actividade
administrativa: por um lado, as questões relativas a actos administrativos praticados no âmbito da
execução de contratos, bem como a actos que constituam efeitos disponíveis incluem certamente
quaisquer questões de legalidade desses tipos de actos; por outro lado, o carácter imperativo da lei
não releva apenas no que respeita à Administração, mas também na perspectiva do particular,
sendo de admitir a arbitragem relativamente a actos administrativos vinculados, desde que a
vinculação vise assegurar direitos subjectivos dos particulares que estejam na disponibilidade
destes.
 Podemos, pois, concluir que o alargamento do âmbito da arbitragem significou também uma
mudança qualitativa, que abandonou o critério de delimitação tradicional, que não era adequado à
arbitragem administrativa.

2.2. Repartição da competência em razão da hierarquia

Embora com a limitação das alçadas, em função do valor do processo, está assegurado, em princípio, o
duplo grau de jurisdição – admitindo-se mesmo em determinados casos, o triplo -, competindo a apreciação
das sentenças proferidas pelo tribunal de 1ª instância a um tribunal superior, ou, dentro do STA, a uma
formação de julgamento alargada relativamente à que decidiu em 1ª instância.

38
  Os recursos das decisões de TAC (TAFs) são, em regra, conhecidos pela Secção do Contencioso
Administrativo dos TCA, salvo nos casos em que haja recurso per saltum (recurso directo) para a
Secção de Contencioso Administrativo do STA (artigo 37.º, alínea a), do ETAF). Esses casos de
recurso directo para o STA são os previstos no artigo 151.º do CPTA (e no artigo 24.º, n.º2 do ETAF),
tratando-se, como veremos na altura própria, de um recurso de revista apenas sobre questões de
direito, relativo a decisões de mérito, em processos de valor elevado ou indeterminável, com
ressalva de algumas matérias.
 Os recursos dos acórdãos dos TCA proferidos em primeiro grau de jurisdição – bem como, quando
haja lugar a revista, dos proferidos em segunda instância – são interpostos para a Secção do
Contencioso Administrativo do STA (artigo 24.º, n.º 1, alínea g), e n.º 2 e 37º/c)d) do ETAF).
 Os recursos dos acórdãos proferidos em 1.º grau de jurisdição pela Secção do Contencioso
Administrativo do STA são conhecidos pelo Pleno da Secção (artigo 25.º, n.º 1, alínea a), do ETAF).
 Quanto aos recursos das decisões de todos os tribunais arbitrais, estabelece hoje a lei
expressamente que os recursos admissíveis se hão-de fazer para os TCA, que funcionam como uma
espécie de Relação administrativa, em paralelo com a jurisdição civil. Arts.168º CPTA, 37º/b) ETAF e
59º/2 LAV.
 Cumpre ainda referir que os recursos para uniformização da jurisprudência são conhecidos pelo
Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, quando exista contradição entre dois acórdãos do
STA, entre dois acórdãos dos TCA ou entre um acórdão dos TCA e um do STA. – art. 152º CPTA e art.
25º/1/b) do ETAF.

Nota bem: O duplo grau de jurisdição e a alçada dos Tribunais de jurisdição administrativa – art. 6º ETAF e
142º CPTA – a regra é a de que os tribunais a jurisdição administrativa têm alçada – 6º/1 ETAF. Depois
podemos falar na equiparação da alçada dos tribunais da jurisdição administrativa à dos tribunais judiciais:

 A alçada dos TAC corresponde àquela que se encontra estabelecida para os tribunais judiciais de 1ª
instância – 6º/3 ETAF;
 A alçada dos TCA corresponde à que se encontra estabelecida para os Tribunais da Relação – art.
6º/4 ETAF
 Valor das alçadas em matéria cível: art. 44º da lei nº 62/2013, de 26 de Agosto, Lei da Organização
do Sistema judiciário:
o A alçada dos tribunais da relação é de 30 000 euros;
o A dos tribunais de primeira instância é de 5 000 euros.

Importância prática da alçada: A admissibilidade de recurso jurisdiconal das decisões em primeiro grau de
jurisidição – art. 142º CPTA: “ o recurso das decisões que, em 1º grau de jurisdição, tenham conhecido do

39
mérito da causa é admitido nos processos de valor superior à alçada do tribunal de que se recorre, (…)”. No
entanto, por força do art. 142º CPTA, há decisões relativamente às quais é sempre admissível recurso,
independentemente do valor da causa e da sucumbência (para além dos casos previstos na lei processual
civil).

2.3. Repartição da competência em razão do território

A questão levanta-se, fundamentalmente, para os TAC e pressupõe a determinação dos locais de sede e das
respectivas áreas de jurisdição, feita por lei especial. (remissão para lei especial da matéria relativa à
definição dos locais de sede e das áreas de jurisdição dos TAC – D-lei nº325/2003 de 29-12, com a alteração
introduzida pelo D-lei nº 182/2007 de 9-5).

Sede: os TAC têm sede em Almada, Aveiro, Beja, Braga, Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa,
Loulé, Mirandela, Penafiel, Ponta Delgada, Porto, Sintra e Viseu.

As regras sobre distribuição da competência territorial transitaram do ETAF para o CPTA, que continua a
estabelecer como regra geral, a da competência do tribunal da residência habitual ou sede do autor ou da
maioria dos autores do processo (artigo 16.º), visando assim, em princípio, favorecer, em termos de
razoabilidade e de comodidade, os particulares, a quem cabe, na maior parte dos casos, a iniciativa
processual.

São, no entanto, várias as excepções, bem como as especialidades relativamente a este factor de conexão,
em função do tipo de processo, da matéria ou do objecto da acção:
 Desvios em função das entidades demandadas ou por se pressupor que o autor reside na mesma
área de jurisdição: por exemplo, as acções administrativas especiais relativas às Regiões autónomas,
autarquias e demais entidades por elas instituídas, pessoas colectivas de utilidade pública são
propostas no tribunal da área da sede da entidade demandada (artigo 20.º, n.º 1 CPTA) .
 Percebe-se também que, em função da matéria, processos relacionados com bens imóveis - art. 17º
CPTA) - ou com factos geradores de responsabilidade decorram junto do tribunal do lugar da
situação do bem ou da ocorrência do acto (art. 18º CPTA e lei nº 67/2007, de 31-12, que aprova o
Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais entidades públicas).
 Entende-se, em princípio, que as pretensões relativas a contratos sejam julgadas no tribunal
convencionado, embora, quanto a estas, talvez se tenha esquecido que se passou a admitir em larga
medida a legitimidade de terceiros. (art. 19º CPTA).

40
Pode ainda ser relevante como factor de distribuição o tipo de meio processual:
 Por exemplo, para o contencioso eleitoral, cuja competência há-de naturalmente caber ao tribunal
da área da sede do órgão, ou para processos de intimação para a protecção de direitos, liberdades e
garantias, a intentar no tribunal da área onde deva ter lugar o comportamento pretendido (artigo
20.º, n.º 3 e n.º 5 do CPTA).
 Por sua vez, o conhecimento dos processos de intimação para prestação de informações, consulta
de documentos e passagem de certidões, tal como já acontecia com os demais processos de
intimação, passou, em 2015, a ser da competência do tribunal da área onde deva ter lugar a
prestação pretendida.

3. Os tribunais arbitrais

Temos de distinguir, no conjunto dos tribunais administrativos, os tribunais permanentes dos tribunais
arbitrais.

3.1. Tribunais Administrativos Arbitrais Voluntários

Os tribunais administrativos arbitrais, na acepção restrita a tribunais arbitrais voluntários, constituem-se “ad
hoc”, em regra com base em "compromissos arbitrais" ou em "cláusulas compromissórias" inseridas em
contratos celebrados pelas partes em conflito. Ver lei nº 63/2011, de 14 de Dezembro, que aprova a Lei da
Arbitragem.

Matérias administrativas que podem ser submetidas aos tribunais arbitrais voluntários (análise do art.
180º CPTA
Não obstante a sua indiscutível natureza jurisdicional (ou seja, são verdadeiros tribunais, nos termos e por
força do art. 209º/2 CRP), só são admitidos em termos circunscritos no âmbito da justiça administrativa,
sobretudo por se tratar de tribunais constituídos por juízes privados – tradicionalmente o domínio da
arbitragem abrangia apenas litígios em matéria de responsabilidade civil e de contratos, mas foi alargado
pelo CPTA, como veremos, à apreciação da validade de actos administrativos. – art. 180º CPTA. Assim, as
matérias administrativas subdividem-se em:

i) A apreciação de quaisquer contratos, desde que esteja em causa a aplicação de normas de direito
público administrativo e, mais importante, a apreciação de actos administrativos relativos à
execução dos contratos (art. 180.º/1/a)) Exclui-se, no entanto, a apreciação de actos praticados no
âmbito do procedimento de formação dos contratos;

41
 ii) Questões de responsabilidade civil extracontratual, art. 180º/1/b), por danos decorrentes de actos
também de gestão privada, por força do alargamento do âmbito da justiça administrativa pelo ETAF.
Isto apenas no âmbito do exercício da função administrativa – (art. 185.º do CPTA);
iii) Questões relativas à validade de actos administrativos, art. 180º/1/c), “que possam ser revogados
sem fundamento na sua ilegalidade nos termos da lei substantiva”, que inclui, por força do art. 140.º
do CPTA, todos os actos cujos efeitos não sejam impostos por lei imperativa. O fundamento deste
alargamento está na intenção de desembaraçar os tribunais administrativos de certas questões.
iv) Questões respeitantes a relações jurídicas de emprego público, art. 180º/1/d);
v) Casos previstos em lei especial.

Limites materiais/funcionais da arbitragem no Direito Administrativo: análise do n.º 1 do artigo 185.º do

CPTA
Art. 185º/1 CPTA: “ não pode ser objecto de compromisso arbitral a responsabilidade civil por prejuízos
decorrentes do exercícios da função política e legislativa ou da função jurisdicional”.

Limites aos poderes de cognição

Art. 39º/1 da Lei da Arbitragem Voluntária: “ os árbitros julgam segundo o direito constituído, a menos que
as partes determinem, por acordo, que julguem segundo a equidade”. No entanto, há limites aos poderes de
cognição – 185º/2 CPTA: “ nos litígios sobre questões de legalidade, os árbitros decidem estritamente
segundo o direito constituído, não podendo pronunciar-se sobre a conveniência ou oportunidade da
actuação administrativa, nem julgar segundo a equidade”.

3.2. Centros de Arbitragem Administrativa (permanentes)

Análise do art. 187º CPTA: Não devemos confundir os tribunais arbitrais voluntários com os centros de
arbitragem permanente, previstos no art. 187º CPTA, que também se destinam à auto-composição
extrajudicial de conflitos em algumas matérias de direito administrativo – além de contratos e da
responsabilidade civil, relações jurídicas de emprego público, sistemas públicos de protecção social e
urbanismo -, podendo exercer funções de conciliação, mediação ou consulta no âmbito de procedimentos
de impugnação administrativa. Estes centros não tribunais, embora prestem serviços de arbitragem, através
da organização e disponibilização de uma lista de peritos que podem ser nomeados como árbitros e
elaboram regulamentos de arbitragem e fornecem serviços de apoio de que as partes podem dispor (ou que
podem escolher).

42
Legislação Relevante:

 D-lei nº 425/86, de 27 de Outubro, que permite a institucionalização de centros de arbitragem;

 D-lei nº 60/2011, de 6 de Maio, que cria a Rede Nacional de Centros de Arbitragem
institucionalizada;
 Lei nº 29/2013, de 19 de Abril, que estabelece os princípios gerais aplicáveis à medi ação realizada
em Portugal, bem como os regimes jurídicos da mediação civil e comercial, dos mediadores e da
mediação pública.

3.3. A arbitragem no domínio da administração pública desportiva: o Tribunal Arbitral

do Desporto

Ao tribunal arbitral do Desporto (TAD) compete conhecer dos litígios emergentes dos actos e omissões das
federações e outras entidades desportivas e ligas profissionais, no âmbito do exercício dos correspondentes
poderes de regulamentação, organização, direcção e disciplina, bem como os “recursos” das deliberações
tomadas por órgãos disciplinares das federações desportivas ou pela Autoridade Antidopagem de Portugal
em matéria de violação das normas antidopagem.

Competência em matéria administrativa – art. 4º da Lei nº 74/2013. Relativamente à impugnação das

decisões do Tribunal Arbitral de Desporto proferidas em matéria desportiva – art. 8º da mesma Lei.

43
 IV. A garantia da tutela jurisdicional efectiva

1. A reforma processual de 2002: o modelo processual dualista (a acção administrativa

especial e a acção administrativa comum)

1.1. O direito de acesso aos tribunais administrativos e o princípio da tutela jurisdicional

ativa
Parece haver consenso doutrinal quanto à determinação dos momentos normativos que integram a garantia
de uma tutela jurisdicional efectiva dos cidadãos. Destacamos sequencialmente o direito de acesso ao
direito e aos tribunais, depois, o direito a obter uma decisão judicial em prazo razoável e mediante processo
equitativo, e por fim, o direito à efectividade das sentenças proferidas. No que respeita às relações jurídicas
administrativas, essa garantia põe especiais exigências, porque está normalmente em causa uma relação
entre um particular e uma entidade dotada de poder público.

A. O direito à proteção judicial:

O art. 20º da CRP garante aos cidadãos o direito de acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus
direitos e interesses legalmente protegidos, bem como os direitos à informação e consulta jurídica e ao
patrocínio judiciário, direitos estes que podem ser agregados num direito geral à protecção jurídica, que
constitui um direito-garantia dos cidadãos. O núcleo essencial desta garantia é constituído pelo direito à
protecção pela via judicial, que possui dimensões substanciais que compõem o direito a uma deci são em
prazo razoável e mediante processo equitativo – previsto no nº 4 desse artigo. O direito à protecção judicial
é ainda reforçado a nível constitucional, pelo art. 205º CRP, que determina a obrigactoriedade das sentenças
para todas as autoridades e a imposição de legislação que garanta a sua execução efectiva.

Além disso, suscita-se a dúvida de saber se o direito à protecção judicial implica um direito à reapreci ação
das decisões judiciais, i.e., a pelo menos, um duplo grau de jurisdição. A maioria da doutrina e da
jurisprudência inclina-se para que, fora do âmbito penal, a CRP não assegura um tal direito, a não ser
porventura quando estejam em causa decisões que afectem directamente direitos, liberdades e garantias,
conferindo ao legislador algum espaço para conformação do sistema de recursos, no entanto, o legislador
deve, em regra, prever o recurso para cumprir a sua obrigação de assegurar aos particulares uma tutela
judicial efectiva em tempo razoável.

44
 B. O princípio da tutela jurisdicional efectiva em matéria administrativa

A CRP consagra no art. 268º/4 e ss, o princípio da tutela judicial efectiva dos cidadãos perante a AP, que é
reafirmado no art. 2º/2 CPTA; no que respeita ao princípio da justiciabilidade ou da accionabilidade da
actividade administrativa lesiva dos particulares. A tutela efectiva há-de ser assegurada numa tripla
dimensão: em primeira linha, quanto à disponibilidade de acções ou meios principais adequados – tutela
principal; tutela cautelar; e tutela executiva.

Deverá acrescentar-se que esta tutela em matéria administrativa não se refere apenas aos direitos dos
cidadãos, na sequência da previsão constitucional, mas se estende à protecção do interesse público e dos
valores colectivos (saúde pública, ambiente, etc.).

C. O princípio da plenitude dos poderes judiciais

A tutela é garantida igualmente pela plena jurisdição do tribunal, que lhe permite tomar as decisões justas e
adequadas à protecção dos direitos dos particulares e assegurar a eficácia dessas decisões. A lei actual
determina, em relação aos juízes:

i) Reforço dos seus poderes de pronúncia no plano declarativo, que vão para além dos poderes de
anulação e condenação nas acções tradicionais (ex: poder de condenação à prática de actos
administrativos, poder de intimação para adopção ou abstenção de comportamentos
administrativos, etc. ver art. 37º CPTA);
ii) Poder de adoptarem quaisquer providências cautelares que considerem adequadas, arts. 2.º/1 e
112.º e segs. do CPTA;
iii) Reforço dos poderes em sede de execução de sentenças (art. 3,º/3 e 157.º e segs. CPTA);
iv) Poder de aplicação de sanções pecuniárias compulsórias (art. 3º, 84º, 95º, 108º, 115º, 127º,
168º, 169.º, 179º CPTA);
v) Poderes de controlo da juridicidade de todas as actuações administrativas, limitados apenas
pelo não conhecimento do mérito (art. 3.º/1) e pelo respeito pelos poderes discricionários (arts.
71.º/2, 95.º/5, 168.º/2, 179.º/1);
vi) Poderes de substituição, embora apenas em sede de intimação para protecção de direitos,
liberdades e garantias e de execução de sentenças (art. 3.º/3, 109.º/3, 164.º/4/c), 167.º/6,
179º/5 CPTA.

45
 1.2. Os meios processuais principais – a estrutura dual do processo administrativo no
CPTA anterior à revisão de 2015

O CPTA optou, em 2002, por estabelecer uma forma de processo comum e prever alguns proce ssos
especiais, em referência aos quais agrupou as várias espécies de pedidos susceptíveis de serem
apresentados perante a jurisdição administrativa. Ainda assim, manteve -se um modelo dual, distinguindo
entre uma forma administrativa comum de processo, aplicável a todos os litígios cuja apreciação se
inscrevesse no âmbito da jurisdição administrativa que, nem no CPTA, nem em legisl ação avulsa, fossem
objecto de regulação especial; e a acção administrativa especial, que era regulada especificamente pelo
CPTA e subsidiariamente pelo CPC, englobava três tipos fundamentais de pedidos:

1. A impugnação de actos;
2. A condenação à prática de acto legalmente devido;
3. a impugnação e a declaração de ilegalidade de omissão de normas;

A diferença entre as duas formas de processo dependia de estar em causa a prática ou a omissão de
manifestações de poder público, o que significava que continuava a pensar-se num regime especial para o
domínio das decisões administrativas, em razão do exercício normal de poderes unilaterais de aut oridade,
ou seja, o critério decisivo para a distinção parecia ser o da existência ou não de uma relação jurídica
tendencialmente paritária entre as partes, o critério da autoridade – haveria um regime especial nos casos,
em que, na relação material controvertida, se afirmasse a autoridade de uma das partes sobre a outra. Note-
se, porém, que os pedidos que compunham a acção administrativa especial dispunham de um conjunto
apreciável de regras específicas, sobretudo quanto aos pressupostos processuais e ao conteúdo e efeitos das
sentenças, que os aproximava de meios principais autónomos, embora tivessem, nos aspectos essenciais,
uma tramitação comum.

A reforma processual de 2002 - o Modelo Dual de acções administrativas

1. As acções administrativas especiais (exercício de poderes de autoridade pela AP) – art. 46º CPTA
de 2002:
a. Acção de impugnação de actos administrativos
b. Acção de condenação à prática de acto legalmente devido
c. Acção de impugnação de normas
d. Acção de declaração de ilegalidade por omissão de normas administrativas – omissão do
dever de regulamentar

46
 2. A acção comum (relações jurídicas tendencialmente paritárias) – art. 37º CPTA de 2002:
a. Acções de reconhecimento (1) de situações jurídicas subjectivas e (2) e qualidades ou
posições jurídicas;
b. Acções impositivas ou inibitórias, de condenação da administração (1) à adopção de um
comportamento, (2) à abstenção de um comportamento, (3) à não emissão de um
comportamento;
c. Acções de estabelecimento de direitos ou interesses violados; Acções de prestação –
vocacionada em especial para o cumprimento de deveres obrigacionais exigíveis no âmbito
da administração de prestações;
d. Acções de reposição (1) por enriquecimento sem causa administrativo, e (2) por imposição
de sacrifícios da administração aos particulares por razões de interesse público;
e. Acções de responsabilidade civil extracontratual da administração;
f. Acções relativas a contratos, (1) relativas à interpretação, validade e execução dos contratos,
e (2) relativas à responsabilidade civil contratual; Acções contra particulares;
g. Acções inter-administrativas

2. A reforma processual de 2015

Uma das mais significativas mudanças operadas em 2015 foi precisamente a abolição do regime dualista
das acções administrativas, passando todos os processos não-urgentes do contencioso administrativo a
tramitar sob uma única forma de acção, designada como “acção administrativa” – art. 37º/1/3 CPTA. A
justificação da medida, já antes defendida por parte da doutrina, consta do preâmbulo do DL nº214-G/2015:
“a solução do antigo CPTA prestava-se a reparos, que se prendiam com a relativa incoerência e com a
reduzida praticabilidade do modelo adoptado:

 Desde logo, incoerência na medida em que, embora a tramitação que o CPTA estabeleceu para
acção administrativa especial tenha sido de algum modo a sucessora daquela que correspondia ao
recurso contencioso, a verdade é que, nos seus aspectos fundamentais, ela foi configurada por
referência ao regime do processo declarativo comum do PCP, ao qual, por sua vez, também se
reconduzia à forma da acção administrativa comum. Esta circunstância explica-se pelo princípio que
o Código assume como fundamental nos arts. 4º e 5º CPTA, da livre cumulação de pedidos. Com
efeito, isto tornou inevitável a aproximação da acção administrativa especial ao processo civil, por
isso, mais do que a sucessora do recurso contencioso, esta foi configurada como uma forma de
processo primacialmente direccionada a harmonizar o modelo do CPC às especificidades próprias do
processo administrativo. Ora, uma forma de processo com estas características é suficiente, sem

47
 necessidade de um modelo dualista, para dar resposta a todos os processos declarativos não-
urgentes do contencioso administrativo, justificando-se por isso, submeter todos os processos não
urgentes a um único modelo de tramitação. (Dá-se então a aplicação subsidiária do CPC – art. 35º
CPTA.
 No sentido da consagração de um modelo único concorre, por outro lado, do ponto de vista da
praticabilidade do sistema, a conveniência de dar resposta a dificuldade que a delimitação do
âmbito de intervenção da acção comum e da acção especial colocava.

Estas razões determinaram a opção de se abandonar o modelo dualista que o CPTA consagrava,
reconduzindo-se todos os processos não-urgentes a uma única forma de processo, a que é dada a
designação de acção administrativa, forma esta que até 2015, correspondia à acção administrativa especial,
apesar das profundas alterações que decorrem da sua harmonização com o novo regime do CPC.

2.1. Os processos principais não-urgentes: a acção administrativa (artigo 37.º do CPTA)

Nos termos do art. 37º/1CPTA, a forma de acção administrativa é aplicável a todos os litígios sujeitos à
jurisdição administrativa relativamente aos quais não esteja expressamente estabelecida uma regul ação
especial, pelo CPTA ou por legislação avulsa. No que respeita ao CPTA, a exclusão diz apenas respeito aos
processos urgentes, já que foi eliminada a diferença entre acção administrativa comum e especial No art.
37º/2 enumera, exemplificativamente os pedidos mais comum que podem ser apresentados juntos dos
tribunais administrativos.

2.2. Processos principais urgentes (acções administrativas urgentes)

A par da acção administrativa, continua a admitir-se a existência de processos principais urgentes – arts. 97º
e ss CPTA, que abrangem três tipos de acções administrativas urgentes:

1. Relativos ao contencioso eleitoral – art. 98º;

2. Relativos aos procedimentos de massa - art. 99º;
3. Relativos ao contencioso dos actos relativos à formação de contratos, ou seja, ao contencioso pré-
contratual – arts. 100º a 103º-B;

Por outro lado, fornecem dois tipos de intimações:

1. Para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões – arts. 104º a 108º;
2. Para protecção de direitos, liberdades e garantias arts. 109º a 111º.

48
A novidade da revisão de 2015 foi a previsão do contencioso relativo aos procedimentos em massa – art.
99º CPTA.

De referir ainda os processos principais avulsos – acções administrativas avulsas, assim designadas por não
serem disciplinadas no CPTA, sendo objecto de regulação especial em legislação avulsa:

i) Acções para declaração de perda de mandacto local – prevista e disciplinada na lei nº27/96 de 1-
8, alterada pela lei orgânica nº 1/2011, de 30-11;
ii) As “acções populares” – com regras processuais particulares, na lei nº83/95 (lei da acção
popular).

3. Os processos principais não-urgentes: a acção administrativa (artigo 37.º do CPTA)

3.1. Impugnação de actos administrativos

A função de impugnação de actos administrativos é, nos termos mais amplos, a do controlo da sua
invalidade. Por isso, a lei continua a prever a utilização deste meio para obter a declaração de nulidade ou
de inexistência de actos administrativos, embora o pedido continue a ser, em regra, dirigido a obter a
anulação de actos. As sentenças de provimento serão, conforme o caso, constitutivas (sentença de
anulação), ou declarativas (declaração da nulidade ou da inexistência).

3.1.1. Objecto da acção e causa de pedir

O objecto dos processos de impugnação é especialmente complexo, não apenas pela diversidade dos
pedidos, mas também pela importância do acto impugnado como objecto medi acto da pretensão. Assim,
objecto de acção: o controlo da invalidade (ilegalidade) de um acto administrativo, pedindo-se a sua
anulação (a sentença de provimento será, neste caso, uma sentença de anualção do acto/ sentença
constitutiva) ou a declaração de nulalidade (sentença declarativa) – art. 50º/1 CPTA.

A causa de pedir da acção (o ónus que cabe ao autor da acção de invocar os vícios do acto impugnado e a
derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de pedir): A questão principal a resolver no
processo é sempre a da ilegalidade do objecto do processo, isto é, a ilegalidade do acto administrativo (e
não necessariamente a da lesão de um direito substantivo do particular, que pode nem existir no caso) – art.
50º/4 CPTA. Nos termos do art. 95º/3CPTA, o juiz tem de conhecer de todos os vícios invocados no processo
e, além disso, deve averiguar oficiosamente a existência de ilegalidades do acto impugnado, em clara
derrogação do princípio da limitação do juiz pela causa de pedir – este último é claramente um aspecto
objectivista do modelo legal, sobretudo na medida em que se soma à faculdade, que o Ministério Público

49
mantém, de invocar vícios não arguidos pelo autor na sua petição. Assim, a dimensão objectivista do
sistema reflecte-se em dois aspectos:

 O juiz não está limitado à causa de pedir – art. 95º/3 CPTA;

 O MP tem a faculdade de invocar vícios não arguidos pelo autor na respectiva petição.

Importa denotar que a forma do acto é irrelevante, segundo o art. 52º CPTA e 268º/4 CRP, pelo que “a
impugnabilidade dos actos administrativos não depende da respectiva forma” e “o não exercício do direito
de impugnar um acto contido em diploma legislativo ou regulamentar não obsta à impugnação dos seus
actos de execução ou aplicação”.

3.1.2. Conceito de acto administrativo impugnável (análise, em especial, do n.º 3

do artigo 51.º do CPTA)

O conceito de acto administrativo (art. 148º CPA)

Este conceito começa por pressupor um conceito material de acto administrativo, que se refere, no 148º
CPA, às decisões materialmente administrativas de autoridade que visem a produção de efeitos externos
numa situação individual e concreta – indecentemente da forma sob que são emitidas, isto é, mesmo que
apareçam em forma de regulamento ou estejam contidas em diplomas legislativos. Ficam de fora, desde
logo, os actos instrumentais, bem como as acções ou operações matérias e comportamentos, porque, não
constituindo decisões, não são sequer actos administrativos.

O conceito processual de acto administrativo impugnável no CPTA (análise do art. 51º CPTA)
Depois das alterações ao CPA introduzidas pelo DL nº 4/2015, o conceito processual de acto administrativo
impugnável tende a coincidir com o conceito de acto administrativo para efeitos substanciais e
procedimentais.

 Aproximaram-se, por um lado, na dimensão orgânica, porque o conceito do CPA já não exige do seu
autor a tradicional qualidade de órgão administrativo, incluindo no conceito decisões tomadas por
entidades privadas que exerçam poderes públicos, como ainda actos emitidos por autoridades não
integradas na AP – 148º CPA e 51º/1 CPTA.
 Por outro lado, aproximam-se na medida em que ambos abrangem, em primeira linha, apenas as
decisões administrativas que, ainda que inseridas num procedimento administrativo, visem produzir
efeitos externos, devendo entender-se que actos com eficácia externa são os actos administrativos
que visem constituir efeitos nas relações administrativas externa, independentemente da respectiva
eficácia concreta. Assim, excluem-se do conceito, em princípio, os actos internos, isto é, aqueles que

50
 visem produzir efeitos nas relações intra-pessoais, atingindo apenas os aspectos orgânicos das
relações especiais de poder ou as relações entre órgãos administrativos.

Deste modo, tem-se:

i) Actos procedimentais impugnáveis que não ponham termo ao procedimento e a impugnação

unitária facultativa: impugnáveis que não ponham termo ao procedimento e a impugnação
unitária facultativa: O 51º/3 CPTA estabelece que os actos procedimentais impugnáveis que não
ponham termo ao procedimento só podem ser impugnados na pendência do mesmo, mas sem
prejuízo da faculdade de impugnação do acto final com fundamento nas ilegalidades cometidas –
impugnação unitária facultativa – regime que não vale, porém, para os actos que tenham
determinado a exclusão do interessado do procedimento ou que por lei especial hajam de ser
objecto de impugnação autónoma.
ii) Actos de exclusão de um procedimento: O art. 51º/2 al. a) CPTA, na versão de 2015, esclarece que
são, designadamente impugnáveis “as decisões tomadas no âmbito de procedimentos que não
possam ser de novo apreciadas em momento subsequente do mesmo procedimento”. Devem
incluir-se aqui as decisões que, por si, já produzem efeitos jurídicos externos, designadamente
ablatórios, ainda que devam ser complementadas por actos jurídicos de execução vinculada, bem
como os actos que determine a exclusão do interessado do procedimento e, em geral os actos
destacáveis do procedimento, isto é, aqueles que, embora inseridos num procedimento, produzam
efeitos externos autonomamente, sem ser através do acto principal do procedimento.

Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo - aplicação do art. 51º/3 CPTA

Imagine-se que estamos perante um concurso para a selecção de uma lista oficial de peritos, ao qual se
apresentam 20 candidactos. O concurso tem 4 fases distintas:
1. Na primeira fase apresentam-se as candidaturas e dá-se a respetiva análise pelo júri do concurso.
Decisão da primeira fase: lista dos candidactos admitidos e não admitidos a concurso.
2. Na segunda fase há uma análise, pelo júri, dos currículos dos candidactos, cuja pontuação é de 0 a 5
valores. Decisão: lista com a classificação de cada um dos candidactos.
3. Na terceira fase há uma entrevista de discussão do currículo (pontuação de 0 a 5 valores). Decisão:
lista com a classificação de cada um dos candidactos.
4. Por fim, há a decisão final com as classificações agregadas/somadas das fases anteriores.

51
Analise-se, agora, as hipóteses:

 PRIMEIRA HIPÓTESE: Todos os candidactos “chegaram” à última fase do concurso (as sucessivas fases
do concurso não são eliminatórias). Todavia, o concorrente A, embora sentindo-se prejudicado na
avaliação que foi concedida ao seu currículo, por só ter sido avaliado com 2,5 valores (decisão
relativa à 2º fase do concurso), não impugnou, aí, nessa Fase, a decisão. Para esta 1º hipótese vale o
segmento normativo pautado no art. 51º/3 CPTA: “os actos impugnáveis (...) que não ponham
termo a um procedimento só podem ser impugnados durante a pendência do mesmo”. Todavia,
“sem prejuízo da faculdade de impugnação do acto final com fundamento em ilegalidades cometidas
durante o procedimento”. Assim, nesta primeira hipótese, a decisão relativa à 2º Fase do concurso,
que classifica o concorrente A com 2,5 valores, não é eliminatória ou excendente, não ficando
precludida a faculdade de impugnar o acto final e de, nessa impugnação, invocar as ilegalidades que
hajam sido cometidas ao longo do procedimento.
 SEGUNDA HIPÓTESE: A foi excluído na decisão relativa à 1º Fase, em virtude de não ter junto o
respectivo certificado de licenciatura (uma norma do regulamento do concurso previa que não
seriam admitidos os candidactos que não apresentassem este documento). Para esta 2º hipótese
vale o segmento normativo pautado no art. 51º/3 CPTA: “salvo quando essas ilegalidades digam
respeito a acto que tenha determinado a exclusão do interessado do procedimento ou a acto que lei
especial submeta a um ónus de impugnação autónoma”. Assim, nesta 2º hipótese, A deve impugnar
o acto de exclusão do concurso no prazo legal (três meses para a anulação), sob pena de ver
precludida a “faculdade de impugnação do acto final com fundamento em ilegalidades cometidas
durante o procedimento”, ficando, portanto, precludida a faculdade de impugnar esse acto (o acto
final).
 TERCEIRA HIPÓTESE: Uma norma do regulamento do concurso estabelecia que, caso os candidactos
obtivessem uma nota inferior a 2 valores na 2º Fase do concurso, não transitariam para a 3º Fase.
Para esta 3º hipótese vale, igualmente, o segmento normativo pautado no art. 51º/3 CPTA: “salvo
quando essas ilegalidades digam respeito a acto que tenha determinado a exclusão do interessado
do procedimento ou a acto que lei especial submeta a um ónus de impugnação autónoma”. Note-se
que, caso A obtenha apenas a classificação de 1,9 valores, pelas regras do concurso fica eliminado.
Esta decisão equivale substancialmente a uma exclusão do concurso, pelo que deverá proceder à
impugnação deste acto. Relativamente a este tipo de decisões é importante a J URISPRUDÊNCIA DO
STA, firmada no Acórdão de 25-06-2015, Processo nº 0757/13, cuja súmula transcreve:
I. “No concurso para peritos avaliadores regulado no DL nº 125/2002, de 10/05, que
integra uma prova de conhecimento e a frequência com aproveitamento de um curso

52
 de formação ministrado pelo CEJ, o acto do júri do concurso é imediatamente
impugnável quando susceptível de lesar direitos dos concorrentes.”
II. “Neste quadro normativo, o resultado e a classificação que constitui fundamento
excludente dos concorrentes, não está sujeito a homolgação; e, sendo eliminatório,
tal acto de classificação é imediatamente lesivo para os candidactos que obtenham
classificação inferior a 10 valores, de tal modo, que os mesmos já não constam
sequer da acta do júri do concurso com a classificação final (...)”
III. Deste modo, não é a homolgação da lista de classificação final e a graduação dos
candidactos, onde os recorrentes já não constam por força da eliminação, que os
pode afetar, mas sim os actos que os afastaram da fase seguinte do concurso”.

Algumas situações duvidosas: as pré-decisões:

A questão da impugnabilidade das decisões sobre o projecto de arquitectura: A questão da
impugnabilidade das pré-decisões não fica resolvida, como é exemplo a decisão de constituição de um júri
num procedimento de concurso ou de prestação de provas, que produz efeitos próprios, mas meramente
procedimentais; ou a aprovação do projecto de arquitectura no procedimento de licenciamento de obras
particulares, que é constitutiva de direitos, na medida em que vincula a decisão final de licenciamento, mas
que não constitui um direito susceptível de execução específica – apenas pode obter-se do tribunal a
condenação à prática de acto devido e a sentença de execução não será substitutiva. Tendo em conta o seu
carácter “central no procedimento, poderá defender-se a produtividade externa ou de efeitos externos
daquelas decisões, na medida em que constituem direitos, ainda que limitados, nas esferas jurídicas dos
particulares e capazes de lesar terceiros ou o interesse público.

Pareceres vinculantes: No que respeita ao carácter externo, o 51º/2 b) CPTA esclarece que são impugnáveis
“as decisões tomadas em relação a outros órgãos da mesma pessoa colectiva, passíveis de comprometer as
condições de exercício de competências legalmente conferidas aos segundos para prossecução de interesses
pelos quais sejam directamente responsáveis”. Esta norma visa contribuir para a solução do problema da
impugnabilidade das decisões administrativas preliminares – os pareces vinculantes – na relação entre
órgãos administrativos, permitindo a impugnabilidade da decisão pelo órgão prejudicado, no pressuposto de
que essa decisão produz imediatamente efeitos nas relações inter-administrativas – a novidade está em que
os actos são impugnáveis, quer essas relações sejam inter-subjectivas, quer, a partir de agora, quando se
produzam nas relações entre órgãos da mesma pessoa colectiva – ver art. 55º/1 d) CPTA. Assim, também se
poderá considerar implicitamente admitida a impugnabilidade (por particulares) dos pareceres vinculantes,
sempre que seja nula, por determinação legal, a desconformidade das decisões finais com esses pareceres

53
(nestes casos é seguro que o efeito jurídico determinado pelo parecer se vai produzir).1 Não fica, no entanto
resolvida, em geral, a impugnabilidade das pré-decisões, que determinem peremptoriamente o conteúdo
da decisão final de um procedimento com efeitos externos, mas que não tenham elas próprias capacidade
para constituir tais efeitos externos relativamente aos particulares, que só se produzem através dessa
decisão final. Nestes casos, embora os actos não visem directamente produzir o efeito que pode ser lesivo,
poderá sustentar-se e aceitar-se a impugnabilidade dessas decisões como expressão de uma defesa precoce
dos interessados, na medida em que irão com grande probabilidade causar lesões em direitos dos
particulares – parece que, não estando essa impugnabilidade determinada no art. 51º CPTA, ela deve ou
deveria decorrer expressamente ou inequivocamente de uma lei. Diga-se no entanto que a admitir essas
hipóteses de impugnabilidade antecipada, não poderá daí resultar para o particular um ónus de
impugnação: o não exercício do direito de impugnar não pode obstar à impugnação das decisões finais
respectivas com fundamento na ilegalidade da pré-decisão ou do parecer vinculante, sob pena de,
perversamente, se transformar numa desprotecção efectiva.

3.1.3. Legitimidade (pressuposto processual)

A. Legitimidade activa

Noção e a regra geral do n.º 1 do artigo 9.º do CPTA

O autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida.

Regras especialmente estabelecidas para a impugnação de actos administrativos (artigo 55.º do CPTA)
O art. 55º CPTA, que tem alcance objectivista, continua a conferir legitimidade para impugnar actis
administrativos aos titulares de meros interesse de facto, alarga acção de grupo e a acção popular e amplia a
legitimidade do MP e a acção pública nas relações inter-administrativas.

Assim, é actualmente reconhecida:

 No âmbito da acção particular, (1) a quem seja titular de um interesse pessoal e directo,
designadamente quando alguém alegue uma lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos –
nº1 al. a) e (2) às entidades privadas, quando aos interesses que lhes cumpra defender,
designadamente às associações que têm por fim a defesa de direitos ou interesses legalmente
protegidos dos seus membros. Trata-se da defesa de direitos e interesses colectivos ou da defesa
colectiva de direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos membros, não abrangendo a

1
Nota : Di ferente é a impugnabilidade de pareceres vi nculantes entre entidades públi cas, que já era admiti da na versão revis ta do
CPTA.

54
 defesa pessoal de interesses individuais – nº1, al. c). E ainda (3) às entidades públicas, actuando em
defesa de interesses próprios, no âmbito das relações inter-administrativas, quando estejam numa
posição de sujeição, ou excepcionalmente, no exercício de poderes de tutela – nº1, al. d). Por fim,
(4), aos órgãos administrativos, relativamente a actos praticados por órgãos da mesma pessoa
colectiva, quando esteja em causa a prossecução de interesses pelos quais esses órgãos sejam
directamente responsáveis – nº1 al. d).
 No âmbito da acção popular, (1) aos cidadãos eleitores das comunidades locais, para impugnação
dos actos dos respectivos órgãos autárquicos ou de entidades instituídas pelas autarquias locais ou
que delas dependam, independentemente de terem um interesse directo e pessoal na anulação –
através da acção popular local – nº2, e (2) a qualquer pessoa, bem como ao MP, às autarquias locais
e às associações e fundações de defesa de certos interesses difusos, relativos a valores e bens
comunitários constitucionalmente protegidos (saúde pública, urbanismo, etc.), relativamente a actos
administrativos lesivos desses interesses, nos termos do art. 9º/2 CPTA – na acção popular local, ou
acção popular social – nº1, al. f).
 No âmbito da acção pública, (1) ao MP, para defesa da legalidade – nº1, al. b) e (2) aos presidentes
dos órgãos colegiais ou a outras autoridades, nos casos previstos na lei, quando em causa esteja a
defesa da legalidade – nº1, al. e).

B. Legitimidade passiva

Noção (n.º 1 do artigo 10.º do CPTA)

“Cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida, e quando for caso
disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor”.

A regra geral do n.º 2 do artigo 10.º do CPTA e as excepções

Uma das grandes novidades do CPTA de 2002 é justamente a de que, mesmo relativamente aos meios
impugnatórios, a parte no processo passa a ser a pessoa colectiva pública, com a excepção no caso do
Estado e das Regiões autónomas, o Ministério ou a secretaria regional se o acto for da autoria de um órgão
integrado numa estrutura ministerial ou do governo regional, respectivamente.

Assim, cabe às pessoas colectivas e não aos respectivos órgãos – 10º/2, se bem que esta regra tem
excepções: art. 10º/2 in fine: “ salvo nos processos contra o estado ou as Regiões autónomas que se
reportem à acção ou omissão de órgãos integrados nos respectivos ministérios ou secretarias regionais, em
que parte demandada é o ministério ou ministérios, ou a secretaria ou secretarias regionais, a cujos órgãos

55
sejam imputáveis os actos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de p raticar os actos jurídicos ou
observar os comportamentos pretendidos.”

No caso de cumulação de pedidos, deduzidos contra diferentes pessoas colectivas ou ministérios, devem ser
demandados os ministérios ou as pessoas colectivas contra quem sejam dirigidas as pretensões formuladas
– art. 10º/6 CPTA.

O litisconsórcio passivo necessário (artigo 57.º do CPTA)

O litisconsórcio passivo necessário: Existe sempre a acção envolva contra-interessados – art. 57º CPTA.
No caso dos litígios interorgânicos: “nos processos respeitantes a litígios entre órgãos da mesma pessoa
colectiva, a acção é proposta contra o órgão cuja conduta deu origem ao litígio” – art. 10º/ 8 CPTA.

3.1.4. Prazo para a impugnação judicial

A regra geral (artigo 41.º do CPTA): “Sem prejuío do disposto na lei substantiva e no capítulo seguinte, a
acção administrativa pode ser proposta a todo o tempo.”

Prazos especialmente estabelecidos para a impugnação de actos administrativos (artigos 58.º e 59.º do
CPTA)
Actos anuláveis: A impugnação do acto anulável continua sujeita a um prazo relativamente curto, cuja
queda determina a inimpugnabilidade da decisão e a formação do caso decidido. O prazo geral, do particular
e demais impugnantes é de três meses – art. 58º/2/b) CPTA (para os destinatários do acto, contado da
notificação). Já para o MP, mantém-se o prazo de um ano, contado a partir da prática do acto ou da
publicação, se obrigatória – art. 58º/2/a) CPTA. (se o acto já for eficaz – art. 59º/1).

Actos nulos ou inexistentes: A impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo, podendo
ser apresentado a todo o tempo – art. 58º/1 CPTA.

Modo de contagem dos prazos – art. 279º CC – prazos contínuos e correm nas férias judiciais – e início dos
prazos – art. 59º CPTA: Os prazos de impugnação passaram a contar-se nos termos do 279º CC (art. 58º/2
CPTA), de modo que são contínuos e não deixam de correr nas férias judiciais. A lei admite, no entanto, a
impugnação para além dos três meses quando se prove a inexigibilidade da impugnação tempestiva a um
cidadão normalmente diligente, concretizada pela lei em três situações:

 Em caso de justo impedimento, nos termos previstos pelo CPC;

 Nos casos de erro induzido pela AP – no prazo de três meses contados da cessação do erro;

56
  Erro desculpável – dentro do prazo de um ano contado da prática do acto ou da sua publicação se
obrigatória;

Aqui se revela uma manifestação do princípio do favorecimento do processo. O prazo para os destinatários
só começa a contar a partir da notificação. Mesmo que o acto dependa de publicação obrigatória – art.
59º/2 – o que se justifica para assegurar o conhecimento efectivo do acto pelo particular.

A notificação ou publicação deficiente tem efeitos diferentes, conforme a deficiência: (1) se não der a
conhecer o sentido da decisão, causa a inoponibilidade do acto, e portanto, obsta ao início da contagem do
prazo de impugnação; (2) quando falte a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão,
permite o requerimento para informação e, eventualmente, a intimação judicial respectiva, com os efeitos
de interrupção do prazo.

O efeito suspensivo dos meios de impugnação administrativa (quando sejam facultativos)

Importa, analisando o art. 59º/4 CPTA, atentar na distinção entre suspensão e interrupção. A utilização de
meios de impugnação administrativa – reclamações e recursos -, suspende o prazo de impugnação judicial
do acto, mas não impede o interessado de proceder a esta impugnação na pendência daquela (recurso
hierárquico facultativo e reclamação facultativa). Art. 59º/4/5 CPTA. Estas disposições pressupõem que a
impugnação administrativa seja facultativa. Saliente-se por um lado, que a impugnação facultativa, não
suspende, em regra, a eficácia do acto, pelo que o particular terá todo o interesse em pedir a suspensão
administrativa da execução, ou em solicitar ao tribunal uma providência cautelar adequada, mesmo que não
utilize imediatamente a faculdade de propositura da acção na pendência da impugnação.

Por outro lado, é preciso notar que a lei determina a suspensão e não a interrupção do prazo judicial, que
retomará o seu curso depois de proferida a decisão ou de decorrido o respectivo prazo – impondo o cuidado
com a contagem do tempo anterior à impugnação, para que não se deixe perder o prazo de impugnação
judicial em caso de insucesso da impugnação administrativa.

3.1.5. As impugnações administrativas necessárias como pressuposto processual

da acção (reclamação necessária e o recurso hierárquico necessário)

As impugnações administrativas prévias necessárias – reclamação necessária/recurso hierárquico – como

pressuposto processual da acção – referência ao art. 3º do DL nº 4/2015, de 7 de Janeiro, que aprova o
CPA: A haver uma impugnação administrativa necessária, esta suspende a própria eficácia do acto – art.
189º/1 CPA, de modo que não se porá sequer um problema de suspensão do prazo de impugnação judicial.
As reclamações e os recursos têm caráter facultativo, salvo se a lei os denominar como necessários (art.

57
185º/1 e 2 CPA). O indeferimento do recurso hierárquico necessário (...) confere ao interessado a
possibilidade de impugnar contenciosamenre o acto do órgão subalterno (art. 198º/4 CPA). Tal conjuga-se
com o art. 3º do DL nº 4/2015, de 7 de Janeiro - nº 1: “ as impugnações administrativas existentes (…) só são
necessárias quando previstas em lei numa das seguintes expressões …” e nº3: “as impugnações
administrativas necessárias (…) têm sempre efeitos suspensivos da eficácia do acto impugnado ”.

3.1.6. Efeitos da impugnação judicial

A impugnação de um acto administrativo, em regra, não suspende automaticamente a eficácia do acto, o

qual, se não for nulo, continua a produzir os seus efeitos e a obrigar os respectivos destinatários, sendo
inclusivamente susceptível de execução coactiva pela AP – o interessado, se já não o tiver feito antes, terá
de pedir ao tribunal a suspensão da eficácia do acto no âmbito de um processo cautelar - art. 50º/2.

A suspensão da eficácia como efeito automático só se verifica nos casos excepcionais previstos na lei, e em
geral, por força do 50º/2 CPTA, quando o acto determine apenas o pagamento de uma quantia certa, sem
natureza sancionatória, desde que seja prestada caução pelas formas previstas na lei tributária. (e outras
situações previstas na lei).

3.2. Condenação à prática de acto administrativo devido (alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º
e artigos 66.º a 71.ºdo CPTA)

3.2.1. Nota prévia: o princípio da tutela jurisdicional efectiva e a insuficiência do

contencioso de anulação de actos administrativos

A garantia da tutela jurisdicional efectiva e as deficiências/insuficiências do clássico processo dirigido a um

acto: Este pedido foi concebido pela lei em 2002, a partir do preceito constitucional, introduzida na revisão
de 1997, nos termos do qual a garantia da tutela judicial efectiva dos direitos dos particulares haveria de
incluir a “determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos” – art. 268º/4 CRP. De facto,
a par de uma suficiência (ainda que mínima) da conceção do contencioso de anulação de actos
administrativos no contexto da Administração de autoridade (v.g., actos de violação da esfera pessoal ou
patrimonial (propriedade privada) dos cidadãos), constata-se uma insuficiência/deficiência do contencioso
de anulação de actos administrativos no contexto da Administração prestadora e constitutiva ou
(des)condicionadora da actividade dos particulares (v.g., autorizações (constitutivas ou permissivas) do
exercício de actividades).

Tome-se como exemplo o indeferimento: o indeferimento é um acto administrativo de sentido meramente

negativo – é uma pura negação por parte da Administração, a sua recusa em fazer algo ou a fazê-lo de certa

58
maneira. Declarar o tribunal apenas que o indeferimento é ilegal e anulá-lo por essa razão, não assegurava –
nem assegura – que viesse a praticar o acto legal, isto é, o acto querido e devido, porque pode não praticar
qualquer acto ou vir a praticar novamente um acto ilegal.

Deste modo, surgiu a necessidade de conceber um meio processual principal de plena jurisdição
apropriado a concretizar as exigências da tutela jurisdicional efectiva, que concedesse ao juiz poderes para
condenar a Administração – não apenas poderes para anular actos ilegais -, a praticar o acto ou ou actos
requeridos pelos particulares. Assim, surge a designação de acção de condenação à prática de acto
administrativo legalmente devido, permitindo que os Tribunais Administrativos se pronunciem sobre a
própria pretensão – ou seha, a relação material/substantiva controvertida, passando a declarar e a definir
qual é o acto concretamente devido na situação em causa, isto é, naquela relação (jurídica material).

No entanto, a construção de uma acção condenatória deve ser considerada uma opção legislativa, pois era
apenas uma das possibilidades abertas pela CRP, dado que a determinação aí referida admitiria também
outras soluções de concretização, como por exemplo, a de uma pronúncia judicial declarativa ou de uma
sentença substitutiva.

3.2.2. Objecto do pedido/objecto do processo: a pretensão do interessado (artigo

66.º do CPTA)

O pedido dirigido ao Tribunal serve para “obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de
determinado prazo, de um acto administrativo (que foi ou tenha sido) ilegalmente omitido ou recusado” –
art. 66º/1 CPTA. Resulta deste segmento normativo:

 Que se trata de uma acção proposta para obter a condenação – e não uma mera declaração judicial
– da Administração à prática de um acto administrativo;
 A condenação abrange também a observância das vinculações legais em que a AP esteja constituída
na situação em causa, mesmo que não resulte delas qual seja o acto concreta e especificamente
devido (v.g., a observância de princípios de direito constitucional, de direito europeu ou de direito
internacional).
 Que o Tribunal apenas condena, não se substituindo à entidade competente na prática do acto
administrativo ilegalmente indeferido, recusado ou omitido. Note-se que isto só pode suceder no
processo executivo – art. 164º/4, c) CPTA.

59
 3.2.3. Delimitação do conceito de "acto devido": uma interpretação em sentido
amplo

Acto devido é aquele acto administrativo (art. 148º CPA) que, na perspectiva do autor, deveria ter sido
emitido e não foi, quer tenha havido uma pura omissão (o tradicional indeferimento silente/tácito) ou uma
recusa (expressa da prática de acto; expressa da apreciação do requerimento) – e ainda que tenha sido
praticado um acto que não satisfaça (integral ou parcialmente) uma pretensão do autor. Por outro lado, acto
devido não tem de ser um acto estritamente vinculado perante a lei (um acto de conteúdo devido), podendo
albergar momentos discricionários, desde que a sua emissão seja, nas circunstâncias do caso concreto,
legalmente obrigatória.

EXCLUEM-SE DO CONCEITO:

 As operações materiais e os meros actos jurídicos da Administração (não são actos administrativos);
 Todos os actos da Administração, ainda que actos administrativos, que não sejam actos
administrativos impugnáveis (v.g., art. 37º/1, j) e 3 CPTA).

Suscitou-se, então, a questão de saber se o acto tinha de ser legalmente devido ou se o meio podia ser
utilizado para obter o cumprimento de um acto devido por efeito de contracto, de sentença ou mesmo de
outro acto administrativo. Hoje não há dúvida de que a obrigação legal deve ser entendida em sentido
amplo, abrangendo a generalidade dos casos em que a omissão ou recusa sejam contrárias à ordem
jurídica, excluindo apenas as situações em que a prática do acto pretendido corresponda a um mero
“dever de boa administração”. Assim, a obrigação legal abrange os casos em que a imposição decorre:

 De uma obrigação legal, entendida em sentido estrito, resultante de acto com valor legislativo (lei,
decreto-lei, decreto legislativo regional);
 De um acto cuja obrigactoriedade ou imposição da sua prática:
o Resulte de normas de nível regulamentar, independentemente da forma destas – resolução,
decretos-regulamentares, portarias, despachos normativos, ect;
o Decorra de normas constitucionais;
o Decorra de normas internacionais, constantes de acordos, convenções, tratados a que o
Estado Português se tenha vinculado a cumprir e fazer cumprir internamente;
o Resulte de normas comunitárias;
o Resulte por força de princípios jurídicos aplicáveis;

60
As dúvidas maiores surgiram quanto a actos cuja prática representasse o cumprimento de um dever
contratual – mas o art. 37º CPTA faz agora referência expressa a actos nos termos de vínculo
contratualmente assumido. Claro que os actos cuja prática é imposta por decisão judicial, o meio adequado
será o processo de execução da sentença.

3.2.4. O pressuposto (requisito) geral da acção (n.º 1 do artigo 67.º do CPTA)

No 67º/1 CPTA exige-se um procedimento prévio da iniciativa do interessado, em regra, um requerimento

(que até pode ser oral se a lei o prever ou permitir) dirigido ao órgão competente, com a pretensão de obter
a prática de um acto administrativo (“provocando” a AP), seguido de uma destas situações:

1. Omissão da prática do acto requerido no prazo legalmente estabelecido para a decisão – al. a),
“Não renha sido proferida decisão dentro do prazo legalmente estabelecido”. Estamos em face do
silêncio da Administração. Trata-se da situação típica do (antigo) indeferimento tácito ou
indeferimento silente, que era regra quanto aos efeitos do silêncio da Administração em relação às
pretensões dos particulares. Para que tal se verifique, o comportamento omissivo da AP tem de
reunir os seguintes requisitos:
a. É necessário que tenha sido dirigido um requerimento à autoridade competente que a
coloque no dever legal de decidir sobre o pedido nele formulado, através de um acto
administrativo;
b. É necessário que o órgão competente não tenha proferido qualquer decisão no prazo
legalmente fixado, de deferimento ou de indeferimento (no prazo geral de 90 dias ou nos
prazos que sejam especialmente previstos – 20, 30, 40 dias, ect.)
c. É necessário que o silêncio da AP não corresponda legalmente a um deferimento tácito da
pretensão formulada, i.e., é necessário que a lei não ligue outras consequências jurídicas
àquele facto (omissão da prática de um acto administrativo). E assim acontece nos casos em
que ao silêncio da Administração a lei faz corresponder o deferimento tácito, nos termos do
art. 130º CPA ou por força de uma lei especial, ou então por haver silêncio/omissão sobre a
impugnação administrativa necessária interposta – art. 198º/4 CPA -, desencadeando esse
silêncio o início da contagem do prazo para a impugnação judicial do acto reclamado ou
recorrido.
2. Recusa da prática do acto devido – indeferimento expresso, total e directo da pretensão
substantiva (requerida pelo interessado) – al. b), 1ª parte. Nestes casos, a Administração, em face
de pretensão que era realizável através de um acto administrativo, decide expressamente sobre a
pretensão substantiva que lhe foi requerida, mas decide indeferi-la, denegá-la, por considerar que a

61
 referida pretensão não é devida, que não assiste razão de fundo ao interessado. O indeferimento
pode ser: puro e simples, expresso através de expressões, “indefiro”, “não autorizo”, “não aprovo”,
ect. – ou resultar, de forma implícita ou tácita, pela emissão de uma medida di ferente da requerida.
3. Recusa de apreciação do requerimento – al.b), 2ª parte. Situações em que a autoridade se nega a
sequer apreciá-lo substancialmente, por razões alheias ao seu conteúdo (bom ou mau, procedente
ou improcendente). O que se vai discutir no processo é se a pretensão formulada à Administração
deveria, ou não, ter sido objecto de deferimento. Pelo que o autor, para além da ilegalidade da
recusa liminar, tem de alegar e demonstrar – provar – que a sua pretensão (é) legal e que, por
consequência, a Administração deve ser condenada à prática do acto administrativo devido.
4. Prática de acto de conteúdo positivo, que não satisfaça integralmente a pretensão do interessado
(art. 67º/1, c)) – indeferimento parcial –al. c). Trata-se de um pedido de condenação à prática de
acto administrativo legalmente devido nas situações de indeferimento parcial, precisamente porque
a prática do acto administrativo legalmente devido foi recusada, praticando-se uma parte dele (v.g.,
A solicita a concessão de um subsídio de apoio a um investimento no valor de 50 mil euros, por ser
este o montante que entende ser-lhe devido em função da legislação aplicável. No entanto, apenas
lhe é deferido montante de 20 mil euros). No entanto, há a faculdade conferida ao interessado de,
neste, optar por proceder, em alternativa, à impugnação do acto (art. 66º/3 CPTA).

3.2.5. Situações em que é dispensado o procedimento prévio (um requerimento

dirigido ao órgão competente):

5. O dever de praticar o acto administrativo resulte directamente da lei: Existem situações em que o
pressuposto (processual) do requerimento prévio é dispensável: “a condenação à prática de acto
administrativo também pode ser pedida sem ter sido apresentado requerimento, quando a) Não
tenha sido cumprido o dever de emitir um acto administrativo que resulte directamente da lei” (v.g.,
o dever legal de nomear o concorrente classificado em 1º lugar para a ocupação de um posto de
trabalho em determinada careira AP. Este dever resulta directamente da lei, dispensando-se, por
isso, um requerimento (prévio) do interessado). Na realidade não havia razão para que o pedido
pudesse ser admitido nos casos de incumprimento de deveres oficiosos concretos de prática de
actos administrativos, embora nas hipóteses de omissão se deva exigir, para além da concretização
do dever invocado, a comprovação de um atraso manifesto e desrazoável no cumprimento da lei –
isto não só nos casos de acção pública, mas ainda aqueles casos em que haja um direito ou interesse
legalmente protegido do particular, ou mesmo no âmbito da acção popular não pública.
6. Outra hipótese é a que corresponde às situações em que o interessado pretende a substituição do
conteúdo de um acto positivo – art. 67º/2– casos de indeferimento indirecto, quando a mera

62
 impugnação de uma decisão positiva não é suficiente para permitir uma satisfação integral dos
direitos e interesses legalmente protegidos dos autores, designadamente nas situ ações de
concorrência positiva, quando o particular invoque um direito a uma decisão com determinad o
conteúdo.

Nota: Nas hipóteses 4 e 6, como em todos aqueles em que o indeferimento decorra de uma decisão em
termos diferentes do requerido ou resulte de um acto que conforma ou afecta a situ ação do particular em
termos diferentes do que este julga legalmente devido, o pedido de condenação pressupõe, a impugnação
parcial ou total, do acto praticado – os pedidos condenatórios surgem como pedidos de 2ª linha, sem
autonomia primária e a sua previsão legal está associada à cumulação com pedidos de anulação ou de
declaração de nulidade. Por isso mesmo, nºao vale quanto a estes pedidos a obrigactoriedade da petição,
prevista no 51º/4 CPTA.

Embora os requisitos legais mostrem que o pedido tem fundamentalmente um alcance subjectivista,
destinada à satisfação de direitos ou interesses, verifica-se que a legitimidade se alarga. Nestes casos de
inactividade oficiosa comprovada da administração, também não faz sentido exigir o respeito pelo princípio
da provocação, ou seja, que a AP tenha de ser interpelada para a emissão de um acto administrativo, por
este já ser imposto pela lei directamente, o que se torna mais evidente no que respeita à iniciativa do
processo pelo MP.

3.2.6. As impugnações administrativas necessárias como pressuposto processual

da acção (reclamação necessária e o recurso hierárquico necessário)

Para além dos pressupostos referidos anteriormente, existem outros pressupostos processuais, como o
recurso hierárquico necessário ou a reclamação necessária.

Ante um caso expressamente submetido por lei a impugnação administrativa necessária, o interessado deve
– tem esse ónus legal – utilizar primeiro a via administrativa, instando o respectivo superior hierárquico, só
lhe sendo dado acesso ao Tribunal para efeitos de condenação da Administração depois de ter feito esse
percurso e de o superior hierárquico também ter omitido ou indeferido a pretensão que lhe foi formulada
no recurso hierárquico.

3.2.7. Legitimidade activa e legitimidade passiva (n.º 1 do artigo 68.º do CPTA e n.º
2 do mesmo artigo, conjugado com o n.º 2 do artigo 10.º do CPTA).

Legitimidade Activa: Pode apresentar este pedido:

63
 i) Quem alegue ser titular de direitos ou interesses legalmente protegidos dirigidos à emissão
desse acto, incluindo quando se trate de deveres não oficiosos, quem a tenha requerido. – art.
68º/1/a) CPTA.
ii) O MP, enquanto titular da acção pública, desde que esteja em causa a defesa de direitos
fundamentais, de interesses públicos especialmente relevantes ou de valores comunitários
partilhados, referidos no art. 9º/2 CPTA – art. 68º/1/b) CPTA.
iii) As pessoas colectivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos ou interesses colectivos que
representem – art. 68º/1/c), bem como os autores populares, para defesa dos valores do
art.9º/2, a que correspondem interesses difusos – art. 68º/1/f).
iv) (2015) Legitimidade dos órgãos administrativos e dos presidentes dos órgãos colegiais para a
apresentação destes pedidos, a par com a legitimidade para a impugnação de actos – art. 55º,
nos mesmos termos limitados aí admitidos – art. 68º/1/d)e) CPTA.

Legitimidade Passiva: A lei determina que, (1) além da entidade competente responsável pela omissão, (2)
são obrigactoriamente demandados os contra-interessados, determinado aqui também um litisconsórcio
necessário – art. 68º/2. Note-se, porém, que nos termos do art. 10º/2 CPTA, a parte demandada é a pessoa
colectiva ou o ministério a que pertence o órgão competente para a prática do acto devido, que pode nem
ser o responsável pela omissão (v.g., se alguém solicita uma licença para a instal ação de um estabelecimento
industrial e a Administração não responde, os proprietários vizinhos devem ser citados, dado que aquela
instalação os pode afectar).

3.2.8. Prazos para propor a acção (artigo 69.º do CPTA).

O prazo de propositura da acção depende de ter havido inércia do órgão ou um indeferimento – art. 69º. O
prazo é de um ano, em caso de omissão, contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão
do acto – art. 69º/1 CPTA. Nos casos de indeferimento e de recusa de apreciação de requerimento, e de
pedido de substituição de conteúdo – o prazo é de três meses – art. 69º/2 – estabelece-se um prazo igual ao
fixado para a impugnação do acto pelos interessados justamente por o indeferimento constituir um acto que
adquiriria força de caso decidido perante o particular, se não houvesse impugnação por parte deste. Por isso
mesmo esse prazo não tem sentido quando se esteja perante um acto nulo – nessa hipótese sujeita-se o
pedido de condenação ao prazo de dois anos, contados da notificação do indeferimento, da recusa ou do
acto cujo conteúdo se pretende ver substituído – neste último caso o interessado mantém a faculdade de
optar, em alternativa pela impugnação do acto nulo, sem dependência de prazo – art. 69º/3.

Nada se diz a propósito da acção pública, o que significa que, nesses casos se aplica o prazo de um ano, se
for omissão, ou de três meses, nos restantes casos.

64
 3.2.9. A Sentença e os poderes de pronúncia do Tribunal (artigo 71.º do CPTA).

Alteração da instância: Nos casos de inércia ou de recusa de apreciação quando seja praticado ou notificado
um acto de indeferimento expresso, o interessado pode ampliar a causa de pedir, invocando novos
fundamentos e novos meios de prova – art. 70º/1/2. Caso seja praticado, na pendência do processo, um acto
que não satisfaça integralmente as pretensões do interessado, este pode optar por pedir, ou a conden ação à
prática de outro acto, ou a anulação ou declaração de nulidade do acto sobrevindo – art. 70º/3.

Sentença: A pronúncia do tribunal, em caso de procedência da acção será sempre condenatória

relativamente à pretensão material do interessado, mesmo nos casos em que tenha havido omissão ou mera
recusa de apreciação – art. 71º/1. Deve entender-se que o juiz não tem de anular ou declarar nulo ou
inexistente o acto de indeferimento, quando exista, devendo em vez disso, condenar o órgão à prática do
acto. A sentença condenatória suscita complexos problemas de separação de poderes. O CPTA fica-se pela
formulação do limite, ao determinar que, quando o conteúdo do acto a praticar não seja estritamente
vinculado, seja por a lei não impor uma única solução, seja por esta não resultar de uma redução da
discricionariedade a zero, o juiz terá de limitar-se a uma condenação genérica, com as indicações
vinculativas que puder retirar das normas jurídicas aplicáveis, sem pôr em causa a autonomia da decisão do
órgão administrativo – art. 71º/2.

Mesmo que tenha sido pedida a condenação à prática de um acto com conteúdo determinado, não há lugar
a absolvição do pedido, mas a condenação genérica, quando se verifique que não é possível ao tribunal
determinar o conteúdo do acto devido – art. 70º/3. A condenação à prática de acto devido há-de resolver a
questão de fundo levada a juízo pelo autor, e deve estabelecer o prazo em que deve ter lugar a pronúncia
administrativa, identificando o órgão competente para a realizar, podendo impor uma sanção pecuniária
compulsória – art. 95º/4.

Nas situações de incumprimento, haverá lugar a um processo de execução de sentenças, que em caso de
existência de espaços de valoração administrativos, seguirá o processo de execução para prestação de facto
infungível, mas onde poderá vir a ser produzida uma sentença substitutiva do acto devido, se este tiver um
conteúdo estritamente vinculado – art. 167º/6.

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 3.3. As providências cautelares relativas à acção administrativa de impugnação de actos
administrativos e à de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido (não está
nos sumários)

3.3.1. A justificação da tutela cautelar no contexto da garantia da tutela

jurisdicional efectiva: a “prevenção contra a demora” (periculum in mora) da decisão do
processo principal (assegurar a utilidade da decisão que venha a ser obtida na acção
principal)

A CRP passou desde 1997, a referir expressamente a protecção cautelar adequada como uma dimensão do
princípio da tutela judicial efectiva dos direitos dos administrados. Porém, antes de 2002, a situ ação era
deveras catastrófica, o que, apesar do trabalho benéfico da jurisprudência, impunha a necessid ade
indiscutível de reforma.

O próprio conceito de providência cautelar, ao visar a garantia de utilidade da sentença, pressupõe a

existência de um perigo de inutilidade, total ou parcial, resultante do decurso do tempo, e sobretudo da
adopção ou abstenção de uma pronúncia administrativa.

Como decorre da universalidade das providências admitidas, tanto releva o periculum in mora de
infrutuosidade, que exigirá uma providência conservatória, como o periculum in mora de retardamento, que
postulará a adopção de uma providência antecipatória, ainda que sempre em termos provisórios.

3.3.2. A universalidade das providências admitidas: o elenco exemplificativo do

112º/2 CPTA

A lei admite providências de quaisquer tipos, desde que sejam adequadas a assegurar a utilidade da
sentença – art. 112º/1 CPTA, e, obviamente sem quaisquer limitações que não sejam as que resultam da
natureza das coisas e dos limites funcionais da jurisdição administrativa. Ao juiz pode pedir-se tudo aquilo
que seja adequado e que ele possa fazer com respeito pelos espaços de avaliação e decisão próprios da AP.

Quanto aos conteúdos, são susceptíveis de serem requeridos pelos interessados quaisquer providências que
julguem necessárias à protecção dos seus direitos, podendo ser decretadas aqueles que se revelem
concretamente mais adequadas, embora haja uma enumeração exemplificativa do 112º/2 CPTA, onde
predominam as providências antecipatórias.

A este propósito é de salientar que a universalidade também se manifesta na extensão de providências a

todas as formas de actividade administrativa (até contratos e normas). Clarificar ainda que a concessão das

66
referidas providências está sujeita ao cumprimento dos requisitos substantivos e ao regime estabelecido no
processo administrativo. Em suma, a lei estabelece a universalidade dos conteúdos e também das
providências susceptíveis de serem pedidas e concedidas.

3.3.3. Características típicas da tutela cautelar

O processo cautelar é um processo com a finalidade de assegurar a utilidade de uma lide principal, isto é,
um processo que normalmente é mais ou menos longo, porque implica uma cognição plena, visando
garantir o tempo necessário para fazer justiça. É precisamente para os processos em que o tempo tem de
cumprir-se para que se possa julgar bem, que é necessário assegurar a utilidade da sentença, que venha a
ser proferida. Os processos cautelares distinguem-se por isso, dos processos urgentes, que são processos
principais e visam a produção de decisões de mérito. Em função própria de prevenção contra a demora, as
providências cautelares têm características típicas:

1. Instrumentalidade (dependência de uma acção principal)

Os nossos processos dependem intimamente de uma causa principal, que tem por objecto a decisão sobre o
mérito. Isso resulta desde logo, da sua própria definição – visam assegurar a utilidade da sentença a proferir
num outro processo principal – art. 112º CPTA. Assim, o art. 113º determina que o processo cautelar, apesar
de ser tramitado autonomamente como processo urgente depende da causa que tem por objecto a decisão
sobre o mérito, podendo ser instaurado como preliminar dele ou então como incidente. Depois, essa
instrumentalidade funcional revela-se em v+árias normas: no que respeita ao tribunal competente – art.
114º/2, no que se refere ao pedido e ao despacho liminar – arts. 114º/3/i) e 116º-; e no regime da
caducidade da providência decretada em função das vicissitudes do processo principal. Note-se aliás, que
mesmo onde não há prazo para a acção, a providência caduca se a acção não for instaurada no prazo de 3
meses.

Por outro lado, no plano dos princípios, implica também a reversibilidade da providência, isto é, a proibição
de, no processo cautelar se obter um efeito que corresponda ao provimento antecipado do pedido de
mérito em termos irreversíveis. Esta limitação de princípio tem de ser entendida em função das
circunstâncias concretas, mas não prejudica, por exemplo, a possibilidade de, em situ ações duradouras
conseguir, a título provisório, aquilo que no prcesso principal se alcançará a título definitivo.

2. Provisoriedade (não é uma decisão definitiva sobre o litígio)

A tutela cautelar constitui uma regulação provisória de interesses. Desde logo, a decisão cautelar sempre
será, pela sua função, provisória relativamente à decisão principal, na medida em que não a pode substituir

67
e em que caduca necessariamente com a execução desta. Depois, a decisão e determin ação do conteúdo
dirigem-se obviamente ao caso concreto, de modo que têm de ter em conta a situação de facto e de direito
no momento da decisão e não podem deixar de ser sensíveis à alteração das circunstâncias – as sentenças
cautelares são decisões que se caracterizam pela sua referência temporal.

Compreende-se, pois, que a lei preveja a possibilidade de o requerente proceder à substituição ou

ampliação do pedido, com fundamento na alteração superveniente dos pressupostos de facto ou de direito
– art. 113º/ 4 CPTA. Por outro lado, prevê-se a possibilidade de o tribunal, na pendência da causa principal,
oficiosamente ou a requerimento de parte, com contraditório, rever as suas decisões de adopção ou de
recusa de adopção de providências cautelares, já transitadas em julgado, quando se comprove uma
modificação das circunstâncias inicialmente existentes – art. 124º/1 CPTA. Isto significa a possibilidade de,
para além da modificação do pedido, haver uma modificação de uma decisão transitada: é possível a revisão
de uma decisão de recusa, ou inversamente, o tribunal também pode determinar a revogação, alteração ou
substituição da providência adoptada ou de outros aspectos da decisão.

Neste contexto faz-se menção, no 124º/3, à reavaliação da decisão de concessão, quando se produza uma
decisão de mérito não transitada, desfavorável ao requerente. Parece também que se deve atender à
solução contrária, em que tenha sido inicialmente rejeitada a providência cautelar e a sentença de 1ª
instância seja favorável ao requerente, no sentido de admitir a revisão da rejeição, ou a sua interposição
pela primeira vez, se estivermos na pendência do processo.

Deve lembrar-se ainda que a lei prevê a responsabilidade civil do requerente, que tem o dever de
indemnizar os danos que eventualmente cause, com dolo ou negligência, ao requerido e aos contra-
interessados, em especial quando não haja decisão final de mérito no processo principal favorável ao
requerente.

3. Sumaridade (o juiz procede a uma cognição sumária da situação de facto e de direito que é
articulada no requerimento da providência)

A urgência do processo é exigida pelo periculum in mora e traduz-se na qualificação legal dos processos
cautelares como processos urgentes, aos quais se aplica o regime geral destes processos. Por outro lado, a
sumaridade cognitiva está naturalmente associada à urgência. Tendo em conta a necessidade actual de
consideração do fumus boni iuris, a sumaridade manifesta-se na mera exigência de um juízo de
probabilidade sobre a existência do direito que se pretende acautelar. Também aqui a lei procura atender à
diversidade de processos, prevendo-se, em geral, um contraditório limitado, mas admitindo, em situações

68
de especial urgência o decretamento provisório imediacto da providência requerida ou adequada em 48
horas, que poderá ser revisto, na sequência de um verdadeiro contraditório.

Embora o CPTA não preveja tal possibilidade, deverá atender-se como aplicável a norma do CPC que confere
ao juiz o poder-dever de decretar a providência inaudita parte, quando a audiência puser em risco sério o
fim ou eficácia da providência. Contudo, para dedução de oposição, parece que tal decisão só será
admissível em casos excepcionais e deverá ser devidamente fundamentada pelo juiz, relativamente a todos
os interessados.

É ainda o carácter sumário do processo cautelar que justifica a obrigação do requerente oferecer na petição
prova sumária dos fundamentos do pedido, designadamente quanto ao interesse em agir – art. 114º/2/g),
bem como a norma que determina a presunção de verdade dos factos invocados pelo requerente na falta de
oposição – art. 118º/2.

A sumaridade foi acentuada em 2015, pela inclusão de vários preceitos que visam abreviar o processo e
evitar a descaracterização do processo cautelar – ver art. 118º/3 a 6.

3.3.4. A distinção entre providências conservatórias e providências antecipatórias

– art. 112º/1/2 CPTA

Em geral consideramos dois grandes tipos de providências cautelares. As providências conservatórias são as
que visam manter ou preservar a situação de facto existente, designadamente assegurando ao requerente a
manutenção da titularidade ou do exercício de um direito ou de gozo de um bem, que está ameaçado de
perder. Por outro lado, providências antecipatórias são as que visam prevenir um dano, obtendo
adiantadamente a disponibilidade de um bem ou o gozo de um benefício a que o particular pretende ter
direito, mas que lhe é negado (antecipam uma situação que não existia, quando haja um interesse
substancial pretensivo). Estes objectivos devem ser avaliados em função da situação de facto existente e da
pretensão jurídica substancial do requerente no processo principal. Assim, por exemplo, uma providência
que vise antecipar os efeitos de um pedido de condenação numa conduta negativa, é, quanto a nós,
conservatória, quanto à sua finalidade imediata, que é o que interessa num processo sumário para efeitos da
aplicação dos critérios legais.

O processo administrativo não dispõe agora apenas de providências conservatórias, mas também de
providências antecipatórias, incluindo nestas as providências de regul ação provisória ou interina de
situações – o que é salientado pela própria lei por representar uma grande alteração em matéria de justiça
administrativa.

69
 3.3.5. Os critérios de decisão da concessão ou da recusa da providência – art. 120º
CPTA

Os juízos de prognose do juiz:

i) Haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado – é estabelecido no

art. 120º CPTA. O juiz deve pois fazer um juízo de prognose, para concluir se há razões para
recear que tal sentença venha a ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situ ação de
facto incompatível com ela ou: (ii)
ii) Ou haja o fundado receio da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que
o requerente visa assegurar no processo principal – neste juízo, o fundado receio há-de
corresponder a uma prova, geralmente a cargo do requerente, de que tais consequências são
suficientemente prováveis para que se possa considerar justificada a cautela solicitada.
iii) E seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada
procedente (fumus boni iuris)- passa-se a reconhecer e a conferir relevo à juridicidade material,
o juiz tem agora o poder e o dever de avaliar a probabilidade da procedência da acção principal.
A revisão de 2015 modificou a relevância do fumus boni iuris em dois aspectos:
a. Por um lado eliminou a possibilidade de ele ser o único factor relevante para a decisão de
adopção da providência cautelar em caso de evidência da procedência da pretensão
principal. Já na situação oposta, ou seja, em caso de manifesta falta de fundamento da
pretensão principal, mesmo que não haja circunstâncias formais que obstem ao
conhecimento do pedido, será sempre recusada qualquer providência – nos casos de
evidência da ilegalidade da pretensão, o fumus malus continuam a funcionar como
fundamento determinante da recusa da providência.
b. Por outro lado, a lei em 2015 eliminou a diferença de regime entre a concessão de
providências conservatórias e de providências antecipatórias, exigindo, para ambos os tipos
de providência, a comprovação da probabilidade de procedência da acção principal. A
eliminação desta diferenciação pode justificar-se pela dificuldade e eventual inadequação,
em alguns casos, da distinção conceitual entre providências, mas significa objectivamente
uma maior exigência de prova feita ao requerente para a obtenção de medidas caute lares
conservatórias – e portanto, um maior relevo negativo da juridicidade material.

Seja como for concluímos que o fumus boni iuris não é decisivo, tendo de verificar-se os outros requisitos
necessários para a concessão, bem como, ainda a proporcionalidade dos efeitos. Há aqui portanto, um
tributo à justiça material, embora o código, com alguma prudência, não confira à aparência do direito uma

70
prevalência absoluta, precisamente por estarem em jogo interesses contrapostos e conflituantes, que
necessitam de uma ponderação.

Outro aspecto decisivo é o do peso do princípio da proporcionalidade, que implica a ponderação de todos
os interesses em jogo. Concretamente, está em causa a possibilidade de o juiz dever recusar a concessão da
providência cautelar, quando o prejuízo resultante para o requerido (que será sempre, pelo menos, um
prejuízo para o interesse público) se mostre superior ao juízo que se pretende evitar com a providência.
Avaliam-se num juízo de prognose, os resultados de cada uma das alternativas, e não se concede a
providência, mesmo que se verifiquem os requisitos, quando os prejuízos da concessão sejam superiores aos
da não concessão. A lei admite a possibilidade de haver interesses públicos de ambos os lados, bem como a
de haver interesses privados de ambos os lados. Não se trata aqui de ponderar exclusivamente o interesse
público com o interesse privado: o que está aqui em conflito são os resultados ou os prejuízos da recusa da
concessão para todos os interesses envolvidos, ou seja, não se trata propriamente de ponderar valores ou
interesses entre si, mas danos ou prejuízos, tendo em conta o caso concreto.

Importa ainda salientar que a concessão ou não da providência está também associada à circunstância de a
providênia poder ser substituída pelo juiz ou de este poder decretar “contra-providências”, como, por
exemplo, a imposição de garantias a prestar pelo requerente. Um último aspecto, de garantia processual, é
o da participação directa dos contra-interessados, garantida pela indicação obrigatória da sua identidade e
residência no requerimento inicial e pela sua citação para eventual oposição.

O conteúdo da decisão cautelar: a ideia de proporcionalidade não se manifesta apenas na decisão de

concessão ou não da providência, mas também no que respeita ao tipo ou conteúdo da providência a
adoptar. Esta ideia surge, desde logo, na dimensão de necessidade – art. 120º/3 CPTA, por isso, a lei do
processo administrativo comete ao tribunal o dever de decretar outra providência, não requerida, em
cumulação ou substituição daquela que o foi, quando isso seja adequado para evitar a lesão do requerente e
seja menos gravoso para os demais interesses públicos. A providência que o juiz poderá decretar em
cumulação terá de ser uma contra-providência, que diminua o prejuízo para os interesses do requerido e
contra-interessados e ainda permita que se evite a lesão dos interesses do requerente. Por sua vez, a
providência decretada em substituição será uma que satisfaça em termos adequados as pretensões do
requerente, mas cause menos prejuízos aos interessados contrários, públicos e privados.

Há aqui uma compressão do princípio do pedido em homenagem a uma ideia ponderada da necessidade,
precisamente para assegurar que seja realmente decretada a providência menos gravosa entre as
adequadas, desde que se evite a lesão.

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Por outro lado a lei pretende assegurar que a medida é a mais adequada ao caso concreto, e por isso,
permite ainda ao juiz afeiçoar o conteúdo da providência, podendo sujeitá-la a termo ou condição, tal como
pode para esse fim usar o poder de decretar contra-providências, atenuando a lesão. Estas possibilidades de
adequação do conteúdo da providência cautelar favorecem a sua utilização, na medida em que determinam
que o tribunal tome decisões positivas para os interesses do requerente, por estar em condições de limitar
os prejuízos ou de salvaguardar os interesses da contraparte e dos contra-interessados.

Dos termos da lei resulta ainda que devem ser atendidos todos os prejuízos relevantes para os interesses do
requerente, seja este um particular, o MP ou um dos autores populares. Em qualquer caso, o juiz deve
ponderar as circunstâncias concretas do caso em função da utilidade da sentença e não decidir com base em
critérios abstractos.

3.3.6. O decretamento provisório da providência cautelar – art. 131º CPTA

O código estabelece a possibilidade do decretamento provisório das providências, preceito este que
constitui um aspecto suplementar do regime cautelar, valendo para qualquer providência em situ ações de
especial urgência, passível de causar uma situação de facto consumado – art. 131º CPTA. Salvo quando seja
pedida a suspensão da eficácia de um acto administrativo ou norma regulamentar, em que se aplica o
regime especial da proibição de execução previsto no 128º. O decretamento provisório não deve ser
confundido com um meio de tutela definitiva. Este é efectuado no despacho liminar, a pedido do requerente
ou a título oficioso, podendo o juiz decretar a providência requerida ou aquela que julgue mais adeq uada.
Nestas situações de processo pré-cautelar, o periculum in mora reporta-se ao retardamento do próprio
processo cautelar: visa-se evitar uma situação de facto consumado e a decisão pode ser tomada no prazo de
48 horas.

Tratando-se de uma decisão cautelar provisória, percebe-se que possa ser decretada sem contraditório e
sem necessidade de aplicação dos critérios do art. 120º, embora implique o reconhecimento da especial
urgência para evitar a situação de facto consumado, que já inclui, além do perigo da demora, em certa
medida, um mínimo de aparência de direito e até de ponderação prima facie – deverá ter em consideração o
perigo de lesão de direitos de contra-interessados, além do limite representado pelo excepcional prejuízo
para o interessado público. Actualmente a lei prevê a possibilidade de levantamento ou alteração da
providência decretada provisoriamente, a pedido fundamentado dos requeridos – decisão é tomada com
base num contraditório pleno e aplica o critério da ponderação do 120º/2 – o juiz deve levantar a
providência decretada, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se
pretendeu evitar com a providência, ou alterá-la, caso haja outra providência menos gravosa para o
requerido que evite ou atenue a consumação da lesão dos interesses do requerente.

72
 3.4. Acções relativas a normas

A impugnação judicial directa de normas administrativas, designadamente de regulamentos, sempre teve

um tratamento próprio, em que avulta uma relativa resistência à sua admissibilidade:

 Por estarem em causa regras gerais e abstractas, que em princípio são insusceptíveis de produzirem
lesões directas na esfera dos particulares
 Quando estavam em causa regulamentos governamentais, por um tradicional respeito pela
autoridade normativa do governo

O reforço das ideias de legalidade administrativa e de protecção dos administrados, associado à verificação
da lesividade efectiva de muitos actos normativos, destruiu ou limitou o argumento da abstração contra a
impugnabilidade directa dos regulamentos; a atribuição ao governo de poderes legislativos normais em
Portugal corroeu o argumento de separação de poderes contra a invalidação jurisdicional dos regulamentos
centrais. A admissibilidade desta impugnação de normas evoluiu ao logo do tempo, em termos de regimes,
efeitos, etc. A partir da revisão de 1997, passou a ter consagração expressa na Constituição o direito de
impugnação directa de normas administrativas com eficácia externa, quando sejam lesivas de direitos ou
interesses legalmente protegidos dos particulares no âmbito da garantia da respectiva protecção judicial
efectiva – 268º/5 CRP.

Acções relativas a normas

Pedido de declaração de ilegalidade das normas

Pedido de declaração da ilegalidade
por omissão
Num caso concreto, com a
Com força obrigatória geral
desaplicação da norma

3.4.1. Impugnação directa e incidental de normas

Notas Prévias
A garantia da tutela jurisdicional efectiva e o direito à impugnação contenciosa de normas administrativas
na Constituição (CRP) – art. 268º/5 CRP: “Os cidadãos têm (...) direito de impugnar as normas
administrativas com eficácia externa (...)”.

Note-se, porém, que este conceito de norma impugnável deve ser entendido num sentido amplo, incluindo
todas as disposições de direito administrativo com carácter geral e abstracto, que visem a produção de
efeitos permanentes numa relação intersubjectiva: planos, estatutos, regimentos de órgãos colegiais,
documentos pré-contratuais. Assim, segundo o art. 135º CPA, consideram-se regulamentos administrativos

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as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir
efeitos jurídicos externos. No CPTA, o conceito abrange todas as disposições de direito administrativo com
carácter geral e abstracto, isto é, normas com eficácia externa emitidas no exercício da função
administrativa (v.g., despachos normativos ministeriais; estatutos aprovados por órgãos administrativos,
ect.). De facto, tem-se como exemplos de um conceito amplo de norma administrativa impugnável no CPTA
o art. 34º/1 e o art. 103º/1.

Impugnação judicial directa de normas administrativas – objecto da acção (arts. 72º a 76º CPTA)
Objecto da Acção: Pode pedir-se nestes processos, a título principal, a declaração de ilegalidade das normas,
com fundamento em vícios próprios ou decorrentes da invalidade de actos praticados no âmbito do
procedimento de aprovação – art. 72º CPTA. Como resulta do art. 72º e 73º CPTA, admitem-se dois tipos de
pedidos, sujeitos a regimes diferentes:

1. Pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa;
2. Pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto, com desaplicação da norma – em qualquer
dos casos, a partir de 2015, esta impugnação a título principal pressupõe a sua imediata
operatividade.

Vícios próprios (invalidade própria) das normas administrativas: Segundo o art. 143º são inválidos os
regulamentos que sejam desconformes com a Constituição, a lei e os princípios gerais de administrativo ou
que infrijam normas de direito internacional ou de direito da União Europeia. Por outro lado, são também
inválidos os regulamentos que desrespeitem os regulamentos emanados dos órgãos hierarquicamente
superiores ou dotados de poderes de superintendência; os regulamentos que desrespeitem os regulamentos
emanados pelo delegante, salvo se a delegação incluir competência regulamentar; os regulamentos que
desrespeitem os regulamentos emanados ao abrigo da autonomia normativa nas quais se funde a
competência para a respectiva emissão. Assim, são vícios derivados (invalidade derivada) das normas
administrativas: vícios decorrentes da invalidade de actos praticados no âmbito dos respectivos
procedimentos de aprovação:

a. Vícios derivados do procedimento próprio de elaboração e aprovação de regulamentos

administrativos (arts 97º a 101º CPA);
b. Vícios derivados do regime procedimental comum de elaboração de actos administrativos e de
regulamentos administrativos (arts 53º a 95º CPA);

Pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa: Este
pedido tem como pressuposto tratar-se de um regulamento ou de uma “norma (administrativa)

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imediatamente operativa”, não estando dependente de qualquer acto concreto de aplicação. Para este
pedido é preciso distinguir regulamentos imediatamente operativos (v.g., um regulamento municipal que
estabeleça um preço/uma taxa para entrar na cidade) e regulamentos não imediatamente operativos.

Pedido de declaração de ilegalidade num caso concreto, com desaplicação da norma: Quando as normas
não sejam imediatamente operativas, necessitando de um acto administrativo de aplicação, a sua ilegalidade
pode ser invocada nos processos de impugnação de actos administrativos que a tenham aplicado, para
efeitos de obter a anulação destes com esse fundamento – art. 73º/3 CPTA – a impugnabilidade indirecta e
incidental das normas administrativas nos tribunais administrativos pode conduzir a sua desaplicação, com
base num juízo de invalidade que justifica a invalidação do acto aplicador.

Limite quanto aos fundamentos do pedido: O pedido de declaração com força obrigatória geral nunca pode
fundar-se numa inconstitucionalidade directa da norma regulamentar, por esse constituir um pedido cujo
conhecimento está subtraído à jurisdição administrativa – art. 72º/2 CPTA. Simetricamente, o pedido de
declaração de ilegalidade com efeitos restritos ao caso concreto apenas é admissível quando se invoque um
dos fundamentos de ilegalidade previstos no 281º CRP – art. 72º/2 CPTA.

Legitimidade activa para a impugnação

A legitimidade activa para a impugnação pertence a qualquer pessoa que alegue ser prejudicada pela
aplicação da norma ou que possa previsivelmente vir a sê- lo em momento próximo – a lesão não tem de ser
efectiva, bastando que a ameaça seja real –, bem como ao Ministério Público, porque está em causa a
defesa da legalidade, e também, em certos termos, aos autores populares, para a defesa dos valores
comunitários referidos no art. 9º CPTA, assim como aos presidentes dos órgãos colegiais, em relação a
normas emitidas por estes.

A desaplicação, a título incidental, de norma administrativa no âmbito do processo de impugnação de acto

administrativo
As condições legais da impugnação variam, conforme se peça a declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral ou com efeitos circunscritos ao caso concreto – art. 73º/1 a 4 CPTA:
 A declaração com força obrigatória geral pode ser pedida por todos os que dispõem de legitimidade,
incluindo os interessados prejudicados, desde que as normas sejam imediatamente operativas. Mas
quando este pedido ocorre por a norma ter sido desaplicada em três casos concretos, (note-se que
estes três casos tanto podem referir-se a processos de impugnação directa de normas em casos
concretos, como a processos em que tenha havido recusa de aplicação das normas aplicadas pelo
acto – desaplicação por via incidental) cabe apenas ao Ministério Público, quem de resto, tem o
dever a pedir, desde que tenha conhecimento dessa desaplicação – art. 73º/3 e 4 CPTA.

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  A declaração com efeitos restritos ao caso concreto – o que significa a sua desaplicação por via
principal – surge em termos estritamente limitados:
o Só pode ser pedida por quem seja directamente prejudicado e não pelas restantes
autoridades;
o Apenas quando a norma produza os seus efeitos imediatamente, sem depender de um acto
administrativo ou judicial de aplicação;
o O fundamento há-de ser uma ilegalidade prevista no art. 281º CRP – art. 73º/2 CPTA;
 Verifica-se que o CPTA assegura a protecção plena dos titulares de direitos e interesses legalmente
protegidos perante normas imediatamente operativas lesivas de direitos e interesses legalmente
protegidos, como decorre directamente da imposição constitucional, mas, quando as normas
dependam de actos administrativos de aplicação, apenas prevê a sua impugnação indirecta e
incidental.

Prazos e cumulação de pedidos

A declaração de ilegalidade pode ser pedida a todo o tempo, pelo menos enquanto a norma estiver em rigor,
mas passou a prever-se, em 2015, o prazo de seis meses para a declaração de ilegalidade formal ou
procedimental das normas, desde que ela não configure uma inconstitucionalidade, nem se trate de
ilegalidade por carência absoluta de forma legal ou de preterição de consulta públi ca exigida por lei – isto é,
desde que não se trate de vícios especialmente graves – art. 74º CPTA.
Trata-se de uma solução anti-formalista, que visa assegurar a estabilidade normativa, ultrapassando o
preconceito de que as normas ilegais são inevitavelmente feridas de nulidade. Admite-se, sem prejuízo da
verificação dos respectivos requisitos, a cumulação dos pedidos de declaração de ilegalidade da norma com
o pedido de anulação ou de declaração de nulidade de actos administrativos que a tenham aplicado, e bem
assim, com o pedido de condenação da administração ao restabelecimento da situação actual hipotética –
art. 4º/2/ a) e b) CPTA.

Nota: Estas acções têm um valor indeterminável, considerando-se de valor superior ao da alçada dos TCA.
Por isso, as sentenças em primeira instância são susceptíveis, se for caso disso, de recurso per saltum ou de
recurso excepcional de revista para o STA. De salientar ainda a possibilidade de suspensão cautelar da
eficácia das normas, com efeitos gerais ou circunscritos ao caso, conforme o pedido principal e em função da
verificação dos requisitos da admissibilidade desse pedido. (art. 130º CPTA).

Efeitos da declaração da ilegalidade com força obrigatória geral

A lei refere-se apenas aos efeitos da declaração com força obrigatória geral – art. 76º CPTA. Verifica-se aqui
uma importante alteração que constitui uma aproximação ao modelo da fiscalização da constitucionalidade:
os efeitos da declaração da ilegalidade com força obrigatória geral produzem-se em regra ex tunc,

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determinando a repristinação das normas revogadas (que não sejam ilegais ou tenham deixado por outro
motivo de vigorar), sem prejuízo do tribunal poder determinar que os efeitos se produzam apenas para o
futuro, quando tal se justifique por razões de segurança jurídica, equidade ou de interesse público de
excepcional relevo - art. 76º/1/2/5 CPTA.

Na revisão de 2015 determina-se porém que nos processos em que tenham sido intentados por quem tenha
sido directamente prejudicado por uma norma imediatamente operativa, a limitação de efeitos não opera,
pois não prejudica a eliminação dos efeitos lesivos causados pela norma na esfera jurídica do autor – art.
76º/3 CPTA.

Em todo o caso ressalvam-se os casos julgados e os casos decididos administrativos, salvo decisão em
contrário do tribunal em matéria sancionatória, quando tal seja mais favorável ao particular – art. 76º/4.
Esta solução beneficia os particulares lesados, que conseguem obter a eliminação dos efeitos não
consolidados das normas, salvo nos casos excepcionais em que haja razões de interesse geral que a tal se
oponham. Como se ressalva expressamente na parte final do art. 76º/1 CPTA, em caso de uma ilegalidade
superveniente da norma, os efeitos invalidatórios só se produzem a partir da entrada em vigor da norma
legal violada.

Quanto aos efeitos da declaração de ilegalidade no caso concreto, a lei não os refere expressamente, mas
deve entender-se que operam ex tunc e igualmente com alcance repristinatório, embora se produzam
apenas naquele caso – o que significa necessariamente que tenham de se produzir estritamente inter partes.

3.4.2. A tutela cautelar (providências cautelres) associada às acções sobre normas

Admite-se a providência cautelar de suspensão de eficácia de normas no art. 112º/2, a) CPTA. Casos em que
é admitida e respectivos pressupostos (art. 130º CPTA):

 Suspensão da eficácia de norma, com efeitos circunscritos ao caso concrecto (“ao seu caso”), desde
que os efeitos da norma se produzam imediatamente, isto é, sem dependência de um acto
administrativo ou jurisdicional de aplicação (norma imediatamente operativa) – art. 130º/1 CPTA;
 O Ministério Público e as entidades referidas no art. 9º/2 CPTA têm legitimidade alargada, podendo
pedir a suspensão com força obrigatória geral, dos efeitos de qualquer norma em relação à qual
tenham deduzido ou se proponham deduzir pedido de declaração de ilegalidade com força
obrigatória geral (art. 130º/2 CPTA).

Efeitos do pedido da suspensaão de eficácia de norma: Aplicação do regime do art. 128º CPTA.

Requisitos para a concessão da providência: Aplicação do regime do art. 120º CPTA.

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 3.4.3. Condenação à emissão de normas (art. 77º CPTA)

Nota Prévia
Prevê-se no art. 77º CPTA a verificação de uma omissão de normas, cuja adopção seja necessária para dar
exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação. Parece-nos porém, que a declaração de
ilegalidade por omissão também deveria ter lugar em outras hipóteses de vincul ação administrativa à
emissão de regulamentos, quer o respectivo dever seja imposto por princípios jurídicos em determinadas
situações concretas, quer resulte de uma auto-vinculação administrativa.

Esta figura, inspirada na fiscalização da inconstitucionalidade por omissão, terá de tratar-se da omissão de
regulamentos que se prove serem necessários à execução de preceitos concretos das leis em vigor ou de
direito da União Europeia, nos termos do 137º/1 CPA.

Obviamente que a omissão pode resultar de uma ordem legal de regulamentação, dirigida à Administração,
quer a lei fixe ou não um prazo para o efeito – na hipótese de a lei não fixar prazo, como tal não significa que
a administração goze de total liberdade para escolher o momento de regulamentação, justifica-se que o
pedido da declaração de ilegalidade por omissão para que o tribunal determine, através de critérios de
razoabilidade, se já se verifica a ilegalidade por falta de normas necessárias para dar exequibilidade ao acto
legislativo.

Pressupostos
Verificam-se dois pressupostos cumulativos da acção:
 Existência do dever regulamentar: Dever de emissão de um regulamento – emissão de uma
portaria, de um despacho normativo, de decreto regulamentar, ect – cujo cumprimento se afigura
necessário à execução de preceitos legais ou do Direito da União Europeia;
 Verificação de uma situação de ilegalidade por omissão de normas: o decurso do prazo geral ou
especial legalmente previsto – p.ex., 30, 60 ou 90 dias – para a emissão daquelas normas.

Legitimidade activa
Tem legitimidade activa:
1. O Ministério Público e as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no art.
9º/2, admitindo-se a acção popular e pública;
2. Os presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas omitidas pelos respectivos órgãos, desde
2015.
3. Quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão relativamente às normas
omitidas pelos respectivos órgãos. De facto, há uma necessidade de provar que a situ ação de

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 omissão constitui causa directa – nexo de causalidade – de um prejuízo efectivo e actual (e não
eramente a potencialidade lesiva da omissão). Conclui-se, deste modo, que se está perante um
conceito de legitimidade bastante vasto, mas mais exigente para os particulares.

Efeitos condenatórios da decisão do Tribunal

Quando se verifique a existência de uma ilegalidade por omissão o tribunal condena a entidade competente
à emissão do regulamento em falta e fixa um prazo para suprimento da omissão – art. 77º/2 CPTA, podendo
impor sanção pecuniária compulsória – art. 95º/4 CPTA. Este conteúdo decisório foi determinado pela
revisão de 2015, já que antes o tribunal dava conhecimento à entidade competente embora fixasse um
prazo para a emanação da norma. Fica agora claro que o juiz pode condenar a administração à emissão de
normas administrativas omitidas – não se justificando a prudência que o legislador constitucional encara a
declaração de inconstitucionalidade por omissão, prevendo uma mera comunicação ao órgão legislativo
competente – art. 283º/2 CRP.

3.5. Acções relativas à interpretação, validade e execução de contratos

Estas acções podem ser utilizadas para a resolução de quaisquer litígios relativos aos contratos sujeitos à
jurisdição administrativa, designadamente questões de interpretação, de validade e de execução, entendida
esta em sentido amplo, incluindo a modificação e a extinção de contratos administrativos, bem como da
responsabilidade contratual daí emergente. Em alguns processos relativos a contratos, especialmente no
que respeita à sua invalidade e execução, o CPTA estabelece especialidades de regime quanto à legitimidade
e ao prazo – art. 37º/1, l) e 77º-A e 77º-B CPTA e art. 4º/1, e) ETAF.

3.5.1. Acção relativa à validade, parcial ou total, de contratos

A acção tem como causa de pedir, isto é, pode fundar-se nas invalidades próprias do contracto (das cláusulas
contratuais), podendo, neste caso, ser exclusiva do contracto ou comum ao contracto e a actos do
respectivo procedimento adjudicatório (art. 77º-A/1, e), f) e h) CPTA). Por outro lado, também se funda nas
invalidades derivadas do contracto, ou seja, nas invalidades de actos do procedimento pré-contratual (art.
77º-A CPTA).

Legitimidade
A legitimidade para deduzir pedidos relativos à invalidade de contratos pertence em primeira linha às partes.
A novidade (2002) é que deixou de ser limitada às partes, e foi significativamente alargada, para assegurar
a protecção de terceiros, quer relativamente a contratos que tenham implicações com interesses
comunitários relevantes, quer relativamente a contratos celebrados na sequência de procedimentos
concursais, quer a contratos com efeitos externos – art. 77º-A/1 CPTA. Assim, admite-se com largueza a

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acção pública – alínea b)-, e a acção popular – alínea h)-, para defesa da legalidade ou de interesses
comunitários fundamentais.

A esta soma-se a legitimidade dos ex-candidactos preteridos ou mesmo dos candidactos virtuais, embora
só relativamente a certas invalidades, derivadas ou relacionadas com a formação do contracto – alíneas c) d)
e) e f), com a finalidade de assegurar, de forma efectiva, o respeito pelas regras e princípios do
procedimento adjudicatório – a concorrência e a transparência, a imparcialidade e a igualdade de
tratamento.

Por fim, admite-se a legalidade impugnatória dos terceiros susceptíveis de serem lesados pela respe ctiva
execução – alínea g). No entanto, a legitimidade para arguir a anulabilidade de contratos por vícios da
vontade só pertence às pessoas em cujo interesse a lei estabelece – art. 77º-A /2 CPTA.

Caso a acção seja proposta por terceiro, a legitimidade passiva pode implicar o litisconsórcio necessário
entre as partes do contracto, como acontecerá quando o pedido seja de anulação, ou ser limitada a uma das
partes, como será o caso do pedido relativo à execução de contratos dirigido ao co-contraente privado para
cumprimento de deveres contratuais.

Nestes processos o Estado poderá ser representado pelo Ministério Público – art. 11º/2 CPTA, pelo menos
quando se trate de pedidos formulados em acções autónomas.

Assim, o pedido de invalidação do contracto pode fundar-se:

 Na invalidade própria das cláusulas contratuais – quer seja exclusiva do contracto ou comum a actos
do procedimento adjudicatório – situações do 77º-A/1/e) f) g) CPTA
 Na existência de uma invalidade do contracto unicamente derivada da invalidade de actos do
procedimento pré-contratual – art. 77º-A/1/c) d) CPTA, apesar desta última situação tender a
tornar-se relativamente rara enquanto processo autónomo, em face da possibilidade de cumulação
do pedido de anulação do acto de formação do contracto com o da invalidação do contracto –
art.4º/2/d) CPTA, ou da faculdade de ampliação da instância do primeiro, se o contracto vier a ser
celebrado na pendência do processo – art. 63º/2 CPTA.

3.5.2. Acção relativa à execução dos contratos

Acções relativas à execução dos contratos: Todas as questões/litígios sobre a execução dos contratos,
incluindo a modificação e extinção do contracto e a responsabilidade civil contratual a que dêem origem
(v.g., incumprimento ou cumprimento defeituoso das prestações objecto do contracto).

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Legitimidade
Quanto aos pedidos relativos à execução de contratos, verifica-se em regra, a mesma generosidade para
exigir o cumprimento de cláusulas contratuais: também se admite a acção pública e a acção popular, bem
como uma legitimidade alargada a terceiras – sejam eles terceiros em função de cujos direitos ou interesses
as cláusulas contratuais tenham sido estabelecidas, que os ex-concorrentes preteridos, embora em todos
estes casos apenas quanto a determinadas cláusulas, conforme o interesse potencialmente lesado – art. 77º-
A/3 CPTA. Caso a acção seja proposta por terceiro, a legitimidade passiva pode implicar o litisconsórcio
necessário entre as partes do contracto, como acontecerá quando o pedido seja de anulação, ou ser limitada
a uma das partes, como será o caso do pedido relativo à execução de contratos dirigido ao co-contraente
privado para cumprimento de deveres contratuais.

Relativamente à legitimidade passiva, em geral caberá ao contraente privado pedir a sua condenação ao
cumprimento das cláusulas do contracto. De facto, é limitada a uma das partes, como será o caso do pedido
relativo à execução de contratos dirigido ao co-contraente privado para cumprimento de deveres
contratuais.

3.5.3. Prazos para a propisutra das acções

Como é regra das acções administrativas – art. 41º CPTA, os pedidos podem ser apresentados a todo o
tempo, mas há várias regras especiais em matéria de invalidade de contratos – art. 77º-B CPTA.

Tendo em consideração o tipo contratual, determina-se que a invalidade dos contratos com objecto passível
de acto administrativo pode ser arguida dentro dos prazos previstos para a impugnação do acto
correspondente (nº1) – ver art.1º/3 CCP e 127º CPA. Quanto aos restantes contratos, os pedidos de
anulação total ou parcial de contratos, por falta e vícios da vontade, quando estes forem anuláveis, é de seis
meses, contados da celebração do contracto, para as partes, e do respectivo conhecimento, para terceiros e
Ministério Público (nº2 e 3) – com a finalidade de lhes assegurar a estabilidade adequada.

O CPTA não prevê que a acção sobre contratos possa ser utilizada quando se pretenda impugnar um acto
administrativo praticado em execução de um contracto: nessas hipóteses terá de lançar-se mão da
impugnação do acto. Põe-se assim necessariamente o problema de saber, quanto à execução contratual pela
administração, quando se está perante a emissão de uma declaração negocial ou perante a prática de um
verdadeiro acto administrativo impugnável. Esta questão é actualmente resolvida por via legislativa – art.
307º Cód. Contratos Públicos (CCP).

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Outra questão é a de saber qual é o processo a utilizar quando se pretenda obter a condenação da
Administração à prática de um acto administrativo em cumprimento de um contracto que envolva o
exercício de poderes públicos. Deve-se pedir a condenação á prática de acto administrativo devido, pois que
a circunstância de a obrigação da prática decorrer de um contracto não altera o carácter e as dimensões
substanciais de autoridade e de subordinação legal próprias de tal forma de actuação administrativa.

3.6. Acção administrativa sobre a responsabilidade civil extracontratual das pessoas

colectivas públicas, decorrentes de actos jurídicos ou materiais (por acção ou omissão)

Primeiramente, deve fazer-se referência à lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprova a

responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas.

Objecto
Estes pedidos relativos à responsabilidade civil pública, previstos no art. 37º/k) CPTA têm por objecto as
questões sobre responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes de actos jurídicos ou materiais
do Estado e dos demais entes públicos, mas também sobre a responsabilidade dos titulares dos seus órgãos,
funcionários e agentes e demais servidores públicos, bem como a de sujeitos privados, e respectivos
trabalhadores, quando lhes seja aplicável o regime específico da responsabilidade dos entes público – ver
art. 4º f), g) e h) ETAF.

A grande novidade da reforma de 2002, que se manteve posteriormente a 2015, trata-se de passar a ser
atribuído à jurisdição administrativo o conhecimento de questões relativas à responsabilidade do Estado por
danos decorrentes do exercício da função político-legislativa, bem como da função jurisdicional, esta
incluindo os resultantes do mau funcionamento da administração da justiça e do erro judiciário cometido
por juízes administrativos.

Legitimidade
A legitimidade activa há-de caber a quem se arrogue um prejuízo efectivo causado pela actividade ou
omissão pública. Na sequência do 52º/3 CRP, há-de admitir-se a legitimidade para apresentação de pedidos
de indemnização dos lesados no âmbito da acção popular, quando tenham sido ofendidos determinados
valores comunitários.

Por outro lado, a legitimidade passiva depende do pedido:

 Pertence ao Estado quando esteja em causa o exercício da função legislativa ou jurisdicional;

82
  Legitimidade passiva das pessoas colectivas de direito público nas quais se integrem os órgãos
causadores dos actos lesivos (por acção ou por omissão), quando esteja em causa a responsabilidade
imputada exclusivamente a elas;
 Às pessoas colectivas e aos titulares dos respectivos órgãos ou agentes, quando haja
responsabilidade solidária;
 Aos titulares dos órgãos ou agentes ou sujeitos privados equiparados, quando esteja em causa a
responsabilidade própria destes, designadamente nas acções de regresso.

Prazo
As acções podem ser propostas a todo o tempo, salvo determinação legal especial em contrário. No entanto,
o particular pode decair na sua pretensão pelo disposto na lei substantiva, i.e., põe efeito da prescrição do
respectivo direito de indemnização, que acontece no prazo de 3 anos a contar do conhecimento pelo lesado
desse seu direito – art. 498º CC, embora com desconhecimento da pessoa do responsável e da extensão
integral dos danos – um prazo que alguma doutrina considera demasiado curto. Releva, neste âmbito, o art.
50º/3 CPTA: “A impugnação de actos lesivos exprime a intenção, por parte do autor, de exercer o direito à
reparação dos danos que tenha sofrido, para o efeito de interromper a prescrição deste direito, nos termos
gerais”, ou seja, nos termos do art. 323º CC.

Culpa do Lesado
No caso de se tratar da responsabilidade por danos resultantes de actos administrativos ilegais, o direito á
indemnização não depende da tempestiva impugnação administrativa – art. 38º/1 CPTA, mas a autonomia
da acção de responsabilidade não obsta a que o particular possa ver diminuída ou eliminada a indemnização
a que teria direito, por concorrência de culpas, na medida em que a produção ou o agravamento dos danos
seja imputável a negligência processual do particular, por não ter utilizado a via processual adequada à
eliminação do acto jurídico lesivo – art. 4º do Regime da responsabilidade extracontratual do Estado, que
incube o tribunal de ponderar no caso concreto a gravidade das culpas de ambas e as respectivas
consequências.

Sentença
As questões são julgadas pelos TAC, mas também eventualmente por tribunais arbitrais – art. 180º/1/b)
CPTA, tendo a sentença positiva efeitos condenatórios. Essa condenação será, em regra, no pagamento de
uma indemnização pecuniária, na impossibilidade da reintegração natural por prestação de facto.

83
 3.7. Acção administrativa de reconhecimento (pedidos de reconhecimento)

O art. 37º/1/ f) e g) CPTA define os pedidos de reconhecimento de situações jurídicas subjectivas,

decorrentes directamente de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos nelas fundados, bem
como do reconhecimento de qualidades ou de posições jurídicas, através do preenchimento de condições
normativas. Trata-se de pedidos de simples apreciação, cujo domínio corresponde apenas parcialmente ao
da anterior acção de reconhecimento de direitos e interesses legítimos.

A verificação, para além da legitimidade activa, do interesse processual é especialmente relevante nas
acções de simples apreciação pois nelas predomina uma necessidade de prevenção. Nos termos da lei – art.
39º/1 CPTA, tal interesse implica a invocação de uma utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial
pretendida, explicitando-se algumas situações:

 A existência de uma situação de incerteza;

 A ilegítima afirmação pela administração da existência de uma determinada situação jurídica, p.ex.
de um dever ou obrigação legal ou contratual do autor;
 O fundado receio de uma conduta lesiva da administração, fundada numa avaliação incorrecta da
situação existente;

3.8. Acções administrativas impositivas e acções administrativas inibitórias

Está em causa o pedido de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos – art. 37º/1/h) CPTA,
que é dirigida, em princípio, contra a administração, mas que também pode ser utilizada contra particulares.
Contra a administração, pressupõe a existência de actuações concretas no âmbito do direito público que não
constituam actos administrativos impugnáveis – devendo entender-se o conceito de comportamento num
sentido amplo, de modo a englobar, além dos comportamentos propriamente ditos, as operações materiais
e os meros actos jurídicos (v.g., a realização de inspecções, perícias).

3.9. Acção administrativa de condenação à não emissão de actos administrativos

Especiais dúvidas suscita a alínea c) do 37º/1 CPTA, novidade de 2002, de os particulares pedirem a
condenação da administração à não emissão de um acto administrativo. Este pedido de tutela preventiva
pode interferir no exercício da normal da função administrativa, e por isso, terá de ser de utilização muito
restrita, admissível apenas em função da inadequação ou, quando muito, da impossibilidade ou da
deficiência da tutela própria dos particulares através da impugnação perante o acto que viesse a ser
praticado.

Com a revisão de 2015 formulou-se os termos em que se pode reconhecer interesse processual ao pedido –
art. 39º/2 CPTA: a condenação à não emissão de um acto administrativo só pode ser pedida quando seja

84
provável a emissão de actos lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos e a utilização dessa via
se mostre imprescindível. Caberá à jurisprudência verificar a existência de um exigente e efectivo interesse
em agir, decorrente da inadequação ou da insuficiência da utilização do meio impugnatório contra o acto
que eventualmente viesse a ser praticado.

Esse interesse processual existirá se a impugnação posterior do acto não assegurar a tutela efectiva dos
direitos do particular:

 Por o acto produzir imediatamente uma situação de facto irreversível

 Ou quando, não tendo sido iniciado ou tendo sido interrompido um procedimento, haja motivos
sérios para a remoção da situação de incerteza

Este pedido parece, pois, especialmente vocacionado para a defesa de direitos absolutos, que mereçam e
para os quais seja adequada uma protecção preventiva, a título definitivo, e não meramente provisório ou
cautelar, para evitar o perigo de efeitos imediactos irreversíveis.

3.10. Acção administrativa de condenação da Administração no cumprimento de deveres

de prestar (pedidos de prestação)

A acção administrativa pode ser utilizada para pedir a condenação da administração no cumprimento de
deveres de prestar – art. 37º/1/j) CPTA, que decorram directamente de normas administrativas, (desde que
não envolvam a prática de um acto administrativo), ou tenham sido constituídos por actos jurídicos,
podendo ter por objecto:

 O pagamento de uma quantia

 A entrega de uma coisa
 A prestação de um facto

É um pedido que a lei distingue do pedido geral de condenação na adopção ou abstenção de

comportamentos da alínea h), designadamente no que toca a prestações de facto, com base na
circunstância de se tratar do cumprimento de deveres obrigacionais, típicos da administração de prestações.
Este pedido também pressupõe a existência de situações em que não esteja previsto, nem tenha de haver
um verdadeiro acto administrativo, mas simples actuações públicas no contexto de relações jurídico-
administrativas em que a lei, regulamento ou acto administrativo anterior confiram directamente direitos a
prestações administrativas a determinados particulares.

Assim pressupõe a adopção de um conceito restrito de acto administrativo, como decisão ou acto
regulador, excluindo da órbita deste, para efeitos impugnatórios (com a eventual vantagem para os

85
 particulares de restringir os casos em que há ónus de impugnação em prazo curto, sob pena de formação de
caso decidido), situações nas quais tradicionalmente se considerava existirem verdadeiros actos
administrativos, como por exemplo as relativas ao processamento periódico de vencimentos, ao
cumprimento de prestações da segurança social ou ao pagamento de ajudas ou subsídios.

3.11. Acção administrativa de reposição (pedidos de reposição)

Podemos incluir sob esta designação os pedidos de reintegração patrimonial decorrentes do

enriquecimento sem causa administrativo – art. 37º/1/m) CPTA. Na revisão de 2015 acrescentou-se que se
trata de pedidos de restituição e que incluem a repetição do indevido, não se limitando a essa hipótese –
ficando assim claro que também no âmbito do direito administrativo se trata de uma figura aberta. Embora
a lei os tenha deixado de referir expressamente devem incluir-se também nesta designação os pedidos de
reparação decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, visto que, apesar de não
ser expressamente referido no art. 37º CPTA, pelo critério substancial de delimitação da jurisdição
administrativa, deve entender-se que cabe aos Tribunais Administrativos (v.g., indemnização pelo sacríficio –
art. 16º, Lei nº 67/2007).

Estes pedidos não se devem confundir com os pedidos típicos das tradicionais acções de responsabilidade,
nem com os das acções de restabelecimento de direitos ou interesses violados, por não estarem em causa
actuações ilícitas ou ilegais. E têm como características própria a circunstância de a prestação necessitar de
uma concretização judicial do respectivo conteúdo, visto que a obrigação resulta dire ctamente da aplicação
de princípios normativos (princípio da boa fé, p.ex.) a uma situação de facto concreta.

Prazo: O artigo 482º CC estabelece que o direito à restituição prescreve no prazo de três anos, contando-se
a partir da data em que o empobrecido tomou conhecimento da falta de causa do enriquecimento alheio.
Contudo, este mesmo artigo prevê que a prescrição ordinária do artigo 309º CC prevaleça sobre a prescrição
ali prevista. Pelo que deverá entender-se que o direito de exigir a restituição prescreve no prazo de vinte
anos a contar da data em que ocorra o enriquecimento.

3.12. Acção administrativa entre particulares

A lei refere expressamente no art. 37º/2 CPTA a possibilidade da utilização da acção administrativa por
qualquer pessoa ou entidade directamente lesada nos seus direitos e interesses legalmente protegidos, para
pedir a condenação à adopção ou abstenção de comportamentos por particulares, nomeadamente
concessionários, com fundamento na violação de vínculos jurídicos administrativos – que são, em princípio,
deveres jurídicos que ligam o particular à administração, podendo derivar de normas, de actos administrativos
ou de contratos – quando e desde que a administração, solicitada a fazê-lo, não tenha tomado as medidas
adequadas – art. 9º e 10º CPTA.

86
Este pedido é tão só um caso especial de processo administrativo principal entre meros particulares que
pressupõe o requerimento prévio dirigido à entidade pública competente, na medida em que está em causa
uma relação jurídico-administrativa e, naturalmente, o decurso de um prazo razoável ou prova clara da
omissão administrativa (e desde que não esteja em causa uma actuação em eecução de um acto
administrativo impugnável). Tendo em conta o requisito da “ofensa directa” de direitos, pode duvidar-se que
se tenha pretendido abranger aqui a acção popular.

Embora não esteja exemplificado no art. 37º CPTA, deve entender-se que a forma da acção administrativa
pode ser utilizada, em geral, pelas entidades públicas, quando peçam ao tribunal providências contra
particulares. Isto pode acontecer:

 Por faltarem à entidade pública poderes de autoridade, ou por haver sérias dúvidas sobre a
existência de tais poderes, designadamente no domínio contratual ;
 Ou por uma opção legítima pela via judicial quando esteja em causa uma prestação incerta ou de
conteúdo indeterminado e que não possa ser adequadamente fixada por acto administrativo;
 E ainda nos casos previstos em lei especial.

Não deve esquecer-se porém que, em regra, a administração não tem interesse em agir para a proposição
da acção, por não haver necessidade de tutela judicial, quando tenha competência para obter o efeito
jurídico pretendido através da prática de um acto administrativo.

Acção administrativa impositiva ou inibitória da Administração contra particulares: O CPTA refere

expressamente que podem ser demandados particulares, no âmbito de relações jurídico-administrativas que
os envolvam com entidades públicas – n.º 9 do artigo 10.º do CPTA. Por princípio, a Administração só deverá
fazer uso desta acção contra particulares quando a Administração não disponha de poderes de autoridade
para, s ó por si, obter/impor a adopção de uma conduta a um particular ou impedir que este a adopte. Pelo
que não terá interesse processual em agir para propor a acção, por não necessitar de tutela judicial,
quando tenha competência para obter o efeito pretendido através da prática de um acto administrativo
(acções de regresso no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da Administração).

3.13. Acções com pedidos de restabelecimento da situação anterior

Estes pedidos dirigem-se necessariamente contra a administração e visam obter a condenação nas condutas
necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados por aquela – art. 37º/1/i) CPTA.

Tratando-se de reconstrução da situação actual hipotética na sequência da anulação de um acto

administrativo, o pedido pode ser cumulado com o pedido indemnizatório e pode ser feito ainda em
processo de execução – art. 4º/2/ a) e 176º CPTA. Em regra tais pedidos só serão autónomos quando a lesão

87
 e o dever de restabelecimento nºao resultem da prática de um acto administrativo ilegal, mas de um outro
tipo de actuação administrativa contrária à lei, designadamente, de operações materiais. A revisão de 2015,
acabando com as dúvidas de se o julgamento das situações de via de facto competia aos tribunais
administrativos, introduziu uma referência expressa às “situações de via de facto, desprovidas de título que
as legitime”.

O pedido de restabelecimento pode significar igualmente a pretensão da reconstituição da situação natural

no âmbito de um pedido de indemnização por responsabilidade civil.

3.14. Acções interadministrativas

Embora o art. 37º CPTA não se lhes refira, está legalmente prevista a existência de acções administrativas no
âmbito de relações jurídicas entre entidades administrativas, em princípio, entre pessoas colectivas públicas.
Esta possibilidade corresponde a necessidades óbvias em face da pulverização organizacional da
administração pública. Estas acções são aqui definidas em função das partes e podem reportar-se a quaisquer
do tipo de pedidos que já referimos. Tendo em conta o carácter excepcional das relações jurídicas
interpessoais, segundo VIEIRA DE ANDRADE, face ao princípio geral da legitimidade do art. 9º/1 CPTA, possam
existir entre órgãos da mesma pessoa colectiva, que têm atribuições comuns. Acções administrativas para
além dos casos em que a lei expressamente confere aos órgãos administrativos legitimidade para apresentar
pedidos de impugnação ou condenação relativos a normas ou actos administrativos.

4. Processos principais urgentes (impugnações e intimações)

4.1. Características dos processos principais urgentes

O CPTA prevê no art. 97º e ss os “processos urgentes”, que corresponde à ideia de processos principais, que
se distinguem dos processos principais não urgentes e dos processos urgentes não principais (processos
cautelares). A ideia de processos principais urgentes, caracterizados pela sua celeridade ou prioridade, radica
na convicção de que determinadas questões devem obter, quanto ao respectivo mérito, uma resolução
definitiva pela via judicial num tempo curto. Estas questões não devem ou não podem demorar a decidir
aquele tempo que possa ser considerado normal para a generalidade dos processos, nem para elas se releva
adequada ou suficiente uma protecção cautelar que, através de medidas conservatórias ou mesmo
antecipatórias, regule provisoriamente a situação em termos de poder assegurar a utilidade da sentença em
tempo normal (o tempo normal há-de ser o tempo adequado, tendo em vista o tempo razoável que o
legislador está obrigado a assegurar, quer pela CRP, quer pelo direito internacional).

Nos termos do art. 36º CPTA, a enumeração legal não implica o estabelecimento de um numerus clausus que
exclua a possibilidade de outros processos revestirem carácter urgente, devendo até salientar-se que a

88
possibilidade de “antecipação” da decisão de fundo através da convolação do processo cautelar em processo
principal – arts. 121º e 132º/5 CPTA -, constitui uma abertura do sistema para a criação ad hoc de novos
processos urgentes, sempre que tal seja necessário e possível.

O CPTA também define um regime processual geral para os processos urgentes, pelo que todos os processos e
respectivos incidentes correm em férias judiciais, com dispensa de vistos prévios, mesmo em fase de recurso
jurisdicional, sendo os actos de secretaria praticados no próprio dia, com precedência sobre quaisquer outros,
são decididos prioritariamente, logo que pronto, e os recursos sobem imediatamente, com os prazos
respectivos reduzidos a metade.

O art 36º/4 define os processos principais urgentes previstos em leis especiais.

Processos Principais
Urgentes - Tipos:

Ações relativas à
Ações relativas a Ações relativas a Intimações para
formação de Intimações para
procedimentos eleições prestação de
determinados proteção de dlg's
massivos administrativas informaç ões
contratos

4.2. O contencioso eleitoral

A lei processual institui este meio impugnatório como acção principal para a resolução acelerada e
simplificada das questões suscitadas por actos eleitorais, em função da sua natureza urgente – art. 98º CPTA.
A autonomização desta acção sempre se impôs para assegurar a utilidade das sentenças e a protecção eficaz
dos interessados. Na verdade, a resolução das questões eleitorais, em regra, não se compadece com a demora
normal dos processos: as sentenças de provimento não teriam a sua utilidade normal, pois, em virtude da
impossibilidade prática de reconstituição da situação hipotética, raramente seriam susceptíveis de execução
específica (quer pela brevidade e urgência do processo eleitoral, quer ainda pela duração limitada dos
mandatos).

Por outro lado, também não seria adequado o recurso a providências cautelares, tendo em con sideração a
natureza da actividade em causa que em regra não se satisfaz com a regulação provisória da situação.Objecto

89
Referem-se às eleições que respeitam a organizações administrativas, desde que não tenham sido subtraídas
da jurisdição administrativa (ver art. 4º/1/m) ETAF), i.e., aquelas através das quais se designam os titulares de
órgãos administrativos electivos de pessoas colectivas públicas, sobretudo no âmbito das administrações
autónomas, mas incluindo também as eleições para órgãos não burocráticos da administração directa ou
indirecta (p. ex. no âmbito das universidades e institutos politécnicos). Os litígios a resolver por este meio não
são apenas referentes ao acto eleitoral propriamente dito, englobando ainda as questões do respectivo
procedimento.

Para conseguir tempestivamente uma estabilização do universo eleitoral e para prevenir contra o resultado
perverso de repetições sistemáticas de actos eleitorais, a revisão de 2015 estabeleceu que, nestes processos,
a ausência de reação contra a exclusão, a omissão, mas também a inclusão de eleitores ou elegíveis nos
cadernos eleitorais e demais actos com eficácia externa anteriores ao acto eleitoral impede o interessado de
impugnar as decisões subsequentes com fundamento nas ilegalidades de que padeçam esses actos. E o
mesmo vale para a ausência de impugnação de actos eleitorais, quando estes se inscrevam no âmbito de
procedimentos eleitorais encadeados – art. 98º/3 CPTA.

Legitimidade e prazo
A iniciativa cabe em exclusivo aos eleitores e elegíveis, incluindo, nos casos de omissão nos cadernos ou nas
listas, as pessoas cuja inscrição foi omitida – art. 98º/1 CPTA. Continua a não se prever a possibilidade de
acção pública, de acção popular ou acção colectiva. Na falta de disposição especial, o prazo é de sete dias, a
contar da possibilidade do conhecimento do acto ou omissão – art. 98º/2 CPTA.

A urgência e a plena jurisdição

Este processo segue a tramitação da acção administrativa, mas com especificidades, designadamente as
decorrentes do seu carácter urgente – art. 98º/4 CPTA. O prazo de proposição é curto (7 dias) e a tramitação
obedece a prazos de poucos dias (5 dias) para a contestação da decisão, sendo que também o recurso no
tribunal superior é de tramitação muito rápida – art. 98º/5 CPTA. A lei determina que este processo seja de
“plena jurisdição” – art. 98º/1 CPTA, expressão esta que pretende significar que o processo não se dirige
meramente à anulação ou declaração de nulidade dos actos impugnados e engloba a possibilidade de
condenação imediata das autoridades administrativas, seja para assegurar a inscrição nos cadernos ou a
aceitação das listas de candidatos ou a exclusão de eleitores ou recusa de candidaturas, se for caso disso, seja
para obrigar à reforma do procedimento eleitoral.

4.3. Contencioso dos procedimentos de massa

90
Trata-se de uma novidade da revisão de 2015, sendo previsto no art. 99º CPTA este novo processo para
conhecer de litígios decorrentes da prática ou da omissão de actos administrativos no âmbito de
procedimentos massivos em alguns domínios. Nos termos do nº1 consideram-se massivos os procedimentos
com mais de 50 participantes, e elegem-se três domínios de aplicação:
 Concursos de pessoal;
 Procedimentos de realização de provas;
 Procedimentos de recrutamento.

Todas as acções devem ser propostas no tribunal da sede da entidade demandada e, quando sejam
propostas diferentes acções por referência ao mesmo procedimento, há apensão obrigatória à acção
proposta em primeiro lugar, desde que estejam preenchidos os pressupostos legais de admissibilidade para
a coligação e cumulação de pedidos – nº 2 e 4 – o propósito é o da concentração de processo para conseguir
maior uniformidade decisória.

O prazo de propositura é de um mês e os prazos para a tramitação e decisão do processo são muito curtos –
20 dias para a contestação e 30 dias para a decisão do juiz - e o recurso no tribunal superior é igualmente de
tramitação muito rápida (nº2,5,6) – quer-se uma decisão célere, embora, tendo em conta a novidade do
regime, haja de ser a prática a mostrar se se trata ou não de prazos excessivamente exigentes.

Tendo em conta a novidade, a lei comete ao Ministério da Justiça o encargo de, por portaria, definir o
modelo a que devem obedecer os articulados – nº 3.

4.4. Contencioso pré-contratual urgente

Inclui-se desde 2002 no CPTA o contencioso relativo à formação de contratos, que vem dar continuidade ao
regime especial instituído pelo D-Lei nº 134/98 de 15 de Maio, para o contencioso de formação dos
contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de
fornecimento de bens. A revisão de 2015 veio introduzir diversas alterações processuais.

A previsão de um processo autónomo e urgente resulta da necessidade de assegurar simultaneamente duas

ordens de interesses, públicos e privados:

 Por um lado, promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma protecção
adequada e em tempo útil aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as
entidades públicas;

91
  Por outro lado, garantir o início rápido da execução dos contratos administrativos e a respectiva
estabilidade depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses públicos substanciais
em causa e os interesses dos contraentes.

Pode perguntar-se porque é que esse meio só continua a valer, fundamentalmente, para os contratos
abrangidos pelas directivas comunitárias, como se não fosse uma boa solução para a generalidade dos
contratos, ou como se houvesse dois mundos jurídicos separados. Em defesa da opção legislativa poderá, no
entanto, dizer-se que é legítimo, para assegurar a própria urgência, limitar as situações consideradas
urgentes, tanto mais que no âmbito das acções relativas ao procedimento de formação dos restantes
contratos se admite, embora com um único fundamento, a decisão antecipada do fundo da causa no
contexto do respectivo processo cautelar.

Objecto
Deve ser utilizado quando esteja em causa a ilegalidade de quaisquer decisões administrativas relativas à
formação dos referidos contratos, desde que se trate da violação de normas que possam pôr em causa a
validade do acto de adjudicação. Assim, através deste meio pode ser realizada a impugnação de quaisquer
actos administrativos relativos à formação de tais contratos, sendo certo que são considerados actos
administrativos para este efeito, não apenas aqueles em sentido estrito, mas todos os actos praticados por
quaisquer entidades adjudicantes, ainda que sejam entidades privadas, ao abrigo de regras de contratação
pública – 100º/2 CPTA.

Este é igualmente o meio adequado para a impugnação directa de documentos conformadores do

procedimento, que incluem o programa de concurso, o caderno de encargos ou qualquer outro documento
conformador do procedimento pré-contratual, designadamente com fundamento na ilegalidade das
especificações técnicas, económicas ou financeiras deles constantes – art. 103º/1 CPTA.

Já os regulamentos que tenham por objecto conformar mais do que um procedimento de formação de
contratos – regulamentos-quadro – são impugnáveis pela via da acção administrativa nos termos gerais da
impugnação de normas – art. 103º/4 CPTA.

Caso seja entretanto celebrado o contrato, o objecto do processo pode ser ampliado à impugnação do
próprio contrato, embora apenas quanto às invalidades que derivem de invalidades do procedimento pré-
contratual.

A revisão de 2015 tornou claro que também se pode obter neste processo urgente, a condenação à prática
dos actos pré-contratuais devidos – art. 100º/1 CPTA. A condenação num contexto de urgência pode
justificar-se plenamente, seja nos casos em que haja omissão, indeferimento ou recusa ilegal de contratar,

92
seja no caso de actos positivos de exclusão de propostas ou de concorrentes. A condenação à prática de
actos pré-contratuais pode assim, ser pedida isoladamente ou em cumulação com pedidos de impugnação.

Pressupostos do pedido
O prazo para a apresentação do pedido é agora de um mês contado, em regra, da notificação dos
interessados, que são qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais – art. 101º CPTA.
Quanto à legitimidade, valem as regras estabelecidas para a impugnação de actos, incluído a possibilidade
de acção pública, (sendo que o prazo para a impugnação pelo MP será contudo, o mesmo prazo especial de
1 mês), e aos poderes de prossecução da acção pelo MP (art. 62º CPTA), ou para a condenação à prática de
actos, conforme os pedidos.

Efeito suspensivo automático e medidas provisórias

A principal alteração introduzida em 2015 foi a atribuição de efeito suspensivo à propositura da acção pré-
contratual urgente: a impugnação do acto de adjudicação e só a deste faz suspender automaticamente os
efeitos do acto impugnado, proibindo-se, designadamente, a celebração do contrato, ou a própria execução
do contrato, se este já tiver sido celebrado – art. 103º-A/1 CPTA. No entanto, a entidade demandada e os
contrainteressados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo, invocando que o
diferimento da execução seria “gravemente prejudicial para o interesse público” ou “gerador de
consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos”, havendo lugar à
aplicação do critério do 120º/2 CPTA (art. 103º-A/2 CPTA).

Esta remissão há-se ser entendida em termos adequados, implicando uma adaptação. Esta remissão deve
ser referida assim ao critério do art. 120º, que é o da ponderação de interesses: a decisão do juiz deve
efectuar a ponderação de todos os interesses, públicos e privados, dando preferência à solução que implique
menores danos globais.

Suscita-se, apesar de tudo dúvidas que compete à jurisprudência resolver:

 Desde logo, o art. 103º-A/2 CPTA refere-se ao prejuízo grave para o interesse público, bem como a
consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses, isto é, a conceitos que
operam, em regra, como limites absolutos; será que é compatível com a aplicação, pelo juiz, do
princípio da prevalência do interesse preponderante no caso concreto?
 Por outro lado, o art. 120º/2 CPTA permite ao juiz encontrar uma solução intermédia, através da
concessão de outras providências, poderá o juiz da acção pré-contratual fazê-lo ou tem de limitar-se
a conceder ou negar o levantamento do efeito suspensivo’

93
Tratando-se de um processo urgente, com suspensão automática de efeitos no caso da impugnação do acto
de adjudicação, não se justificará, em regra, o recurso a processos cautelares, mas há todo o interesse em
que, dentro do próprio processo, possa ser requerida e tramitada como incidente, a adopção de medidas
provisórias, destinadas a prevenir o risco de se constituir uma situação de facto consumado ou de já não ser
possível retomar o procedimento pré-contratual – é essa uma novidade de 2015 – art. 103º-B CPTA.

Como já vimos, a concessão de medida provisória, que tem um alcance cautelar, depende da ponderação
dos interesses em presença, com a prevalência da solução menos danosa. (nº3).

Tramitação e decisão
A tramitação é única e segue a da acção administrativa, com algumas alterações, entre as quais se destaca a
possibilidade de 102º/5 CPTA. A cognição do tribunal é plena, e, em caso de procedência, a sentença será,
em regra, anulatória ou de declaração da invalidade do acto ou do documento contratual ou do contrato,
mas pode ser também condenatória à prática de acto.

Refira-se ainda que a lei manda aplicar a este processo urgente, no 102º/6/7 CPTA, a modificação do objecto
do processo (ver arts. 45º e 45º-A CPTA), que resulta de o juiz poder, em caso de impossibilidade absoluta de
satisfazer os interesses do autor, ou de demonstração de excepcional prejuízo para o interesse público, em
vez de proferir a sentença requerida, reconhecer o direito do autor a ser indemnizado por esse facto e
convidar as partes a acordarem no montante da indemnização devida, fixando-a, na falta de acordo.

4.5. Intimação para prestação de informações, consulta de documentos ou passagem de

certidões

Intimações: Processos urgentes de condenação, que visam a imposição judicial, em regra dirigida à
Administração, de adopção de comportamentos – no sentido mais amplo, em que se englobam acções e
omissões, operações materiais ou simples actos jurídicos – e também, designadamente no caso da intimação
para a protecção de DLGs, para a prática de actos administrativos. A necessidade de uma resolução urgente
da situação leva a que estes processos sigam uma tramitação especial acelerada.

Alcance
Instituído em 2002, este meio é agora expressamente configurado como uma acção principal e um processo
urgente, passando a ser, em princípio, o meio adequado para obter a satisfação de todas as pretensões
informativas, quer esteja em causa o direito à informação procedimental ou o direito de acesso aos arq uivos
e registos administrativos – art. 104º CPTA -, incluindo o acesso aos ficheiros públicos de dados pessoais. No
entanto, continua a poder ser utilizado, como era inicialmente, no âmbito de processos impugnatórios, para
obter a notificação integral de um acto administrativo – art. 60º/2 CPTA.

94
Perante um alcance tão vasto, nem sempre se verificará em concreto a tradicional razão de ser da urgência
no uso deste meio processual, podendo estar em causa a obtenção de informações em situações normais,
não dependentes de prazo – o fundamento desta amplitude abstracta do processo urgente residirá na
acentuação do valor da transparência, no pressuposto de estar em causa uma prestação material
meramente informativa, fácil de decidir e que a administração estará em condições de satisfazer em prazo
curto. De facto, os pedidos de informação, consulta ou certidão, além de poderem ser caprichosos podem
ainda prejudicar o bom funcionamento das repartições administrativas. Apesar disso a revisão de 2015 não
introduziu distinções entre o regime aplicável ao direito à informação procedimental e ao direito de acesso
aos documentos administrativos.

Legitimidade
A intimação pode ser pedida pelos titulares dos direitos de informação, ou, na hipótese de utilização para
efeitos de impugnação judicial, por todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios,
incluindo os autores populares, bem como o MP, para o exercício da acção pública. Art. 104º/2 CPTA.

Os requisitos substanciais dos direitos constam da lei substantiva, onde se ressalvam os segredos públicos
e privados e se estabelecem as regras procedimentais do acesso que devem ser interpretadas em
conformidade com os preceitos constitucionais que estabelecem os respectivos direitos, que constituem
direitos fundamentais procedimentais, análogos aos DLGs.

A legitimidade passiva parecerá caber à pessoa colectiva ou ministério a que pertence o órgão em falta –
art. 10º/2 CPTA, o que se justificaria nestes processos por uma das dificuldades de utilização deste meio ser
o de determinar a autoridade responsável que deve ser o destinatário da intimação. No entanto o
requerente deverá, sempre que possível, identificar o órgão responsável para que possa ser citado pelo
tribunal.

Pedido prévio e prazo

Este meio pressupõe o incumprimento pela administração do dever de informar ou notificar, valendo a
exigência do pedido anterior do interessado como pressuposto processual. O prazo é de vinte dias, a partir
da verificação da não satisfação do pedido, da omissão, do indeferimento expresso ou do deferimento
parcial – art. 105º CPTA.

Tramitação e decisão
A tramitação é simples, com a resposta da autoridade no prazo de dez dias, e, em regra, decisão do juiz em
cinco dias, dado que na maior parte dos casos não serão necessárias outras diligências – art. 107º CPTA. Em
caso de provimento, a decisão é condenatória e o juiz deve fixar um prazo até dez dias para o cumprimento

95
da intimação, podendo determinar a aplicação de sanções pecuniárias compulsórias, se não houver
justificação aceitável para o incumprimento, sem prejuízo de responsabilidade civil, disciplinar ou criminal do
órgão ou do titular. – art. 108º CPTA. Admite-se aqui, se for caso disso, a execução subrogatória, por
substituição pública.

4.6. Intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias

Na sequência do imperativo constitucional do art. 20º/5 CRP, criou-se em 2002 este novo meio, incluindo-se
nele os direitos subjectivos fundamentais análogos aos expressamente qualificados como tal pela
constituição. Esta protecção acrescida justifica-se, na sua substância, pela especial ligação destes direitos à
dignidade da pessoa humana, e, na sua oportunidade, pela consciência do perigo acrescido da respectiva
lesão.

A utilização desta acção deve, no entanto, limitar-se às situações em que esteja em causa directa e
imediatamente o exercício do próprio DLG ou direito análogo. Por isso, não é quanto a nós l egítima a
extensão da intimação para protecção de eventuais interesses ou até direitos, substanciais ou
procedimentais, no âmbito de relações jurídicas administrativas, que, fundamentando-se em preceitos de
direito ordinário, tenham uma ligação meramente instrumental com a realização dos direitos
constitucionais, ou constituam concretizações legislativas de direitos fundamentais de conteúdo
insusceptível de determinação no plano constitucional.

Pressupostos
Pode utilizar-se este meio quando a emissão célere de uma decisão de mérito do processo que imponha à
administração de uma conduta positiva ou negativa seja indispensável para assegurar o exercício em tempo
útil de um DLG – art. 109º CPTA. Exige-se, desde logo, a urgência da decisão para evitar a lesão ou
inutilização do direito, sem a qual haverá lugar a uma acção administrativa. Sublinhe-se porém o carácter
relativo ou gradativo da urgência, que depende das circunstâncias do caso concreto, avaliadas de acordo
com um critério composto, que, nas espécies radicais de especial urgência, associa apreciações temporais de
iminência a juízos de valor, numa ponderação própria das situações de necessidade.

Por ser uma intimação pressupõe que o pedido se refira à imposição de uma conduta positiva ou negativ a à
administração. Por fim, a lei exige ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de
uma providência cautelar. Esta condição parece ser algo pleonástica, pois se é indispensável uma decisão de
mérito urgente, então isso exclui automaticamente a admissibilidade de um processo cautelar. Este não tem
sentido quando a questão de fundo deva ser resolvida imediatamente, pois a tutela cautelar não pode ser
utilizada para obter resultados definitivos.

96
A lei afirma ainda o carácter excepcional da intimação confirmando a remissão para as acções normais da
generalidade dos casos em que, estando embora em causa o exercício de um DLG, não seja indispensável
uma decisão de fundo urgente, pois que eventuais perigos de lesão, mesmo que de lesões i mediatas e
irreversíveis, podem ser impedidos, no contexto desses processos de tramitação normal, através de
providências cautelares. Por isso mesmo, a revisão de 2015 permite que o juiz, no despacho liminar, fixe um
prazo para a substituição da petição de intimação por meio de uma providência cautelar, podendo ainda, em
caso de especial urgência. Decretar provisoriamente a providência cautelar. Aplicando-se então o disposto
no art. 131º CPTA (ver art. 110º-A CPTA).

Legitimidade e pedido
A legitimidade para esta intimação pertence aos titulares dos DLGs, enquanto posições jurídicas subjectivas,
embora se possa admitir a acção popular, que, como sabemos, também inclui a acção do MP, por exemplo
quando estejam em causa dimensões subjectivas dos direitos fundamentais em matéria de ambiente.

O conteúdo do pedido será a condenação na adopção de uma conduta positiva ou negativa por parte da
administração, que pode consistir mesmo na prática de um acto administrativo (art. 109º/1/3 CPTA). Ainda
que a legitimidade passiva pertença à pessoa colectiva ou Ministério, também aqui se deve identificar,
sempre que possível, a autoridade competente, que, tendo em consideração a urgência do processo, deve
poder ser directamente citada e intimada.

O pedido de intimação pode ainda ser dirigido contra concessionários ou contra particulares, mesmo que
não disponham de poderes públicos. Estas acções contra simples particulares serão utilizadas,
nomeadamente, para suprir a omissão administrativa das providências adequadas à prevenção ou repressão
das condutas lesivas de direitos de outrem.

Saliente-se que a utilização do meio é ainda favorecida do ponto de vista económico, pois não haverá lugar
ao pagamento de custas.

Tramitação e sentença
Uma das modificações operadas em 2015 foi a previsão de um despacho liminar do juiz – intervenção que
permite ao juiz verificar se o pedido cumpre os requisitos legais e se a lesão invocada pode ser evitada de
forma adequada pelo decretamento de uma providência cautelar – a proferir no prazo máximo de 48 horas
(art. 110º/1 CPTA). A tramitação é extremamente simples e rápida, sendo que a lei prevê vários andamentos
possíveis para o processo:
 Um para processos simples e de urgência normal – art. 110º/1
 Outro para processos complexos de urgência normal – art. 110º/2

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  Um terceiro para as situações de especial urgência – art. 110º/3, sendo que nestas situações, o juiz
pode optar por uma tramitação acelerada, com encurtamento pelo juiz do prazo de resposta do
requerido, ou então por uma tramitação simplificada, realizando uma audiência oral de julgamento,
para decisão no prazo de 48 horas.

O processo, sendo sempre urgente, é, porém, dotado da urgência que for adequada às circunstâncias
concretas do caso, atribuindo a lei ao juiz uma prerrogativa de avaliação, que deve ser entendida como uma
manifestação específica do imperativo constitucional do juiz como responsável directo pelo cumprimento da
Constituição. Quando a pretensão se dirija à prática de um acto administrativo estritamente vinculado, a lei
admite, excepcionalmente, a possibilidade de sentenças substitutivas da pronúncia da administração,
designadamente quando se trate da execução de acto administrativo já praticado. (art. 109º/3 CPTA).

Esta previsão é significativa na medida em que constitui a única hipótese em que a lei concede ao juiz
poderes de substituição no âmbito dos processos declarativos, i.e., fora das situações de execução de
sentença. Nestas situações, já não estamos perante simples intimações, mas perante intervenções judiciais
que, formalmente, consubstanciam o exercício da função administrativa, embora limitado a casos em que a
administração não pode arrogar-se espaços próprios de valoração e de decisão.

A sentença, quando não seja substitutiva, determina o comportamento concreto, o prazo e, se for caso
disso, o próprio órgão administrativo responsável pelo cumprimento, designadamente quando implique a
prática de um acto administrativo (art. 111º).

Execução das sentenças

Aplicam-se as regras gerais de execução de sentenças condenatórias, incluindo as relativas à
responsabilidade civil. No entanto, não parece admissível a invocação da grave lesão para o interesse público
como causa legítima de inexecução da sentença condenatória, tendo em conta que esta p ressupõe uma
prevalência do direito fundamental na ponderação concreta e imediata dos valores em presença.

Também aqui a lei prevê a possibilidade de fixação pelo juiz de sanções pecuniárias compulsórias,
imediatamente na sentença condenatória ou em despacho posterior, devendo salientar-se que o
incumprimento destas intimações constitui um caso em que, com certeza, os particulares, enquanto tais
podem, excepcionalmente, ser objecto de sanções pecuniárias compulsórias. (art. 111º/4 CPTA).

Os recursos jurisdicionais
As decisões de improcedência de pedidos de intimação para protecção de DLGs são sempre recorríveis, seja
qual for o valor da causa – art. 142º/3/a) CPTA – não se aplicando aqui a limitação derivada da introdução
das alçadas na jurisdição administrativa, obviamente por causa da relevância destes direitos em jogo,

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mesmo que não respeitem a bens imateriais. Os recursos são naturalmente tramitados como processos
urgentes.

Por sua vez, o recurso das sentenças que tenham proferido a intimação, quando seja admissível, parece ter
sempre, por determinação da lei, efeito meramente devolutivo, independentemente da ponderação dos
danos que esse efeito possa causar – o objectivo seria o de assegurar uma protecção efectiva reforçada dos
DLGs dos cidadãos já reconhecidos na primeira instância, mesmo que estejam em causa interesses públicos
relevantes.

Resta porém saber se, face ao uso excessivo da intimação, decorrente do alargamento abusivo do conceito
de DLGs adoptado ou tolerado pela jurisprudência, designadamente em primeira instância, não será de
admitir a atribuição judicial de efeitos suspensivos ao recurso, mediante uma ponderação concreta dos
interesses em presença, fundada no princípio da proporcionalidade, que poderá determinar a prevalência de
interesses públicos de excepcional relevo.

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