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Organização e Administração Escolar
Organização e Administração Escolar
Organizao e Administrao
Escolar
Curso bsico
8 edio (reproduz o texto da 5a edio de 1970)
Braslia-DF
Inep/MEC
2007
A Leda e Ruy,
pela preciosa colaborao
Sumrio
Sumrio 7
Prefcio
Prefcio 11
Desde a primeira edio, em 1963, o livro Organizao e Administrao Escolar apresentou-se dividido em duas partes. Na primeira parte, o Autor contempla os
princpios da organizao e da administrao escolar e suas bases, reunindo conceitos e
instrumentos de anlise necessrios compreenso dos fatos de estruturao e de gesto
dos servios escolares. Fazendo uma sntese desta parte, assim se manifesta o Autor no
Prefcio da 2 edio:
Na primeira (parte), caracterizam-se as realidades de estruturao e gesto dos servios
escolares, em sua categoria prpria, a da vida social, e indicam-se as perspectivas de
estudo, gerais e por setores e planos diversos (Cap. I). A seguir, tais realidades so
analisadas nas fases do processo administrativo, luz das teorias clssicas e de outras,
mais recentes (Cap. II). Isso feito, passa-se ao exame do comportamento administrativo,
quer dizer, das funes dos que respondem por encargos de administrao, suas atitudes
e reaes no trabalho (Cap. III). As mesmas idias vm a ser ento revistas, no domnio
mais vasto dos sistemas pblicos de ensino, em que as expectativas sociais e as bases
polticas, assinaladas nas cartas constitucionais e na legislao ordinria se entrecruzam
(Cap. IV). Em captulos sucessivos, descrevem-se as funes atuais das escolas,
considerando-se aspectos tcnicos assentados para o ensino primrio, mdio e superior
(Caps. V, VI e VII). Nova viso de conjunto encerra essa parte geral, com o estudo das
relaes entre os servios escolares e as realidades da economia e das finanas pblicas
(Cap. VIII).
Prefcio 13
Nota da 5a edio
Em abril de 1970.
Trecho de artigo publicado no Jornal do Brasil, em 13 de julho de 1963, registrando o aparecimento da primeira edio.
Nota da 5 edio 15
Prefcio da 4a edio
Que esse plano seja fundamental no se poder contestar. Contudo, se por muito
tempo pde ele bastar ao trabalho das escolas, j agora no ser assim. Outrora, s escolas
apenas se dava a tarefa de ministrar certos conhecimentos e pequenas tcnicas, tidos como
indispensveis ao desenvolvimento de crianas e jovens. Aos mestres no cabiam maiores
cuidados pela formao geral dos alunos, pois essa formao era satisfatoriamente proporcionada nas relaes da famlia e da vizinhana, bem como nas igrejas, nos grupos de recreao e de trabalho. Problemas relativos a atitudes, propsitos e valores, de especial interesse
no ajustamento social, no figuravam nos programas escolares.
No se deve, porm, obscurecer que, ainda no domnio das preocupaes
didticas, tais problemas comearam a ser propostos, e, em especial, desde o comeo deste
sculo,* tendo dado origem a um extenso e fecundo movimento de renovao pedaggica.
Surgiu por se haver observado certo enfraquecimento das funes educativas da famlia na
ocupao das horas de lazer de crianas e jovens, na orientao profissional, na preparao
cvica e religiosa. A princpio, tal situao se apresentava apenas em grandes cidades de
alguns pases, mas estendeu-se depois a ncleos urbanos menores e em todas as naes
ocidentais. Os renovadores do ensino passaram por isso a defender a idia de que escola
caberia exercer maiores encargos, em substituio aos que a famlia estivesse perdendo.
Desse movimento, trata o autor em outra de suas obras, Introduo ao estudo da
Escola Nova. Nele se explicam as razes histricas, a contribuio de novos conhecimentos
da Biologia, da Psicologia e de investigaes sociais em campos muito variados; descrevemse tambm vrios experimentos didticos, esparsos, ou j estruturados em mais completos
sistemas, condizentes com uma nova filosofia social, da qual decorreriam tambm novos
esquemas de organizao e gesto das instituies escolares, em toda a sua extenso.
Esse movimento, que os educadores atuais no podem desconhecer, j por si
propunha uma reorganizao geral dos servios do ensino, chamados, como estavam, e
esto sendo, a preencher novos encargos em relao vida coletiva. Mas, para que esse
ponto bem se aclare, certas realidades do processo educacional, ou cultural, teriam de ser
mais a fundo revistas e reinterpretadas.
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gesto. Como no caso de outros empreendimentos, esses padres vinham impor-se por efeito
de diviso do trabalho comum, com mais precisa definio de esferas de responsabilidade e
nveis de autoridade, umas e outros sancionados pelos costumes, e, afinal, pelas leis.
Estabelecidos esses pontos, passou-se a admitir nos servios do ensino um
processo administrativo, similar ao de outros setores da atividade humana, desde que
racionalizadas. As escolas existem para que produzam algo, em quantidade e qualidade,
algo que h de ser previsto, e que possa ser obtido mediante boa articulao de operaes
coordenadas. A conferncia entre o que se quisesse produzir e o que realmente se tivesse
produzido, em termos menos subjetivos, representaria um passo adiante, como conseqncia
de concepo menos falha de todo o processo. Prever, agir, controlar, eis as fases ou passos
capitais, nas situaes cclicas que toda e qualquer espcie de produo apresenta.
A compreenso e o encadeamento desses passos no seriam ainda bastantes.
Mesmo em empreendimentos destinados a produzir bens materiais, os da indstria de
transformao, isso logo se veio a reconhecer. Por definio, o trabalho se organiza e exige
administrao, quando nele pessoas trabalhem de concerto, ou em cooperao. Importar,
pois, o conhecimento dos motivos de ao, atitudes e propsitos dos trabalhadores, como
dos encarregados da conduo dos servios. Donde, juntar-se, ao exame do processo administrativo, o do comportamento administrativo.
No caso dos servios de ensino, como fcil compreender, mais que em outros,
esse ponto apresenta significado fundamental. As escolas recebem pessoas para serem
educadas por outras pessoas. O comportamento administrativo, que estas tiverem, diretamente se reflete sobre os educandos. Todo o ambiente social da escola deve oferecer oportunidades de real ajustamento a seus alunos. Quaisquer que eles sejam, j estaro participando
de grupos, aos quais a coletividade da escola vem a juntar-se, e, qualquer que seja a vida
futura dos educandos, tero eles de adaptar-se a outros e numerosos grupos.
Claro que, em certas pocas, de maior estratificao social e vida mais estvel,
a previso do destino dos alunos seria mais simples. Na poca atual, de tantas mudanas,
as sociedades tendem a ser abertas, com contornos movedios, seno de todo fluidos. Os
estudos de Organizao e Administrao Escolar tm de considerar esses fatos,
harmonizando-os com os fundamentos das tcnicas de ensino.
E, por tudo isso, esses estudos no s aos responsveis pelos mais altos postos
de direo e coordenao geral interessam. Interessam aos orientadores de ensino, inspetores ou supervisores, em suas respectivas circunscries; aos diretores, em suas escolas; aos prprios mestres, em suas classes.
Cumpre ao autor renovar seus agradecimentos a todos quantos sobre este seu
trabalho se tm manifestado, e, de modo especial, ao professor dr. Mark Hanson, da
Graduate School of Education, da Harvard University, Estados Unidos, o qual opina pela
convenincia de que se faa a traduo desta obra em ingls. Como o ilustre especialista
tem dado grande ateno a estudos sobre educao e desenvolvimento, essa opinio , na
verdade, muito desvanecedora.
Rio de Janeiro, novembro de 1969.
Loureno Filho
Prefcio da 4 edio 21
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Captulo 1
As realidades da organizao
e administrao escolar e os diferentes
aspectos de seu estudo
Por mais que as escolas paream desligadas umas de outras, segue-se que
entre todas fortes laos de solidariedade existem. Na poca atual, tendem elas a constituir, em cada pas, um s e mesmo empreendimento geral, quaisquer que sejam as
lacunas e dissimetrias aparentes. Todas resultam de maior ou menor conscincia de
padres desejveis na vida coletiva, no que haja de prprio a cada grupo social especfico, e no que haja de comum a todos, e que lhes comuniquem maior sentido de til
coexistncia.
Coordena-se o trabalho das escolas, em suma, com as expresses da
existncia social, e, de modo mais evidente, com as de suas instituies bsicas a
famlia, o trabalho, a igreja, o regime de governo em tudo quanto concorram para
que um sistema consistente possa perdurar, e, perdurando, receba inovaes teis a
esse mesmo fim.
O trabalho das escolas a essas expresses se incorpora acabando tambm por
institucionalizar-se; quer dizer, adquire ele tambm a contextura de um sistema social
que passa a figurar entre os demais, refletindo todas aquelas condies, depuradas por
via da legislao e das concepes tcnicas dos profissionais do ensino.
O desenvolvimento mdio das capacidades individuais mantm-se como
critrio bsico, mesmo porque, como vimos, dele depender o desempenho dos papis
sociais, tais como geralmente aceitos. No obstante, porque implicam direitos e deveres,
s em face daquelas mesmas expectativas definidos, prendem-se a um processo mais
complexo, o de ajustamento social de cada nova gerao. O que se vem a chamar de desenvolvimento individual por um lado, e ajustamento social, por outro, assim representam dimenses de uma s e mesma realidade, ou duas faces de um mesmo processo.
Entre a vida social e a existncia dos servios regulares de ensino, uma substancial conexo
tem de existir sempre tal a concluso de ordem geral.
Em outros tempos, as mudanas da vida social eram lentas e se davam com
sentido e ritmo sensivelmente diverso em cada localidade, ou em localidades de dadas
regies, mais isoladas entre si que hoje. Os chamados grupos primrios, como os da
famlia e unio de famlias, predominavam em todo o processo educacional e, por isso,
tambm nas escolas. Na atualidade, as coisas se passam diferentemente. Um conjunto de
mudanas concomitantes se tem dado nos tipos de produo ou do trabalho, e, assim, na
vida econmica; nas variaes de estrutura da famlia, e, em conseqncia, nos costumes;
nas prprias crenas religiosas e, conseqentemente, nas concepes de vida e valores
morais; e, com tudo isso, no reconhecimento de direitos e deveres individuais, e, portanto,
nas formas e funcionamento do poder poltico.
Por todas essas razes, o processo educacional veio a sofrer inevitveis alteraes,
em si mesmo e na conscincia que dele se passou a ter. s escolas agora se impem encargos inteiramente novos, desconhecidos na organizao tradicional do ensino, ou mesmo,
nem por ela suspeitados. Reconhece-se, para cumprimento de funes comuns, a necessidade de maior integrao entre as escolas, num empreendimento solidrio, quer em pases
plenamente desenvolvidos, quer tambm nos que ainda menos o sejam. Tenta-se planejar
os servios escolares de modo amplo, com modificaes de suas formas e sentido geral, o
que vale dizer com alteraes em sua estruturao e nos modos de administr-los.
A presso de necessidades nacionais, em cada pas, e a de interesses de certos
grupos privados, em todos eles, situam os servios do ensino num plano de largo sentido
social. As crianas e jovens, que hoje se educam, esto destinados a viver no sculo XXI,
com uma formao, que, certamente, no poder ser a da tradio. Os princpios de
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a) Atitude imitativa
a) O adjetivo escolar
que os estudos da matria tenham de limitar-se ao que se realize no interior de cada escola,
como ambiente fechado. Naturalmente que tudo quanto a se passe fundamental. Cuidar
do assunto, sem uma suficiente viso dos elementos e condies de trabalho existentes nas
classes de ensino, seria descabido. Mas pretender isol-los do contexto maior a que dantes
se fez referncia, o da vida social, onde as escolas emergem e ao qual se destinam a servir,
ser igualmente menos razovel.
Note-se que os problemas da vida escolar tanto interessam aos mestres e
mais funcionrios do ensino quanto s famlias, a grupos mais ou menos caracterizados
que elas formem, segundo convices polticas, credos religiosos, interesses econmicos
ou, ainda, razes mais simples, como por exemplo, o de um mesmo local de residncia;
por tudo isso, no podem deixar de interessar tambm s autoridades governamentais,
ou aos poderes pblicos, razo por que sistemas pblicos de ensino tm-se criado e
expandido.
O adjetivo escolar, portanto, no s se refere a cada escola como objeto particular,
mas a conjuntos, de determinadas escolas ou de todas elas. O mesmo se passa, alis, com
denominaes similares, como, por exemplo, administrao hospitalar, que no se refere apenas gerncia de cada hospital; ou administrao fiscal, que no se refere apenas
gesto de cada posto de coleta de impostos.
sobre coisas e fatos resultar de caractersticas que nessas coisas e fatos estejam fixadas
de uma vez por todas. O que acontece que tais caractersticas sero percebidas,
apreciadas e interpretadas, segundo esquemas conceituais prvios, com os quais os
objetivos de nossa prpria ao de conhecer, e, em conseqncia, os de atuar, se tenham
relacionado.
Digamos que desejemos estudar certas substncias minerais: amostras de areia,
pedras, quaisquer fragmentos de rochas. Nada parece mais simples. primeira vista,
essas coisas possuem atributos fsicos que admitimos permanentes, ou dotados de caractersticas naturais constantes. Nelas podemos distinguir certo peso, forma, cor, densidade. Considerando cada um desses atributos, ou vrios deles, submetemos essas coisas a
uma classificao qualquer.
Mas tambm o poderemos fazer admitindo outros atributos, como os do comportamento de cada amostra ao do calor, da umidade, de correntes eltricas, da ao
de reagentes qumicos diversos; ou, se isso tambm nos venha a interessar, como testemunhos de origem geolgica e distribuio geogrfica.
Em outra hiptese, poderemos v-las como substncias que interessem a uma
aplicao tecnolgica definida, para explorao industrial. Ainda nesse caso, tudo poder ser encaminhado na forma de estudo tecnolgico geral, ou, ao contrrio, com vista a
aplicaes econmicas precisas, como a explorao de determinadas jazidas, numa dada
regio. Por sua vez, tal explorao poder relacionar-se com a idia de implantao de
uma empresa industrial privada, maior ou menor, ou a de um plano de ao polticosocial, que vise melhoria das condies de vida de determinados grupos da populao.
Eis a como substncias, aparentemente to simples, podem dar origem a estudos de feio diversa, porque para fins diferentes.
Experimentemos estudar plantas e animais. Todos os esquemas dantes
indicados podero ser utilizados, cada um de per si, ou combinados, com referncia a
certas partes de cada planta ou de cada animal, ou do conjunto que cada um deles possa
constituir. Alm disso, outras indagaes tero de ser desenvolvidas, as da ecologia, anatomia, fisiologia, citologia, ou gentica de cada espcie, ou mesmo de cada um daqueles
seres vivos, em especial.
Digamos, por fim, que desejemos estudar o homem, seus grupos e instituies,
sua vida histrica, social, moral, poltica, artstica, religiosa. Ento, as perspectivas sero
muito mais numerosas. Tanto assim que, se apresentarmos os mesmos fatos sociais a
um especialista em geografia humana, a um economista, poltico, educador, socilogo ou
historiador, de cada qual obteremos afirmaes distintas com relao ao mesmo objeto
real de estudo. Cada qual usar de seu prprio sistema de referncias, isto , de esquemas
descritivos e explicativos de sua prpria especialidade, com terminologia especial em
cada caso.
Com relao s mesmas coisas e fatos, obteremos respostas diferentes e, em
cada caso, em linguagem especializada. Uns especialistas salientaro aspectos e relaes
em determinada escala, ou de certos conjuntos mais ou menos reduzidos; outros tudo
vero em sistemas mais amplos. Uns falaro de limitado nmero de variveis, outros
apreciaro variveis mais numerosas. Aceito o ponto de vista ou a perspectiva de cada
especialista, as afirmaes de cada qual tero entre si perfeita coerncia e validade. Muitas podero ser seriadas em esquemas crtico-interpretativos mais abrangentes que outros. Isso no significar que, em seu campo prprio, cada qual no apresente certa soma
de proposies verdadeiras.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 33
a) Perspectiva histrica
Quando assim estudemos os servios escolares, no excluiremos deles a viso de certas formas de estruturao e modos de gesto, sem que com isso estejamos
examinando, porm, em sentido prprio, os fatos que mais diretamente interessam
ao de organizadores e administradores. O que ento fazemos a crnica das instituies do ensino, captulo de no pequena importncia na Histria da Educao, e indispensvel subsdio a muitas das investigaes da Sociologia Educacional.2
1
Ver Introduo ao estudo da Escola Nova e Educao comparada, em que o Autor largamente examina o processo
educacional como realidade social. Cf. Havighurst e Neugarten (1957) e Durkheim (1955).
O mesmo se passa em relao aos demais domnios do estudo social. H a histria do direito, das instituies econmicas,
da arte, etc., que no se confundem com a Sociologia Jurdica, a Economia Social, a Sociologia da Arte, etc.
A segunda perspectiva nessa primeira se apia, sem que com ela deva ser
confundida. Ao invs da filiao das instituies escolares na continuidade temporal,
que conduz a um tratamento predominantemente descritivo, estabelece-se a pesquisa
das razes da articulao geral ou dos fatores determinantes da existncia das instituies escolares, na forma de sistemas de ensino de cada povo ou de cada nao, numa
dada poca. Mediante confronto entre condies e resultados, em diversos meios,
caracterizam-se variveis, e retiram-se inferncias de ordem geral.
Fatos e situaes de estrutura e gesto dos servios do ensino a tudo isso
interessam, representando mesmo a base geral para importantes indagaes. No constituem, contudo, ainda e tambm, o objeto das preocupaes diretas dos organizadores e
administradores escolares. O que fazem dar corpo a investigaes de um ramo da anlise
do processo educacional, ramo que tem o ttulo de Educao Comparada.
Servem-se elas da legislao geral de cada pas, bem como da legislao
especfica de ensino, dos dados numricos sobre o movimento das escolas em seus vrios
graus e ramos, e, assim tambm, de subsdios da Histria, da Economia, da Poltica, da
Sociologia e da Filosofia da Educao. Representam grande domnio de estudos
interdisciplinares que no se identificam, porm, com os da Organizao e Administrao
Escolar como tal considerada (Loureno Filho, 1965).
Quer dos estudos histricos, quer dos de feio comparativa, certo ponto
comum vem a ressaltar com referncia aos servios escolares em sua composio e
funes. este: as escolas se constituem, desenvolvem-se e operam no pressuposto
da realizao de objetivos determinados, o pressuposto de que produzam alguma coisa, tida por certos grupos e classes, ou por certo consenso da vida coletiva em geral,
como til, justa e necessria. Nem por outra forma se entenderia a existncia, por
toda parte, das instituies de ensino na forma de amplos, complexos e custosos
empreendimentos.
Esses objetivos perderiam seu sentido prtico se no estivessem apoiados
numa estruturao que, de modo satisfatrio, os pudesse atender, e, com isso, numa
gesto de servios que a tal estrutura mantivesse em razovel nvel de eficincia. Para
que alcancem resultados que no sejam meras concepes de fantasia, tm as escolas
de empregar, portanto, meios hbeis, ou instrumentao adequada, com recursos
materiais e pessoais, regulados de modo racional em seu funcionamento. isso que
permite pensar no planejamento de seu trabalho, na coordenao de tais elementos e
recursos, numa execuo de tarefas que se aprimore pela experincia, e cujo
rendimento possa ser, enfim, ava-liado mediante critrios objetivos, de maior sentido
tcnico.
c) Perspectiva de eficincia
a) Ao metdica
Autores h que pretendem separar de modo cabal a perspectiva finalista da de eficincia, como Mosher e Cimmino
(1950), sem que apresentem, no entanto, razes suficientes para isso.
b) Organizao e Administrao
Se muitos os agentes, as atividades tero de distribuir-se por eles, ou por grupos em que funcionalmente se diferenciem. Umas pessoas podero receber o encargo de
definir os objetivos ou alvos gradativos em que as finalidades devam decompor-se por exigncia do trabalho; outras, o de reunir e coordenar elementos, a fim de que efeitos graduais
sejam obtidos; ainda outras, o de executar determinadas operaes, em certa seqncia,
coordenadas por algum; e outras, ao cabo de tudo, o de conferir a produo, nos termos da
concepo inicial do projeto e do programa de atividades que se tenha adotado.
, nesse caso, o da ao de algumas ou de muitas pessoas que trabalhem de
concerto, que se prope o problema de uma estruturao que envolva diviso do trabalho
e gesto definida das operaes levando, assim, aquela idia de ao metdica, fundamental, a desdobrar-se nas noes derivadas de Organizao e Administrao (March,
Simon, 1958; Mosher, Cimmino, 1950).
Os termos organizao e administrao tanto se empregam, porm, na
linguagem comum como na linguagem tcnica, podendo, por isso, sugerir diferentes coisas
a diferentes pessoas.
Em primeiro lugar, semelhana do que se d com outros nomes de similar
estrutura, eles tanto designam um processo, no caso, a ao de organizar e administrar,
quanto o resultado dessa mesma ao e, neste caso, a coisa organizada ou o empreendimento administrado. As mesmas palavras evocam ora aquela situao dinmica, ora sugerem a distribuio equilibrada de coisas e pessoas que podemos imaginar prontas para
38
[ Organizar e administrar
rgo, na origem, significa instrumento. Em sentido amplo, organizar ser
instrumentar, aparelhar, combinar ou dispor elementos, a fim de que algo bem funcione.
Na Histria Natural, falamos de corpos organizados e no-organizados, segundo a composio ou estrutura em que um dia tenham funcionado, ou que funcionem. Na Biologia,
em particular, entendemos a organizao como processo bsico que, nos mais diversos
seres vivos, organismos, tem expresso, revelando-se em sua origem, crescimento,
diferenciao e afirmao autnoma.
Estas noes, fundamentais na matria, sero por todo este volume desenvolvidas.
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emprego do termo a que dantes aludimos, com implicaes de ordem dinmica e esttica:
a estrutura a organizar, o processo de tudo bem dispor para que o conjunto atinja os objetivos previstos; e o empreendimento organizado, cada pessoa e coisa em seu lugar, a fim
de que entre em funo onde, quando e como convenha.
Ao observarmos como as organizaes humanas surgem, crescem e se aperfeioam,
ou, ao fazer o que se pode chamar a histria natural das organizaes, vemos que o aspecto
administrativo delas emerge como algo indispensvel continuidade do processo. A noo
de administrar funda-se primacialmente na concepo de trabalho cooperativo, onde cada
participante venha a ter suficiente conscincia dos fins comuns e dos procedimentos diferenciados para que tais fins se alcancem. Os esquemas administrativos aparecem, portanto,
como definio gradual de esferas de responsabilidade e nveis de autoridade.
Organizao e Administrao, como conceitos gerais, esse o ponto de vista de
um significativo grupo de especialistas em assuntos gerais de organizao e administrao,
os quais admitem que se possa falar de uma Cincia da Organizao. Para eles, o conceito
de organizao fundamental, e o de administrao, derivado ou conseqente. Seus estudos
tm sido influenciados pelas indagaes da histria e dos estudos sociais em geral, e, mais
recentemente, das relaes humanas; admitem uma compreenso gentica e o pressuposto
implcito de que, vivendo os homens em grupos, necessariamente tendem a aperfeio-los
numa crescente conscincia de interesses comuns e de mtodos solidrios de ao.
De outra parte, embora no se abandone de todo esse modo de ver, poder-se-
observar que, na marcha do processo de organizao, influi a adoo de certos modelos
de construo lgica, em que se apie a coordenao dos instrumentos e recursos de ao
futura. Ento, haver previso, planejamento e diferenciao tcnica nos empreendimentos
humanos, quaisquer que eles sejam.
Assim, outro grupo de especialistas daquele veio a destacar-se. o que d
primazia ao nome e ao conceito de administrao, definido como ao de prever, organizar,
graduar nveis de responsabilidade, dirigir, coordenar, informar e verificar.
Como se v por essa enumerao, a ao de organizar (entenda-se organizao
formal) representaria uma realidade de estruturao, como passo da funo de administrar,
assim entendida como mais ampla ou completa. Ao invs de admitirem os especialistas desse grupo uma Cincia da Organizao, o que pretendem que haja apenas uma Cincia da
Administrao. Em seus estudos observam-se influncias de duas ordens: as que provm do
enorme crescimento das empresas industriais nos ltimos tempos, as quais, por condies
de aplicao da moderna tecnologia, apresentam problemas muito complexos de coordenao das atividades humanas, e as que derivam tambm do alargamento das funes estatais,
hoje muito variadas e crescentemente submetidas s influncias da tcnica.5
Contudo, um terceiro grupo existe, que no v qualquer inconveniente em
que se usem ambos os nomes, separadamente ou combinados, desde que, em cada caso,
precisamente se saiba do que se esteja tratando.
Os especialistas que dele participam entendem que no h razo para falar de
uma ou de outra coisa como objeto de cincia autnoma. Para eles, o processo primrio e
fundamental ser ainda mais amplo, o da coordenao de elementos materiais e pessoais
para fins determinados. Essa coordenao ter de ser estudada em situaes concretas
sempre variveis; podero tais estudos, no entanto, permitir inferncias que justifiquem
5
Cf. Gulick e Urwick (1937). Para viso prtica das duas correntes primeiramente referidas podem ser vistos Dutton (1931)
e Tead (1951), que aqui se citam, em especial, por se encontrarem traduzidos em portugus.
princpios gerais, a serem aplicados a situaes concretas similares, desde que convenientemente analisadas. O importante para eles no a elaborao de uma cincia, mas
sim, de uma ampla metodologia, destinada a compreender e a regular qualquer tipo de
produo eficiente, previamente definido, em qualidade e quantidade.
A ao de organizar e administrar objeto de estudo, mas, depois dele, tornase atividade prtica racional, em face de situaes concretas definidas, as quais se discriminam mediante conceitos e instrumentos de anlise adequadas, segundo as formas de
produo e as escalas em que se desenvolvam. O relacionamento de certas funes, comuns a unidades de umas e outras escalas, poder determinar planos para aplicao
mais generalizada no que toque a empreendimentos de tipo similar. Para eles, organizao
e administrao apresentam-se como conceitos tcnicos, ou se assim quisermos dizer,
como normas para aplicao de uma arte.
essa a maneira de ver mais generalizada entre os que tm cuidado das
realidades de estruturao e gesto dos servios escolares, os quais, para esse efeito, podem
e devem ser apreciados sob diferentes escalas e, dentro delas, em setores, que diversamente
relacionem elementos, condies e operaes.6
Convir, desde logo, indicar de maneira prtica esses aspectos.
a) A classe
mesmo curioso observar que, em grandes obras de referncia, como a Encyclopedia of educacional research (Monroe,
1943), os estudos de Organizao e Administrao Escolar no aparecem destacados com feio unitria, mas apenas
citados nos diferentes graus e ramos do ensino. Certos aspectos gerais, no entanto, aparecem nas sees que tratam dos
problemas de investigao educacional. Em outras obras do mesmo gnero, como na terminologia pedaggica mais
corrente, o termo organizao escolar freqentemente empregado para indicar, no sistema escolar de cada pas, a
estrutura formal estabelecida quanto aos graus de ensino e seus ramos; administrao escolar, por sua vez, designa os
rgos de direo e controle dos sistemas pblicos de ensino. essa a terminologia geralmente seguida nos estudos de
educao comparada.
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Mas poder ela estar inserida num conjunto formal maior, o de uma escola
graduada que, com outras classes, se constitua. Ento, certos aspectos de organizao e
administrao se modificam, pelo que o conjunto a considerar ser a escola, no a classe,
em particular. Realmente, o trabalho de cada classe ter de a coordenar-se com a ao das
demais. Na concepo de objetivos comuns a todas, cada uma delas ocupar certa posio
definida, com responsabilidades, nesse subconjunto. As atribuies de gesto que, na
escola de uma s classe, constituem, na prtica, encargos cumulativos do professor,
passaro a distribuir-se por um diretor e auxiliares.
b) Conjuntos e subconjuntos
Um grupo de escolas, qualquer que seja o seu tipo, poder ser visto como um
novo e mais complexo conjunto. As escolas sero ento suas partes, ou subconjuntos,
daquele agregado mais amplo. A mesma diferenciao das funes de organizao e administrao aparecer, deslocando a responsabilidade de muitas delas para outras pessoas,
alm do diretor da escola.
Isso poder ser observado num agrupamento de escolas, pblicas ou
particulares, que entre si se articulem, tendo em vista certos objetivos gerais de trabalho,
que as levar a atender a determinadas linhas de coordenao geral.
No caso dos sistemas pblicos, normalmente essas linhas se estendem por
reas geogrficas, chamadas distritos ou circunscries de ensino. Nesses conjuntos, unidades complexas podero existir com linhas de coordenao diferenciadas, de um lado
para as instituies mantidas pelos poderes pblicos, e, de outro, para as instituies
criadas e mantidas pela iniciativa particular. Ainda nessa hiptese, os distritos ou circunscries normalmente se inserem em estruturas ainda mais extensas do ponto de
vista geogrfico, na forma de sistemas regionais ou nacionais de ensino.
Formas definidas de organizao e administrao continuaro a existir em
todos esses conjuntos, ou unidades complexas, que uma dada estruturao geral
constituam. Segundo a viso dessas formas, cada unidade ao mesmo tempo poder ser
compreendida como conjunto, ou como subconjunto. Em qualquer caso, professor, diretor, inspetor e chefes de servios gerais de orientao, manuteno e controle, tanto
exercero funes prticas de organizao como de administrao.
Com freqncia assim no o entendem, exceto, os profissionais do ensino.
Se perguntarmos a um professor se ele administra a sua classe, ou se participa da
administrao do conjunto em que trabalhe, ser quase certo ouvirmos resposta negativa. Ele dir que organiza a sua classe, no que a administra. que, de seu trabalho
criador, elimina o que lhe parea pertencer a esse ltimo aspecto. Como organizao ele
sentir o preparo das lies, sua execuo, o contato direto com os discpulos, tudo
enfim em que mais diretamente ponha alguma coisa de sua prpria criao. Administrao sero as exigncias do diretor ou do inspetor, coisas afinal bastante aborrecidas.
Tambm freqentemente diretores e inspetores diro que no imprimem
organizao de sua escola ou de seu distrito maior eficincia, como o desejariam, em virtude de exigncias administrativas. Ainda em escales mais altos, em rgos usualmente
chamados tcnicos, muitas vezes essas queixas se repetem, dirigidas contra outros rgos, pejorativamente apelidados de meramente administrativos. Havemos de ver, a seu
tempo, os motivos dessa distoro de conceitos, at certo ponto justificada, na prtica.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 43
c) Gradao
O que por ora convir mostrar que h conjuntos que se inserem uns nos
outros, e que assim determinam diferentes escalas na estruturao e gesto dos servios
do ensino, pelo que estabelecem uma gradao a ser funcionalmente apreciada.
Em termos de descrio emprica, essa gradao assim se apresenta:
1) Classe de ensino unidade bsica, ou conjunto de 1 nvel, pelo trabalho
cooperativo de um mestre e um grupo de alunos; no mestre confluem funes de organizao e administrao; no regime comum das escolas chamadas isoladas, singulares ou nucleares, o mestre responde pela quase totalidade delas, o que j no ocorrer nas escolas com ensino graduado;
2) Escola graduada unidade complexa, ou conjunto de 2 nvel, que se representa pela coexistncia de vrias classes, cada qual com um mestre,
num s estabelecimento; as responsabilidades de gesto, j diferenciadas,
criam a figura do diretor e de auxiliares da administrao;
3) Rede de escolas as quais tanto podem ser isoladas ou graduadas, e de um
s grau de ensino ou de todos. Assim se entendem conjuntos mais amplos,
que podem ser constitudos de estabelecimentos pblicos ou particulares,
ou de ambas as espcies. Os nomes distrito, circunscrio ou crculo escolar
so aplicados a redes de escolas em rea geogrfica delimitada; referem-se
no apenas a uma organizao de fato, mas formal, com caractersticas prprias; essa organizao poder incluir escolas de vrios tipos, umas e outras
diversamente relacionadas com certos rgos gerais de chefia e controle;
4) Sistema local de ensino compreensivo de vrios distritos ou
circunscries; poder incluir estabelecimentos subordinados a certos rgos de direo e administrao oficial, bem como rgos coletivos de
representao popular, para efeitos consultivos ou deliberativos;
5) Sistema regional de ensino de constituio similar dos sistemas locais,
mais ampla e desses abrangentes, caracteriza-se antes de tudo por base
geogrfica mais extensa, e servios unificados de gesto, mais complexos;
6) Sistema nacional de ensino normalmente conter subsistemas regionais,
com modalidades variveis, quanto aos esquemas de organizao e
administrao, tais sejam os princpios derivados da diviso polticoadministrativa de cada pas, sua filosofia social, e tendncias gerais da vida
econmica, como de certas tradies culturais.
possvel estudar cada um desses conjuntos de per si, como unidades que
se caracterizem por objetivos mais ou menos delimitados, e pelas atividades que devam exercer, admitindo-se maior ou menor apoio recproco. O modo de raciocinar ,
ento, o seguinte: Mantendo-se tudo mais nas condies previstas, as coisas neste
conjunto limitado dever-se-o passar, precisamente, nesta ou naquela forma, no em
outra. Ou, mais resumidamente: se... ento.
possvel estud-los tambm em suas recprocas relaes, admitindo-se cada
conjunto como unidade definida, ao mesmo tempo que subconjunto de estrutura mais
ampla que se lhe siga e, assim, sucessivamente.
Ainda, sob feio terica, podero ser analisadas no s as relaes estruturais
que nos levem a admitir a insero de uns conjuntos em outros, at a maior famlia deles,
44
d) Setor
e) Eficincia
neste caso que se fala tambm de administrao de pessoal, de material, de servios auxiliares; ou, ainda, de administrao de professores, administrao de alunos, administrao de edifcios, etc., como adiante se ver.
[ Sntese do captulo
1 Pelo trabalho que realizam, as escolas no se acham desligadas umas das outras. Todas
tm funes comuns, que so antes de tudo as de favorecer o desenvolvimento individual dos alunos. Mas esse desenvolvimento no se d no vazio; d-se num ambiente
social para que os alunos nele melhor se ajustem. Em termos prticos, as escolas existem
para atender ao que, das crianas e jovens, desejem e esperem as famlias, centros de
trabalho, instituies polticas, organizaes cvicas e religiosas. O trabalho das escolas no compreende todo o processo educacional, mas apenas a parte dele que se
institucionaliza, quer dizer, a que se torna mais deliberada, gradual e sistemtica.
2 Deve-se partir dessa compreenso fundamental no estudo da Organizao e
Administrao Escolar. Nele, uma de duas atitudes pode predominar: imitativa, ou
apenas fundada na rotina; e de investigao objetiva, mediante anlise dos propsitos
do ensino e das situaes da estruturao de seus servios. Essa ltima atitude permite bem caracterizar os fatos e neles discernir relaes funcionais. Para isso ser necessrio adotar convenientes esquemas de descrio, que encaminhem explicao racional.
O mesmo, alis, se d em todos os demais domnios do conhecimento quando deles
pretendamos noes assim fundadas. Tais esquemas procedem de perspectivas gerais
de estudo, de que trs so capitais no domnio da educao: a histrica, a comparativa
e a finalista, ou de eficincia.
3 a de eficincia que se aplica aos estudos da Organizao e Administrao Escolar.
Fundamentalmente, reclama proposies do tipo: se ... ento. A orao condicional refere-se aos objetivos que se tenham em vista e s condies operativas possveis. A orao
conclusiva diz de projetos, planos ou programas coordenados pela inteno racional de,
em cada caso, bem relacionar os meios com os fins. Tal noo se aclara quando se examine
a ao individual, na qual numa mesma pessoa confluam projeto, ao e conferncia do
resultado. Bastar, ento, falar de ao metdica. Quando, porm, se trate de atividades
que exijam distribuio de tarefas por muitas pessoas, esse conceito j no ser bastante.
Ter-se- de apelar para as idias mais amplas de Organizao e Administrao.
4 Organizar, no sentido comum do termo, bem dispor elementos (coisas e pessoas), dentro
de condies operativas (modos de fazer), que conduzam a fins determinados. Administrar
46
Captulo 2
Teorias gerais de organizao
e administrao: sua aplicao
aos servios escolares
uma ampla metodologia. Ou, como outros preferem dizer, de uma teoria-prtica, no sentido
de que se devam ter em conta modelos ideais (e, portanto, tericos), que bem se apliquem
s situaes reais, ou prticas, de todo o processo.
E, ento, pergunta-se: pondo-se de parte o contedo mesmo de cada
empreendimento, haver princpios, normas e regras de ao que se possam aplicar s
mais diversas situaes de organizao e administrao, ou a fases do processo unitrio
que envolvam?...
Em outros termos: ser lcito combinar tais elementos na feio de grandes
esquemas lgicos, ou de teorias gerais, que nos levem a melhor compreender organizaes
de fato para imprimir-lhes estruturao metdica?...
Os estudos que se tem chamado de racionalizao do trabalho respondem
que sim. Embora deles tenha havido precursores em diferentes campos de atividade,
esse movimento relativamente recente para que se possa dizer que esteja de todo concludo.
O lao comum entre suas expresses sempre o mesmo, a perspectiva de
eficincia. As variaes, que as teorias vm apresentando, tm resultado do prprio modo
de entender o que seja eficincia, em sentido geral, ou no caso particular de sua aplicao
a cada empreendimento especfico, de maior ou menor vulto.1
Para compreender tais modelos, March e Simon (1958), em obra de anlise
crtica, os classificam em dois grandes grupos: das teorias a que chamam clssicas, e o
de outras chamadas teorias novas.
Nas primeiras, os participantes dos empreendimentos so essencialmente
considerados como peas de um complexo processo formal. Nas teorias novas, esse
modo de ver passa a ser discutido em face das influncias que a prpria vida dos empreendimentos exera sobre as pessoas neles congregadas. Com isso, novas variveis de
mais complexa interpretao passam a ser destacadas (Lepawsky, 1960).
[ As teorias clssicas
Nas teorias clssicas, duas tendncias se distinguem no desenvolvimento de
idias intuitivas, at ento existentes sobre a matria.
Uma salienta a importncia da diviso de tarefas, mediante observao das
atividades fsicas dos trabalhadores, o que facilmente se compreende por haver surgido
em oficinas no ainda altamente mecanizadas. Outra pe em relevo as vantagens de maior
discriminao entre os problemas de execuo direta dos servios e os de sua coordenao,
mediante rgos de gesto especializados. o que, na tcnica corrente, se tem chamado
de departamentalizao, no sentido de especializao por setores.
a) Taylor
50
A segunda tendncia, a de departamentalizao, encontra claros exemplos no trabalho de dois especialistas europeus, o ingls R. B. Haldane (1856-1928) e o francs Henri
Fayol (1841-1925). Seus estudos foram desenvolvidos pelos especialistas norte-americanos
Luther Gulick e L. Urwick, e continuadores destes, como Mooney e Reilly, por exemplo.
Fayol partiu de mais ampla noo de eficincia, fundada na idia de que a
racionalizao do trabalho deveria compreender todas as partes e funes de uma empresa, buscando velar pela sua unidade constitutiva, no s pela produo bruta num dado
momento. O motivo bsico era o de que sem isso no se atenderiam s exigncias de
continuidade e desenvolvimento das prprias empresas e, assim, do processo de
organizao social que representam.
As funes capitais de administrao so por ele indicadas com estas palavras:
prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. Elas sugerem a definio de objetivos
e programas; a reunio de elementos pessoais e materiais necessrios produo; a articulao de esforos no sentido do progresso material e moral de cada empreendimento; e,
enfim, a conferncia dos resultados obtidos com padres fixados em programas prvios. A
articulao geral seria feita por rgos centrais de direo e fiscalizao (Fayol, 1931).
Os trabalhos de Gulick e Urwick deram maior preciso a tais idias, com a
elaborao de um modelo igualmente formal de estruturao e gesto, aplicvel tanto a
grandes empresas como a servios pblicos.
O problema central, que examinaram, pode ser assim resumido: assentado o propsito geral de um empreendimento, devem-se identificar as tarefas unitrias indispensveis
sua efetivao; essas tarefas incluiro no s atividades-fins (operativas), como as atividades-meios (auxiliares), isto , as de aprovisionamento de material, recrutamento do pessoal,
coordenao das operaes, superviso e conferncia final. Assim, a conscincia das relaes
entre meios e fins, no sentido geral de eficincia, passa a tornar-se mais clara.
Admitido o esquema, as tarefas especficas so associadas a grupos de ocupaes
individuais em unidades administrativas primrias; depois, essas unidades se associam em
grupos maiores; por fim, passam a compreender funes caractersticas em rgos subordinados a certo domnio prprio (departamentos). Dessa forma, poder-se- diminuir os gastos da
conduo geral dos servios, assegurando-se o funcionamento mais equilibrado de tais conjuntos.
2
Planejar
Organizing
Staffing
Directing
Dirigir ou comandar
Coordinating
Reporting
Relatar ou informar
Budgeting
[ As teorias novas
Nas teorias chamadas clssicas, o pressuposto fundamental o poder
motivador que uma estrutura formal por si mesma imponha a uma organizao de fato.
Explcita ou implicitamente, essas teorias admitem que certas formas de especializao e
coordenao, racionalmente reguladas, acabam por oferecer um sistema de estmulos
suficientes e satisfatrios para que um empreendimento qualquer se articule e preencha
seus objetivos. As pessoas que deles participem so consideradas peas abstratas. O conceito de rendimento ainda a, de algum modo, se associa idia de produo mecnica.
certo que, quando atentamente lemos os textos dos teoristas citados, mesmo os
de Taylor, verificamos que a transformao de tal idia j nesses trabalhos se prenuncia, no
realce dado s organizaes de trabalho como grupos sociais e humanos. Contudo, s em
teorias mais recentes que essas questes claramente vieram a ser propostas e analisadas.
Seus autores no afirmam que as concepes clssicas sejam errneas ou
inteis. O que fazem notar que so incompletas, porquanto no levam em conta de
forma explcita o fato de que as decises, numa organizao qualquer, no se apresentam
apenas no topo ou em certos escales da hierarquia formal que se lhes imponha. Ao
contrrio, do-se em todos os nveis, e ainda na pessoa de cada trabalhador, em particular,
o que ser necessrio considerar.
Tanto mais complexa seja uma organizao, tanto maior ser o nmero de
conflitos e interferncias possveis. Uma deciso administrativa, bem fundamentada para
certo nvel funcional, poder perder tal carter em outro. As expectativas de um plano
mais baixo em relao a outro, ou inversamente, podem ser bastante diferenciadas, como
variados sero certos efeitos que as condies sociais de trabalho produzam sobre as
pessoas, como pessoas participantes de um grupo solidrio, no simplesmente elementos
a que se distribuam tarefas dispersas.
Em mbito restrito, ou no das relaes interpessoais, num mesmo nvel,
observa-se que certos modos particulares de gesto criam estados de tenso perturbadores.
O modo de redigir uma simples ordem de servio poder suscitar reaes diferentes,
seno at contrrias s que se tenham previsto. No caso de ordens verbais, no s o
contedo, mas at o tom de voz, podem perturbar a harmonia funcional desejada.
b) Burocracia
Sob certos aspectos gerais, haver ainda alguma coisa a considerar, de grande
importncia. Um sistema hierrquico a que se d simples ndole formal pode criar uma
tendncia para decises estereotipadas, de carter rgido e impessoal, com eliminao da
responsabilidade de seus agentes, com o que se prejudicam as finalidades da organizao. a esse efeito, ou conjunto de efeitos, que se d o nome pejorativo de burocracia,
gerado na observao deles nos servios pblicos, mas tambm ocorrentes em
empreendimentos particulares (cf. Lepawsky, 1960 contm captulo sobre a matria).
Ser preciso distinguir, porm, entre essa acepo que o nome tomou, e outra,
que investigadores sociais puseram em relevo, abrangente no apenas dos defeitos, mas
das vantagens de uma organizao desse tipo.
O precursor desses estudos no foi um especialista em organizao, mas o
socilogo e filsofo alemo Max Weber. Seu mrito consistiu em lanar as bases de um
estudo objetivo da burocracia como forma social genrica que no Ocidente se contraps
ao feudalismo e modos derivados. Na burocracia, como sistema social, Weber viu o exemplo mais caracterstico da possibilidade de racionalizar as relaes humanas. Em sua
terminologia, os conceitos de burocracia e organizao eficiente tornaram-se quase sinnimos, em contraste com o uso mais comum de tais expresses (cf. Gerth, Mills, 1946).
No entanto, em qualquer das acepes, a hierarquizao rgida e a centralizao das decises produzem efeitos que interferem nos fatos e situaes da organizao,
sobretudo porque tornam ineficientes certas reaes decisrias, em diversos planos. A
razo simples. As decises se estereotipam, estando como que preparadas de antemo
para casos abstratos. H frmulas esquemticas de respostas que perdem grande parte de
seu valor funcional, seno mesmo todo ele, entravando os propsitos reais do trabalho.
Isso acontece porque o sistema burocrtico passa a considerar um conjunto
de relaes entre postos hierrquicos despersonalizados (o que tpico na administrao
em linha), e no entre pessoas vivas com os seus naturais interesses e conflitos, nem
sempre passveis de formulao racional, que permita elaborao axiomtica, como
expresso a mais perfeita de eficincia mecnica.
As teorias novas tomam como ponto de partida a impropriedade de
formulaes tericas desse gnero. Pretendem que as concepes clssicas no consideram
a satisfao individual no trabalho, aspecto para o qual ser necessrio analisar as
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 55
componentes da adeso em bem participar da obra solidria, ou empreendimento comum. No s, como j salientava Fayol, um sentimento geral de esprito de corporao
dever existir, mas tambm o de participao nas decises de maior alcance geral. S
desse modo haver condies de identificao dos objetivos de cada indivduo com os de
seu grupo, questo que os esquemas clssicos no tomavam em especial considerao.
c) Os modelos recentes
Na bibliografia norte-americana, esta obra marca o incio de uma nova fase na Administrao Escolar.
Doze anos antes que Sears tivesse aplicado a teoria de Fayol Administrao Escolar, um educador brasileiro j o
experimentara fazer, como se v da tese Fayolismo na administrao das escolas pblicas, publicada pelo professor J.
Querino Ribeiro, em 1938. Da importncia desse trabalho em nossa bibliografia pedaggica, faremos referncia no captulo
12, que trata do Estudo e ensino da Organizao e Administrao Escolar no Brasil.
[ Estudos especiais
Estudos especiais, constantes de publicaes recentes, reafirmam essa concluso.
A questo da peculiaridade dos fatos e situaes dos servios escolares posta
em relevo em diversos estudos de Roald Campbell (1960). Com apoio em pesquisas
anteriormente realizadas por outros especialistas, destaca esse autor os seguintes pontos:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Ao assunto da administrao com carter democrtico, ou no, voltaremos adiante, em vrios pontos.
62
Ver, por exemplo, a grande obra Toward a general theory of action, editada por Talcott Parsons e Edward A. Shills, em 1954.
Resultou ela de um grande esforo para esclarecer e inter-relacionar os conceitos e princpios da Teoria das cincias sociais.
So seus colaboradores, figuras de grande projeo nesses estudos, como Edward Tolman, Gordon Allport, Clyde Kluckhohn,
Henry Murray, Robert Sears, Richard Sheldon e Samuel Stouffer.
64
Quanto a este ltimo ponto, uma nova atitude vem sendo desenvolvida entre
os estudiosos da economia, os quais no atual momento francamente admitem a idia da
produtividade das despesas educacionais, bem como a de aspectos de utilidade marginal, a ser considerada pela administrao.
Produtividade econmica indica a relao entre a quantidade do produto obtido e a quantidade dos fatores ou recursos econmicos aplicados produo. Embora os
resultados da aplicao desses recursos educao s se faam sentir a mdio e longo
prazo, os autores acordam em que so de elevada produtividade para a economia de cada
pas, em conjunto, dadas as condies do trabalho moderno, que requerem preparao
geral e tecnolgica, a ser dada em escolas.
Utilidade marginal significa a utilidade da ltima unidade que se adicione,
no caso, em recursos para despesas com os servios escolares, classes, escolas ou cursos.
Fcil compreender que para os resultados da economia da comunidade, a maior utilidade marginal muitas vezes ser obtida no com a simples multiplicao de escolas de um
tipo qualquer, mas daquelas que possam atender a maiores exigncias da vida econmica
e social; e, ainda e tambm, no apenas com a criao de novas unidades escolares, de um
tipo qualquer, mas de servios de assistncia tcnica que contribuam para a melhoria da
eficincia do sistema j existente.
Isso apresenta srios problemas, levando a estabelecer escalas de prioridade
para a criao de novos tipos de ensino como tambm de servios que, de modo especial,
encarem o planejamento geral, a assistncia tcnica e o controle dos servios.
A compreenso de ao unitria de maiores conjuntos, ou de famlias de conjuntos, vem assim a impor-se, sem prejuzo das variaes regionais, ou mesmo locais,
necessrias. O que afinal se pretende que, por esforos democrticos, as prprias expectativas sociais venham a ser constantemente analisadas, revistas e reinterpretadas.
Os princpios a serem levados em conta para tais resultados sero expostos
no devido tempo. Como quer que seja, no decorrem eles apenas da viso do processo
administrativo, mas do comportamento administrativo. Isto , das funes prticas dos
administradores, onde quer que se situem, em conjuntos maiores ou menores.
[ Sntese do captulo
1 D-se o nome de teoria a uma srie ordenada de generalizaes, que procure explicar
fatos e situaes entre si relacionados. Por definio, a teoria uma construo abstrata, que fornece um modelo simplificado da realidade a que se reporte. Essa a razo
por que os dois nomes, teoria e modelo, so freqentemente usados como sinnimos.
Ainda que tenham apresentao abstrata, as teorias desempenham incontestvel funo prtica. Permitem uma viso de sntese, que leva a compreender relaes de
dependncia entre os fatos que nos interessem em situaes concretas.
2 As teorias gerais sobre Organizao e Administrao, aplicveis a empreendimentos
de qualquer natureza, so de elaborao relativamente recente. Formam dois grupos: o
de teorias clssicas e o de teorias novas. Devem-se as primeiras a Taylor e Fayol, e a
seus continuadores. Taylor especialmente estudou a coordenao de tarefas em fbricas e oficinas, visando ao maior rendimento mecnico. Fayol mais considerou, em
empreendimentos comerciais e industriais, as diferentes fases de sua estruturao e
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 65
Captulo 3
Os administradores escolares em ao
a) Bens materiais
b) Servios
[ Nveis da ao administrativa
Ao considerar uma escola, como situao de fato, ou j enquadrada numa
organizao formal, nela encontramos elementos de quatro ordens, as quais, grosso modo,
distinguem os nveis essenciais da ao administrativa. So eles: alunos, mestres, diretores de escola, chefes de rgos de instrumentao e gesto de maior alcance, que planejem,
orientem e controlem maiores conjuntos de servios, ou sistemas.
Os alunos ocupam o grau inferior, com subgraduaes referentes a estgios
de desenvolvimento e ajustamento. Seu papel aprender, ou de participarem de situaes em que possam adquirir formas teis de comportamento e discernimento, guiados
pelos mestres. Os mestres assim realmente entendem seus deveres, organizando e administrando o trabalho dos discpulos, ainda que no possam ignorar que entre eles
existam alguns, ou vrios, com certa ascendncia natural entre seus colegas. o que se
pode notar no trabalho de cada classe e, sobretudo, nas atividades chamadas extraclasse.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 69
[ As situaes concretas
As situaes concretas que os administradores escolares defrontam, deles
reclamando ao mais ou menos pronta, no diferem das situaes que os administradores
de quaisquer outros empreendimentos encontram, atendido, claro, o carter prprio,
ou a feio distintiva j anteriormente ressaltada. Sobre elas existe, porm, certa feio
geral por onde devemos comear.
a) Conjuntura e problemtica
Quaisquer que sejam, as situaes concretas exigiro duas atividades fundamentais de parte do administrador, cada qual em seu mbito prprio:
Coligir informaes sobre a situao problemtica, tal como realmente se
apresente;
Decidir no sentido de modificar esse estado de coisas, a fim de que os
objetivos assentados possam ser obtidos com a eficincia desejada.
As tarefas fundamentais do organizador e administrador, resumem-se,
portanto, em duas apenas. So estas: informar-se e decidir.
Informar-se sobre qu? Primeiramente, sobre as finalidades gerais e integradas
do empreendimento de que participe. De outra forma, o problema no ter sentido. Para
qu?... Eis a pergunta inicial que deve fazer.
Cada administrador, dentro de suas funes prprias, no inventa as finalidades.
Recebe-as mais ou menos feitas, procura compreend-las e associar-se ao propsito geral que
representem. Mas tambm certo que a elas ter de interpretar em termos de operao e,
dessa forma, ter de decomp-las em objetivos graduais ou progressivos. Cumpre-lhe analislas em seus momentos de coordenao e elaborao tcnica. Assim, as grandes finalidades
integradas do ensino, (por exemplo, desenvolvimento individual, formao da personalidade,
preparao para a vida democrtica), sero dissociadas em objetivos graduais, trabalho que
exigir uma satisfatria compreenso das capacidades reais ou virtuais dos alunos, das formas de aprendizagem que convenham, segundo as idades e outras condies. Revendo-as,
em sua sucesso, assim levado o administrador a situ-las num plano ou programa.
As metas mais distantes aparecero como seqncia e conseqncia de metas
menores, de ao mais prxima, o que levar a admitir que cada uma funcione como um
meio para uma finalidade subseqente. Da o nome de objetivos da ao didtica, ou educativa
em geral.2
2
72
Para que isso possa fazer, o administrador ter de informar-se tambm onde e
quando deva operar, pois que no opera ele sozinho; isto , h de ter uma ntida percepo do
alcance e limites de suas responsabilidades, na marcha do conjunto pelo xito do qual colabora.
Ter de informar-se depois sobre o nmero e qualidade das pessoas com quem,
e dos implementos materiais com que haja de trabalhar. Em certos casos, nessas questes
ter de decidir, ou opinar, quanto a critrios de recrutamento do pessoal e sua formao,
e quanto s normas para aquisio de material, funes essas que, de ordinrio, se
distribuem ao longo de toda uma linha hierrquica.
Para que, onde, quando, com quem e com que sero pontos de referncia
bsicos, porque qualificam a prpria situao do administrador, sua esfera de responsabilidade e nvel de autoridade. Esses pontos constituem elementos metodolgicos, em
todos os nveis da ao administrativa, para o conveniente relacionamento dela com os
da ao operativa, propriamente dita.
Obtidas as respostas, passar o administrador a confront-las com os esquemas
de possvel instrumentao, execuo e controle, em cada caso concreto.
A pergunta geral, que depois surgir, ser referente aos modos de fazer, os
seus prprios e os de seus subordinados. Como atuar ou operar?...
Sempre que certa programao exista, j definida, os modos de fazer estaro,
ao menos, de modo geral predeterminados. A aplicao prtica reclamar, no entanto,
decises especficas. Mesmo ao nvel do conjunto bsico, a classe de ensino, em que
habitualmente no se levam em conta as funes administrativas, ter o mestre de informar-se e decidir. Essa margem de deciso alarga-se no trabalho do diretor da escola, no do
chefe de distrito, no dos funcionrios que superintendam servios mais extensos, em
que as situaes variveis de bem articular elementos e condies, meios e fins sero
sempre mais numerosas.
Em qualquer caso, onde haja encargos de Organizao e Administrao, as
duas atividades bsicas vm a combinar-se nas formas de planejar e programar, dirigir e
coordenar, verificar e apreciar o trabalho feito.
So elas, afinal, que conformam as situaes problemticas naquilo que, com
propriedade, se deva chamar funes de gesto as quais caracterizam o comportamento
administrativo.3
Sobre o conceito de situao problemtica, ver a ltima parte de Introduo ao estudo da Escola Nova (Loureno Filho,
1967).
[ Planejar, programar
Atividades intencionais supem, antes de tudo, plano, projeto ou programa.
Essas trs palavras participam todas de uma conceituao dinmica, de ao projetada no
futuro. Todas incluem previso, idia de um resultado a ser obtido com o emprego de
procedimentos racionais.
Assim, planejar, projetar e programar, empregam-se correntemente como termos
sinnimos.
Projetar, em sentido prprio, atirar distncia, lanar longe. Por extenso,
define um intento caracterizado por alvos ou metas.
Planejar, ou planear, significa figurar por meios simblicos as diferentes
posies e propores das partes de alguma coisa que se queira construir ou que, j
construda, se tenha de descrever: o plano de um edifcio, de uma cidade, de um livro.
Por extenso, prefigura algo que se pretenda executar passo a passo, mediante ao
disciplinada ou metodizada.
Programar ou programatizar, (no sentido etimolgico, escrever antes), sugere
as mincias daquilo que ordenadamente se deva fazer: o programa de uma cerimnia, de
uma festa, de um curso.
Autores h que subordinam a idia de plano de projeto, e a de programa de
plano. Outros entendem que o verbo planificar, (traar ou desenhar num s plano, ou em
vrios deles, combinadamente), pode ser tomado como palavra que a tudo isso possa
abranger. A planificao subentenderia, portanto, um projeto inicial, um delineamento
74
poder ser sempre considerada por aspectos funcionais variados. Fins, que se obtenham,
tornam-se meios para outros ainda a obter e, assim, sucessivamente.
Nos servios que subentendem um processo ou situao em desenvolvimento,
e tal o caso do ensino, a forma natural de planejar ou programar ser sempre a que
denominamos complexiva. O que a caracteriza a convergncia dos esforos de muitos
planos de ao, que se ajustem para um resultado integrado. Essa convergncia, ou conjugao de esforos, pode e deve ser descrita em diferentes nveis de estrutura: as da classe
de ensino na escola, no distrito, no sistema local, regional ou nacional. Em cada uma
dessas escalas, o planejamento propriamente escolar no excluir, antes dever subentender outras influncias: as do lar, da comunidade prxima, do ambiente econmico e
social da regio ou do pas.
Em outros termos, o planejamento ou a programao de um empreendimento
qualquer no exclui o ambiente em que ele se insere, ou aquilo que certos autores tm
chamado ecologia da organizao.
Tal concepo que leva a tentativas de planejamento integral dos servios do
ensino, atravs de grandes sistemas pblicos, como veremos no captulo seguinte. Qualquer
que seja, ter ele de considerar o trabalho das instituies escolares como conjuntos
operativos e administrativos.4
Esse fato pode ser percebido mesmo quando se tome como exemplo o trabalho
de uma escola isolada, unidade operativa de uma s classe e um s professor. A esse
mestre caber compreender o trabalho geral e progressivo que a seus alunos deva propiciar. Por exigncias operativas, ele os distribui em sees, segundo o adiantamento geral,
e, em relao a cada uma delas, atender a um horrio, propondo exerccios graduados na
conformidade de um programa que especifique disciplinas, tais como a leitura, a linguagem, a aritmtica, os estudos sociais, a iniciao cientfica, o desenho, ou o que mais seja.
Ainda numa escola primria, mas de organizao graduada, isto , com alunos separados por seu adiantamento em classes distintas, a especificao do plano, ou
dos programas, deixa de ser diretamente relacionada com exigncias operativas menos
discriminadas, como na escola isolada. Mas continuar a levar em conta a especificao
das disciplinas. Ento, o professor organiza o seu trabalho, tendo em vista um termo
prefixado das atividades que, regulamentarmente, lhe venham a competir: o ano letivo,
o semestre, o ms, a semana.
J nas escolas de ensino mdio, em geral, a diviso operativa vai alm. Um
mesmo grupo de alunos, pertencente a uma srie anual de ensino, a entregue a vrios
professores, cada um dos quais responder por duas ou trs disciplinas afins, por uma
s, ou mesmo por uma parte dela.
Em qualquer caso, sempre que os mestres percam de vista os resultados do
conjunto, ou a integrao de seu trabalho com o de outros, haver prejuzo na formao
dos alunos e em seu ajustamento social. O trabalho escolar poder ento apresentar resultados apenas formais, por no considerarem a pessoa do educando em seus diferentes
aspectos de desenvolvimento e ajustamento social, mas apenas o preenchimento mecnico
de exerccios e exames formais.
A necessidade de coordenar o trabalho, desse modo disperso, que pe em
destaque a importncia dos agentes administrativos, a ao do diretor ou do inspetor,
4
As questes do planejamento integral, como veremos, relacionam-se hoje com os mais delicados problemas das atividades
governamentais.
76
[ Dirigir, coordenar
O planejamento ou programao, na forma exposta, pressupe a existncia de
um poder que continuadamente decida, dirimindo as situaes problemticas que se
apresentem, inclusive as de conflito. Esse poder se caracteriza pela influncia de certas
pessoas na ao de outras, ou na capacidade de articular as atividades de muitos, as
quais, de outra forma, se desenvolveriam dispersas.
To importante esse aspecto que, na linguagem comum, administrar,
sobretudo, significa dirigir, chefiar, comandar. Assim, nos rgos chamados de direo,
praticamente admitimos se condensem as funes de decidir e, em conseqncia, as de
administrar.
Sem dvida que o aspecto dinmico, num empreendimento qualquer, por esses
rgos mais visivelmente se expressa. Neles sentimos que h opes entre alternativas,
escolha entre vrios caminhos possveis. No obstante, para que uma organizao bem
funcione, ser preciso que tais decises no representem arbtrio, inspirao de momento ou fantasia. Cada deciso dever atender ao que se tenha previsto por planejamento ou
programao anterior. No h direo consciente, sem plano.
Quando um empreendimento bem esteja constitudo, o poder de decidir e,
portanto, de dirigir, torna-se harmnico em todos os nveis, de tal modo que parece fluir
de uma capacidade geral de autodeterminao das vrias partes de cada conjunto.
Na direo do conjunto inicial nos servios escolares, a classe de ensino,
funciona o mestre, pois ele a coordena o trabalho dos alunos. Em cada estabelecimento, o diretor coordena a ao dos mestres. Em mais amplos conjuntos, decide o chefe de
distrito, de regio ou de todo um sistema. Para que tudo bem funcione, no se poder
pensar num comando linear, mas em formas de estrutura funcionais e mistas. Com
relao aos servios auxiliares, de manuteno, financiamento, recrutamento e formao de pessoal, formulao de programas parciais e critrios de controle, o mesmo se
dever admitir.
Esse tipo de administrao reduz, de uma parte, o nmero de hipteses
possveis, quanto a certos aspectos do trabalho programado. Assim, por exemplo, o da
escolha da sede dos servios, do tempo de execuo, da proviso do pessoal e material,
do alcance das atividades sobre determinada clientela. Mas, de outra parte, amplia as
hipteses quanto s exigncias de adaptao de cada conjunto (a classe, a escola, o distrito etc.), em situaes emergentes, razo pela qual certo nmero de decises passam a ser
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 77
privativas dos encarregados pela unidade e coeso de cada um de tais conjuntos. Como
vimos antes, o administrador para isso dever saber para o que trabalha, com quem e
com que trabalha, onde, quando e como.
Se administrar significa operar de modo racional, os comportamentos de
escolha e deciso tero de ser exercidos com fundamento em informaes to completas
como possveis, e resultarem de uma interpretao refletida quanto a antecedentes e conseqentes. Na medida em que a informao seja completa, ela reduz o nmero de hipteses
a considerar.
No obstante, no se poder dissimular que as funes de direo sempre se
individualizam. Derivam de agentes que so pessoas, pelo que certo coeficiente individual nelas se apresenta como irredutvel. Essa a razo por que muito se insiste em
atributos pessoais do administrador, em especial em sua capacidade de bem interpretar o
esprito comum da organizao, optando e decidindo no melhor sentido de sua coeso.
Quando bem exercida, a essa qualidade cabe o nome de liderana.
O processo da formao das opes, nas funes de coordenao ou direo,
necessariamente pressupe relaes lgicas entre os fins a obter e os meios a serem empregados, tudo analisado pela perspectiva de eficincia. Contudo, cada administrador
tem a sua prpria personalidade, sua inteligncia, cultura geral e profissional, capacidade de estabelecer relaes pessoais, sua dinmica emocional. Em funo desses atributos
interpretar o trabalho, o seu prprio status, o papel que lhe compete.
Alguns autores chegam a fazer uma distino entre opes propriamente
administrativas, de carter nitidamente consciente e de expresso formal, e outras, a que
chamam de opes individuais, resultantes do modo de ser do administrador, sua capacidade
no s de informar-se das condies do trabalho, mas de senti-las em sua atmosfera peculiar.
Dessas ltimas fazem depender a oportunidade com que certas decises devam ser tomadas,
de modo a bem dispor ou preparar o ambiente para que possam ser bem recebidas.
Mas o termo decidir no dever levar a qualquer equvoco. Agir e decidir so
dois conceitos estreitamente associados, um no podendo realizar-se sem o concurso do
outro. A ao administrativa, em geral, mas especialmente a de direo imediata, quer
dizer ao de uma pessoa que a outras comande, face a face, apresentando sries de previses e decises, que vo desde a compreenso das diretrizes gerais do empreendimento
at aos mais elementares atos de gerncia, ou gesto de rotina (Getzels, 1960).
Considerando este assunto, num velho livro, que se tornou clssico na matria,
Cubberley (1927) escreve estas palavras:
Todos quantos tenham de dirigir devem aprender a orientar-se pelas razes de amplo
conhecimento, mas tambm pelo entusiasmo contagiante da empresa comum em que
operem. Isso ser sempre mais importante que o seu grau de autoridade formal, legal ou
regulamentar. Os poderes e prerrogativas que lhe garantem a posio, ou o cargo, devero
ser justificados pela sagacidade e compreenso humana com que realize o seu trabalho.
Dever constantemente compreender que ele representa um todo, no uma parte ou frao,
motivo por que a preocupao de agir com eqidade ter de existir. Ademais, ele no
representar apenas um conjunto funcional, a parte abstrata de um empreendimento,
mas toda a comunidade a que os servios escolares devam atender.
num dia, lembra Cubberley, sugerindo com esse velho provrbio que os resultados dos
servios educativos so sempre de lenta obteno.
Outro especialista, Franklin Bobbitt (1941), por sua vez, observa:
O diretor de uma escola no pode pretender marchar mais rapidamente que os seus
professores, e assim tambm os chefes de distrito com relao aos diretores. Cada um
dever considerar sua posio como educado do prprio conjunto pelo qual responda, se
que deseje nele assumir condies de liderana.
A pedra de toque, em qualquer caso, ser a compreenso das finalidades integradas de cada sistema. Dirigir mal quem no as compreenda, pois no estar conduzindo o conjunto a seu cargo no sentido de que elas sejam atingidas. Por outro lado, as
decises ho de ser realistas, tendo de articular-se segundo as condies existentes, e no
segundo outras, imaginrias.
Isso importa em dizer que, entre vrios caminhos possveis, nenhum ser
producente sem que bem se ajuste ao plano propriamente operativo. Da, o valor que
comumente se empresta ao tirocnio dos administradores, na presuno de que a prtica, por si s, possa concorrer para a formao das mais convenientes atitudes de
deciso.
Convm relembrar que o administrador no estar num dado momento colhendo informaes para, s em outro, decidir. Estar sempre fazendo uma e outra coisa. As
pessoas que bem dirigem expressamente reconhecem esse fato, admitindo que muitas deficincias do trabalho administrativo podem e devem ser sanadas por mais completas e adequadas informaes.
Procedendo a um exame das decises administrativas e, em especial, das
funes de dirigir, Simon (1947) salienta que nelas existem dois elementos diferentes:
um elemento de fato constitudo pelas circunstncias da situao concreta que o administrador defronte, e que apreciada por via emprica, naturalmente verificvel pelo
que contenha de verdadeiro e falso, e um elemento de valorao pessoal, constitudo
de julgamentos subjetivos, dificilmente demonstrveis por via emprica. Este ltimo
constitui, em grande parte, pelo menos, o que geralmente se costuma chamar de fora
moral, complexo de atributos pessoais, sempre resultantes do modo pelo qual o encarregado de dirigir compreenda a situao, e nela a si mesmo se compreenda, como parte
integrante.
Esse pensamento de grande importncia. O bom administrador especifica o
mbito particular de ao de cada um de seus subordinados, no o desligando, porm,
das perspectivas maiores do trabalho comum.
Dois esquemas, relativamente simples, podero ilustrar essa idia, referindose a situaes prticas da vida escolar. Vejamos o primeiro:
I um mestre, em sua classe, ensina a um grupo de alunos certos elementos
de aritmtica, para que assim se atendam as exigncias do programa e
do horrio;
II tais exigncias so verificadas no devido tempo por exerccios, provas e
exames, que o prprio mestre ou o diretor da escola organiza, a fim de que
se verifique a quantidade e a qualidade do trabalho realizado;
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 79
III o xito nesses exerccios, provas e exames, permitir que os alunos sejam
promovidos ao cabo do ano escolar, matriculando-se na classe subseqente, onde, ento, passaro a receber novas noes graduadas, a fim
de que,
IV nos momentos aprazados, sejam submetidos a novos exerccios, provas e
exames, e, assim, sucessivamente, at que alcancem a etapa final do curso.
O trabalho concebido e realizado nessa forma poder tender a uma
automatizao dos procedimentos, sem maior viso de conjunto. A ao do diretor poder ser, e freqentemente , dominada por feio de pura rotina, que justificar nas classes
atividades, por assim dizer, mecnicas.
Vejamos agora o segundo esquema, em que a ao de dirigir poder inspirar
diferente orientao:
I um diretor rene com freqncia os mestres para exame dos objetivos
imediatos e gerais do trabalho, sejam os de cada classe, sejam os das disciplinas diferenciadas nelas existentes, a fim de que lies e exerccios
melhor se coordenem para um efeito integrado e geral;
II no caso particular do ensino dantes citado, o de noes de aritmtica,
levar a compreender que essas noes influem na linguagem geral, na
enumerao de coisas, sua comparao e relacionamento lgico;
III far salientar que isso se torna necessrio para que os alunos melhor
compreendam certas situaes da vida real, as que estejam vivendo no
s na escola, mas em seu lar, grupos de recreao e vizinhana, grupos
esses que com outros, numerosos, constituem uma parte ou um bairro
da cidade;
IV bairro esse que, com outros mais ou menos diversificados, compem uma
grande aglomerao urbana com as suas necessidades prprias de
comunicao, de vida econmica e social;
V aglomerao essa que no se encontra isolada, mantendo relaes
necessrias, de vida social e poltica,
VI com outras aglomeraes urbanas e rurais, as quais por sua vez se articulam
num conjunto regional que, para sua prpria estabilidade e desenvolvimento,
necessita de homens e mulheres devidamente preparados;
VII nesse conjunto, aquelas noes elementares, se devidamente assimiladas
e articuladas, devero influenciar atitudes favorveis de boa comunicao
entre pessoas e grupos, fundamentando hbitos de ordem, exatido e
correo, todas necessrias a uma maior conscincia da vida social.
Os dois esquemas no se referem a situaes que mutuamente se excluam.
Exemplificam apenas como um mesmo trabalho pode e deve ser compreendido em diferentes planos, mediante programao complexiva. O desligamento ou desarticulao
entre eles com mais freqncia ocorre por insuficincia de comunicao do que por
outra coisa.
Assim se apura que, tal como existe uma estreita relao entre as funes de
planejar ou programar e as de dirigir ou coordenar, outra existe tambm, entre estas ltimas
e as de comunicar e inspecionar.
80
[ Comunicar, inspecionar
Dirigir importa em decidir com justeza e oportunidade. As decises sero tanto
mais produtivas e oportunas quanto mais se fundem em informaes exatas e atualizadas.
Nenhuma organizao se mantm coesa seno quando haja uma contnua corrente de informaes de umas para outras de suas partes, de escales inferiores para os superiores, e
inversamente. De outra forma, o trabalho perder o sentido orgnico que dever ter.
Nos seres vivos, bem sabido que as funes de comunicao recproca entre
uns e outros de seus rgos mostra-se fundamental. Nos animais, o desenvolvimento de
um sistema prprio para isso, o nervoso, apresenta-se paralelo ao desenvolvimento geral
dos organismos. Pois a mesma idia h de ser aplicada vida de uma organizao ou
estrutura de trabalho. Muito do que se poderia chamar patologia dos servios, nos empreendimentos escolares como em outros, decorre de insuficiente ou inadequado servio de
comunicao entre suas partes. Freqentemente, mestres, diretores de escola e chefes de
conjuntos mais amplos vm a decidir mal, ou deixam de decidir com oportunidade, por
ausncia ou inadequao de elementos informativos.
A funo essencial do sistema de comunicao verdadeiro tecido conjuntivo
da organizao na frase de um autor ser suscitar uma compreenso geral e integrada
do trabalho cooperativo, no s em relao aos fins como quanto aos procedimentos a
empregar. S assim poder haver uma identificao de todo o sistema com o plano geral
das fontes de decises e, em conseqncia, dos nveis de autoridade que passaro, ento,
a ser sentidos como verdadeiramente teis.
Barnard (1939) chega a afirmar que no h razes para verdadeiro exerccio
da autoridade seno quando existam canais ou linhas desimpedidas de comunicao
entre superiores e subordinados. Poder-se- dizer que muitos administradores no preenchem devidamente suas funes to somente por esse motivo.5 No ser o caso de
dizer no sabem o que fazem; na verdade, no sabem o que fazer, porquanto no dispem de informaes que lhes permitam discernir entre problemas fundamentais e questes meramente acessrias. O mesmo se poder afirmar, e com razo, quanto ao trabalho
dos subordinados.
Nos servios de organizao e administrao escolar, a questo tem especial
relevncia pelas conexes que mantm com o processo da cultura em geral. O que se
chama cultura no representa a soma de tradies, valores, idias e tcnicas, abstratamente considerados, mas a circulao dessas formas de vida. Em sentido objetivo, cultura
comunicao.
No caso de uma organizao, qualquer que seja, a compreenso funcional de
cada uma de suas partes ou a conscincia de sua prpria razo de ser e de seu trabalho
dependero do sistema de comunicaes que se mantenha. A colaborao potencial que
vise a fins comuns e, em conseqncia, o relacionamento entre meios e fins, repousa
afinal de contas num bom sistema dessa espcie.
Note-se que as palavras comunidade e comunicao tm uma mesma raiz. De
sua parte, diz a sabedoria popular que conversando que os homens se entendem. Como
admitir que uma organizao possa existir sem adequados canais de comunicao?...
Segundo o nvel de trabalho, a proximidade da sede dos servios e outras
circunstncias, os modos prticos de comunicao enormemente variam. Sero colquios
5
Ainda quanto ao aspecto de boa percepo das diretivas nos servios de ensino,
haver a notar que, muitas vezes, empregam os administradores expresses muito vagas
ou de sentido geral, que no chegam a ser bem compreendidas. Por exemplo, esprito
democrtico, plenitude de vida, escalas de valores, formao integral da personalidade,
ou outras similares. Ou, ento, recorrem a locues de certo pedantismo tcnico, que no
concorrem seno para fixao de uma logomaquia sem maior proveito. evidente que o
requisito fundamental da comunicao consiste em permitir uma percepo clara do que
se deseje alcanar e do que se deva fazer para isso.
Freqentemente, belos programas concebidos do alto, com ignorncia das
condies reais daqueles que os devam aplicar, tornam-se incuos, seno
perturbadores. O teor geral de qualquer comunicao ter de levar sempre em conta
tais condies.
Em suma, a comunicao tem como objeto prprio influenciar as pessoas no
sentido da coeso estrutural e funcional de cada servio. De modo geral, deve visar
harmonia e equilbrio entre o aspecto objetivo da organizao, isto , a sua estrutura formal, e o aspecto subjetivo, isto , o comportamento provvel das pessoas encarregadas
dos diferentes nveis de servios.
82
[ Controlar, pesquisar
Como j se fez notar, os servios chamados de inspeo, (ou de modo geral, os
de ao intermediria), devem revestir-se do duplo aspecto de oferecer informaes e
receb-las, de ajudar a decidir no plano operativo e levar a bem decidir nos escales mais
altos. Quanto a este ltimo aspecto, os inspetores, ou funcionrios assemelhados, num
servio qualquer, recolhem dados e devem sistematiz-los e interpret-los, quanto isso
lhes seja possvel.
Assim, os servios de inspeo passam a representar tambm funes de
controle e pesquisa.
Controle, antes de tudo, significa balano; refere-se a um confronto entre o
que se tenha planejado e o que efetivamente se tenha produzido. A origem do vocbulo
pe em destaque essa idia. Controle (do francs, contrerle) significa o confronto entre
papis diferenciados de diferentes rgos, atividades ou pessoas delas encarregadas.
Muitos aspectos podero a esse respeito ser apreciados: o contbil, quanto ao
emprego das dotaes (controle financeiro); o da execuo das leis e regulamentos, tomados como elementos de organizao formal (controle legal e de ao poltica geral); e outros
mais amplos, que a esses inclua, entre o que se haja programado e o que realmente se tenha
conseguido, mediante verificao por critrios de eficincia (controle administrativo geral).
Os balanos que os servios escolares reclamam tornam-se, assim, de uma
parte, extenso do sistema de comunicao de baixo para cima, e, de outra, uma tomada
de conscincia, atravs desses elementos, das responsabilidades dos administradores,
em qualquer de seus nveis. A forma sinttica de expresso sempre escritural, no apenas a da contabilidade de despesas, mas a da contabilidade das operaes realizadas.
De modo geral, assume a feio de descrio estatstica.
O controle define responsabilidades, mas pe prova tambm os modelos
tericos e prticos em que a organizao se apie.
No que mais estreitamente se refere administrao, admitida a perspectiva
geral de eficincia, ter de desdobrar-se em tantos aspectos quantos sejam necessrios. A
apresentao numrica dos resultados constitui, sem dvida, a forma geral de apresentao. Os nmeros, no entanto, tm de ser interpretados, o que muitas vezes exigir
compreenso de aspectos nem sempre de fcil expresso quantitativa. A esse ponto, no
s a descrio estatstica, mas a anlise estatstica, poder especialmente atender.
Do plano propriamente de balano, no sentido mais simples dessa palavra,
passa-se em conseqncia para o da pesquisa, ou investigao, o qual aqui deve merecer
algumas observaes especiais.
em melhores condies, unicamente porque nunca ningum lhes ter despertado essa parcela
de atitude experimental, necessria em empreendimentos de natureza complexa, como so
os do ensino. Ademais, quando tal esprito se estabelea, as relaes humanas no trabalho
tendero imediatamente a mudar, por isso que avivar a conscincia dos objetivos e
procedimentos comuns que os mestres e administradores devam ter em vista.
Convir lembrar que o nome de investigao ativa, ou operacional, no foi
criado por nenhum educador, mas sim, por um especialista em relaes humanas na
administrao, Collier, que o lanou em 1945.
E convir observar tambm que tal recurso de boa organizao no se refere a
nenhum novo mtodo de pesquisa. Refere-se especialmente congregao de esforos no
sentido de estudo objetivo em situaes concretas, para melhoria do rendimento de um
trabalho comum (Corey, 1953).
A maneira prtica, recomendada por Collier, a de reunies de estudo em que
se congreguem todos quantos tenham de realizar um trabalho cooperativo. Praticamente:
Que devemos fazer em comum?, Que devemos fazer, todos e cada um de ns, em seu
campo especfico para que melhores resultados gerais se obtenham?.... Estabelecido esse
esprito inicial de cooperao ativa, sero selecionados uns tantos problemas, claros e
bem definidos, debatidos os mtodos ou recursos aconselhveis e possveis para mais
completo conhecimento e, afinal, alvitrada uma soluo. Delineado o esquema inicial, j
numa segunda reunio ser possvel ter mo dados concretos a respeito da situao que
se pretenda melhorar. Ento, proceder-se- discusso deles, de seu valor, significao e
relaes com outros fatos e situaes que ao caso interessem.
Certo nmero de questes de estrita significao didtica, o da adequao dos
procedimentos de ensino s capacidades dos alunos por exemplo, incumbiro especialmente aos mestres. Haver vantagens em que se lhes faculte o uso de instrumentos indispensveis verificao objetiva de seu trabalho, como a dessas capacidades; igualmente,
que se elucidem os modos de observao experimental, em geral. Quando numa escola
qualquer, dois ou trs mestres, com estmulo da parte da direo do estabelecimento,
sejam levados a assim fazer, e comuniquem depois a outros professores os resultados de
seu trabalho, um novo esprito comear a estabelecer-se. Uma das condies que, com
maior freqncia, determina a empedernida rotina nas escolas a falta de comunicao
das experincias bem fundadas de uns mestres a outros.
O que ficou dito em relao aos mestres de uma escola poder-se- dizer dos
diretores de estabelecimentos de um mesmo distrito, cujos trabalhos de investigaoativa o respectivo inspetor estimule e oriente; entre inspetores de toda uma circunscrio, por seu chefe; e, enfim, entre chefes dessa categoria, pelos diretores-gerais a que
estejam subordinados.
Em todos os casos, haver sempre resultados benficos: melhor compreenso
das condies tcnicas do trabalho comum, como das de sua coordenao; maior capacidade de julgamento objetivo de cada mestre ou de cada administrador, em relao
capacidade de julgar; e, enfim, aumento geral do senso de responsabilidade.
poderemos compreender a razo das normas gerais estabelecidas por grandes tratadistas,
quanto solidarizao das funes operativas e administrativas dos servios de ensino.
Um deles, Artur Moehlman (1940), por exemplo, admite a separao entre
providncias de operao, e as demais, a que chama de organizao. Torna claro que tanto
aos administradores quanto aos mestres, cada qual em sua esfera, cabero sempre funes de programar, coordenar, executar e avaliar. Nessas bases, prope um vasto esquema
que assim pode ser resumido:
1) Para que o administrador possa conseguir satisfatria eficincia de um
grupo docente dever atender s seguintes providncias de organizao:
a) normalizar o trabalho mediante procedimento ou meios padronizados
em termos de uma orientao bsica (quer dizer, que vise s finalidades
reais a serem obtidas), com fundamento em conhecimentos tcnicos
comprovados;
b) estabelecer uma articulao do controle e das responsabilidades, a fim de
que haja possvel coordenao nos esforos e decises que atuem no sentido de maior eficincia;
c) sistematizar os objetivos, de tal modo que possam ser avaliadas em sua
consecuo gradual, tendo-se em mente as finalidades gerais fixadas e os
procedimentos estabelecidos, em cada caso particular;
d) admitir que possa haver certa variao no relacionamento entre meios e
fins, a fim de que se aperfeioem os procedimentos, bem como os prprios
meios de verificao e crtica do trabalho, tudo numa base cientfica ou de
cunho experimental;
e) admitir tambm e, em conseqncia, que possa haver modificao de
objetivos prximos e dos procedimentos respectivos, desde que isso resulte
de estudos fundados na mesma base experimental;
f) estimular o progressivo desenvolvimento da estrutura escolar existente,
mediante o fortalecimento do senso cooperativo e do desenvolvimento
profissional, de parte de todos quantos realizem os servios escolares.
2) Para que o administrador bem possa influir sobre as operaes do ensino,
dever ter em conta providncias que atendam aos seguintes pontos:
a) ampla orientao sobre ensino e aprendizagem, como aspectos de um
mesmo processo;
b) adequao e melhoramento dos edifcios escolares e seu equipamento;
c) seleo e aperfeioamento do pessoal, havendo comunicao constante entre
os diferentes nveis em que esteja distribudo;
d) formulao dos programas de ensino de modo que os objetivos fixados se
tornem exeqveis;
e) freqncia regular dos alunos s aulas e participao de seus responsveis,
pais e parentes, em atividades relacionadas com a vida escolar;
f) manuteno dos edifcios escolares para que conservem aspecto higinico
e agradvel;
g) regularidade da escriturao escolar;
h) avaliao do rendimento de todo o trabalho, segundo a orientao que se
tenha estabelecido;
i) inspeo constante dos servios dos professores e atividades dos alunos;
86
[ Sntese do captulo
1 Num empreendimento qualquer, podem-se separar as atividades em dois grupos:
propriamente operativas e administrativas. Nos empreendimentos que produzam coisas tangveis (mercadorias), essa distino ser mais fcil; nos que produzam servios, o
mesmo no acontece, visto que servios subentendem relaes entre pessoas, substanciais tambm nas atividades administrativas. As escolas existem para produzir servios
de desenvolvimento e ajustamento social. Desde a unidade bsica, a classe de ensino, os
servios escolares se fundam em relaes humanas. A constituio de maiores conjuntos no anula esse ponto essencial, antes o acentua, devendo os administradores dar-lhe
ateno especial, mediante anlise de seu prprio comportamento.
2 Para essa anlise, devem se considerar duas espcies de atividades: a de coligir
informaes sobre os problemas que no trabalho comum se apresentem; e a de decidir,
no sentido de que tais problemas se resolvam, no vindo, ademais, a se reproduzirem
desnecessariamente. Em termos esquemticos, ser preciso que o administrador conhea o empreendimento em que esteja atuando, para que e por que deva atuar, e,
ainda e tambm, em cada caso, onde, quando, quanto e como tenha de operar. Isso leva
a encarar a ao administrativa sob quatro modalidades capitais: a) planejar e programar;
b) dirigir e coordenar; c) comunicar e inspecionar; e, d) controlar e pesquisar.
3 Planejar significa figurar, em termos simblicos, o que se deva realizar, em qualidade e
quantidade; e programar, estabelecer objetivos graduais que permitam a realizao final desejada. Plano e programas so aplicveis a um empreendimento, no seu todo, em
projetos integrais; ou a setores, em projetos setoriais. A determinao de tais setores
depender da natureza das operaes e de sua distribuio no tempo e no espao.
4 Dirigir e coordenar a ao administrativa que consiste em fazer funcionar na devida
forma, e a tempo e hora, cada parte do trabalho. Implica diviso de tarefas e demarcao
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 87
88
Captulo 4
Os sistemas pblicos de ensino
e os problemas de poltica
e legislao
[ Os sistemas de ensino
No estudo sobre Organizao e Administrao escolar, que vimos fazendo,
trs idias capitais tm sido ressaltadas.
A primeira esta: num trabalho cooperativo qualquer, ao mesmo tempo em
que dividimos as tarefas, devemos coorden-las, visando a resultados de crescente eficincia. A segunda que, para isso, vrias esferas de responsabilidade e nveis de autoridade devem estabelecer-se, segundo conjuntos estruturais e funcionais, de possvel anlise
autnoma. A terceira, enfim, que a associao necessria entre esses conjuntos reclama
a compreenso dos objetivos gerais e integrados de cada empreendimento.
O comportamento administrativo, com vistas a tal resultado, atende a princpios de planejamento, direo, comunicao e controle, como no captulo anterior se
demonstrou.
Quando a todos esses pontos se d a necessria ateno, as organizaes assumem a feio de um sistema. Isto , estrutural e funcionalmente, suas partes se coordenam de tal modo que o trabalho de umas sobre as demais influi, sem quebra da harmonia
geral. Um sistema algo que apresenta um destino comum, quaisquer que sejam os elementos de sua composio.
Em servios complexos (e tal o caso dos de ensino), o termo muitas vezes se
aplica, para efeitos prticos, a conjuntos maiores ou menores, desde que seus elementos e
condies se unifiquem para a consecuo de objetivos de um certo gnero, ou ainda de
vrios, apreciados num mesmo grau operativo. Pode-se admitir que uma s escola constitua um pequenino sistema; assim tambm, uma rede de estabelecimentos do mesmo nvel
de ensino, ou conjunto mais diferenciado e abrangente de escolas de muitos graus e ramos,
desde que sirva a certa clientela delimitada, a de uma populosa cidade, ou de regio determinada. Com mais razo se dir que um conjunto de numerosas escolas, entre si coordenadas para que atendam s necessidades de todo um pas, representar um sistema.
Da, o uso corrente de expresses tais como sistema local, sistema regional e
sistema nacional de ensino.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 89
comuns, no caso de regime democrtico, ou as de um grupo mais poderoso que aos demais
submeta, em outros casos.
Do ponto de vista da organizao e administrao escolar, o assunto interessa
por dois pontos fundamentais. Primeiro, o da filosofia poltica em que cada Estado se
apie, com suas normas de sentido programtico, a definio dos rgos do poder pblico e a dos direitos e garantias dos cidados. Depois, pelas formas prticas de legislao
que em cada caso se adotem, a fim de que tal filosofia possa ser realizada com a devida
eficincia, por ao poltica coerente.
A cada um desses pontos, convir que examinemos.
[ Poltica e administrao
Que se deve entender por filosofia poltica e ao poltica, e quais as relaes
que tais conceitos apresentam com os problemas gerais de administrao?
Em sentido amplo, uma filosofia poltica define intenes, propsitos, um deverser. Para exemplificar: falar de finalidades e valores gerais, tais como aperfeioamento do
homem e suas instituies, valor e desenvolvimento da personalidade, oportunidades
iguais a todos nos bens da civilizao e da cultura, direito a receber educao, respeito
pelos direitos fundamentais do homem, transmisso de valores, aproveitamento das
capacidades individuais, distribuio de justia, ou princpios similares.
Tudo isso fundamental como ponto de partida. Mas para que se traduza em
termos prticos, haver necessidade de ao poltico-administrativa, ou seja, de meios
hbeis para que tais aspiraes e valores possam ser realizados em face de situaes
problemticas variveis, as que cada nao, ou partes de cada uma, em dado momento
apresentem. Por isso se diz, tomando-se o termo em sentido prtico, que poltica significa a arte de bem governar, tendo em vista o bem comum, representado num sistema
definido de valores.
Segundo a filosofia social adotada, as instituies de governo tero este ou
aquele sentido geral. Se democrtica, as formas de governo sero democrticas. Se
aristocrtica, ou oligrquica, outras sero elas. E, se totalitria, diversas tero de ser. Os
governos procuram comunicar a seus servios, ou administrao pblica em geral, o
esprito do regime que hajam adotado.
No obstante, os domnios da formulao poltica no se confundem com os
da administrao, em sentido estrito. A poltica assinala grandes diretrizes, aspiraes
gerais, com sentido especialmente prospectivo. A administrao a isso recebe, procura
compreender e objetivar, em planos e programas de operaes, que bem articulem elementos
e condies, instrumentando e coordenando servios.
Claro que entre o plano poltico e o da administrao existem estreitas e ntimas
relaes. Mas a perspectiva da administrao, convir relembrar, a da eficincia dos
servios, no a discusso das finalidades polticas que se tenham em vista por si mesmas. Quando no haja num povo suficiente nvel de desenvolvimento, certo que o nome
de poltica tambm se emprega para designar expedientes, legtimos ou no, utilizados
para a posse dos postos de mando, com o intuito de favorecer certos grupos ou de garantir a continuidade da dominao de certas classes, mediante troca de favores ou emprego
da fora. Os processos que ento se empreguem j no correspondero queles a que
antes nos referimos.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 91
O conceito de diretriz ser adiante exemplificado, como mais detidamente analisado no captulo 10, em que se estuda a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional.
elas, na execuo real. Em outros termos, ser lcito antecipar que decises e diretivas o
rgo administrativo ter tendncia a adotar, conhecendo-se previamente a estrutura interna
dos servios e as funes que realmente possam desenvolver. (Mosher, Cimmino, 1950).
[ Administrao e legislao
O instrumento geral de expresso poltica a ser seguido pelos rgos de
administrao pblica a legislao.
A esse ponto no fizemos at agora seno breves referncias que demandam
mais detido estudo. Desde que os servios escolares, ou os da educao, em geral, constituem um grande empreendimento pblico em relao ao qual, de uma ou outra forma, a
iniciativa particular vem a relacionar-se, evidente que a legislao importa sempre aos
problemas de organizao e administrao escolar.
Mas importar a que ttulo, ou sob que forma ou formas diferenciadas?...
Conter a legislao as fontes primrias de todo o estudo de organizao e
administrao, como chegam a afirmar, sem maior propriedade, alguns expositores?...
Ou, ao invs disso, nela devemos distinguir elementos de duas espcies: uma referente a
finalidades gerais do trabalho intencional de educar, inseparveis das que modelem a
existncia do Estado e assim justifiquem seu reflexo nos esquemas prticos de educar; e,
outra, relativa instrumentao mesma de certas providncias de organizao e
administrao, segundo uma perspectiva tcnica de eficincia?...
O que se deve dizer que a legislao poder conter vrias coisas, sendo esse
termo de acepo muito vasta, na linguagem comum.
Todas as formas de direito positivo, ou objetivo, tomam expresso na lei,
entendida como forma normal pela qual o Estado estabelece regras de convivncia dotadas de significao imperativa. Entre as tendncias e aspiraes parceladas de grupos,
por vezes em manifesto conflito, apresentam-se as leis como macrodecises que procuram assegurar coeso e equilbrio de todo o corpo social. Pressupem relaes jurdicas
como elemento mais profundo, ou se assim quisermos, instituies jurdicas, resultantes da cultura de cada povo, j presentes em costumes, e que, por atuao do Estado,
assumem carter imperativo.
Desse modo, a prpria legislao, em suas variadas expresses, representa
um instrumento formal de organizao e administrao pblica. Na verdade, a elaborao
jurdica possui os seus conceitos, princpios e instrumentos de anlise, admitindo modelos
tericos e esquemas prticos peculiares.
94
ministeriais como se denominam nalguns pases, ou na de portarias ministeriais, como em outros se chamam; e atos menores, como circulares ou
recomendaes executivas, segundo o poder regulamentar que se conceda
a diferentes escales executivos, para melhor adaptao das normas gerais,
contidas nas leis e regulamentos.
Por extenso, a esses atos menores, na linguagem corrente, tambm se aplica o
nome de legislao, quando, na verdade, so atos de gesto.
Nessas condies, no se poder dizer que toda a legislao constitua a fonte
da ao de organizar e administrar, pois nela assume ntido sentido de instrumentao,
ou passa a representar recurso prtico para a estruturao e gesto dos servios.
Nenhuma discriminao prvia, de carter formal, poder ser estabelecida a esse
respeito. o que facilmente se pode concluir quando, nos estudos comparativos se ensaie a
descrio dos sistemas pblicos de ensino de diferentes pases. Em certos casos, para
caracterizar um sistema, bastar transcrever alguns princpios constitucionais e a legislao
ordinria, promulgada pelo governo central. o caso de pases de regime unitrio. Ou, ento,
ter-se- de reunir esses elementos, coligindo-se tambm a legislao supletiva, tal como especialmente se d nos pases de regime federado. Ou, ainda nestes, como por vezes ocorre, o
sistema ter de ser descrito to-somente pela legislao originria dos Estados membros,
dada a inexistncia de uma legislao de ensino geral que se aplique a todo o pas.2
De qualquer forma, ainda que expedidos por agentes diversos, os elementos
legislativos devem constituir um corpo com unidade lgica, ou perfeita coerncia. O princpio de no contradio um dos postulados essenciais da construo jurdica. Todos
os diplomas legais subordinam-se ao que se estabelea na constituio do pas. Os atos
complementares, por sua vez, devem com esses manter coerncia.
Para a compreenso dos sistemas nacionais de ensino, os quais tanto podem
ter um sentido de unidade formal imposto pela legislao, como sentido funcional, mais
amplo, cabem aqui algumas observaes. Na construo do sistema de um pas concorrem fatores de unificao no indicados em lei, ou pelo menos na legislao de carter
geral, mas por influncia de costumes, de certas idias e aspiraes de solidariedade do
grupo nacional, e, dentro dele, de grupos regionais.
Tais fatores podem ser desenvolvidos pelos prprios profissionais do ensino,
congregados em associaes ou rgos representativos de classe. Por outro lado, ainda
em pases federados, em que no haja um sistema formalmente unificado, certa coordenao de propsitos e mtodos alcanada em virtude de convnios que se estabeleam,
referentes a auxlios pecunirios que o governo central dispense s diferentes unidades
poltico-administrativas e para a percepo dos quais geralmente condies de eficincia
dos servios so exigidas (Cocking, Gilmore, 1938).
Sob o ponto de vista prtico, a legislao atinge a ao do organizador e
administrador, antes de tudo porque lhe assinala as diretrizes gerais do trabalho; depois,
porque lhe marca os limites sobre que possa decidir, determinando-lhe a competncia
geral e o alcance das suas prprias decises, ou das diretivas que possa elaborar. Desse
modo, assinala-lhe um status funcional, esclarecendo prerrogativas e deveres, esfera de
responsabilidade e nvel de autoridade.
2
Esse o caso, por exemplo, dos Estados Unidos, em que no h legislao federal em relao aos sistemas do ensino. No
obstante, a legislao estadual regida pelos princpios constitucionais, nela influindo decises da justia federal e a
poltica de auxlios da Unio.
96
Do ponto de vista jurdico, esta questo discutida em termos de delegao de poderes de parte do poder legislativo ao
executivo. O exame por esse aspecto excederia os limites deste compndio. Deve-se observar, no entanto, como ensina
Temstocles Cavalcanti, que h um sem-nmero de leis de natureza tcnica que exigem certo nmero de normas que s
podem ser elaboradas por especialistas e que so deformadas na elaborao por um rgo to numeroso como o Congresso
Nacional. Assim pensam tambm outros mestres de direito. Cf. estudo de sntese da matria, de autoria de A. Machado
Pauprio (1962).
Centralizao ou descentralizao administrativa no se opera apenas no sentido da diviso territorial, ou das unidades
poltico-administrativas, mas tambm no sentido funcional, por critrios muito variados. Cf. Cilli (1940).
98
destino comum de cada uma e de todas que eleva os problemas de organizao e administrao
escolar ao nvel dos mais srios problemas de organizao e expanso da cultura.
[ Sntese do captulo
1 Na unidade bsica dos servios escolares (a classe de ensino), os problemas de
Organizao e Administrao confundem-se, na maior parte, com os de orientao
didtica. Mas as classes formam escolas, e as escolas, conjuntos maiores, que exigem
agentes administrativos especiais, inclusive em servios auxiliares. Grandes conjuntos, segundo o caso, podem ser entendidos como sistemas locais e regionais. Todos
vm a constituir, por fim, um sistema nacional de ensino.
2 Em cada pas, o sistema nacional sintetiza as condies de vida e as aspiraes de seu
povo; isto , a mdia das expectativas sociais que busquem manter e desenvolver os
padres de cultura existentes. Normalmente, tendem a definir-se na forma de construo jurdica: uma constituio poltica (lei magna) e leis ordinrias. Os sistemas de
ensino tero de bem interpret-las, dentro de princpios de administrao e normas
operativas que a boa tcnica sancione. Neles tambm influem tradies e costumes.
3 Portanto, o sistema nacional prende-se a certa regulao legislativa fundamental, ao
mesmo tempo em que estabelece, mediante ao administrativa, objetivos gerais e comuns, e certa unidade nos procedimentos ou modos de operao. Idealmente, representa aspiraes nacionais. Objetivamente, descrito pelos nveis de ensino que mantenha
(articulao vertical); pelos ramos de ensino nesses nveis ou graus (articulao horizontal); e, ainda, pela articulao entre esses ramos (diferenciao e especializao de
cursos). A descrio concreta, a cada poca, dada pela enumerao das instituies
escolares existentes e sua classificao por aqueles critrios (descrio estatstica).
4 A carta poltica, explcita ou implicitamente, determina grandes diretrizes; e a legislao
ordinria, os quadros de ao. Esta ltima desdobrada em atos complementares e
explicativos (decretos, regulamentos, programas de ensino, normas e ordens de servio). Todos esses atos devem obedecer a um princpio bsico de coerncia lgica, o de
no-contradio.
5 Nos pases de governo unitrio, a legislao e a ao administrativa so normalmente
centralizadas. Nos de governo federado, as unidades autnomas do pas, (provncias
ou Estados membros), legislam supletivamente, mantendo rgos para gesto autnoma dos servios (descentralizao executiva territorial). Qualquer que ela seja, na situao que hoje se observa na maioria dos pases, certos princpios de centralizao
funcional ainda assim vigoram. Isso resulta da necessidade de articulao dos servios do ensino com os demais planos de governo, o que justifica planejamento integral,
cooperao financeira do governo central, e, em conseqncia, controle nacional sob
diferentes modalidades.
6 As cartas constitucionais e as leis gerais fixam o que se pode chamar de relaes de
definio, dentro de concepes ideais de sentido jurdico. A ao administrativa
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 105
106
Captulo 5
Organizao e administrao
do ensino de 1o grau
[ Compreenso geral
O ensino de 1 grau normalmente se destina s crianas de 7 a 11 ou 12 anos,
ou mesmo, com maior extenso at 13 e 14 anos. Como aos demais graus antecede,
chamado de primrio, elementar ou fundamental. Em todos os pases, legalmente se
define como gratuito e obrigatrio. Representa a maior parte do ensino pblico, abrangendo, nos pases com servios educativos perfeitamente desenvolvidos, dois teros de
toda a matrcula escolar, e, nos de menor desenvolvimento, parcela ainda maior.
O adjetivo primrio, que mais correntemente o designa, acentua a precedncia que tem na ordem dos estudos individuais. Note-se que o mesmo qualificativo significa
primacial, ou bsico, e assim realmente o ensino primrio na vida social.
Outrora, admitia-se que os objetivos do ensino primrio se resumissem na
aquisio da leitura, escrita e noes de aritmtica. Afinal, ensino de primeiras letras.
Hoje, entende-se que deva desempenhar funes muito mais amplas, as de oferecer condies para desenvolvimento das capacidades de cada criana, de modo a contribuir
positivamente para a assimilao cultural das novas geraes.
Dessa forma, o papel do ensino primrio , em conjunto, homogeneizar. Essa
homogeneizao se d quanto ao uso da mesma lngua, formao de certas atitudes sociais
e morais bsicas, e aquisio de noes comuns sobre fatos naturais, costumes e tradies
locais, regionais e nacionais.
Certo que, em tudo isso, as tcnicas elementares da cultura (leitura, escrita e
clculo) apresentam importncia, no, porm, como finalidade exclusiva. So simples
meios para que o processo de ajustamento vida coletiva mais facilmente se encaminhe.
Por sua prpria natureza, esse processo tem duas dimenses: o desenvolvimento de cada criana e a normalidade de suas relaes com pessoas e grupos. O
desenvolvimento reclama exercitao de capacidades naturais, a qual porm no se d no
vazio, ou fora de um espao social definido por grupos e instituies. O que se deve
desejar no ensino primrio o preenchimento de ambas as funes, dado que so
interdependentes.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 107
[ Objetivos do ensino
Os objetivos do ensino primrio prendem-se ao familiar, com a qual estreitamente devem coordenar-se.
1
A denominao educao de base tornou-se mais corrente nos pases latinos, e a de fundamental education nos de lngua
inglesa. Ver as seguintes publicaes da UNESCO: Fundamental education: common ground for all peoples (Report of a
Special Committee to the Preparatory Commission of the United Nations Educational, Scientific and Cultural Organisation,
Paris, 1946), a qual, na edio francesa, do ano seguinte, aparece com o ttulo Lducation de base. Ver tambm: Lducation
de bas: description et programme (1950); Jeunesse et ducation de base (1954). A publicao peridica ducation de base
et ducation des adultes, na verso inglesa tem o ttulo Fundamental education and adult education.
108
[ Clientela especfica
Ainda que o ensino primrio possa assumir a forma supletiva, dantes referida,
sua clientela normal a das idades da chamada segunda infncia, isto , dos sete anos at
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 109
o incio da adolescncia. Esse perodo tem recebido o nome de idade escolar, porque a
maioria dos pases nelas tem fixado a obrigatoriedade de matrcula e freqncia s escolas
pblicas.
Aos sete anos, declinam as caractersticas do comportamento egocntrico
das idades anteriores. A criana atinge certo nvel de maturao que lhe facilita o trabalho escolar comum. Sabe ir e vir, dispe de suficiente vocabulrio, interessa-se em
observar, analisar e concluir por si mesma, pode manter ateno num mesmo assunto
por prazos mais ou menos longos. Em alta percentagem, atinge os nveis de maturidade
que a habilitam a iniciar com xito a aprendizagem da leitura e escrita (Loureno Filho,
1969).
Na idade normal dos estudos primrios, dois perodos h bem demarcados.
No primeiro, dos sete aos nove anos, a criana inclinada imitao social, pelo que se
deixa facilmente conduzir pelos mestres. No segundo, dos dez aos doze anos, torna-se
menos dependente, revelando maior afirmao pessoal. Autores h que, a esse perodo,
no com maior propriedade, chamam de idade anti-social. Na realidade, a prpria ao
da escola, desenvolvendo as tcnicas de comunicao, proporciona-lhes mais rico material
para elaborao de formas originais de conduta.
Diferenas individuais muito sensveis se apresentam, segundo o
desenvolvimento fsico e as condies culturais do ambiente familiar que, nas primeiras
idades, tenham comunicado certas atitudes fundamentais s crianas. Esta circunstncia
tem levado a criar instituies chamadas de educao pr-escolar (casas maternais e
jardins de infncia), sobretudo nas grandes cidades, em que certas condies de habitao e exigncia do trabalho feminino fora do lar enfraquecem a capacidade educativa do
ambiente domstico.
Desde que tais instituies existam, evidente que o ensino primrio dever
com elas articular-se, tanto quanto se articula com a vida familiar. Casas maternais e
jardins de infncia no representam escolas no sentido prprio dessa expresso, mas
instituies auxiliares da vida do lar.
Alis, o reconhecimento dessa necessidade tem levado vrios pases a estender
o limite de matrcula do prprio ensino primrio idade de seis e mesmo de cinco anos,
admitindo-se uma ou duas classes iniciais, como que de adaptao. Nessas classes no
se cuida da aprendizagem da leitura e escrita. Seus objetivos so orientar cada criana a
bem conviver com as demais, oferecendo-lhe exerccios graduados para correo da
linguagem e aquisio de convenientes atitudes emocionais.
Se nenhuma dificuldade especial existe na articulao do trabalho dessas
classes com as que se lhe seguem, j o mesmo no ocorre na articulao dos estudos de 1
grau com os de 2, em numerosos casos. que o ensino do 2 grau, outrora reservado a
determinadas classes econmicas, hoje se tem difundido e diferenciado.
Em vrios pases, a obrigatoriedade escolar alcana as idades de freqncia do
primeiro ciclo do ensino do 2 grau. Ademais, o ensino primrio, alm de articular-se
com eles, tem de faz-lo com centros de aprendizagem para o trabalho no comrcio e na
indstria. A reduzida extenso do curso primrio e a deficincia de escolas, em certos
pases, estabelecem um hiato entre a freqncia escola e a admisso legal no trabalho,
de conseqncias prejudiciais. o que se denomina de hiato nocivo entre a escola e o
trabalho (Bureau International dEducation, 1934; Unesco, 1951)
Essa circunstncia ter de ser levada em conta no planejamento do ensino
primrio.
110
[ Tipos de escolas
Os tipos de escolas primrias so, fundamentalmente, dois, no diferenciados
quanto a objetivos e programas de ensino, mas, pelas condies gerais do trabalho.
O primeiro o de escolas de uma s classe e um s professor, em unidades
chamadas isoladas, unitrias ou singulares. O segundo, o de escolas graduadas, nas
quais vrias classes funcionam, cada qual com seu mestre, distribuindo-se por elas os
alunos, segundo vrios graus, ou sries do curso. Nelas se atende ao princpio de diviso
do trabalho, como condio elementar de organizao.
A escola isolada
A observao, que universal, tem sido apurada por anlise estatstica em numerosos pases, entre os quais o Brasil (cf.
Freitas, 1941; Assis, 1941; Loureno Filho, 1941).
112
b) As escolas graduadas
No estudo Os programas de ensino primrio na Amrica Latina, que consta do livro Educao comparada, examinamos
em profundidade as questes dos tipos de escolas, organizao de programas didticos e de horrios escolares (cf.
Loureno Filho, 1965).
114
Qualquer que seja o programa, o diretor deve exercer ao de estmulo e esclarecimento. H professores que consideram os programas como lista de assuntos cuja
ordem de nenhum modo deva ser alterada. Outros h, ao contrrio, que aos programas s
atendem superficialmente. Outros ainda que, em virtude de preferncias pessoais por
esta ou aquela disciplina, contentam-se em desenvolv-la com detrimento das demais. O
que cumpre ao diretor, em reunies freqentes, suscitar melhor interpretao, proporcionando material de estudo e esclarecendo a relao de cada parte do programa com os
objetivos gerais do ensino.
No caso de escolas em que existam coordenadores ou orientadores pedaggicos, boa parte desse trabalho lhes caber, sem que o diretor deixe de por ele interessar-se.
Seu papel principal concorrer para que a ao dos professores se exera de modo criador, mas de forma coerente, a fim de que o ensino de cada grau, ou srie, bem favorea o
da srie seguinte.
Um dos pontos mais necessrios levar os mestres a utilizar os elementos
reais do ambiente em que a escola funcione. Numa vila ou pequena cidade, que seja centro agrcola, as preocupaes gerais de ensino tero de ser diversas das que representem
centros industriais. Isso far sentir que os programas so instrumentos, recursos de
organizao, no planos abstratos de feio rgida.
A interpretao dos programas ter de ligar-se avaliao ou verificao do
rendimento do trabalho escolar, ponto em que as responsabilidades dos professores e do
diretor so igualmente conexas e solidrias. Freqentemente, no entanto, ele mal proposto na administrao dos professores. Ora o diretor o deixa ao inteiro arbtrio dos
docentes; ora, ao contrrio, impe questes, exerccios e exames a seu arbtrio, ou segundo
suas prprias preferncias.
O que se torna necessrio que o diretor comunique aos professores a necessidade de pr em uso, com sua assistncia e controle, menos imperfeitos recursos
de verificao do trabalho escolar, de modo que os resultados de julgamento possam
tornar-se mais objetivos, e entre si comparveis; igualmente, que os professores neles
possam ver instrumentos de avaliao no s do trabalho dos alunos, como de seu
prprio trabalho.
Os instrumentos para isso indicados so provas objetivas, ou testes
pedaggicos, cujos resultados se submetem anlise estatstica. Nenhuma dificuldade haver em realizar esse trabalho com relao aos alunos de cada classe, de vrias
classes de um mesmo nvel, de toda uma escola. A padronizao dessas provas em
vrias escolas, ou para todo um distrito escolar, ter sempre grande importncia. Mas
isso no quer dizer que se possam aplicar como critrio para promoo dos alunos,
sem maior exame das circunstncias e adaptao das normas gerais obtidas. Essas
normas serviro para julgar do trabalho de cada escola e, dentro de cada uma, do
trabalho de cada professor. A comparao dos resultados permitir a anlise das dificuldades que estejam interferindo no progresso dos alunos, e, assim tambm, no
progresso profissional dos professores.
Em certos sistemas, testes pedaggicos, elaborados por rgos tcnicos centrais, tm sido aplicados para a promoo dos alunos, sem maior ajustamento a condies regionais ou locais. No essa, por certo, a soluo mais aconselhvel. O que mais
convir ser a introduo, em cada escola, dos princpios de satisfatria avaliao do
trabalho de ensino, em ensaios de medida objetiva organizados pelos prprios mestres,
com a assistncia do diretor e superviso daqueles rgos tcnicos.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 117
O que compete direo de cada escola ser fazer conhecer e ensaiar tais
instrumentos de medida, com compreenso dos critrios de sua validade terica e prtica, e, enfim, faz-los experimentar. Mediante ensaios em que participem os prprios professores, podero eles convencer-se das vantagens desses mais precisos instrumentos de
avaliao.
Esse trabalho j constituir um dos aspectos do terceiro ponto da administrao
dos professores: o incentivo para seu aperfeioamento tcnico e profissional. Em outros
tempos, admitia-se que pudesse bastar aos mestres a formao inicial obtida nas escolas
normais. Hoje, no se pode pensar assim. Novas funes so reclamadas da escola e, para
elas, novos recursos se exigem. de desejar nos mestres uma constante renovao, com
aprimoramento de suas tcnicas de trabalho, o que se ter de obter em condies de
experincia real, dentro de cada escola e cada classe.
agora to generalizada essa convico que, nos pases de mais adiantada
cultura pedaggica, tem-se abolido a distino entre a formao dos professores e o seu
aperfeioamento. O de que se fala de preparao profissional dos mestres, que se inicia
nas escolas normais, ou outros centros, a ser constantemente apurada, depois, no trabalho
profissional.
No magistrio como em outras carreiras, esse aperfeioamento dir respeito
cultura geral e preparao propriamente tcnica. Ser associada no s a incentivos de progresso na carreira, mas tambm conquista de um maior sentimento de
segurana obtido pelo desejo de melhor produzir. Em tudo isso, as providncias de
boa administrao tm grande influncia. Reunies de estudo, ensaios de novos procedimentos didticos, estmulo observao e verificao dos resultados do ensino,
participao em debates de novos planos e programas, incentivo leitura, comunicao de um esprito de investigao ativa sero os recursos que os administradores
devem empregar.
Cada diretor deve admitir que sua escola funcione como instituio que a
todo o seu pessoal fornea condies de aperfeioamento, sem excluso, evidente, do
que tambm lhe caiba, como profissional.
O relacionamento entre os deveres dos professores e dos diretores4 de escola
pode ser, enfim, apreciado no Quadro 1.
Exame mais aprofundado das funes dos diretores de escola primria encontra-se em Spain et al. (1956).
118
anglo-saxes, a tradio tem sido o financiamento local para o ensino primrio, fundado
em taxas especiais para o ensino, levantadas por uma junta administrativa, organizada
em cada distrito escolar. Os membros dessa junta, em muitos casos diretamente eleitos
pelo povo, escolhem o superintendente dos servios, ou diretor desse sistema local.
O crescimento do nmero de escolas e a conscincia de que o ensino no deve
visar apenas a interesses de cada localidade, bem como reconhecimento de princpios de
maior economia quanto s construes escolares e formao dos professores, tm nos
ltimos tempos modificado essas prticas. Os distritos locais tm-se associado em unidades administrativas maiores, os de uma comarca ou condado, e estes, por sua vez, tm
admitido maior ingerncia de rgos administrativos regionais, mantidos pelas provncias
ou Estados.
Por outro lado, um esprito de maior cooperao, mediante auxlios e assistncia
tcnica dispensados por rgos nacionais, tem-se tornado a regra, mesmo nesses pases.
A tendncia geral para a organizao dos servios de ensino de 1 grau em sistemas
regionais, com superviso, direta ou indireta, de rgos da administrao nacional.5
Nos pases latinos, ao contrrio, sempre existiu maior predomnio dessas
maiores unidades poltico-administrativas. Isso conduzia a um regime de comando em
linha, com excesso de centralizao, impeditivo de maior progresso tcnico e adaptao
do ensino s necessidades locais. A tendncia atual de rever-se essa forma igualmente
extremada. Em todos os pases d-se maior ateno aos interesses locais e regionais, sem
prejuzo de certas linhas de coordenao social e poltica, especialmente quanto
distribuio dos recursos financeiros e articulao de planos e programas.
Pelas mesmas razes, os servios de comunicao e controle geral vm-se
ajustando a uma nova compreenso.
As funes de comunicao dantes se exprimiam, por toda parte, em servios
geralmente chamados de inspeo escolar. O inspetor era o nico agente a estabelecer
relaes de articulao entre as unidades propriamente operativas, as escolas, e os rgos
de mais alta hierarquia administrativa. Em visitas peridicas, o inspetor fiscalizava os
servios, emitia decises e registrava impresses.
A pouco e pouco, tais funes passaram a desdobrar-se em categorias funcionais
diferenciadas, visando a maior eficincia, segundo critrios tcnicos mais fundados. Uma
crescente variao dos esquemas de administrao funcional passou a substituir a rigidez
do comando em linha. Em outros termos, atendidos certos objetivos e planos gerais, os
servios dos vrios conjuntos administrativos passaram a ser mais livres na orientao e
verificao dos resultados do ensino. Nos melhores sistemas, essa mudana tem-se
condicionado melhor formao dos administradores, como tambm dos prprios mestres.
Realmente, mais que a simples variao de estrutura de rgos e sua
denominao, para isso dever concorrer uma formao profissional mais completa e
prticas de treinamento em servio. Nessa base, que uma nova orientao dos servios
educativos pode implantar-se. Os rgos de administrao geral emitem amplas diretrizes que devem ser complementadas por rgos auxiliares, daqueles dependentes, os quais,
por sua vez, deixam direo das escolas e aos professores maior liberdade para trabalho
criador.
5
o que se tem dado nos Estados Unidos, como se v no Bulletin n 10 do Office of Education, sob o ttulo Local school
unit organization in ten states (cf. Alves, Anderson e Fowlkes, 1938). Uma viso geral desse problema encontra-se no
abundante material histrico coordenado por Knight (1953).
120
Exame aprofundado encontra-se nas seguintes obras: Elsbree e McNally (1951), que examina o papel de diretor como
supervisor; McNerney (1951), que define a superviso como processo de dirigir e de fornecer critrios para avaliao do
trabalho do ensino, seus fundamentos e sua crtica, no devendo limitar-se ao exame das capacidades profissionais de
cada professor; Briggs e Justman (1952), que definem a superviso como tratamento sistemtico das questes de
inspeo, comunicao e controle no servio do ensino; e Willes (1955), que analisa os fatores da superviso, considerando-a tambm como instrumento de liderana, ou especialmente relacionada com os problemas de relaes humanas.
comunidade regional ou nacional, ou, enfim, com rgos que representem funes da
vida coletiva, tambm sob feio geral. Em todo o conjunto, cada sistema reflete uma
filosofia social interpretada pelos rgos governamentais. Enfim, ao poltica e
compreenso tcnica quanto estruturao e gesto dos servios do ensino.
Cada escola primria, no entanto, ter de manter articulao ou relaes de
natureza mais viva e concreta com a comunidade prxima, ou com o ncleo de populao de onde receba os alunos e a cujas necessidades diretamente deve atender.
Anteriormente observamos que, por seus prprios objetivos e formas de trabalho, o ensino de 1. grau o que mais diretamente se prende ao das famlias com a qual h de
coordenar os objetivos do ensino e suas atividades em geral (cf. Olsen, 1 950).
Nas unidades isoladas, a representao da escola cabe ao prprio mestre, que
deve ser assim uma pessoa sensvel vida ambiente. Nas escolas graduadas, o mesmo se
dir em relao a cada um e a todos os professores, e, em especial, ao diretor que por todo
o conjunto responde.
Num e noutro caso, a feio pessoal no bastar. Ainda no caso da escola
isolada, ela uma pequenina entidade com representao prpria ou feio institucional
especfica dentro da comunidade. Como tal est, acima e alm do mestre, devendo polarizar
idias e aspiraes coletivas. E esse carter nela realmente permanece, ainda quando um
mestre tenha de ser por outro substitudo.
O modo de se tornar mais clara e efetiva essa propriedade social da escola o
desenvolvimento de instituies que a complementem, atraindo a seu mbito de ao os
pais dos alunos, as autoridades locais, as pessoas gradas que, por essa forma, venham a
participar mais ativamente da misso educativa que escola cumpre desempenhar.
Tais instituies tomam as mais variadas formas, como associaes de pais e
mestres, caixa escolar, jornal escolar, grmios recreativos, movimentos de cooperao de
alunos nos problemas locais, sejam estes permanentes ou temporrios.
Professores e mesmo diretores muitas vezes medem o valor dessas instituies
simplesmente pelo aspecto da assistncia econmica que possam prestar escola. Certo
que no ele de desprezar-se, pois solidariza os pais e mais pessoas interessadas na vida
da escola e no bem-estar dos alunos.
Contudo, o que a diretores e professores dever preocupar no ser apenas
esse aspecto, mas a integrao do trabalho do ensino nos problemas reais do ambiente e a
compreenso de seus objetivos pelos pais ou responsveis pelos alunos.
Se a escola se destina a realizar trabalho de sentido social, deve penetrar-se da
vida coletiva ambiente. Em seus critrios relativos ao prprio desenvolvimento dos alunos, a comunicao do trabalho que realize com a vida da comunidade prxima dever
ser preocupao fundamental. S assim o ensino chegar a adquirir sentido realmente
criador (Fleming, 1944).
[ Sntese do captulo
1 Nos sistemas de cada pas, as instituies de ensino mais numerosas so as do ensino
de 1 grau, ou primrio. Isso facilmente se compreende pela funo social que lhe
cabe, a de oferecer condies de homogeneizao cultural s novas geraes. Tal finalidade obtida pelo ensino da leitura e escrita na lngua nacional; o desenvolvimento
de boas atitudes em relao vida do lar, s formas de recreao e de trabalho, e
122
124
Captulo 6
Organizao e administrao
do ensino de 2o grau
[ Preliminares
Os problemas de estrutura e gesto dos servios de determinado grau de ensino
tornam-se claros quando, nas expectativas sociais a ele referentes, no haja maiores dissenses. Ento, traam-se planos e programas a que as escolas respondem, combinando
elementos tcnicos para o rendimento que se deseje, em certa quantidade e qualidade. Foi
o que vimos ao tratar do ensino primrio, em relao ao qual essas expectativas so, a
bem dizer, unnimes.
J o mesmo no ocorre com o ensino de 2 grau, ou mdio, que s idades da
adolescncia se destina. Questes numerosas e complexas, de ordem social, econmica e
poltica, nele se agitam. Em conseqncia, as linhas de organizao e administrao parecem menos ntidas, no porque deixe de haver elementos tcnicos satisfatoriamente
conhecidos, mas pela variedade de concepes com relao ao que se pretenda obter.
Muitos afirmam que o problema crucial da educao de nosso tempo est na
reorganizao das escolas de 2 grau, o que parece certo. Para isso, uma redefinio das bases
culturais em que elas devam assentar o seu trabalho tem de ser feita. No havendo maior
definio dessas bases, ento ocorre que organizadores e administradores vm a participar da
discusso delas, ou que sua interpretao so atrados, com isso agravando a situao.
No se poder negar que as expectativas desta poca com relao incorporao dos jovens aos quadros familiares, da vida cvica, do trabalho, das instituies sociais em geral no so admitidas com unanimidade. Vivemos numa era de mudana de
civilizao, na qual novas concepes se elaboram, em conflito mais ou menos agudo
com os esquemas da tradio. E isso necessariamente se reflete na estruturao dos servios
escolares e normas de seu funcionamento.
Que o mundo atravessa esse momento de transio no se pode pr em dvida.
Como salienta Kandel (1955),
processam-se mudanas na vida cultural que inspiram novas concepes educativas.
Novos tipos de escola so concebidos e experimentados. Efetuam-se transformaes nos
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 125
planos de cursos e programas, bem como nos modos e formas prticas do ensino. Afirmar
que essas mudanas exclusivamente se devam aos educadores no corresponde verdade.
Talvez seja mais certo afirmar que elas surgem da necessidade de atender a novas exigncias
sociais que o educador ter de conhecer a fim de que possa bem utilizar-se dos
conhecimentos profissionais nas tarefas que lhes caibam.
c)
d)
e)
f)
[ Ciclos de ensino
A organizao do ensino de 2 grau em dois ciclos, tem-se, com efeito, tornado
idia vencedora na maioria dos pases.
Em inqurito realizado em 1960, em 71 naes, pelo Bureau Internacional de
Educao, ficou demonstrado que em apenas trs deles o ensino de 2 grau no se achava
assim dividido.
O 1 ciclo, chamado geral, bsico-cultural, de explorao de capacidades e
aptides, ou de orientao, geralmente abrange trs anos de estudos, antecedidos de um
curso primrio de seis. Onde a obrigatoriedade exceda aos estudos primrios, esse ciclo
atende parte final da obrigao escolar.
O 2 ciclo especialmente se caracteriza pela diversificao de seus cursos. Em
37 daqueles pases, a durao era de trs anos, e, em 28, de dois. Apenas quatro pases
apresentavam no 2 ciclo maior extenso que trs anos. Tambm se verificava que a especializao partia de uma base de estudos comuns ainda que, desde o incio, disciplinas
optativas fossem oferecidas para maior satisfao de diferenas individuais.
Em qualquer hiptese, tal princpio de flexibilidade realmente predomina, a
fim de que os estudos possam consultar as variveis capacidades e aptides dos educandos
e as preferncias das famlias, tudo mediante a organizao e funcionamento adequado
de servios de orientao educacional e profissional. A esses servios tem-se procurado
emprestar a feio mediadora necessria, entre as convenincias de ordem individual e
social, ou seja, entre as preferncias dos jovens e as necessidades do desenvolvimento
econmico de cada pas, em todo o seu conjunto.
A opinio geral dos especialistas em planejamento de ensino a de que no
poder ele deixar de atender a esse ltimo ponto, como se tem verificado em sucessivas
132
reunies de tcnicos promovidas pela Unesco, pela Organizao dos Estados Americanos
e outros rgos de estudo. Assim, na ltima reunio desse gnero, realizada em maro de
1962, em Santiago do Chile, aprovaram os especialistas a reunidos as seguintes
recomendaes para o ensino mdio ou de 2 grau:
1) recomenda-se a generalizao progressiva do ensino mdio, gratuito e
obrigatrio, sobretudo no 1 ciclo;
2) recomenda-se a estruturao do ensino mdio em dois ciclos, de que o
primeiro ser bsico, de cultura geral e orientao, que ministre ensino
comum; e o segundo, de especializao ou determinao, subdividido em
vrios ramos;
3) recomenda-se a modernizao da escola secundria de cultura geral e a reviso da estrutura das escolas de nvel mdio que forneam preparo profissional;
4) recomenda-se a adoo de critrios flexveis de equivalncia e adaptao
dos cursos da escola mdia;
5) recomenda-se a vigncia de regime especial para cursos noturnos;
6) recomenda-se que currculos e programas tenham organizao diversificada
e que deles se faa reviso peridica;
7) recomenda-se a organizao de disciplinas agrupadas no 1 ciclo, e
especializao dessas disciplinas no 2, com descongestionamento geral
dos planos de curso e programas;
8) recomenda-se o funcionamento sistemtico de servios de orientao
educacional e profissional;
9) recomenda-se, enfim, a preparao em nvel superior do pessoal docente
das escolas de 2 grau.
A essas concluses tm chegado os estudiosos da matria no por admitirem
que as condies materiais da produo, em cada pas, devam colocar-se acima de outras
de natureza social e cultural, mas, simplesmente, porque estas ltimas no logram perfeita efetivao sem que o nvel de vida das populaes melhorem, por desenvolvimento
econmico, no que a preparao da juventude figura como essencial.
Examinando esse aspecto, de modo especial quanto s condies de vida
democrtica e no democrtica, em cuidadoso estudo com fundamentao objetiva referente a 48 pases, Lipset (1959)2 pde revelar uma correlao quase absoluta entre a
normalidade das instituies polticas e os ndices de riqueza, expressos pela renda per
capita, nmero de pessoas por mdico e veculo motorizado, consumo de energia eltrica, nmero de rdios receptores, telefones e exemplares de jornais impressos por grupo
de mil pessoas, alm de outros coeficientes do mesmo tipo .
Por sua vez, um especialista brasileiro, Jayme Abreu (1961, 1962), comentando o
resultado de reunies das organizaes internacionais sobre o assunto, escreve o seguinte:
Se o papel da educao no desenvolvimento econmico se torna mais perceptvel no que
concerne mo-de-obra profissional e tcnica, tambm importante a sua influncia na
inveno tecnolgica, no esprito de inovao, na aptido empresarial, na elevao dos
2
Esse trabalho, em resumo, foi dado a conhecer no Brasil com o nosso estudo Educao para o desenvolvimento,
preparado em 1960 para a Confederao Nacional das Indstrias, e publicado na Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos,
n. 81, jan. 1961. Posteriormente, o trabalho de Lipset foi divulgado na ntegra pela Revista Brasileira de Estudos Polticos,
da Universidade de Minas Gerais, n. 13, jan. 1962.
[ Tipos de escolas
Com a adoo de dois ciclos, tendem as escolas de 2 grau a apresentar um s
tipo de estrutura. Poder ele ser completo, ou no, reduzindo-se ao primeiro, ou destacando, ao nvel do 2, cursos diferenciados que busquem satisfazer mais urgentes
necessidades de preparao geral ou, logo, tcnico-profissional.
Assim, embora mantidas certas linhas gerais de unificao, podem as escolas
apresentar conveniente flexibilidade. Normalmente, apresentam um curso bsico geral, e
cursos subseqentes, agrcolas, comerciais, industriais, de ensino normal, de administrao, de artes domsticas, de artes aplicadas, e outros.
Quando um mesmo estabelecimento inclua dois ramos diversificados
chamado bivalente ou duplo (bilateral schools, na Inglaterra); quando a vrios deles compreenda e com diferentes modalidades, ser uma escola mltipla (comprehensive schools,
na Inglaterra e nos Estados Unidos).
Em muitos pases, ainda que se admita articulao entre os estudos de preparao
geral, tanto no 1 como no 2 ciclo, certos estabelecimentos mantm a denominao geral de
escola secundria. Em outros, conservada essa denominao, distinguem-se os cursos por
adjetivao: escola secundria geral, comercial, industrial, etc.
Desse modo, na prtica, encontram-se os seguintes tipos:
a) escolas secundrias, ou de estudos gerais, mais ou menos uniformes, ou
diferenciados, ao redor de um ncleo constante;
b) escolas de endereo profissional, com satisfatrio desenvolvimento de um
programa cultural, de modo a que possam manter articulao com os estudos
secundrios gerais, a fim de facilitar a transferncia de alunos;
c) escolas que, do ponto de vista da organizao geral, tendem a maior
unificao, mediante um s curso bsico ou de orientao, com ramos
diferenciados apenas no 2 ciclo;
d) estabelecimentos que s mantenham cursos do 2 ciclo, em diferentes ramos
ou modalidades.
Tal variedade de solues reflete a variedade de demanda do ensino, segundo
o desenvolvimento tcnico de cada pas ou regio. Justifica-se tambm pela maior ou
menor extenso das normas de obrigatoriedade escolar.
Onde haja ensino primrio mais alongado, os estudos de 2 grau apresentam
extenso mais reduzida. Assim, nos pases com ensino primrio de oito anos, os estudos
mdios geralmente se reduzem a quatro, seja para a concluso de estudos gerais, seja para a
preparao profissional. Onde o ensino primrio tenha seis anos, usualmente a educao
mdia apresenta igual extenso, com dois ciclos de trs anos cada um. Esquematicamente,
esses dois modos de organizao so designados pela frmula 8 + 4, e 6 + 3 + 3,
respectivamente.
Em qualquer dos casos, quando a escola mdia represente ensino comum,
aberto aos mais diferentes tipos de clientela, sem distino entre estudos culturais e
134
O que se exps, quanto s relaes entre escolas do 2 grau, poder ser repetido
quanto s de estabelecimentos desse nvel e do ensino primrio, de uma parte, e as do
ensino superior, de outra parte.
De modo geral, so as escolas de ensino mais avanado que influenciam as
formas de trabalho das escolas menos avanadas, com distoro dos procedimentos
didticos destas ltimas. A escola primria quer parecer um pequenino ginsio; o ginsio, um colgio; e o colgio, um arremedo de faculdade. isso que explica, em grande
parte, o ensino memorizado, por inadequao dos procedimentos didticos s capacidades
dos alunos e aos seus interesses, em cada grupo de idades. Muito do que se lamenta
quanto deficincia do ensino no advm de outra coisa.
Por isso que o processo educativo sempre contnuo, ser recomendvel que
o movimento de informaes, mediante relaes entre professores e alunos se d num
duplo sentido: das de ensino de nvel mais alto para as que as precedam no trabalho,
mas, assim tambm, no sentido inverso. Ao fim do curso primrio, deveriam os alunos
receber mais fundadas informaes sobre as oportunidades educativas maiores na localidade e mesmo na regio. J nalguns pases tem-se consagrado a prtica de informaes
escritas e orais desse tipo, bem como a visita de grupos de alunos das ltimas classes das
escolas primrias a escolas de ensino mdio. Essa prtica deveria sistematicamente
desenvolver-se, tais os seus benefcios.
Cf. Relatrio do professor Armando Hildebrand, Diretoria do Ensino Industrial. Tb. Loureno Filho (1954).
140
representantes de cada turma, cada srie escolar e modalidade de curso. Devem ser escolhidos por seus pares, em eleies, o que permitir a exercitao de mais um importante
aspecto de vida social. Onde o sistema dessa representao bem se instaure, poder-se-
organizar por fim um conselho geral de alunos.
Certos princpios gerais relativos a esse aspecto da administrao sero examinados adiante, no pargrafo em que se tratar da cooperao democrtica na administrao escolar.
tornado corrente o uso da expresso currculo escolar como conjunto e no apenas juno
dos programas como peas de um mosaico.
Certo que muitos mestres e administradores ainda tomam a essa velha
expresso, agora restaurada, como sinnima dos programas tradicionais. Na realidade,
porm, de coisa diversa que se trata.
No sentido atual, o currculo escolar compreende toda a vida do aluno, ou de
grupos de alunos, segundo suas idades e mais condies de desenvolvimento. Envolve
os programas referentes ao direta de cada mestre em sua classe, sem dvida alguma;
mas, assim tambm, as realizaes extraclasse e as de vida social, em geral, que no ambiente
escolar se processem, ou mesmo fora dele.
As relaes entre cada um desses aspectos da vida de cada estabelecimento
podem ser assim esquematicamente apresentadas:
administrao das escolas de ensino mdio, como alis nas de outro grau
qualquer de ensino, compete velar pelas boas condies de conservao e asseio dos
edifcios escolares, suas instalaes, material de ensino, escriturao, correspondncia e
mais servios auxiliares. Normalmente, conta o diretor para isso com auxiliares que lhes
so diretamente subordinados.
Nas escolas com cursos mltiplos, e nos que exijam laboratrios e oficinas,
sero esses auxiliares mais numerosos e, em certos casos agrupados em servios especiais, como os de almoxarifado e de manuteno de mquinas. O mesmo se poder
dizer quando a escola mantenha servio de assistncia mdica, de alimentao, de
transportes.
146
[ Sntese do captulo
1 O ensino de 2 grau, destinado a adolescentes, foi iniciado nas universidades, como
preparao bsica para estudos superiores. Destinava-se a uma minoria, especialmente caracterizada pelas condies econmico-sociais das famlias. Sua funo era seletiva. Em virtude, porm, de mudanas sociais e econmicas, veio a pouco e pouco a
assimilar certas formas de aprendizagem profissional; e, agora, apresenta-se com muitos
ramos, e uma nova funo, distributiva. Procura aproveitar as capacidades e aptides
individuais, articulando-se com os planos de modernizao do trabalho. Comea a
tornar-se ensino comum, ou popular, na maioria dos pases.
2 Nessa forma, seus objetivos so assim indicados: a) favorecer a auto-realizao dos
jovens; b) desenvolver neles a capacidade de relaes humanas; c) dar-lhes eficincia
148
150
Captulo 7
Organizao e administrao
do ensino de 3o grau
[ Viso geral
Ensino de 3 grau o que se d nas escolas chamadas superiores, reunidas em
universidades ou isoladas. Teve origem em centros de estudos que se constituram na Idade
Mdia, primeiramente para a formao profissional em Direito e Medicina, e mais completo desenvolvimento de estudos teolgicos. Passou depois a atender s necessidades de
formao de uma elite cultural em cada pas. Hoje, exerce funes mais complexas.
Como relembra Harold Benjamim (1950), os primeiros centros universitrios
valiam como resposta a desejos de segurana e liberdade, tendo assim manifesto sentido
democrtico. O de Paris, por exemplo, era uma comunidade de mestres, de vrios pases;
o de Bolonha, uma comunidade de estudantes, que a essa cidade da Lombardia demandavam, vindos de muitas regies, porque maior liberdade de idias nela se admitia. O nome
primitivo era Studium generale. A denominao Universitas, que veio a prevalecer para o
conjunto, designava a associao de professores ou de alunos, segundo fosse o caso, ou
associao mista, por uns e outros formada.
Mestres e estudantes, nesses grmios autnomos, usavam processos
representativos para a escolha de seus administradores. Verdade se diga, adotavam regras que hoje nos parecem estranhas. Assim, na Universidade de Paris, o reitor era eleito
apenas pelo exguo prazo de seis semanas (Benjamin et al., 1950).
A preocupao central das universidades foi originariamente a formao
daqueles profissionais e sacerdotes. Para imprimirem certa uniformidade ao preparo bsico dos estudantes, estabeleceram estudos menores, de carter preparatrio, os quais
deveriam constituir, de uma parte, o ncleo dos estudos secundrios futuros; e, de outra,
um novo tipo de faculdade, chamada de artes, em que tambm se preparavam mestres. S
com o correr do tempo, e por influncia dessa nova faculdade, que os estudos universitrios deixaram de ter estrito sentido profissional para admitirem finalidades culturais
ou de formao geral, desinteressada, nalguns ramos.
Tal orientao, bem marcada no sculo 14, conceituava o conhecimento numa
forma que se julgava a mais alta e mais pura, desligada do tempo e do meio, ou das
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 151
152
A esse propsito, ser conveniente salientar que nos pases da Amrica latina,
como em naes de outros continentes, igual tendncia de expanso se tem observado,
com ateno a interesses prticos, ainda que com organizao mais prxima dos esquemas
tradicionais.
De modo geral, a matrcula dobrou nesses ltimos trinta anos, diversificandose em muitos tipos e ramos do ensino. A distribuio proporcional dos estudantes pelas
diferentes espcies de cursos tambm de muito se alterou.
Para estudar esse fato, de modo especial, com relao ao Mxico, Gonzalo
Aguirre Beltrn classificou os cursos universitrios em trs categorias: de incremento da
cultura geral, em que coloca as faculdades de filosofia e letras, de cincia, pedagogia e
belas-artes; de servio social, em que situa as faculdades de direito, medicina, enfermagem, odontologia e cincias polticas e sociais; e de desenvolvimento econmico, em que
rene as escolas mais diretamente relacionadas com a produo industrial, as de engenharia, qumica, economia, administrao, veterinria e agronomia. No ano de 1928, a
proporo de alunos nesses trs grupos se representava, na ordem em que foram enunciados, com as taxas de 54 %, 31 % e 15 %. J em 1948, porm, modificavam-se para 16 %,
53 % e 31 %. Em 1958, o incremento da matrcula era assim indicado: nas escolas de
cultura geral, apenas 12%; nas de servio social, 40 %, e nas de desenvolvimento econmico, 48 %. A mesma tendncia geral de expanso do nmero de alunos nas escolas da
ltima categoria tem sido verificada na Argentina, Chile, Venezuela e Brasil (Aguirre
Beltrn, 1960a).
154
tempo, ou, afinal, de adequao aos problemas de cada sociedade nacional. Esse princpio
bsico nos esquemas de Organizao e Administrao escolar, em qualquer ramo ou
grau de ensino, pois os objetivos de onde se deva partir, expressos em termos de uma
filosofia social e ao poltica, no tero maior sentido seno nessa base.
Esse modo de ver mais uma vez ficou demonstrado no Seminario sobre la
Educacin Universitria en las Amricas, realizado de 21 de dezembro de 1959 a 12 de
fevereiro de 1960, na Universidade de Chicago, com a participao de professores latinoamericanos e especialistas de organizao universitria do Canad e dos Estados Unidos.
Os trabalhos dessa reunio dividiram-se em duas partes: uma sobre a situao da educao superior nos Estados Unidos; e outra sobre a educao superior na Amrica
Latina, dedicada ao estudo de problemas gerais, para enunciao de certas concluses de
modo especial aplicadas situao de pases em desenvolvimento.
Quando se examina o material de documentao de que se ocupou a parte
inicial (evoluo histrica do ensino superior nas Amricas, estrutura das universidades,
organizao geral e administrao, planos de ensino, procedimentos didticos e atividades educativas gerais) tornam-se patentes algumas poucas semelhanas e grandes diferenas entre os moldes gerais das instituies de ensino de 3 grau nos Estados Unidos e
nos pases latino-americanos.
Quanto aos problemas de organizao e administrao, Robert Havighurst
(1960), em sucinto estudo, assim apontou essas semelhanas e diferenas:
compreenso diversa da que esse ttulo possui nos pases latino-americanos. A designao para este ltimo posto, como para os demais, d-se ordinariamente por contrato, por
prazos de cinco a seis anos, com reconduo sucessiva, quando isso realmente convenha
ao ensino. Bons professores, como professores, no como eruditos, so disputados entre
as universidades.
Os diretores de escolas, numa e noutra parte do continente, so normalmente
eleitos pelos professores. Mas, nos Estados Unidos tambm podem ser designados pelo
reitor da universidade entre educadores capazes fora do grupo de professores da escola,
ainda que geralmente a opinio destes seja levada em conta no exame prvio dos ttulos e
condies de formao educativa e experincia do candidato direo.
e) Estudantes
1) Autonomia universitria
As universidades devem ser autnomas, para que possam cumprir a sua elevada misso
de cultura. Essa autonomia, compreendida como a faculdade de estabelecer seu prprio
estatuto jurdico, eleger suas autoridades, nomear professores e funcionrios e aplicar
seus recursos financeiros, dever, na medida do possvel, consagrar-se como garantia
constitucional.
Como um dos meios mais adequados para garantir essa autonomia, devem as
universidades dispor de recursos financeiros suficientes. Podero eles ser obtidos mediante
fixao constitucional de uma adequada percentagem da renda tributria, ou destinao
de dotaes suficientes no oramento de cada pas.
A vinculao orgnica das universidades entre si, para coordenar e planificar a obra
cultural educativa nos planos de cada nao, e mesmo para objetivos internacionais, em
nada atinge a sua autonomia, antes a sustenta e robustece, alm de contribuir para maior
entendimento e cooperao dos povos e dos homens no plano da inteligncia e da cultura.
(Aguirre Beltrn, 1960b, p. 134)
2) Extenso da universidade
Do ponto de vista conceitual, atendendo sua origem histrica, o nome universidade s
se aplica a centros de estudos superiores em que se ministre ensino humanstico, alm
do de tipo profissional e tcnico, e em cujo seio a formao integral do homem seja
atendida e desenvolvida pela investigao cientfica. As escolas tcnicas, em que s se
cultive um ramo aplicado de conhecimento, no traduzem essa idia de universalidade e,
por mais alto que seja o seu nvel cientfico, no so universidades.
Cabe universidade a educao superior, sem prejuzo de carreiras menores, que auxiliem
as maiores. Em qualquer caso, a admisso a uma carreira universitria requer a concluso
de estudos secundrios, ou mdios, de valor correspondente.
A idia de circunscrever a universidade cultura superior no se ope s prticas de
extenso universitria. Estas no consistem em descer a nveis de ensino que correspondam
a outros setores educativos, antecedentes universidade, mas em fazer que ela, como
centro de cultura superior, difunda sua influncia por todos os setores da comunidade.
dever da universidade oferecer ensino superior a todos quantos o desejem e sejam
capazes de receb-lo, sem discriminaes raciais, polticas, econmicas ou religiosas. Isso
no significa que as universidades devam alcanar dimenses excessivas. A universidade
demasiado grande, alm de problemas de organizao, que se complicam, corre o perigo
de ser prejudicada pela burocracia administrativa. A universidade pequena, ou de tamanho
mdio, oferece ambiente mais adequado ao constante contato entre professores e estudantes
e aos fins de investigao cientfica.
Em face da grande demanda de ensino universitrio que se observa na Amrica Latina e
que, entre outros fatores, obedece ao crescimento econmico, prefervel multiplicar as
universidades ao invs de fazer crescer as existentes. Com isso poder obter-se uma
distribuio geogrfica que atenue o privilgio da localizao e mais permita atender aos
aspectos e necessidades regionais.
Qualquer soluo que se queira dar ao problema criado pelo aumento da populao
estudantil, encontra naturais obstculos na insuficincia dos recursos financeiros. Enquanto
assim seja, e sem prejuzo de um maior esforo no sentido de solues permanentes, as
universidades devem limitar suas atividades ao que permitam seus recursos materiais e
humanos. A universidade que receba maior nmero de alunos do que possam atender
seus professores, instalaes e material didtico ilude os prprios estudantes e a
coletividade. Enquanto a presso por maior matrcula continue sendo grande, a
universidade deve estabelecer restries, e, desde que estas se fundam na capacidade dos
professores e das instalaes, a base de qualquer mtodo seletivo no pode ser outra
seno a limitao da matrcula em cada curso.
A seleo deve realizar-se procurando eliminar a influncia de fatores socioeconmicos
que possam injustamente incidir sobre alguns setores de estudantes. Como a excessiva
demanda de matrcula quase sempre se concentra em carreiras com pletora de profissionais,
a universidade deve orientar os jovens para aquelas que mais atendam s necessidades
do pas.
Se a universidade limitar o seu trabalho sua prpria capacidade, est no dever de levar
a cabo suas tarefas de forma completa, mediante a mxima ou mais eficiente utilizao de
seus recursos. Isso significa que estudantes e professores devem dar aos estudos a maior
dedicao possvel. A presena obrigatria s aulas por parte dos primeiros recomendvel
e correlativa da dedicao completa por parte dos mestres. Para os estudantes cuja situao
econmica impea maior dedicao aos estudos, a universidade pode combinar um bom
sistema de bolsas com a manuteno de horrios especiais. No que toca aos professores,
162
3) Misso da universidade
os candidatos a seus cursos, tanto com o fim de mais adequadamente adapt-los ao papel
a que aspirem representar, como para orient-los do ponto de vista de suas prprias
aspiraes de trabalho.
No que respeita aos alunos universitrios, muito recomendvel que se conceda igual
ateno sua cultura geral, cultura profissional e especializao, de modo que se promova
um desenvolvimento harmnico de suas capacidades, e se lhes proporcione uma viso
integral do mundo, capacitando-os para que cumpram com dignidade e eficincia a sua
misso de homens, membros da comunidade e especialistas num ramo determinado das
atividades humanas. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 141-142)
5) Planificao e tecnologia
Como resultado do processo de mudana tecnolgica que envolve os pases latinoamericanos, esto se produzindo modificaes substanciais na estrutura social, que
repercutem em todos os seus sistemas e instituies. Entre elas, est a universidade e, em
conseqncia, todo o sistema da educao superior. O antigo conceito de profissionalismo
liberal, que orientava o ensino na universidade e que centralizava direitos, deveres e
lealdades to-somente no indivduo, est ultrapassado. Na sociedade atual, e, sobretudo,
nos pases em processo de desenvolvimento, no possvel deixar que as foras dirigidas
ao progresso atuem individual e desordenadamente, tentando a melhoria coletiva atravs
de benefcios individuais. A transformao social deu origem a um novo conceito
operacional: o da planificao que centraliza os deveres, os direitos e as lealdades na
comunidade, para que, atravs da elevao dos nveis de vida do grupo, o indivduo
venha a beneficiar-se. Esse conceito operacional contm um vivo dinamismo e est
modificando o sistema educativo de forma a orientar a docncia, a investigao e a difuso
cultural para a preparao do estudante em trabalhos de grupo e, portanto, para que
considere a resoluo dos problemas da comunidade como superiores a dos interesses
individuais. (Aguirre Beltrn, 1960b, p. 143)
[ Questes de planejamento
O planejamento dos servios de ensino superior, como o de outros graus,
pode ser encarado quanto a suas funes globais, em relao a todo um pas ou apenas a
uma parte.
a) Planejamento geral
tudo quanto se refira organizao interna. Tratam da distribuio geral dos recursos
oramentrios pelas diferentes unidades; da fixao de critrios para o recrutamento dos
professores e funcionrios, sua qualificao, condies de acesso e disciplina; da interpretao de dispositivos legais e regulamentares; da elaborao e reforma dos estatutos
que a todo o conjunto devam reger; da aprovao dos regulamentos das escolas e faculdades.
Segundo a legislao, mais ou menos rgida, que esses pontos regule, a
autonomia universitria por esses conselhos exercida. Todas as suas funes caracterizam-se pela inteno de imprimir ao conjunto uma grande unidade de esprito, atendidas
as bases democrticas de sua constituio.
b) As congregaes
esse objetivo. Para que bem funcionem, os departamentos de ensino reclamam instalaes
adequadas. As salas de aula, laboratrios e outras dependncias de uso comum aos docentes, devero ser contguas. Dever haver tambm uma biblioteca especializada disposio de professores e alunos, salas de estar e de reunies. Tudo isso pressupe que os
professores no permaneam na escola apenas nas horas de aula, mas que ao estudo
cooperativo dos problemas de articulao e aperfeioamento de ensino consagrem maior
tempo, seno dedicao exclusiva.
O conselho tcnico-administrativo atende, como j se disse, aos problemas de
articulao entre os trabalhos do ensino e os rgos de direo, como tambm ao estudo
de questes especiais a serem submetidas deciso das congregaes.
Fazemos meno a cursos especiais para diretores de escolas superiores e mesmo para reitores de universidades, existentes
nos Estados Unidos, no captulo 12.
170
[ Sntese do captulo
1 O ensino de 3 grau, ou superior, teve sua origem nas universidades medievais, as quais
davam formao profissional para carreiras liberais, funes de governo e sacerdcio.
Atravs do tempo, expandiu suas funes sociais e formas de ao prtica correspondentes. No h, hoje, um s tipo de universidade, mas vrios. Ademais, o ensino de 3
grau pode ser feito em estabelecimentos isolados, que dem formao numa s carreira,
como em grandes institutos tcnicos, que preparam para muitas atividades afins.
2 A funo social do ensino superior, ou tercirio, abrange agora a formao do trabalhador
intelectual, em geral; o desenvolvimento da pesquisa em todos os ramos do saber; e a
ao de extenso da cultura, ou mesmo, de sua difuso por todas as classes.
Fundamentalmente, sua funo diversificar para o trabalho tcnico, cientfico, artstico
e social, em geral, em nvel ulterior ao do ensino mdio.
3 Uma questo bsica na organizao e administrao do ensino tercirio a combinao
entre profissionalismo (formao tcnica) e culturalismo (formao humanstica). O
exame dessa questo entre educadores alemes e norte-americanos, especialmente,
tem levado a concluir no s pela reforma dos currculos e programas, como de certos
pontos de estrutura e organizao da vida social dos alunos, quer nas universidades
quer nos grandes institutos tcnicos. Todos eles tero, porm, de ser solvidos, vista
de condies variveis de cada sociedade nacional, diversas em pases de pleno desenvolvimento tecnolgico e nos demais, onde apenas esse desenvolvimento se tenha iniciado. A simples cpia de padres bem-sucedidos naqueles pases no ser bastante.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 171
4 Contudo, alguns pontos parecem hoje pacficos quanto necessidade de ser alterada a
composio das formas gerais de organizao das universidades: reviso da organizao dos cursos e dos mtodos didticos e, em conseqncia, dos modos dos trabalhos
dos alunos; assim tambm, do sistema de verificao do rendimento das atividades do
ensino e das da aprendizagem. Experimentam-se novas formas de recrutamento e
formao do professorado, bem como da atualizao de seus conhecimentos gerais
e pedaggicos. Esses pontos tm sido reafirmados em reunies internacionais de especialistas e, em vrios pases, tm dado motivo a movimentos de reivindicao de
estudantes.
5 O planejamento do ensino superior agora visto como uma delicada tarefa, que bem
articule os planos do ensino com certos aspectos dos planos gerais de desenvolvimento
econmico e social em cada pas. Isso reclama anlise das condies da vida econmica e de mudanas sociais nelas previsveis, a breve e a mais longo prazo; condies de
financiamento, tanto governamental como de instituies privadas; e melhor
articulao, enfim, entre os planos de estudos superiores e os do ensino mdio.
6 As questes de estruturao e gesto interna tornaram-se agudas, nestes ltimos tempos.
Fala-se por isso de crise nas universidades. Aconselha-se a reorganizao geral do trabalho didtico com base em departamentos e institutos centrais, o que importa em
deslocar a autoridade de rgos de deciso tradicionais tais como conselhos universitrios e congregao de todos os professores para outros rgos, ainda que tambm
colegiados, mas escalonados. Pretende-se tambm que, em todos esses rgos, possa
haver representao do corpo discente, bem como de antigos alunos, com o intuito de
facilitar a comunicao desimpedida entre todos os interessados no ensino. Certo
que tais inovaes tm de consultar costumes e tradies longamente existentes no
ensino de cada pas.
7 Na realidade, os problemas de organizao do ensino do 3 grau esto sendo agora
amplamente revistos. De uma parte, refletem estudos de uma pedagogia do ensino
superior, muito recente; e de outra, uma nova viso da prpria estruturao e gesto
dos servios escolares. Aspecto importante em tudo isso o de organizao de atividades de investigao nos mais diversos campos do saber, de forma a que possibilite aos
estudantes a aquisio de mtodos que assegurem crescente desenvolvimento econmico e social. Ensino e pesquisa devem caminhar juntos. Para isso sero importantes
os cursos chamados de ps-graduao, para a formao de especialistas em pesquisas, como tambm para a adequada formao de docentes do ensino universitrio. Mas
certo, tambm, que as atividades de pesquisa no se podem resumir no trabalho que
os institutos de ensino superior normalmente organizam.
172
Captulo 8
Economia e finanas da Educao
[ Proposio geral
Depois de examinar os grandes princpios de Organizao e Administrao
Escolar, tratamos de aplic-los ao planejamento, instrumentao e gesto dos servios de
cada um dos graus de ensino.
Nesse estudo, uma perspectiva de ordem geral se manteve, a de eficincia,
por adequao prtica dos meios disponveis consecuo de objetivos determinados.
Tais objetivos no so inventados pelos educadores. Resultam de uma filosofia social, em
expectativas, intenes e propsitos, cuja compreenso tcnica aos servios de ensino
infunda maior unidade. Essa compreenso se traduz por uma poltica educacional, ou,
mais exatamente, pela poltica escolar que cada pas adote, e, continuadamente, reafirme
e desenvolva.
Na escola, com efeito, uma parte do processo cultural se institucionaliza,
adquirindo feio formal, com certas vantagens e riscos. Como as demais instituies, a
escola pode deslocar suas preocupaes para certas condies mecnicas de funcionamento,
tornando-se menos funcional.
Contra esse desvirtuamento, tm de lutar os organizadores e administradores
escolares. De que forma e em que justos limites? Atribuindo-se a si mesmos o encargo de
formular a poltica de educao?... evidente que no. Essa poltica refere-se a questes
muito mais amplas que as da escola e mais amplas tambm que as de mbito
administrativo.
No obstante, seus termos tm de ser aplicados nas escolas a situaes
concretas, a fim de produzirem rendimento certo. Aspiraes gerais devem desdobrar-se
em objetivos definidos, mediante ao tcnica coordenada e devidamente planejada para
que tudo alcance razoveis nveis de eficincia. No estudo e apuro crescente de diretivas
de ao a esse respeito que o papel dos organizadores e administradores torna-se
relevante, cada qual em sua esfera prpria de responsabilidade e nvel de autoridade.
Compreendidas essas condies, tm os administradores, como os prprios
mestres, de exercer certa funo de interpretao criadora. Ela decorre da apreenso de
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 173
uma escala de objetivos que cada empreendimento escolar, como um todo, se proponha a
atender. Em seus diferentes graus, os objetivos no se apresentam sob feio rgida, ou
definidos de uma vez por todas, o que justifica tal ao criadora, regulada por opes e
decises iterativas. E isso a torna mais delicada e complexa, porque tem de inserir
conjuntos menores em outros, mais amplos e de mais complexa estrutura.
Se examinarmos muitos trechos das pginas precedentes, a verificaremos
uma idia constante: a de que os objetivos sociais no podem ser fixados por critrios
estranhos compreenso da vida cultural, por sua prpria natureza mvel e flutuante.
Os objetivos tm de ser apreendidos, interpretados e continuamente revistos, e essa viso
dinmica da matria que a torna de menos fcil estudo.
Em toda a extenso e profundidade, a ao educativa tem de moldar-se a muitas
contingncias, havendo de retirar delas a compreenso de certo nmero de relaes, no
de elementos fixos. Em conseqncia, no se torna possvel propor as questes de organizao e administrao do ensino nos mesmos termos em que o podemos fazer com
relao produo de uma fbrica, isto , mediante tipificao rgida dos resultados e
emprego de procedimentos invariveis na produo. A educao vida, reclama esprito
criador.
Por exigncias de mtodo ou de racionalizao do trabalho, faz-se necessrio,
no entanto, atender a certos aspectos dominantes nesse sistema de relaes. Sem isso, a
ao prtica no encontraria apoio para conveniente proposio em termos de planejamento, instrumentao, execuo satisfatria e avaliao sistemtica. Os fundamentos
mesmos de Organizao e Administrao ento se desvaneceriam.
Entre esses aspectos, ou se assim quisermos dizer, entre os planos de ao
prtica em que o trabalho escolar deve fundamentar-se, figuram os que se referem
vida econmica, os quais na sociedade de hoje condicionam o status de cada pessoa,
muitos de seus modos de conduta e, em geral, a conformao social da personalidade
de cada qual.
Em trechos anteriores, por essa mesma razo, muitas vezes dissemos que os
objetivos educacionais ho de referir-se ao processo econmico de cada comunidade,
cada regio ou pas. No sero eles certamente os nicos, nem devero apreciar-se de
modo isolado. Na vida de hoje, no entanto, oferecem-se como fundamentais, sempre que
se queira obter uma viso mais ampla e continuada dos servios escolares, ou quando os
tenhamos de examinar segundo programao que lhes assegure maior rendimento.
Ou assim se far, ou nada de consistente se ter em vista.
que, dadas as mudanas que ora se processam nos modos de produzir e
consumir, as expectativas de parte das famlias dos alunos, bem como das instituies
sociais em geral, especialmente se voltam para importantes aspectos que dessas mudanas decorrem no processo de formao humana. Um pressuposto de ordem geral tem-se
firmado quanto dependncia necessria entre os servios do ensino e o destino profissional dos educandos, ou as formas de trabalho, mediante as quais possam tornar-se
elementos prestantes a si mesmos e vida social. Se, em outras pocas, outros conjuntos
de relaes a esse se sobrepunham, j assim agora no ocorre. Temos, portanto, de admitilos como de importncia especial na compreenso das tendncias culturais de hoje, sem
prejuzo, sempre que isso se torne necessrio, de corrigir-lhes certas demasias. O que no
podemos ignor-los.
Por outro lado, para lembrar uma observao de Brbara Wootton (1946), poucas
liberdades culturais existem, se que alguma ainda agora exista, que se possam desfrutar
174
no vazio econmico, ou sem que para o seu exerccio se tenham de empregar recursos
produtivos da comunidade ou os da economia social.
No que toca aos servios do ensino, edifcios escolares tm que ser construdos
e equipados, os mestres preparados e, quando em servio, devidamente remunerados.
Em grande nmero de casos, ser preciso dar assistncia a muitos grupos de alunos, a
fim de que o princpio de iguais oportunidades educativas possa vigorar. Para que as
escolas venham a cumprir suas funes com inteireza, so necessrios diretores, inspetores, especialistas em assistncia tcnica, controle e pesquisa, que os integrem em empreendimentos mais vastos, ou seja, nos sistemas pblicos de educao. Tudo isso exige
despesas considerveis.
Todo e qualquer plano de ensino que no considere objetivos econmicos,
relacionados com a idia de maior produtividade social, da qual advenham recursos financeiros bastantes, ser mera divagao desprovida de sentido real. Considerados os
fatos de forma ampla, ou em escala macroscpica, a sociedade paga pelo que recebe. Se
as escolas no estiverem produzindo satisfatoriamente, ou de modo que a sociedade sinta que os servios escolares lhe trazem benefcios reais, no podero eles contar com os
recursos indispensveis sua manuteno e progresso.
Em conseqncia, o exame das grandes questes de organizao e
administrao, que nesta primeira parte do livro intentamos, no ficar completa sem
que, ao cabo de tudo, examinemos as relaes entre o processo educacional e a vida econmica de uma parte, e os recursos de que caream e as finanas pblicas, de outra. Essas
questes cabem a estudos que se ordenam sob duas rubricas, a economia da educao e
as finanas da educao, respectivamente.
Sob o aspecto conceitual, de pura indagao terica, os problemas de uma e de
outra espcie so inextricveis. Da teoria econmica deduzem-se, para aplicaes sociais,
modelos de finanas pblicas. Por sua vez, a maior ou menor consistncia entre as vrias
partes desse modelo influenciar a vida econmica de cada pas.
Mas, do ponto de vista prtico, de mais direto interesse aos administradores
escolares ser preciso analisar esses dois conjuntos de fatos, como de algum modo independentes um do outro. Duas questes assim se apresentam. A primeira: Interferem os resultados
do ensino no processo econmico, de que forma e at que ponto? E a segunda: Que princpios,
normas e tcnicas devem disciplinar a destinao de recursos da economia social a fim de
que os servios escolares venham a corresponder sua expanso e desenvolvimento?
Num caso, as relaes prticas da educao com a vida econmica. No outro,
as de administrao dos servios do ensino com as finanas pblicas.
[ Educao e Economia
Para conveniente percepo das relaes da educao com a vida econmica,
ser preciso lembrar que os estudos econmicos em sua concepo atual no consideraram apenas os modos e formas de produo, mas assim tambm os de consumo e sua
distribuio. Seu conceito bsico o de um inelutvel desnvel entre uma coisa e outra, a
escassez dos bens, ou, em outros termos, o dficit entre o montante desses bens e o quantum
ideal que a todas as necessidades humanas possa satisfazer.
Tais necessidades no se apresentam em todos os indivduos e grupos de
modo uniforme e constante. Mesmo as mais rudimentares (alimentao, habitao e
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 175
no devero ser exguas nem demasiadas. Para que a esse propsito se atenda, uma dupla
anlise ser necessria, no sentido dos gastos unitrios para os montantes gerais e, destes,
para os gastos unitrios.
A segunda fase diz respeito a objetivos que modifiquem uma situao existente
ou que simplesmente a ampliem por desdobramento de servios. Nela se analisar o
sistema escolar em termos do que j esteja produzindo, os pontos em que nada haja a
modificar ou, ao contrrio, os que reclamem mudana por deficincia de recursos, ou de
falhas de qualidade, por ausncia da necessria assistncia tcnica.
O critrio de utilidade marginal ter de ser muitas vezes utilizado e justificado.
Mais valer rever o funcionamento de servios que j existam, para que mais eficientemente
produzam, do que multiplicar servios escolares ineficientes, ou de expresso meramente
simblica.
A terceira fase refere-se conexo entre o trabalho a ser realizado em cada ano
fiscal e planos de mais largo alcance. Para exemplificar: se acaso houver previso da
criao de novas escolas e o montante de mestres diplomados for insuficiente, ser necessrio cuidar-se da preparao de novos professores, diretores e inspetores. O mesmo
se poder dizer com relao a outros aspectos de instrumentao dos servios, como os
da construo de escolas e os de aquisio de seu equipamento.
Em cada uma das fases, no se dever considerar o oramento apenas recurso
para controle contbil, mas para a realizao mesma dos objetivos do sistema escolar.
[ Fontes de recursos
At aqui, examinamos as normas gerais para a feitura dos oramentos quanto
s despesas, no, porm, quanto s fontes de recursos. A razo dessa precedncia explica-se pelo fato de que, nas finanas pblicas, ao contrrio do que se d nas de carter
particular, estima-se primeiro a despesa e, depois, a receita. que os governos existem
para atender a necessidades gerais, estudando-as, e exercendo para satisfaz-las a
capacidade de tributao, que lhes inerente. Essa capacidade de lanar e recolher impostos tem certamente limites tericos e prticos, cuja fundamentao no interessar
aqui discutir.
De qualquer forma, eles existem, o que impe naturais restries aos
oramentos de despesa. Quanto aos servios de ensino, dada a conscincia cada vez
maior de sua importncia econmica, poltica e social em geral, numerosos pases tm
estabelecido por lei e, por vezes, em suas prprias cartas polticas, a obrigao de serem
empregadas certas cotas mnimas das receitas de impostos nos servios educacionais.
Muitas vezes se estabelece tambm a mesma obrigao para unidades polticoadministrativas menores (Estados-membros, provncias, departamentos ou condados)
e para as unidades de administrao local, comunas ou municpios. Assim se definem
as fontes de recursos.
No caso dos pases com governo unitrio, essa colaborao financeira
regional e local pode ser facilmente verificada quando haja um s oramento, no qual
as cotas dessas circunscries menores podem mesmo figurar como entradas da receita
geral.
O mesmo no se d nos Estados federados, a no ser quando existam convnios
gerais a respeito dessa colaborao financeira. O normal, ento, que cada Estado-membro
prepare e faa executar o seu oramento prprio, em virtude da autonomia de que desfrute.
Na tcnica oramentria, o inverso ento poder ocorrer: os oramentos regionais que
consignaro o importe de subvenes ou auxlios federais, como receita para aplicao
especial ao ensino.
Quando no haja maior planejamento dos servios, pode acontecer que servios
federais, estaduais e at mesmo municipais entre si entrem em concorrncia disputando
a mesma clientela. evidente que, para mais correta aplicao de recursos, essa prtica
no ser satisfatria.
As contribuies de origem local, regional e nacional variam de pas a pas.
Estaro na dependncia, antes de tudo, da discriminao das rendas tributrias pelas
vrias rbitas do poder. Onde aos governos locais corresponda maior parcela de tributao, torna-se justo e natural que a contribuio deles seja proporcionalmente maior que a
do governo regional e nacional.
Assim, nos Estados Unidos, os governos locais concorrem com 56% do
total das despesas do ensino primrio e mdio, seus Estados-membros com 40%, e a
Unio apenas com 4%. Na Venezuela, ao contrrio, a contribuio federal preponderante, pois atinge a 82 %, ao passo que os Estados contribuem com 15%, e os municpios
to-somente com 3%.
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 185
O que geralmente se tem verificado nos ltimos tempos, mesmo nos pases de
mais arraigadas tradies de governo local, qualquer que seja o regime administrativo e a
repartio de tributos, o aumento progressivo da contribuio dos governos centrais.
o que se tem dado na Inglaterra, na Sua, nos Estados Unidos, como tambm em vrios
pases latino-americanos.
Duas so as razes para isso. A primeira , de fato, que as unidades locais e
regionais no possuem desenvolvimento econmico uniforme. A segunda, um princpio
de filosofia social, consistente no dever de proporcionar-se a todas as crianas e jovens
do mesmo pas as mesmas oportunidades educacionais. ele universalmente aceito, em
teoria, ainda que nem sempre cabalmente praticado. Tm os governos centrais de exercer
uma funo de redistribuio dos recursos financeiros, a fim de que se evite uma
estratificao regional quanto aos nveis educativos proporcionados aos diferentes grupos
de populao.
Essa circunstncia justifica maior e melhor articulao de todos os servios
escolares, segundo planos gerais de governo. Os princpios gerais para esse planejamento integral foram expostos no Captulo 4, mas os modos prticos de execuo variam de
pas para pas, segundo a legislao, tradies e costumes.
Vrios pases tm experimentado estabelecer fundos gerais de educao, ou,
ao menos, fundos especiais para certos ramos de ensino, ou para as despesas de
investimento e para as de construo e equipamento escolar, em especial.
Alm disso, em muitos deles, apelam os governos para uma forma indireta de
obteno de fundos. a que consiste em obrigar as grandes empresas agrcolas, comerciais e industriais, a manter escolas primrias, profissionais ou cursos de aprendizagem,
para os respectivos empregados ou seus filhos menores.
Tal recurso no passa de forma disfarada de tributao, de resultados mais
aparentes que reais. Aumentando-se os gastos gerais dessas empresas, elas necessariamente
majoram o preo do que produzam, e esse acrscimo pago pelo povo. O que justifica a
medida o fato de certas dificuldades que por vezes tais empresas opem instalao e
funcionamento de servios pblicos de ensino, ou, ento, o aproveitamento de certas
instalaes, mais ou menos dispendiosas, como no caso de servios de aprendizagem
industrial.
As despesas que resultam dessa contribuio forada so chamadas de
semipblicas ou quase-pblicas. Diferem elas da contribuio financeira que possa
resultar da organizao e funcionamento das escolas mantidas por instituies
privadas.
Quanto a essas, duas hipteses h a considerar: ou mantero servios
gratuitos, ou servios pagos pelos que deles se sirvam. Tanto num caso como noutro,
desde que no recebam auxlios ou subvenes governamentais, sua contribuio financeira poder ser estimada com razovel aproximao. Em caso contrrio, isso no se
tornar to fcil.
Certo que a colaborao privada no apenas desejvel pelo aspecto das
finanas. Da, o estmulo que grande nmero de pases d criao e ao funcionamento
de instituies particulares do ensino, por diferentes formas: iseno de impostos prediais e outros, colaborao na formao de professores e seu aperfeioamento, auxlio para
construes escolares e equipamento, e, enfim, subvenes para custeio.
Estimada em termos de recursos financeiros, a contribuio particular, na
maioria dos pases, no excede de 10% da matrcula, no ensino primrio e cota maior,
186
Ainda assim, deve-se observar que nas reas rurais de numerosos pases com insatisfatria estrutura agrria, a demanda
de ensino torna-se muito dbil, tal como ocorre, por exemplo, nos da Amrica Latina, em geral. Cf. Educacin rural:
analisis de experiencias na Amrica Latina, investigao do A. deste livro, realizada por solicitao da Organizao dos
Estados Americanos e publicada em 1962.
188
interessar calcular o desperdcio, ou gastos no aproveitados, tambm nas escolas pouco significar estimar despesas que no tenham tido utilidade para o aluno, sua famlia,
ou a coletividade, em geral. O que ao administrador dever interessar ser saber como
evitar o desperdcio, pela adoo de boas normas de organizao, de modo que o trabalho
plenamente atenda aos objetivos visados, e no a outra coisa. No caso do custo alunoano, ser preciso, pois, ter em conta outros ndices, como os da freqncia irregular, da
desero escolar, da repetncia.
E ainda mais. Em certos casos, o baixo custo de aluno-ano, longe de revelar
satisfatrias condies de administrao, poder, ao contrrio, exprimir resultados de
m organizao. Tal o caso de classes superlotadas, onde pequeno ser o aproveitamento escolar. Igualmente, o de classes em que se tenha reduzido o dia letivo, com a adoo
do regime de vrios turnos dirios. Certas despesas gerais, constantes qualquer que seja
o nmero de turnos, e, em conseqncia de alunos, ento reduzem o custo mdio por
aluno, mas com evidente sacrifcio da qualidade do ensino.
Para que bem se calculem custos unitrios ser necessrio, portanto, fixar
critrios que dem real significao aos resultados que se apurem. Nisso interessar a
carga mnima e mxima dos professores, quanto ao nmero de alunos e horas de servio
dirio; o desenvolvimento eficiente dos programas; a freqncia regular; o sistema utilizado para a verificao da aprendizagem; a existncia ou no de condies que atendam
formao geral dos discpulos. Esses como outros pontos devero ser considerados para
o clculo dos custos unitrios em funo da qualidade do ensino ou do preenchimento
dos objetivos que para ele se tenham fixado.3
Tcnicos especializados em assuntos de eficincia escolar esto hoje dando
importncia especial ao clculo de custo de aluno-grau e aluno-pronto, em cada curso.
Em escolas de qualquer nvel, mas especialmente nas do ensino mdio e superior, esse
clculo tende a corrigir a impreciso da estimativa de aluno-ano (Oliveira, Carvalho,
1960; US Committee..., 1959).
Em termos gerais, acordam tambm esses tcnicos num sistema satisfatrio
para clculo unitrio de custos, o qual dever considerar trs ordens de elementos, correspondentes ao planejamento dos servios escolares, ao custeio desses servios e poltica de educao em geral.
Esquematicamente:
1) Para o planejamento os gastos de inverso por classe de ensino no grau
primrio, e unidade didtica de mais complexo funcionamento nos outros
graus;
2) Para o custeio ou as despesas de operao os gastos totais que o
funcionamento normal de cada classe ou de cada uma dessas unidades
reclame;
3) Para a poltica educativa, em geral o custo de aluno-pronto, em cada
curso escolar, e, quando nele existam vrios tipos ou modalidades, o que a
cada um se refira. (Enriquez, 1961)
O Quadro 1 permite apreender os elementos bsicos a serem considerados na
determinao de custos gerais e unitrios, em cada caso.
3
Para o caso do ensino mdio e superior, em nosso pas, o que faz notar Simonsen (1969).
Quadro 1 Itens a considerar no clculo de despesas gerais dos servios escolares, e, segundo o
caso, por diferentes combinaes, no clculo de custos unitrios
Observao: Os chamados custos unitrios podero referir-se a unidades muito diversas; aluno-matriculado; aluno-ano;
aluno realmente freqente s aulas; aluno-aprovado, etc., considerando-se todas as despesas, ou s a de manuteno dos servios, pelas dotaes destinadas a pessoal e material de consumo. Podero referir-se a aluno-pronto
de cada curso. Podero referir-se ainda s despesas totais (inverso e custeio) de cada unidade-padro considerada
em cada grau de ensino; por exemplo, despesas totais de cada escola isolada, em mdia, num pas, ou numa regio
desse pas; despesa, em mdia, de cada classe nas escolas agrupadas, segundo seus vrios tipos, etc.
[ Consideraes finais
Digamos por fim que os problemas referentes economia e s finanas da
educao, com que conclumos o exame dos princpios gerais de Organizao e
Administrao Escolar objeto da primeira parte deste volume , no visam reduzir a
perspectiva de eficincia dos servios escolares a simples termos quantitativos de despesa.
O esclarecimento desses problemas apresenta, sem dvida alguma, enorme
importncia, pois sem que o tenhamos, no haver base para perfeita justificao dos
sacrifcios que os servios escolares crescentemente exigem do errio pblico, o que vale
dizer, do prprio povo.
192
[ Sntese do captulo
1 Em captulos anteriores, foram indicadas relaes entre os servios escolares e fatos
da economia local, regional ou nacional, salientando-se a importncia da destinao
dos alunos para as diferentes espcies de trabalho. A questo aqui retomada de modo
mais amplo, com demonstrao das relaes da educao, em todo o seu conjunto, por
um lado, e os fatos e situaes da economia e das finanas pblicas, tambm em conjunto, por outro.
2 Investigaes realizadas nestes ltimos tempos tm comprovado que as despesas com
o ensino, sempre crescentes, j no devem procurar justificao em consideraes de
simples carter humanitrio ou de vagas aspiraes de ordem poltica. Segundo idias
do economista Keynes, depois verificadas na prtica por Benson e outros investigadores, tais despesas representam um investimento social, de feio altamente remunerativa.
Pesquisas nesse sentido tm sido feitas nos Estados Unidos, por seus economistas, e
em outros diversos pases, por especialistas das Naes Unidas, todas confirmando
essa tese geral.
3 Contudo, no bastar destinar recursos educao, sob qualquer forma. Ter-se- de
faz-lo de modo realmente eficaz, para que se justifique a aplicao de maiores somas
da riqueza pblica em seus servios, sobretudo nos do ensino. Essa matria constitui
o objeto de estudos chamados da economia e das finanas da educao.
4 As finanas pblicas refletem-se, em cada pas, num oramento em que se fixem os
montantes de receita e de despesa para cada exerccio fiscal, em seu importe total, e
com discriminao para os vrios tipos de servios pblicos (oramento-programa).
Na parte relativa aos servios de educao, a elaborao dos oramentos no ser apenas trabalho de especialistas em assuntos da fazenda pblica; exigir estudos de rgos
Parte I Princpios de Organizao e Administrao Escolar 193
194
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Comisso Nacional do Ensino Primrio, que elaborou o projeto do Fundo Nacional do Ensino Primrio.
Sentados: major Euclides Sarmento, Gustavo Capanema (ministro da Educao), professora Maria dos Reis Campos.
De p: (no identificado), Nbrega da Cunha, Loureno Filho (diretor do Inep e presidente da Comisso), (no identificado),
Everardo Backheuser.
Captulo 9
O ensino na Constituio e nas leis
[ Preliminares
A primeira parte deste livro visou a dois pontos: estabelecer conceitos bsicos
para anlise das realidades de estruturao e gesto dos servios escolares, e esclarecer
princpios operativos, de ordem geral, a esses servios aplicveis. Com isso pretendeu
formular um esquema lgico, adaptvel a casos concretos quaisquer, ou as bases de uma
metodologia geral, sem que cuidasse das condies e circunstncias de uma estrutura
particular, as do sistema de ensino de determinado pas, regio ou localidade.
Em seus trabalhos prticos, no entanto, os organizadores e administradores
escolares tm de enfrentar tais condies e circunstncias, em situaes concretas, para o
que devero conhec-las em seu conspecto e suas particularidades. Assim, para os que
no Brasil trabalham, a estrutura geral das coisas de nosso pas que diretamente interessa, a fim de que saibam sobre o que tenham de informar-se, e do que devam decidir, e para
que, onde, quando e quanto isso se faa necessrio.
Esta segunda parte de nosso estudo vem considerar essa estrutura. Os captulos
a seguir destinam-se a fornecer elementos bsicos que aos agentes da administrao escolar em nosso pas permitam aplicar os princpios e normas metodolgicas numa dada
situao concreta.
Podemos dizer que a primeira parte se ateve s relaes de definio dos
problemas, para isso desenvolvendo um esquema lgico, sem dados determinados. Esta
segunda vem considerar esses dados, admitindo as relaes de uma estrutura definida,
na qual as questes aparecem como realidades a exigir solues.
Convir lembrar que, ao esclarecer o domnio prprio da Organizao e
Administrao Escolar, afirmamos que ele realmente comea depois que se tenham determinado uma filosofia social e uma ao poltica, de tal modo que os servios regulares do
ensino se organizem para atender a objetivos determinados. Se assim no o for, no se
poder falar dos recursos de organizao e administrao em termos de rendimento ou
eficincia.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 205
Claro que tais objetivos no se submetem a uma rgida tipificao tal como se
pode fazer no caso de um empreendimento industrial, por exemplo. Os resultados a
considerar sero mudanas em pessoas e grupos de pessoas, a serem avaliadas em relao a outras pessoas e outros grupos. Mas essa circunstncia, longe de desaconselhar o
estudo da matria, evidencia a necessidade de aprofundar-lhe a anlise. De outra forma,
os agentes administrativos trabalharo s cegas.
Em termos prticos, o que agora temos de examinar o seguinte:
a) Para a sociedade brasileira, em conjunto, como pas organizado, em que
termos se apresentam os problemas da educao em geral e, particularmente, os da ao educativa intencional, atravs do ensino?
b) Como, dentro desses termos, se h de entender a ao poltica, que relacione os servios do ensino com os das funes sociais de governo e os da
administrao pblica, em geral?
c) Que amplos objetivos, num e noutro caso j se encontram definidos, e que
questes de natureza problemtica aos organizadores e administradores se
oferecem, para que possam atuar de modo a bem relacionar meios e fins,
elementos e recursos da vida social, para os resultados desejveis, em
satisfatrios nveis de rendimento?
Essas trs ordens de assuntos encontram ponto de apoio para conveniente
estudo na carta constitucional do pas, na legislao ordinria do ensino e nas concepes mesmas que a Constituio e as leis hajam adotado com relao aos fundamentos e
tcnicas da organizao escolar, segundo a evoluo das idias polticas e, assim tambm,
as da administrao pblica, em geral.
Extremamente sedutor o exame de todos esses pontos, em seu conjunto
como em cada uma de suas partes, pelos conseqentes juzos de valor a que, queiramos
ou no, nos conduzem. A administrao visa a atividades de sentido prospectivo, quer
dizer, de aes para resultados futuros, e isso importa em opes ou escolha entre
solues diversas.
com freqncia, por isso mesmo, que certa confuso se estabelece, no s no
plano conceitual da matria, mas no plano prtico, ou de definio das operaes. E isso
advm, antes de tudo, das relaes entre aspectos de ordem tcnica e de ordem poltica.
Como observa Cassel (1944),
o poltico, em seu trabalho, est acostumado a concentrar toda a ateno no poder, sendo
por isso muito natural para ele que tudo se possa conseguir desde que se disponha de
mando ou de poder poltico. Na realidade, os polticos chegam a crer que, pelo exerccio
do poder, so eles capazes de proibir que ocorram as conseqncias lgicas e naturais de
seus prprios atos.
Por sua vez, aos administradores pode faltar a necessria habilitao de cultura
geral e tcnica, a fim de que separem a ao que lhes caiba, na esfera prpria de seus
servios.
Graas ao desenvolvimento dos estudos de Organizao e Administrao, em
grande nmero de pases, tais dificuldades tm-se atenuado, com melhor compreenso
das questes de interesse pblico, respeitantes ao poltica e ao educacional, em
particular. Onde j se tenham alcanado nveis de maior cultura geral, uma e outra apare206
cem mais coincidentes que em oposio, admitindo esforos conjugados, nas melhores
formas de colaborao.
A fim de que assim possamos compreender a matria, passaremos a examin-la,
no caso de nosso pas, quanto aos termos da filosofia poltico-social expressa na Constituio;
aos do direito administrativo, pelo que disponham as leis gerais ou de feio orgnica do
ensino; e, enfim, quanto evoluo das idias da prpria administrao escolar, por um
sucinto relato da evoluo de seus estudos e de seu ensino.
pelo interesse pblico, e o princpio de que a Unio deveria legislar sobre as condies
do trabalho. Quanto ao ensino, reconhecia a necessidade de ser obrigatria a escola
primria.
Na segunda constituio republicana, a de 1934, os pressupostos so diversos.
Havia-se dado a revoluo de 1930, originada por mudanas econmicas e poltico-sociais
muito complexas, pelo que, j no perodo discricionrio de governo, ensaiaram-se modificaes no estado liberal da Carta de 1891. Criaram-se os ministrios do Trabalho e da
Educao. Revogara-se o princpio do ensino leigo nas escolas pblicas; procedera-se
reforma do ensino secundrio e superior; estabeleceram-se as bases de fiscalizao federal
dos estabelecimentos desse grau; criara-se um servio nacional de estatstica da educao,
at ento inexistente ou to falho de recursos que o ltimo levantamento geral sobre o
assunto referia-se ao longnquo exerccio de 1907.
Geralmente, as revolues trazem em seu bojo uma teoria educativa, pronta e
acabada. Com relao de 1930, isso no se deu. A um congresso nacional, promovido
pela Associao Brasileira de Educao, em 1931, o ministro da Educao do governo
provisrio, Francisco Campos, solicitou idias para um programa governamental. Um
grupo de educadores logo aps as publicava, em manifesto, e sobre essas idias procuraram
os constituintes de 1934 elaborar todo um captulo sobre a matria.1
Nesse captulo, figuravam os seguintes pontos: a educao, direito de todos
deve ser ministrada pela famlia e pelos poderes pblicos; o ensino religioso ser de
freqncia facultativa; a Unio e os municpios devero aplicar nunca menos de 10%, e
os Estados e o Distrito Federal nunca menos de 20% de sua renda de impostos na manuteno e desenvolvimento dos sistemas educativos; a Unio, os Estados e o Distrito Federal
organizaro fundos destinados aos servios educativos.
Mas o dispositivo central era o que dava competncia Unio para fixar o
plano nacional de educao, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns
e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execuo em todo o territrio nacional, e,
como decorrncia, o de exercer a Unio ao supletiva, onde se fizesse necessria, por
deficincia de iniciativa ou de recursos, estimulando a obra educativa em todo o pas, por
meio de estudos, inquritos, demonstraes e subvenes. Entre as normas expressas,
figurava a de que o ensino primrio, integral e gratuito, seria de freqncia obrigatria,
inclusive para os adultos dele necessitados. Esse Plano, embora composto pelo Conselho
Nacional de Educao, em 1937, no chegou a ser aprovado pelo poder legislativo e,
portanto, no entrou em execuo.2
Na carta outorgada de 1937, no se manteve a idia do plano nacional.
Reservou-se, porm, Unio competncia privativa para fixar as bases e determinar os
quadros da educao nacional, soluo que praticamente seria a mesma do planejamento
geral. J no captulo Da Famlia, estabelecia-se que a educao integral da prole era o
primeiro dever e direito natural dos pais, acrescentando-se que o Estado no seria
estranho a esse dever e que a infncia e a juventude deveriam ser objeto de cuidado e
garantias especiais por parte dos poderes pblicos.
No captulo relativo Educao e Cultura, com sete artigos, alguns dos quais
muito longos, institua o ensino primrio gratuito e obrigatrio. Estabelecia tambm estes
1
Esse manifesto, redigido pelo professor Fernando de Azevedo, foi largamente divulgado pela imprensa e editado no livro
A reconstruo educacional no Brasil: ao povo e ao governo (1932).
208
pontos: o ensino religioso poderia ser contemplado como matria do curso ordinrio das
escolas primrias, normais e secundrias; infncia e juventude a que faltassem os
recursos necessrios educao em instituies particulares, seria dever da Nao, dos
Estados e dos municpios, assegurar pela fundao de instituies de ensino de todos os
graus a possibilidade de receberem uma educao adequada s suas faculdades, aptides
e tendncias vocacionais. No art. 129, onde figurava essa recomendao, dispunha-se
textualmente:
O ensino pr-vocacional e profissional, destinado s classes menos favorecidas, , em
matria de educao, o primeiro dever do Estado. Cumpre-lhe dar execuo a esse dever,
fundando institutos de ensino profissional e subsidiando os da iniciativa dos Estados,
dos municpios e dos indivduos, ou de associaes particulares e profissionais.
Da Educao e da Cultura
Art. 166 A educao direito de todos, e ser dada no lar e na escola. Deve inspirar-se
nos princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana.
Art. 167 O ensino dos diferentes ramos ser ministrado pelos poderes pblicos e livre
iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem.
Art. 168 A legislao do ensino adotar os seguintes princpios:
I o ensino primrio obrigatrio e s ser dado na lngua nacional;
II o ensino primrio oficial gratuito para todos; o ensino oficial ulterior ao primrio
s-lo- para quantos provarem falta ou insuficincia de recursos;
III as empresas industriais, comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais de cem
pessoas, so obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os seus servidores e
os filhos destes;
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 209
[ Legislao ordinria
A matria sobre Educao e Cultura, em 1946, referia-se legislao ordinria
do ensino, para ela estabelecendo princpios (art. 168). Claro que esses pontos de organizao deveriam ser enquadrados em todas as demais matrias expostas na Constituio e,
em especial, a de organizao de poderes.
Os servios escolares, para cuja legislao ordinria desde logo se fixaram
alguns pontos de estrutura e sentido programtico, a no apareciam como algo acessrio
ou servio que se pudesse cumprir em linhas arbitrrias. Ligado ao conceito mais amplo
da educao em geral, ou do processo educacional como um todo, representava elemento
de muito maior importncia nos pressupostos da filosofia social e poltica que a
Constituio estabelecia.
Tais princpios no seriam desde logo aplicveis, porquanto deveriam ser
traduzidos em leis que definissem as diretrizes e bases da educao nacional, a serem
votadas pela Unio, conforme a Constituio de 1946 tambm preceituava, (art. 5,
inciso XV, alnea d). Seria necessrio que se procedesse ao enquadramento geral dos
servios de educao a princpios e normas do Direito Administrativo; quer dizer,
aos do Direito Pblico, que compreendessem as relaes jurdicas decorrentes da
organizao dos servios do Estado, seus fundamentos, e relaes que nascem das
atividades estatais, no diretamente compreendidas na esfera das funes legislativas
e judicirias.
Opinam, ademais, os tratadistas da matria que h necessidade de encarar o
conceito do direito administrativo mais sob o aspecto tcnico do que estritamente poltico.
como ensina Temstocles Cavalcanti (1958), quando escreve:
O direito administrativo, em seu sentido mais amplo, compreende toda a rea das atividades
pblicas que se enquadra na organizao e no funcionamento dos rgos e estrutura dos
servios estatais. No constitui privilgio do poder executivo, mas as suas normas e os
seus princpios so aplicveis toda vez que se regulem as atividades prprias
administrao.
aqui examinar essas manifestaes, pelo que remetemos o leitor especialmente interessado
bibliografia que a tal respeito se produziu.3
O que devemos aqui apresentar o texto afinal aprovado, para depois nos
referirmos tambm nova Constituio da Repblica, promulgada pelo Congresso
Nacional em 1967, e emendada em outubro de 1969. Ainda que, em grande parte, essa
nova carta poltica mantenha a matria de 1946, referente Educao e Cultura, h
importantes modificaes a considerar, como veremos adiante.
TTULO II
Do direito educao
Art. 2 A educao direito de todos e ser dada no lar e na escola.
Pargrafo nico. famlia cabe escolher o gnero de educao que deve dar a seus filhos.
Art. 3 O direito educao assegurado:
I pela obrigao do poder pblico e pela liberdade de iniciativa particular de ministrarem
o ensino em todos os graus, na forma da lei em vigor;
3
Ver, em especial, Barros et al. (1960), obra em que se colige farto e valioso material documentrio sobre a matria, em fatos
e opinies. Igualmente Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos, n. 74, 76, 77 e 78, os dois primeiros de 1959 e os demais
do ano seguinte.
Publicada no Dirio Oficial, de 27 de dezembro de 1961. A reincorporao das partes vetadas deu-se por publicao feita no
Dirio Oficial, a 17 de dezembro do ano seguinte.
212
TTULO III
Da liberdade do ensino
Art. 4 assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos.
Art. 5 So assegurados aos estabelecimentos de ensino pblicos e particulares
legalmente autorizados, adequada representao nos conselhos estaduais de educao,
e o reconhecimento, para todos os fins, dos estudos neles realizados.
TTULO IV
Da administrao do ensino
Art. 6 O Ministrio da Educao e Cultura exercer as atribuies do Poder Pblico
Federal em matria de educao.
Pargrafo nico. O ensino militar ser regulado por lei especial.
Art. 7 Ao Ministrio da Educao e Cultura incumbe velar pela observncia das leis do
ensino e pelo cumprimento das decises do Conselho Federal de Educao.
Art. 8 O Conselho Federal de Educao ser constitudo por vinte e quatro membros,
nomeados pelo Presidente da Repblica, por seis anos, dentre pessoas de notvel saber e
experincia, em matria de educao.
1 Na escolha dos membros do Conselho, o presidente da Repblica levar em considerao a necessidade de neles serem devidamente representadas as diversas regies do
pas, os diversos graus do ensino e o magistrio oficial e particular.
2 De dois em dois anos, cessar o mandato de um tero dos membros do Conselho,
permitida a reconduo por uma s vez. Ao ser constitudo o Conselho, um tero de seus
membros ter mandato apenas de dois anos, e um tero, de quatro anos.
3 Em caso de vaga, a nomeao do substituto ser para completar o prazo de mandato
do substitudo.
4 O Conselho Federal de Educao ser dividido em cmaras para deliberar sobre
assuntos pertinentes ao ensino primrio, mdio e superior, e se reunir em sesso plena
para decidir sobre matria de carter geral.
5 As funes de conselheiro so consideradas de relevante interesse nacional, e o seu
exerccio tem prioridade sobre o de quaisquer cargos pblicos de que sejam titulares os
conselheiros. Estes tero direito a transporte, quando convocados, e s dirias ou jeton
de presena a serem fixadas pelo Ministro da Educao e Cultura, durante o perodo das
reunies.
Art. 9 Ao Conselho Federal de Educao, alm de outras atribuies conferidas por lei,
compete:
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 213
TTULO V
Dos sistemas de ensino
Art. 11 A Unio, os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino,
com observncia da presente lei.
Art. 12 Os sistemas de ensino atendero variedade dos cursos, flexibilidade dos
currculos e articulao dos diversos graus e ramos.
214
TTULO VI
Da educao de grau primrio
Captulo I Da educao pr-primria
Art. 23 A educao pr-primria destina-se aos menores at sete anos, e ser ministrada
em escolas maternais ou jardins-de-infncia.
Art. 24 As empresas que tenham a seu servio mes de menores de sete anos sero
estimuladas a organizar e manter, por iniciativa prpria ou em cooperao com os poderes
pblicos, instituies de educao pr-primria.
Captulo II Do ensino primrio
Art. 25 O ensino primrio tem por fim o desenvolvimento do raciocnio e das atividades
de expresso da criana, e a sua integrao no meio fsico e social.
Art. 26 O ensino primrio ser ministrado, no mnimo, em quatro sries anuais.
Pargrafo nico. Os sistemas de ensino podero estender a sua durao at seis anos,
ampliando, nos dois ltimos, os conhecimentos do aluno e iniciando-o em tcnicas de
artes aplicadas, adequadas ao sexo e idade.
Art. 27 O ensino primrio obrigatrio a partir dos sete anos e s ser ministrado na
lngua nacional. Para os que o iniciarem depois dessa idade podero ser formadas classes
especiais ou cursos supletivos correspondentes ao seu nvel de desenvolvimento.
Art. 28 A administrao do ensino nos Estados, Distrito Federal e Territrios promover:
a) o levantamento anual do registro das crianas em idade escolar;
b) o incentivo e a fiscalizao da freqncia s aulas.
Art. 29 Cada municpio far, anualmente, a chamada da populao escolar de sete anos
de idade, para matrcula na escola primria.
Art. 30 No poder exercer funo pblica, nem ocupar emprego em sociedade de
economia mista ou empresa concessionria de servio pblico o pai de famlia ou responsvel por criana em idade escolar sem fazer prova de matrcula desta, em estabelecimento de ensino, ou de que lhe est sendo ministrada educao no lar.
Pargrafo nico. Constituem casos de iseno, alm de outros previstos em lei:
a) comprovado estado de pobreza do pai ou responsvel;
216
b) insuficincia de escolas;
c) matrcula encerrada;
d) doena ou anomalia grave da criana.
Art. 31 As empresas industriais, comerciais e agrcolas, em que trabalhem mais de 100
pessoas, so obrigadas a manter ensino primrio gratuito para os seus servidores e os
filhos desses.
1 Quando os trabalhadores no residirem prximo ao local de sua atividade, esta
obrigao poder ser substituda por instituio de bolsas, na forma que a lei estadual
estabelecer.
2 Compete administrao do ensino local, com recurso para o Conselho Estadual de
Educao, zelar pela obedincia ao disposto neste artigo.
Art. 32 Os proprietrios rurais que no puderem manter escolas primrias para as crianas residentes em suas glebas devero facilitar-lhes a freqncia s escolas mais prximas,
ou propiciar a instalao e funcionamento de escolas pblicas em suas propriedades.
TTULO VII
Da educao de grau mdio
Captulo I Do ensino mdio
Art. 33 A educao de grau mdio, em prosseguimento ministrada na escola primria,
destina-se formao do adolescente.
Art. 34 O ensino mdio ser ministrado em dois ciclos, o ginasial e o colegial, e abranger, entre outros, os cursos secundrios, tcnicos e de formao de professores para o
ensino primrio e pr-primrio.
Art. 35 Em cada ciclo haver disciplinas e prticas educativas, obrigatrias e optativas.
1 Ao Conselho Federal de Educao compete indicar, para todos os sistemas de
ensino mdio, at cinco disciplinas obrigatrias, cabendo aos conselhos estaduais de
educao completar o seu nmero e relacionar os de carter optativo que podem ser
adotados pelos estabelecimentos de ensino.
2 O Conselho Federal e os conselhos estaduais, ao relacionarem as disciplinas obrigatrias, na forma do pargrafo anterior, definiro a amplitude e o desenvolvimento dos
seus programas em cada ciclo.
3 O currculo das duas primeiras sries do 1 ciclo ser comum a todos os cursos de
ensino mdio no que se refere s matrias obrigatrias.
Art. 36 O ingresso na primeira srie do 1 ciclo dos cursos de ensino mdio depende de
aprovao em exame de admisso, em que fique demonstrada satisfatria educao primria, desde que o educando tenha onze anos completos ou venha a alcanar essa idade
no correr do ano letivo.
Pargrafo nico. Ao aluno que houver concludo a 6 srie primria ser facultado o
ingresso na 2 srie do 1 ciclo de qualquer curso de grau mdio, mediante exame das
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 217
TTULO VIII
Da orientao educativa e da inspeo
Art. 62 A formao do orientador de educao ser feita em cursos especiais que atendam s
condies do grau do tipo de ensino e do meio social a que se destinam.
Art. 63 Nas faculdades de filosofia ser criado, para a formao de orientadores de educao
do ensino mdio, curso especial a que tero acesso os licenciados em pedagogia, filosofia,
psicologia ou cincias sociais, bem como os diplomados em Educao Fsica pelas Escolas
Superiores de Educao Fsica e os inspetores federais de ensino, todos com estgio mnimo
de trs anos no magistrio.
Art. 64 Os orientadores de educao do ensino primrio sero formados nos institutos
de educao em curso especial a que tero acesso os diplomados em escolas normais de
grau colegial e em institutos de educao, com estgio mnimo de trs anos no magistrio
primrio.
Art. 65 O inspetor de ensino, escolhido por concurso pblico de ttulos e provas
VETADO... deve possuir conhecimentos tcnicos e pedaggicos demonstrados de preferncia no exerccio de funes de magistrio, de auxiliar de administrao escolar ou na
direo de estabelecimento de ensino.
TTULO IX
Da educao de grau superior
Captulo I Do ensino superior
Art. 66 O ensino superior tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das cincias,
letras e artes e a formao de profissionais de nvel universitrio.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 221
222
2 VETADO.
3 VETADO.
4 VETADO.
5 VETADO.
6 VETADO.
7 VETADO.
Art. 75 VETADO.
I VETADO.
II VETADO.
III VETADO.
IV VETADO.
V VETADO.
VI VETADO.
VII VETADO.
1 VETADO.
2 VETADO
3 VETADO.
4 VETADO.
Art. 76 Nos estabelecimentos oficiais federais de ensino superior, os diretores sero
nomeados pelo Presidente da Repblica dentre os professores catedrticos efetivos em
exerccio, eleitos em lista trplice pela congregao respectiva, em escrutnios secretos, podendo os mesmos ser reconduzidos duas vezes.
Art. 77 Nenhuma faculdade de filosofia, cincias e letras funcionar inicialmente com
menos de quatro de seus cursos de bacharelado, que abrangero obrigatoriamente as
sees de... VETADO... cincias e letras.
Art. 78 O corpo discente ter representao, com direito a voto, nos conselhos
universitrios, nas congregaes, e nos conselhos departamentais das universidades e
escolas superiores isoladas, na forma dos estatutos das referidas entidades.
TTULO X
Da educao de excepcionais
Art. 88 A educao de excepcionais deve, no que for possvel, enquadrar-se no sistema
geral de educao, a fim de integr-los na comunidade.
Art. 89 Toda iniciativa privada considerada eficiente pelos conselhos estaduais de
educao, e relativa educao de excepcionais, receber dos poderes pblicos tratamento
especial mediante bolsas de estudos, emprstimos e subvenes.
TTULO XI
Da assistncia social escolar
Art. 90 Em cooperao com outros rgos ou no, incumbe aos sistemas de ensino,
tcnica e administrativamente, prover, bem como orientar, fiscalizar e estimular os servios
de assistncia social, mdico-odontolgico e de enfermagem aos alunos.
Art. 91 A assistncia social escolar ser prestada nas escolas, sob a orientao dos
respectivos diretores, atravs de servios que atendam ao tratamento dos casos individuais,
aplicao de tcnicas de grupo e organizao social da comunidade.
TTULO XII
Dos recursos para a educao
Art. 92 A Unio aplicar anualmente, na manuteno e desenvolvimento do ensino,
12% (doze por cento), no mnimo, de sua receita de impostos e os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, 20 % (vinte por cento), no mnimo.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 225
1 Com nove dcimos dos recursos federais destinados educao, sero constitudos,
em parcelas iguais, o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino
Mdio e o Fundo Nacional do Ensino Superior.
2 O Conselho Federal de Educao elaborar, para execuo em prazo determinado,
o Plano de Educao referente a cada Fundo.
3 Os Estados, o Distrito Federal e os municpios se deixarem de aplicar a percentagem
prevista na Constituio Federal para a manuteno e desenvolvimento do ensino, no
podero solicitar auxlio da Unio para esse fim.
Art. 93 Os recursos a que se refere o art. 169, da Constituio Federal, sero aplicados
preferencialmente na manuteno e desenvolvimento do sis-tema pblico de ensino
de acordo com os planos estabelecidos pelo Conselho Federal e pelos conselhos estaduais de educao, de sorte que se assegurem:
1) o acesso escola do maior nmero possvel de educandos;
2) a melhoria progressiva do ensino e o aperfeioamento dos servios de educao;
3) o desenvolvimento do ensino tcnico-cientfico;
4) o desenvolvimento das cincias, letras e artes;
1 So consideradas despesas com o ensino:
a) as de manuteno e expanso do ensino;
b) as de concesso de bolsas de estudos;
c) as de aperfeioamento de professores, incentivo pesquisa, e realizao de
congressos e conferncias;
d) as de administrao federal, estadual ou municipal de ensino, inclusive as que se
relacionem com atividades extra-escolares.
2 No so consideradas despesas com o ensino:
a) as de assistncia social e hospitalar, mesmo quando ligadas ao ensino;
b) as realizadas por conta das verbas previstas nos arts. 199, da Constituio Federal
e 29, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
c) os auxlios e subvenes para fins de assistncia e cultura (Lei n 1.493, de 13/12/
1951).
Art. 94 A Unio proporcionar recursos a educandos que demonstrem necessidade e
aptido para estudos, sob duas modalidades:
a) bolsas gratuitas para custeio total ou parcial dos estudos;
b) financiamento para reembolso dentro de prazo varivel, nunca superior a quinze anos.
1 Os recursos a serem concedidos, sob a forma de bolsa de estudos, podero ser
aplicados em estabelecimentos de ensino reconhecido, escolhido pelo candidato ou seu
representante legal.
2 O Conselho Federal de Educao determinar os quantitativos glo-bais das bolsas de
estudos e financiamento para os diversos graus de ensino, que atribuir aos Estados, ao
Distrito Federal e aos Territrios.
3 Os conselhos estaduais de educao, tendo em vista esses recursos e os estaduais:
a) fixaro o nmero e os valores das bolsas, de acordo com o custo mdio do ensino
nos municpios e com o grau de escassez de ensino oficial em relao populao
em idade escolar;
b) organizaro as provas de capacidade a serem prestadas pelos candidatos, sob condies
de autenticidade e imparcialidade que assegurem oportu-nidades iguais para todos;
226
c) estabelecero as condies de renovao anual das bolsas, de acordo com o aproveitamento escolar demonstrado pelos bolsistas.
4 Somente sero concedidas bolsas a alunos de curso primrio quando, por falta de
vagas, no puderem ser matriculados em estabelecimentos oficiais.
5 No se inclui nas bolsas de que trata o presente artigo o auxlio que o Poder Pblico
concede a educandos sob a forma de alimentao, material escolar, vesturio, transporte,
assistncia mdica ou dentria, o qual ser objeto de normas especiais.
Art. 95 A Unio dispensar a sua cooperao financeira ao ensino sob a forma de:
a) subveno, de acordo com as leis especiais em vigor;
b) assistncia tcnica, mediante convnio visando ao aperfeioamento do magistrio,
pesquisa pedaggica e promoo de congressos e seminrios;
c) financiamento a estabelecimentos mantidos pelos Estados, municpios ou
particulares, para a compra, construo ou reforma de prdios escolares e respectivas
instalaes e equipamentos de acordo com as leis especiais em vigor.
1 So condies para a concesso de financiamento a qualquer estabelecimento de
ensino, alm de outras que venham a ser fixadas pelo Conselho Federal de Educao:
a) a idoneidade moral e pedaggica das pessoas ou entidades responsveis pelos
estabelecimentos para que feita a solicitao de crdito;
b) a existncia de escrita contbil fidedigna, e a demonstrao da possibi-lidade de
liquidao do emprstimo com receitas prprias do estabelecimento ou do muturio, no prazo contratual;
c) a vinculao, ao servio de juros e amortizao do emprstimo, de uma parte
suficiente das receitas do estabelecimento; ou a instituio de garantias reais adequadas, tendo por objeto outras receitas do muturio; ou bens cuja penhora no
prejudique direta ou indiretamente o funcionamento do estabelecimento de ensino;
d) o funcionamento regular do estabelecimento, com observncia das leis de ensino.
2 Os estabelecimentos particulares de ensino, que receberem subveno ou auxlio
para sua manuteno, ficam obrigados a conceder matrculas gratuitas a estudantes pobres, no valor correspondente ao montante recebido.
3 No ser concedida subveno nem financiamento ao estabelecimento de ensino que,
sob falso pretexto, recusar matrcula a alunos, por motivo de raa, cor ou condio social.
Art. 96 O Conselho Federal de Educao e os conselhos estaduais de educao na esfera
de suas respectivas competncias, envidaro esforos para melhorar a qualidade e elevar
os ndices de produtividade do ensino em relao ao seu custo:
a) promovendo a publicao anual das estatsticas do ensino e dados complementares,
que devero ser utilizados na elaborao dos planos de aplicao de recursos para
o ano subseqente;
b) estudando a composio de custos do ensino pblico e propondo medidas adequadas para ajust-lo ao melhor nvel de produtividade.
TTULO XIII
Disposies gerais e transitrias
Art. 97 O ensino religioso constitui disciplina dos horrios das escolas oficiais, de
matrcula facultativa, e ser ministrado sem nus para os poderes pblicos, de acordo
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 227
com a confisso religiosa do aluno, manifestada por ele, se for capaz, ou pelo seu
representante legal ou responsvel.
1 A formao de classe para o ensino religioso independe de nmero mnimo de alunos.
2 O registro dos professores de ensino religioso ser realizado perante a autoridade
religiosa respectiva.
Art. 98 O Ministrio da Educao e Cultura manter o registro de professores habilitados
para o exerccio do magistrio de grau mdio.
Art. 99 Aos maiores de dezesseis anos, ser permitida a obteno de certificados de
concluso do curso ginasial, mediante a prestao de exames de madureza, em dois anos
no mnimo, e trs anos no mximo, aps estudos realizados sem observncia do regime
escolar. (Parte VETADA no foi aceita).
Pargrafo nico. Nas mesmas condies permitir-se- a obteno do certificado de concluso
de curso colegial aos maiores de dezenove anos.
Art. 100 Ser permitida a transferncia de alunos de um para outro estabelecimento de
ensino, inclusive de escola de pas estrangeiro, feitas as necessrias adaptaes de acordo
com o que dispuseram: em relao ao ensino mdio, os diversos sistemas de ensino e, em
relao ao ensino superior, os conselhos universitrios, ou o Conselho Federal de Educao, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino superior federal
ou particular, ou ainda, os Conselhos Universitrios ou o Conselho Estadual de Educao, quando se tratar de universidade ou de estabelecimento de ensino estaduais.
Art. 101 O Ministro da Educao e Cultura, ouvido o Conselho Federal de Educao,
decidir das questes suscitadas pela transio entre o regime escolar at agora vigente e
o institudo por esta lei, baixando, para isto, as instrues necessrias.
Art. 102 Os diplomas de curso superior, para que produzam efeitos legais, sero previamente registrados em rgos do Ministrio da Educao e Cultura.
Art. 103 Os diplomas e certificados estrangeiros dependero de revalidao, salvo
convnios culturais celebrados com pases estrangeiros.
Art. 104 Ser permitida a organizao de cursos ou escolas experimentais, com currculos,
mtodos e perodos escolares prprios, dependendo o seu funcionamento para fins de validade legal da autorizao do Conselho Estadual de Educao, quando se tratar de cursos
primrios e mdios, e do Conselho Federal de Educao, quando de cursos superiores ou de
estabelecimentos de ensino primrio e mdio sob a jurisdio do Governo Federal.
Art. 105 Os poderes pblicos instituiro e ampararo servios e entidades que mantenham,
na zona rural, escolas, ou centros de educao, capazes de favorecer a adaptao do homem
ao meio e o estmulo de vocaes a atividades profissionais.
Art. 106 Os cursos de aprendizagem industrial e comercial, administrados por entidades
industriais e comerciais, nos termos da legislao vigente, sero submetidos aos conselhos
estaduais de educao e os dos territrios ao Conselho Federal de Educao.
228
ser feita por meio de exame de suficincia realizado em faculdades de filosofia oficiais,
indicadas pelo Conselho Federal de Educao. (O VETO s expresses finais deste artigo,
a partir da palavra realizado no foi aceito pelo Congresso Nacional).
Art. 118 Enquanto no houver nmero suficiente de profissionais formados pelos cursos especiais de educao tcnica, podero ser aproveitados, como professores de disciplinas especficas do ensino mdio tcnico, profissionais liberais de cursos superiores
correspondentes ou tcnicos diplomados na especialidade.
Art. 119 Os titulares de cargos pblicos federais que forem extintos, por se tornarem
desnecessrios em face da presente lei, sero aproveitados em funes anlogas ou
correlatas.
Art. 120 Esta lei entrar em vigor no ano seguinte ao de sua publicao, revogadas as
disposies em contrrio.
Esse o texto da Lei de Diretrizes e Bases, tal como ficou, em face de vetos do
Executivo, aceitos pelo Congresso Nacional, e tambm da recusa de aceitao de alguns
poucos deles.5
230
estabeleceu novas funes para a justia federal; deu nova ordem ao sistema tributrio,
feitura do oramento e fiscalizao financeira; ampliou o conceito de Segurana Nacional;
modificou as bases de organizao e certos modos de atuao dos partidos polticos.
O prprio nome oficial do pas foi modificado, deixando de ser Estados Unidos
do Brasil para tornar-se Repblica Federativa do Brasil.
Quanto aos direitos e garantias individuais, foram mantidos os da carta de
1946, admitida, porm, a suspenso dos direitos polticos dos cidados, se deles abusarem com o propsito de atentar contra a ordem democrtica ou quando hajam praticado
atos de corrupo, devidamente comprovados.
Com relao ordem econmica e social, houve algumas sensveis alteraes.
Com referncia organizao da famlia e aos assuntos da educao e da cultura, tratados
num s e mesmo ttulo (sem captulo separado para estes ltimos), foram pequenas as
modificaes, permanecendo, de modo geral, as diretrizes estabelecidas na Carta de 1946,
embora, nalgumas delas, mudado o seu sentido.
Um importante dispositivo foi suprimido: era o que obrigava que a Unio, os
Estados e os municpios, respectivamente, empregassem 10, 20 e 20% da receita de impostos na manuteno e desenvolvimento dos servios do ensino. A importncia de tal
excluso torna-se patente quando se verifica que a Lei de Diretrizes e Bases, dada a obrigao do dispndio com o ensino, nessas quotas determinadas, teria dois fundos especiais, um de ensino mdio e outro de ensino superior, os quais se juntariam ao de ensino
primrio, j existente e referido na Carta de 1946. Ainda mais: admitiu a lei que, no caso
da receita federal, a quota de impostos fosse elevada para 12%, e que os recursos de cada
um dos trs fundos viessem a ser distribudos segundo planos traados pelo Conselho
Federal de Educao a cada ano.
Para cotejo entre a matria do ttulo relativo educao, na Carta de 1946 e na
de 1967, transcreve-se a seguir o texto desta ltima, atendidas as emendas que recebeu
em outubro de 1969, as quais lhe melhoraram a redao (arts. 176 a 180 ):
Art. 176 A educao inspirada no princpio da unidade nacional e nos ideais de liberdade
e solidariedade humana, direito de todos e dever do Estado, e ser dada no lar e na
escola.
1 O ensino ser ministrado nos diferentes graus pelos Poderes Pblicos.
2 Respeitadas as disposies legais, o ensino livre iniciativa particular, a qual
merecer o amparo tcnico e financeiro dos Poderes Pblicos, inclusive mediante bolsas
de estudo.
3 A legislao do ensino adotar os seguintes princpios e normas:
I o ensino primrio somente ser ministrado na lngua nacional;
II o ensino primrio obrigatrio para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos
estabelecimentos oficiais;
III o ensino pblico ser igualmente gratuito para quantos, no nvel mdio e no superior,
demonstrarem efetivo aproveitamento e provarem falta ou insuficincia de recursos;
IV o Poder Pblico substituir, gradativamente, o regime de gratuidade no ensino mdio
e no superior pelo sistema de concesso de bolsas de estudo, mediante restituio, que a
lei regular;
V o ensino religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais
das escolas oficiais de grau primrio e mdio;
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 231
VI o provimento dos cargos iniciais e finais das carreiras do magistrio de grau mdio e
superior depender, sempre, de prova de habilitao, que consistir em concurso pblico
de provas e ttulos, quando se tratar de ensino oficial; e
VII a liberdade de comunicao de conhecimentos no exerccio do magistrio, ressalvado
o disposto no artigo 154.
Art. 177 Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de ensino, e a
Unio, os dos Territrios, assim como o sistema federal, que ter carter supletivo e se
estender a todo o Pas, nos estritos limites das deficincias locais.
1 A Unio prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados e ao Distrito Federal
para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino.
2 Cada sistema de ensino ter, obrigatoriamente, servios de assistncia educacional,
que assegurem aos alunos necessitados condies de eficincia escolar.
Art. 178 As empresas comerciais, industriais e agrcolas so obrigadas a manter o ensino
primrio gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e os
quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuio do salrio-educao,
na forma que a lei estabelecer.
Pargrafo nico. As empresas comerciais e industriais so ainda obrigadas a assegurar,
em cooperao, condies de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover
o preparo de seu pessoal qualificado.
Art. 179 As cincias, as letras e as artes so livres, ressalvado o disposto no pargrafo 8
do artigo 153.
Pargrafo nico. O Poder Pblico incentivar a pesquisa e o ensino cientfico e tecnolgico.
Art. 180 O amparo cultura dever do Estado.
Pargrafo nico. Ficam sob a proteo especial do Poder Pblico os documentos, as obras
e os locais de valor histrico ou artstico, os monumentos e as paisagens naturais notveis,
bem como as jazidas arqueolgicas.
Nesse texto, duas modificaes de fundo devem ser ainda notadas. Primeira,
a de maior extenso das idades a que se pode aplicar a obrigatoriedade do ensino
primrio. O conjunto delas, que era de 7 a 12 anos, passou a ser, expressamente, de 7 a
14 anos.
O texto no declara que o ensino primrio seja de oito anos de durao, e isso,
alis, se comprova por admitir a Constituio o trabalho do menor desde os doze anos
(art. 165, inciso X).
Note-se, ademais, que as empresas comerciais, industriais e agrcolas so
obrigadas a manter o ensino primrio gratuito de seus empregados e o ensino dos
filhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuio do salrio-educao, na forma que a lei estabelecer (art. 178).
evidente que, entre os sete e os quatorze anos no significa por todo o prazo dos 7
aos 14.
232
[ Sntese do captulo
1 O domnio prprio da Organizao e Administrao Escolar, em cada pas, comea
depois que se haja definido uma ao poltica, a fim de que se possam propor e discutir os problemas de eficincia, em funo de objetivos claros e determinados. O primeiro enquadramento de proposies do tipo Se ... ento assim o exige. Esse
enquadramento tem de partir do exame da carta poltica do pas, a qual expe uma
construo jurdica a aplicar-se a certa organizao de fato, fundada numa conjuntura
ecolgica e social (o territrio, a populao, a vida econmica).
2 Todas as nossas constituies polticas, a partir da Repblica, tm reafirmado, em
termos cada vez mais claros e expressos, o valor do ensino. A de 1891, ainda que
omissa em relao a questes sociais e econmicas, reconhecia a necessidade do
ensino primrio obrigatrio. Com a revoluo de 1930, ensaiaram-se grandes
modificaes no tipo de estado liberal, at ento vigente, tendo-se logo criado os
ministrios do Trabalho e da Educao. A Carta de 1934 veio dar competncia
Unio para fixar um plano nacional de educao, compreensivo de todos os graus
e ramos, comuns e especializados, e coordenar e fiscalizar a sua execuo em todo
o territrio nacional. Ainda que composto esse plano pelo antigo Conselho Nacional
de Edu-cao, em 1937, no foi ele aprovado pelo legislativo, em virtude do golpe
de Estado do mesmo ano, o qual outorgou uma nova carta poltica ao pas.
3 Nessa Carta, de novembro de 1937, manteve-se implcita a idia do plano nacional.
De fato, reservou-se Unio competncia privativa para fixar as bases e determinar
os quadros da educao nacional, o que importava estabelecer certo planejamento
geral. No captulo Da famlia, estabelecia-se que a educao integral da prole era o
primeiro dever e direito natural dos pais, acrescentando-se que o Estado no seria
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 233
estranho a esse dever, e que a infncia e a adolescncia deveriam ser objeto de cuidados e garantias especiais por parte dos poderes pblicos. No captulo relativo
Educao e Cultura, estabeleceu-se o ensino primrio obrigatrio, e o ensino religioso facultativo, nas escolas de 1 e 2 graus; declarou-se que seria dever da Nao,
dos Estados e municpios assegurar educao adequada infncia e juventude,
esclarecendo-se que o ensino profissional constituiria o primeiro dever dos poderes
pblicos.
4 Nas duas ltimas cartas, havia pontos coincidentes e outros bem diversos. Na de 1937,
no se afirmava de modo expresso direito educao, mas falava-se no dever do
Estado a esse respeito. Tambm nela se distinguia, quanto aos servios do ensino,
entre classes favorecidas e menos favorecidas.
5 Na constituio promulgada em 1946, vigente at 1967 (com emendas, no, porm, na
parte da educao), houve um retorno orientao geral da Carta de 1934. No se
falava a em plano nacional, mas em diretrizes e bases da educao nacional, idia
similar. A educao era definida como direito de todos, devendo ser dada no lar e na
escola, segundo princpios de liberdade e solidariedade humana. O ensino de todos
os nveis seria mantido pelos poderes pblicos e era livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulassem. As empresas industriais, comerciais e agrcolas,
com mais de cem trabalhadores, seriam obrigadas a manter ensino primrio para seus
servidores e os filhos destes. Estabelecia a Carta de 1946 que a Unio deveria aplicar
no mnimo 10% e os Estados, o Distrito Federal e os municpios nunca menos de 20%
da renda resultante de impostos, na manuteno e desenvolvimento do ensino; e indicava, enfim, que os Estados e Distrito Federal mantivessem sistemas de ensino, e a
Unio, um sistema federal com carter supletivo.
6 De 1946 a 1961, a legislao federal do ensino distribuiu-se por vrias leis orgnicas.
Ao fim desse ltimo ano, foi essa legislao compendiada num diploma de ordem
geral, por sua ementa chamada de Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, cujo
texto integral se transcreveu neste captulo e de que se far a anlise a seguir. Ter essa
anlise, ademais, de ser feita tambm luz de novos princpios de filosofia social e
poltica, e de normas gerais de administrao pblica, estabelecidos pela Constituio
de 24 de janeiro de 1967, cujo texto foi emendado em 17 de outubro de 1969.
7 Ainda que a nova Carta haja mantido a maior parte da matria relativa educao,
apresenta inovaes importantes. Entre essas est a da excluso do dispositivo que
tornava obrigatrio o emprego de certa quota da receita de impostos no ensino, de
parte da Unio, dos Estados e municpios. Assim, todo o Ttulo XII, Dos Recursos
para a Educao, foi grandemente atingido. Ademais, a Constituio de 1967 ampliou
o conceito de segurana nacional, com isso alterando o esprito da lei de 1961. Atos
legislativos variados a tm por fim modificado em muitos pontos.
234
Captulo 10
Apreciao geral da Lei
de Diretrizes e Bases
[ Contedo da lei
A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, tal como aprovada, um
documento complexo. Seu exame pode ser feito atendendo-se a critrios muito diversos.
Assim, o histrico, o sociolgico, o de direito pblico, o de tcnica legislativa, o de tcnica pedaggica estrita, e mesmo o de correo lingstica. Mas poder ter como objetivo
principal o papel que essa lei haja exercido e exera como instrumento de organizao e
administrao dos servios de ensino no pas.1
Esta ltima forma no exclui, evidente, apreciaes por um ou outro dos
aspectos mencionados, sempre que elas se tornem necessrias elucidao do texto.
Tero, no entanto, feio subsidiria.
A posio que aqui julgamos convir realmente essa. A lei existe, tem sido
executada, e se executa, muito reclamando do trabalho dos organizadores e administradores escolares. Como devero eles compreender o documento para bem aplic-lo, cada
qual em sua esfera de ao, afim de que se obtenham resultados de verdadeiro rendimento
ou eficincia?...
Esse o problema prtico que se prope.
Em sua ementa, diz a lei que fixa as diretrizes e bases da educao nacional.
O verbo fixar no consta da Constituio vigente. Mas os dois nomes, diretrizes e bases,
sim, com a competncia original da Unio para legislar na matria, embora no exclusiva.
Isso quer dizer que de diretrizes e bases da educao podero cuidar tambm os Estados
e o Distrito Federal, de forma supletiva ou complementar, no mbito dos servios de cada
qual, respeitadas as leis nacionais.
Um e outro desses nomes no pertencem terminologia jurdica usual. A esse
respeito so vagos, pelo que o legislador ordinrio, usando-os, poderia considerar a matria
de modo varivel.
1
Para os fins dessa anlise, do-se indicaes metodolgicas em vrios captulos da Parte 1 deste livro, bem como no
volume Educao comparada (Loureno Filho, 1965).
Como adjetivo, diretriz significa que dirige, que orienta. Como substantivo,
na linguagem dos gemetras, onde parece ter surgido, designa a linha ao longo do qual se
faz correr outra, na gerao de uma figura plana ou de um slido. Por extenso, nas
aplicaes prticas, a linha segundo a qual se traa o plano de um caminho ou estrutura
que se pretenda construir: diretriz de uma rodovia, de uma estrada de ferro, de uma
ponte. Em sentido figurado, as indicaes gerais sobre a natureza e os rumos de um
empreendimento qualquer sero as suas diretrizes.
Base significa aquilo que sustenta o peso de um objeto ou de uma construo, seu
apoio, seus alicerces. No caso de estruturas no materiais, mas de servios, indicar a reunio
e disposio conveniente de elementos sem os quais tais servios no se possam produzir e,
especialmente, daqueles sem os quais no possam esses servios manter coeso.
Torna-se claro que, ao aplicar educao nacional o termo bases, quis a Constituio referir-se posio, nveis e articulao entre servios educacionais, quilo que
se poder chamar a sua morfologia, e, ao usar do termo diretrizes, pretendeu indicar fins,
objetivos, aspectos funcionais da atividade, que o conceito permite.
Associados numa s locuo, o nexo lgico entre finalidade e instrumentao
parece evidente, e, assim, o conceito de rendimento, a esperar-se da execuo dos servios. Praticamente, diretrizes e bases significam linhas de organizao e administrao de
um empreendimento, conjunto de providncias que lhe dem coeso, segundo rumos
gerais que a todo o sistema imprimam unidade funcional.
No outra tambm a interpretao que os mestres do direito tm dado
matria.
Temstocles Cavalcanti (1951), por exemplo, em comentrio ao texto
constitucional, salienta esse aspecto de unidade ao afirmar o seguinte: No plano geral,
as diretrizes devem compreender especialmente o aspecto poltico e pedaggico do problema: definir as suas linhas gerais, mas de forma que neles se encontrem os meios
necessrios sua integral aplicao, para que no seja essa aplicao iludida pelos interesses e caprichos das organizaes estaduais. Sampaio Dria (1960) entende que, entre
as diretrizes e bases, devam figurar as condies gerais do processo de preparo, cultura
e habilitao. Miguel Reale, as normas gerais bastantes para garantir uma certa
planificao. E Paulo Barbosa, as condies mnimas de eficincia do ensino.
Quando se contrastem todas essas idias com os conceitos e princpios que
na primeira parte deste livro examinamos, verifica-se a importncia que a legislao sobre diretrizes e bases representa para as atividades de organizao e administrao escolar
do pas. Ela passava a dar expresso a todos os mais aspectos do problema, como processo social e, particularmente, de instrumentao desse processo, atravs das instituies
de ensino.
Esse carter que tornou a Lei n 4.024 de difcil elaborao pelo poder
competente, como depois tornou difcil a sua interpretao e execuo. Ao estabelecer a
competncia da Unio para traar diretrizes e bases, no determinou a Constituio, como
j anteriormente dissemos, que o fizesse numa s lei. Nem isso, em sentido amplo,
possvel. Quando o Cdigo Civil disciplina o ptrio poder est tratando de educao;
assim tambm quando a legislao trata de menores nas leis do trabalho, na regulamentao
das diverses pblicas e ainda noutros textos.
Note-se que a Carta de 1946 s emprega o termo educao, em seu texto, duas
vezes. A primeira no art. 5, quando diz que ao governo federal compete legislar sobre
diretrizes e bases da educao nacional. A segunda no art. 166 em que declara que a
236
educao direito de todos e ser dada no lar e na escola, devendo inspirar-se nos
princpios de liberdade e nos ideais de solidariedade humana. O adjetivo educacional
empregado apenas uma vez, no art. 172, o qual determina que cada sistema de ensino
ter obrigatoriamente servios de assistncia educacional que assegurem aos alunos
necessitados condies de eficincia escolar.
Todos os demais dispositivos do captulo reservado educao e cultura
empregam o termo ensino, no educao.
Ora, regra elementar de interpretao que, nas leis, nada existe de suprfluo
ou ocioso. Se duas palavras diferentes so empregadas na Constituio porque elas
correspondem a dois conceitos diversos, ambos necessrios. Pelo contexto geral, v-se,
com efeito, que a Carta poltica de 1946 admite educao num sentido lato, como processo social, comum famlia e escola; e que nesse processo, claramente distingue entre
expresses gerais, que ele assume, e as que se institucionalizam na forma de ensino, quer
dizer, de ao intencional, graduada e sistemtica, cuja conformao geral reserva Unio.
Tratando do mesmo assunto, a Carta de 1934 era muito mais exata e precisa
quando dizia: A educao direito de todos e deve ser ministrada pela famlia e pelos
poderes pblicos. Pela famlia, em tudo quanto seja de sua competncia e de seus direitos, assegurados pela legislao que dela trata. Pelos poderes pblicos, na forma escolar,
como ainda e tambm na forma extra-escolar, pelo amparo cultura e sua disseminao
por diferentes instrumentos, como bibliotecas, museus, e mesmo a ao geral das leis, e
de certas leis especiais: as de regulamentao das diverses pblicas quanto freqncia
de menores, a proibio da circulao de publicaes que atentem contra a moral pblica,
e tantas outras.
A Constituio de 1946 no foi feliz, portanto, ao restringir a educao, como
processo, ao do lar e da escola. Certo que, ainda assim, a lei de diretrizes poderia ter
cuidado da educao extra-escolar. Mas no o fez. No cuidou tambm da educao da
famlia, nem teria de faz-lo, pois que isso se acha regulado por legislao prpria, o
Cdigo Civil, onde se diz que direito dos pais a guarda e educao dos filhos, como
parte integrante do ptrio poder. O de que a lei de 1961 realmente veio a cuidar foi de
educao escolar ou de ensino.
Certo que a inteno do constituinte foi subordinar o trabalho escolar a grandes
linhas, a diretrizes da educao, as quais, como vimos, excedem o trabalho das escolas.
Muito do que se contm nos dispositivos constitucionais referentes a garantias e direitos
individuais e organizao social e econmica inseparvel do processo da educao
lato sensu. Nem por outra razo, se conferiu Unio a competncia original para tratar da
matria.
A lei poderia consignar uma parte introdutria sobre toda essa matria, com redao
sinttica, e assim realmente ela o faz, nos dois primeiros ttulos, em trs artigos apenas.
Mas o carter essencial com que o documento se apresenta de uma lei geral
de ensino, nada mais. A denominao dos diferentes ttulos e captulos em que ora emprega
o nome educao, ora o de ensino, constituem deslizes de boa tcnica legislativa.
Tambm do legislativo. Num de nossos grandes Estados, o seu Conselho de Educao tem revogado leis, por mais
estranho que isso parea.
Ainda que no texto final aprovado pelo Legislativo, em 1961, vrias partes da
reviso mencionada hajam sido profundamente alteradas, ou de todo desprezadas, a idia
geral de plano permanece. De fato, se examinarmos o texto pelos aspectos de planificao
recomendados pela Unesco e pela OEA (longamente expostos no Captulo 4, da Parte 1)
veremos que, ao menos em suas grandes linhas, esto eles considerados.
Relembremos esses aspectos capitais:
a) poltico-social em que se considere para cada pas em conjunto as grandes
aspiraes ou ideais comuns, com sentido democrtico; dever esse aspecto
apoiar-se na filosofia social da carta constitucional respectiva;
b) poltico-administrativo em que se considera a organizao dos poderes
pblicos, em sua hierarquia e nas de limitaes geogrficas (provncias,
Estados, municpios);
3
Dessa comisso faziam parte os professores Abgar Renault, Ansio Teixeira, Antnio de Almeida Jr., Joaquim Faria Goes,
Mrio Paulo de Brito e o autor deste livro.
240
Um nico aspecto no est a atendido, nem o poderia ser, o quantitativo. Por que
razo? Porque ele essencialmente varivel, isto , dependente de uma parte do crescimento
demogrfico e da distribuio dos grupos de populao; e, de outra, porque ser sempre
dependente dos recursos com que se possa contar para a manuteno dos servios.
Repetindo a Carta de 1946, diz a lei que os Estados e os municpios devero
empregar 20% de sua respectiva renda de impostos, no mnimo, com servios do ensino.
Quanto ao governo federal, a lei inova, pois ao invs de referir-se apenas ao emprego de
10% da mesma renda, no mnimo, fala em 12%, tambm no mnimo. Quanto distribuio de tais recursos, estabelece taxativamente que a Unio dever empregar nove dcimos
do conjunto dos recursos federais, em parcelas iguais, para a constituio de trs fundos:
o Fundo Nacional do Ensino Primrio, o Fundo Nacional do Ensino Mdio e o Fundo
Nacional do Ensino Superior.
Quanto distribuio dos recursos estaduais e municipais, a lei silencia, como
o faz tambm quanto ao dcimo restante das despesas federais.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 241
Figura 1 Fontes de recursos para os servios de ensino, na forma original da Lei de Diretrizes
e Bases, com fundamento na Carta de 1946.
*Toda essa parte, referente receita e fundos, est ab-rogada.
No discurso com que passou a pasta da Educao a seu sucessor, o Sr. Ministro Flvio Supplicy, claramente denunciou o
fato de m aplicao de recursos federais concedidos em auxlios e subvenes. Ver separata da Revista MEC, Rio de
Janeiro, v. 6, dez. 1964. Outras autoridades o tm feito, tambm.
244
Preceito de boa tcnica legislativa, como, alis, de lgica comum, que num
escrito qualquer primeiramente se refiram aqueles pontos essenciais da matria a ser
desenvolvida, de forma que tudo deles decorra de maneira orgnica. Seria lgico e natural que a lei comeasse por descrever a estrutura dos servios do ensino, indicando seus
graus e ramos. o que fazem as leis similares de numerosos pases.
1 Isso no acontece, porm, na Lei de Diretrizes e Bases. Dessa estrutura, s
vem o texto a tratar nos Ttulos VI a IX e, como os anteriores j se referem aos graus e
ramos do ensino, disso resultam muitas dificuldades. Ademais, nos primeiros ttulos h
referncia a programas, disciplinas obrigatrias, categorias de estabelecimentos, e mesmo pequenas normas sobre o regime escolar, como o da recusa de matrcula a alunos de
ensino superior reprovados por mais de uma vez.
Assim, uma boa regra de sistemtica foi desprezada.
2 Outro preceito, de importncia capital nas leis administrativas, que os
rgos ou entidades tm de ser indicados, ou institudos, se esse for o caso, antes que se
trate de suas funes ou encargos. A razo que a criao de rgos e a indicao de sua
competncia so atos de imprio, os que a lei no pode delegar, ao passo que os modos de
funcionamento e relaes de umas com outras entidades so atos normativos, de que
podem cuidar os regulamentos.
Na Lei de Diretrizes e Bases esse preceito tambm foi esquecido.
Seno, vejamos. J no art. 5, fala-se de aspectos da composio dos conselhos
estaduais de educao, rgos de cuja origem e natureza s cuida a lei no art. 10. Por isso
mesmo, uma parte desse ltimo dispositivo vem a repetir frases daquele primeiro,
redundncia que poderia ser evitada.
Do mesmo modo, o art. 7 fala da importncia das decises do Conselho Federal
de Educao, antes de que seja ele definido, ou institudo, o que s se d nos dois artigos
seguintes.
Um desses artigos, o 9, em suas letras d, j e l, menciona o sistema federal de
ensino. Mas essa entidade s vem a ser explicada muitos artigos adiante, no Ttulo V,
consagrado aos sistemas.
Alis, a propsito de sistemas, cujo conceito fundamental na estrutura da
lei, no houve o necessrio cuidado da parte do legislador. De acordo com a Constituio,
os sistemas so de duas categorias, e s duas: estadual e federal. Subsidiariamente, ou
como expanso do sistema federal, haver servios de ensino federais nos Territrios
(arts. 170, 171 e 172 da Constituio).
5
Ver Dirio Oficial, seo I, parte I, 22 de dezembro de 1961. Uma dezena dos pontos vetados no foram aceitos pelo
Congresso Nacional, como ficou indicado na transcrio da lei, no captulo anterior.
No entanto, o art. 9 (alnea e), e o art. 35, ( 1), falam de sistemas de ensino
mdio; e o art. 88 refere-se a um sistema geral de educao, com o que se infringem boas
regras de redao. Certos termos, em cada lei, tornam-se cativos de certos conceitos, s a
eles devendo aplicar-se. Por isso tambm, no h expresses sinnimas nas leis, no se
aconselhando ainda que se empregue o gnero pela espcie, nem a espcie pelo gnero.
A esse respeito, igualmente claudica a Lei de Diretrizes ao usar como
designao dos Ttulos VI, VII e IX as expresses Da educao do grau primrio,
Da educao do grau mdio e Da educao do grau superior. E isso claramente se
comprova nos nomes dos captulos nesses ttulos includos: Do ensino primrio,
Do ensino mdio, Do ensino superior.
S num caso, na designao de um captulo, aparece o substantivo educao
(Captulo I, do Ttulo VI). Mas, com isso, incide tambm a lei num cochilo de lgica. Se a
designao geral do ttulo Da educao de grau primrio, no tem cabimento a expresso Da educao pr-primria, pois isso leva a admitir que, em tal grau de ensino, alguma
coisa possa existir que a ele prprio anteceda.
3 Quanto ao bom arranjo ou sistemtica da matria, h a observar, ademais,
que no se justifica a posio do ttulo Da orientao educativa e da inspeo, entre os
que cuidam dos graus de ensino. Essa parte viria a ser um captulo com o nome Da
formao de orientadores e inspetores, semelhana de outro, que a se encontra, com o
nome de Da formao do magistrio para o ensino primrio e mdio.
Igualmente de estranhar que o Ttulo IX apresente trs captulos assim
chamados: Do ensino superior, Das universidades, e Dos estabelecimentos isolados
do ensino superior, como se a matria destes dois ltimos no se inclusse no assunto
geral indicado na denominao do primeiro deles, ensino superior. A rigor, esses captulos
II e III deveriam ser simples sees de um captulo nico.
4 Ao contrrio, no ttulo XII, Dos recursos para a educao misturam-se
sem qualquer ordem lgica, dispositivos referentes s fontes desses recursos e aos modos de sua aplicao, como tambm funes dos conselhos estaduais e do Conselho Federal
de Educao, relativas investigao e pesquisa das condies do ensino e a questes de
planejamento. J antes indicamos as dificuldades de interpretao que disso tudo resultam.
5 Outros pontos relativos defeituosa sistemtica da lei poderiam ser
indicados, como por exemplo, o de no se ter aberto um ttulo especial para o ensino
religioso, o qual figura apenas como um artigo do Ttulo XIII Das disposies gerais e
transitrias.
Mas os pontos mencionados bastam para que se perceba como imperfeita a
estruturao da lei.
Alm dos cuidados da ordem da matria, ou sistemtica, a lei deveria ter dado
ateno especial terminologia, em especial s de sentido tcnico. Nesse particular, so
numerosos os deslizes.
1 A lei comea por definir os fins da educao nacional, matria que resume
num s artigo, o primeiro, com sete alneas. Indicaro elas, realmente, as grandes finalidades da educao nacional, ou na forma em que esto redigidas, ora se referiro aos
prprios meios de que o mesmo processo se deva servir, e, ora, finalidade de formao
248
individual?... Ainda que se admita que todos os itens se refiram s finalidades gerais,
nacionais, no parece feliz a forma em que se apresenta o ltimo item, o da alnea g.
De fato, a figura como fim da educao nacional a condenao a qualquer tratamento
desigual por motivos de convico filosfica, poltica e religiosa, bem como a quaisquer
preconceitos de classe ou de raa.
O mandamento excelente, mas a forma negativa em que aparece no a
acertada, pois leva a pressupor a inanidade dos esforos educativos em tal sentido.
2 No art. 3, ao indicar os elementos com que se assegure o direito educao,
o texto destaca a liberdade da iniciativa particular de ministrar ensino em todos os graus.
Dificilmente se poder compreender como o direito de algum possa ser assegurado por
uma liberdade de outrem, no por uma obrigao que a tal direito corresponda.
3 Ainda no mesmo artigo, diz-se que o direito educao assegurado pela
obrigao do Estado de fornecer recursos indispensveis para que a famlia e, na falta
desta, os demais membros da sociedade se desobriguem dos encargos da educao, quando provada a insuficincia de meios, de modo que sejam asseguradas iguais oportunidades
a todos.
O texto de difcil anlise. Que sero esses outros membros da sociedade,
com encargos de educao quanto aos filhos de famlias menos favorecidas, seno os
prprios rgos do Estado?... Assim tambm, nas clusulas finais. A insuficincia de
meios ser de quem?... E as iguais oportunidades a todos, a que oportunidades se
referem?... De ministrar educao ou de receb-la?...
4 O Ttulo III, Da liberdade do ensino contm dois artigos muito estranhos.
Dizer que assegurado a todos, na forma da lei, o direito de transmitir seus conhecimentos, um princpio que aberra de todo o texto, por seu colorido totalitrio. O que, na
forma da lei, a Carta de 1946 assegurava era o ensino em seus diferentes ramos (art. 167).
A transmisso de conhecimentos, como de sentimentos e propsitos, desde que no
delituosos, condio natural da convivncia humana, a qual, nos pases democrticos,
nenhuma lei poder pretender assegurar ou negar. um pressuposto bsico da vida democrtica, que a Constituio estabelecia em vrios pontos e, no captulo Da educao e
cultura, reforava com este mandamento simples e claro: As cincias, as letras e as artes
so livres (art. 173).
O trabalho sistemtico do ensino, esse, sim, que pode e deve ser regulado
por lei, como a Constituio mandava que se fizesse. O ensino no implica o uso apenas
de uma liberdade. Implica deveres, pois que se refere formao de crianas e jovens, a
reclamar preparao tcnica e moral. O Estado no s tem o direito, mas o dever de exigir
qualificao profissional e moral dos que queiram exercer o ensino, e esse exerccio no
se resume na transmisso de conhecimentos.
Nesse sentido, alis, que se dever compreender o disposto no art. 5, o qual
assegura aos estabelecimentos particulares de ensino representao nos conselhos estaduais de educao. O que a aparece, a esse respeito, tem de ser interpretado
combinadamente com o que se estatui no art. 10. Os membros desses conselhos sero
pessoas de notrio saber e experincia em matria de educao.
5 Se passarmos ao art. 6, a encontramos outra regra realmente estranha.
a seguinte: O Ministrio da Educao e Cultura exercer as atribuies do Poder Pblico
Federal em matria de educao.
Ora, segundo a Carta de ento, e a atual, so poderes da Unio, o Legislativo,
o Executivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. Como pode, assim, um
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 249
Cf. na Parte 1, cap. 4, os objetivos hoje universalmente admitidos para o ensino primrio. Quanto a esse ponto, o prprio
Poder Executivo, e independentemente de manifestao do Conselho Federal de Educao, veio a baixar decretos gerais
sobre educao fsica e educao moral e cvica.
250
Mas, ainda que no haja essa contradio. Nenhum dispositivo mais aberrante
dos critrios para boa avaliao da eficincia do ensino e, em conseqncia, para que se
respeitem os princpios de organizao e administrao escolar.
Se questes existem cabalmente estudadas, essa uma delas. Milhares de
investigadores, em todos os pases, tm-se ocupado do assunto, individualmente, ou em
pesquisas de grandes institutos e de comisses subsidiadas por fundos internacionais.
De todo o copioso material assim recolhido, uma concluso constante tem-se apurado,
inclusive em investigaes realizadas em nosso prprio pas. a da inadequao em
avaliar o rendimento do trabalho escolar mediante questes livremente organizadas pelos
professores, quer dizer, a seu arbtrio.
No que os pesquisadores ligeiramente divergem no modo de se corrigir essa
forma tradicional de julgar o rendimento do ensino. No, porm, em conden-la,
desaconselhando que ela se faa por questes arbitrrias do professor com autoridade
inapelvel para o julgamento.
Tudo quanto se possa e se deva fazer para a melhoria do ensino, em sua
organizao e administrao, vem assim a ruir por terra. Cada mestre, em sua classe, ser
um pequeno ditador, pois que dar as notas das atividades escolares durante o ano, e
ningum mais indicado para faz-la; mas, alm disso, propor as questes e as julgar,
com inteiro arbtrio, nos exames e provas... Ora, os exames e provas no servem apenas
para verificar o trabalho dos alunos, mas tambm as atividades dos mestres, e essas estaro na dependncia de todo o sistema em que se incluam.
E no curioso que a lei recomende o preceito apenas para o ensino mdio,
justamente o grau de ensino que, em nosso pas, conta com maior percentagem de estabelecimentos mantidos por entidades particulares, e, tambm, aquele com menor percentagem
de professores que hajam passado por cursos de formao pedaggica?...7
9 Ainda no mesmo ttulo (art. 44 a 46, e depois no art. 49), usa-se o
qualificativo optativas para designar disciplinas que cada estabelecimento escolha a fim
de que se complete o ncleo das disciplinas obrigatrias do aluno. Quer dizer, para que
se complete o currculo, juntando-se duas disciplinas s que forem determinadas pelo
Conselho Federal e conselhos estaduais. O uso dessa expresso disciplinas optativas,
no sentido em que a lei emprega, contraria a terminologia universalmente assentada.
Disciplinas optativas so aquelas que o aluno possa escolher entre muitas que se ofeream.
Nunca as que se incluam em planos a serem cumpridos por todos os alunos.
10 No primeiro artigo do captulo Da formao do magistrio para o ensino
primrio e mdio (art. 52), diz-se que o ensino normal tem por fim a formao de professores, orientadores, supervisores e administradores escolares do ensino primrio e o
desenvolvimento dos conhecimentos tcnicos relativos educao da infncia.
7
No Brasil, experincias anlogas tm sido feitas por vrios investigadores com resultados similares. Num dos mais
recentes trabalhos, elaborado por tcnicos do Instituto de Administrao, da Universidade de So Paulo, de notar este
trecho:
Concluindo, parece-nos que as baixas correlaes entre os resultados do teste CIA e as notas escolares se explicam pela
pequena correspondncia entre as notas atribudas, em aula, pelos professores, e o real aproveitamento dos alunos. Essa
falta de adequao entre nota de classe e aproveitamento do aluno no se atribuir, totalmente, claro, inteno
deliberada dos professores de favorecerem determinados alunos e prejudicarem a outros, mas principalmente aos defeitos
j copiosamente analisados e conhecidos do tipo de prova empregado em nossas escolas para avaliao de aproveitamento.
Um estudo mais profundo desse problema talvez indicasse, entre ns, outros fatores determinantes de variao de critrio
de notas, tais como maior rigor nos colgios oficiais que nos particulares, sistema de provas parciais, sistema diverso de
atribuio de notas mensais, adotado por escolas diferentes, etc. (Andrade, Alves, 1962).
[ Sntese do captulo
1 Na Constituio de 1946, diz-se que compete Unio, no, porm, de modo privativo,
legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional. Isso significa que da matria
podero tambm tratar os legislativos dos Estados e do Distrito Federal, de forma derivada, supletiva ou complementar, no mbito dos servios de cada qual. Esse preceito
ficou mantido na Carta de 1967.
8
Observaes similares s que fazemos, e ainda outras, constam do estudo de Almeida Jnior (1962).
2. Diretriz, como adjetivo, significa que orienta, que dirige e, como substantivo, rumo a
seguir num empreendimento ou numa atividade qualquer. Base, por sua vez, designa
aquilo que sustenta o peso de uma construo, e, em sentido figurado, o ponto de
apoio de uma estrutura qualquer real ou ideal. Diretrizes e bases, em sentido prtico,
significa, pois, rumos e normas gerais de organizao e funcionamento.
3 A constituio no determina que haja uma s lei sobre tal matria, mesmo porque
isso seria de difcil realizao. Quando o Cdigo Civil disciplina o ptrio poder, est
tratando de educao; assim o fazem tambm numerosas outras leis sobre o trabalho,
diverses e responsabilidades penais. Ademais, o texto claramente distingue entre os
conceitos de educao, ao genrica de educar, e ensino, ao do educador, gradual e
sistemtica, que se d nas escolas. O legislador laborou num grave equvoco confundindo as duas coisas. A lei chamada de Diretrizes e Bases da Educao Nacional no
contm, na verdade, toda a matria desse ttulo, mas, apenas, diretrizes e bases referentes
aos servios escolares.
4 A matria especfica de administrao escolar encontra-se especialmente nos Ttulos
IV, V e XII (Da administrao do ensino, Dos sistemas do ensino, Dos recursos
para a educao) e dispositivos esparsos a tal respeito aparecem em outros ttulos. O
legislador parece ter tido a inteno de delegar a muitos nveis funcionais a
complementao de atos administrativos e de gesto. O modo por que o fez, no entanto, no atendeu s boas normas de sistemtica legislativa e, freqentemente tambm,
da prpria clareza da linguagem.
5 A parte mais produtiva da lei , sem dvida, a que estabelece que se d em todo o pas
planejamento ao ensino (no educao, em todas as suas demais formas). Os aspectos
fundamentais a atender, nesse ponto, seriam os de natureza poltico-social, poltico-administrativo, quantitativo, qualitativo e financeiro. A lei trata de quatro deles, deixando de
parte o aspecto quantitativo, mesmo porque isso depender da adaptao das diretrizes
gerais (relaes de definio) s situaes variveis da vida do pas (relaes de estrutura).
6 Para tal efeito, deveria ter bem estatudo, no entanto, as condies de articulao funcional
e de execuo, entre os planos estaduais e um plano geral, de carter nacional, a que a
lei alude, em dado dispositivo. Esse plano no se confunde com o que regule o sistema
federal, de carter supletivo. Nesse ponto, no ficaram perfeitamente claras as funes
dos rgos responsveis pelo planejamento. H pontos que podem ser argidos de
inconstitucionais, como os da criao dos conselhos estaduais de educao por lei
federal. Isso poderia e deveria ser obviado pelo estabelecimento de um regime de convnios entre a Unio e os Estados, com a exigncia de organizao de servios como se
julgasse til. Esse regime, porm, no foi estabelecido, mesmo para o caso dos auxlios
derivados dos fundos federais de ensino, o que tem ocasionado emprego inadequado,
a julgar por documentos oficiais, ultimamente divulgados. De qualquer forma, a Carta
de 1967 veio a declarar que da competncia da Unio estabelecer planos nacionais
de educao.
7 O trabalho legislativo ressente-se, enfim, de vrios e graves defeitos, de que os maiores
so apontados neste captulo. Entre esses, destacam-se os de tcnica legislativa
254
Captulo 11
Indicaes para anlise
da Lei de Diretrizes e Bases
[ Lei de ensino
Fizemos uma apreciao geral da Lei de Diretrizes e Bases, indicando qualidades
e defeitos. Devemos dar agora aos estudantes de Organizao e Administrao Escolar
algumas indicaes que lhes facilitem a apreenso das inovaes que esse diploma trouxe ao ensino do pas, como das modificaes que j sofreu. Salvo quanto parte
introdutria, que se contm em cinco artigos, os dos trs primeiros ttulos, a matria de
que trata a lei ensino, no outra coisa.
Nessas condies, sua matria fundamental pode ser decomposta em trs partes:
a) a que trata da organizao geral do ensino, ou da estrutura dos estudos,
segundo os seus graus e ramos (Ttulos VI, VII, IX e X);
b) a que trata dos sistemas de ensino e de sua administrao (Ttulos IV
e V, especialmente, e dispositivos vrios que por outros ttulos se
insinuam);
c) a que indica recursos para manuteno e desenvolvimento desses sistemas
e os modos de aplicao de tais recursos (Ttulo XII), matria essa alterada
pela Constituio de 1967, vigente.
Toda essa matria deveria respeitar o texto da Constituio de 1946. No
art. 166, diz a lei que a educao direito de todos e que ser dada no lar e na
escola. Mas, da por diante, desenvolvendo o captulo Da Educao e da Cultura,
s se refere a ensino, estabelecendo que ele ser ministrado pelos poderes pblicos e
que livre iniciativa particular, respeitadas as leis que o regulem. E logo passa a
indicar os grandes princpios que a legislao da matria deve adotar, suas linhas
gerais de estruturao e fontes de recursos. Apenas nos trs artigos finais do captulo, deixa de falar em ensino para dizer que as cincias, as letras e as artes so livres,
que o Estado deve amparar a cultura e proteger as obras, monumentos e documentos
de valor histrico e artstico.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 257
Nada impediria que a lei, de acordo com a sua ementa, tratasse de instituies
de educao extra escola, consignando diretrizes e normas relativas organizao de
bibliotecas, museus, misses culturais, ou outras modalidades de difuso e
aperfeioamento cultural, entre as quais as da pesquisa cientfica, nicas que
expressamente cita.
Mas o legislador ordinrio preferiu no faz-lo, podendo-se admitir que tivesse
deixado para outra oportunidade o tratamento dessa matria. Desse modo, a lei no trata,
em geral, das diretrizes e bases da educao nacional. Na realidade uma lei orgnica de
ensino.
As indicaes que aqui devemos dar sero, pois, referentes s trs grandes
partes em que a lei pode ser decomposta, com relao sua matria principal, os servios
do ensino.
258
[ Os sistemas de ensino
Assim definidos, em gnero, os servios escolares devem constituir sistemas
de ensino (art. 11 e 12). o que mandava a Carta de 1946, e a lei repete, desenvolvendo a
matria no Ttulo V, coincidente, alis, com o que a Constituio de 1967 reproduz.
Em seu art. 171, a Carta de 1946 determinava que os Estados e o Distrito Federal
organizassem seus respectivos sistemas de ensino; e, no artigo anterior, que a Unio assim
o fizesse quanto ao seu prprio sistema (sistema federal) e aos dos territrios.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 259
Essa viso mais se esclarecer com a indicao das grandes funes dos
conselhos, variveis segundo os graus do ensino, e em conexo com a competncia
legal de deciso por parte de outros rgos do governo federal e dos governos estaduais.
Tais funes so as seguintes:
262
b)
c)
d)
e)
de notar que a redao desse artigo, por ser ambgua, provocou interpretaes contraditrias no seio do prprio Conselho
Federal de Educao.
264
[ Sntese do captulo
1 No trata a chamada Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional de toda a matria
compreendida nesta expresso. Excetuados os cinco artigos iniciais nos trs primeiros Ttulos, toda a matria restante apenas cuida de ensino e sua administrao. Tal
matria est assim distribuda: os Ttulos VI, VII, VIII, IX e X definem os graus e
ramos de ensino; os Ttulos IV e V referem-se aos sistemas de ensino (federal, estaduais e dos territrios) e sua administrao, havendo ainda dispositivos sobre essa
matria em outros ttulos; o Ttulo XII cuida das fontes de recursos do ensino e modos
de sua aplicao; o ttulo III define a liberdade de ensino, e o XI regula os servios de
assistncia ao escolar.
2 Quanto estrutura geral dos servios escolares, ou a seus graus e ramos, a lei manteve
a situao dantes existente: ensino primrio para a infncia; ensino mdio para
adolescentes; ensino superior com os objetivos de favorecer a pesquisa, o desenvolvimento das cincias, letras e artes e a formao de profissionais em nvel
universitrio. Faz breve referncia ao ensino pr-escolar, ao supletivo e ao de excepcionais. Emprega, para o tratamento conjunto dos estudos secundrios gerais e dos
que logo cuidem de preparao profissional, o nome ensino mdio, no constante de
leis anteriores, ainda que elas j estabelecessem articulao entre todos os ramos do
ensino de 2 grau.
3 As normas relativas administrao do ensino no esto formuladas com a necessria
clareza. pelo Ministrio da Educao e Cultura que a administrao nacional se dever exercer. No obstante, as funes do Conselho Federal de Educao parecem
sobrepor-se s de competncia geral desse Ministrio, a julgar pelo que est expresso
no art. 6 da lei. A esse Conselho entregam-se funes regulamentares e normativas,
em geral. Muitas delas, porm, tero de ser coordenadas com outras a serem expedidas
pelos conselhos estaduais de educao, no se explicando exatamente de que forma.
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 265
4 As funes principais do Conselho Federal podem ser assim resumidas: quanto ao ensino primrio, propor orientao geral e medidas para desenvolvimento e reforma nos
territrios e, bem assim, estabelecer os padres de formao do magistrio e a distribuio dos recursos do Fundo Nacional de Ensino Primrio; quanto ao ensino mdio, indicar as disciplinas obrigatrias do currculo, para todos os tipos de escolas desse nvel
(estaduais e federais), e influir no desenvolvimento dos servios desse grau, mediante
distribuio dos recursos do Fundo de Ensino Mdio; quanto ao ensino superior, autorizar o funcionamento das escolas federais, fiscaliz-las e reconhec-las, e igualmente, no
caso de escolas mantidas por entidades privadas; no caso, porm, das escolas estaduais,
competir-lhe- apenas o reconhecimento, salvo no caso de Estado onde j regularmente
venha funcionando uma universidade estadual, por mais de cinco anos, exceo que
dificilmente pode ser compreendida segundo os princpios gerais de administrao.
Para todos os cursos superiores, no entanto, caber ao Conselho Federal fixar a durao
mnima dos estudos e seus planos gerais de ensino, ou currculos.
5 Aos conselhos estaduais de educao compete, no mbito da unidade respectiva, funes de ordem geral no atribudas ao Conselho Federal, tais como dispor sobre a
organizao dos sistemas de ensino e formular planos anuais, ou de maior durao,
para o desenvolvimento de tais sistemas, bem como permitir cursos e escolas experimentais nos graus primrio e mdio.
6 A lei no faz nenhuma referncia ao ensino mantido pelos municpios, ainda que a
Carta de 1946 os obrigasse a aplicar 20% de sua renda de impostos em servios da
espcie. Deve-se assim entender que a legislao estadual ter inteira liberdade para
tratar desse ponto. No obstante, prevem-se auxlios diretos da Unio aos municpios, em matria de ensino, o que no constitucional.
7 Os planos estaduais de educao, diz a lei, devero ser coordenados com um plano
geral, de alcance necessariamente nacional, e em razo do qual se dever fazer a distribuio dos auxlios federais. Mas to importante questo no foi definida de modo
satisfatrio quanto distribuio de recursos. Segundo documentos oficiais, aps quase
seis anos de vigncia da lei, os resultados no parecem corresponder expectativa.
Num deles diz-se que ser preciso estabelecer normas que assegurem o emprego dos
recursos apenas em casos de incontestvel interesse da educao, e, em cada caso, na
comprovada e estrita medida desse interesse. Em linguagem mais simples e clara,
isso significa que a aplicao no tem correspondido ao interesse pblico. de observar, por fim, que a Constituio de 1967 no mais admite a vinculao de nenhum
tributo, ou certa quota dele, a qualquer rgo, fundo ou despesa ( 3 do art. 65, dessa
Carta, promulgada a 24 de janeiro de 1967). Tero, assim, desaparecido os fundos federais, constantes da Lei de Diretrizes. Esse ponto, como outros, recomenda que se proceda a uma reviso geral dessa lei.
8 Logo aps a vigncia dessa lei, dever-se-ia ter feito uma reforma administrativa do
Ministrio da Educao e Cultura, o que no se fez. Esse problema ora se apresenta
mais complexo, em face do Decreto-lei n 200, de 25 de fevereiro de 1957, que dispe
sobre a organizao da Administrao Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e d outras providncias. Quanto ao Ministrio da Educao, nesse
266
Captulo 12
Estudo e ensino da organizao
e administrao escolar no Brasil
[ Preliminares
Procedendo anlise da Lei de Diretrizes e Bases, mostramos que, para a
formulao de leis gerais de ensino, elementos de muitas fontes ho de ser considerados.
Primeiramente, os de filosofia social e ideologia poltica. Depois, de doutrinas correntes
sobre administrao pblica. Por fim, idias que se tenham generalizado acerca da
aprendizagem e do ensino e, mesmo, de certos costumes relativos vida das escolas.
Por definio, as leis tendem a regular a vida social impondo-lhe ordem
jurdica. Nos pases organizados, Estados de direito, apresentam-se como instrumento de
salvaguarda dos direitos subjetivos de cada cidado contra possveis excessos do poder
pblico. Desse modo, buscam equilbrio entre as liberdades e garantias individuais, de
uma parte, e as prerrogativas dos rgos de governo, de outra.
Com esse intuito, preocupam-se especialmente com as relaes de definio,
desenvolvendo as que figurem nas cartas constitucionais. Muitas vezes, porm, deixam
de considerar os fatos ou as relaes de estrutura da vida social, sem cuidar dos modos
pelos quais os administradores tenham de encar-los. Ora, os servios do ensino visam a
realidades especficas, a situaes concretas, nas quais os administradores tm de operar
para a obteno de um rendimento certo.
Exemplifiquemos, para maior clareza.
Repetindo um princpio da Constituio (a de 1946 e a de 1967), a lei diz que
a educao direito de todos, assim reafirmando uma aspirao de filosofia social como
diretriz da vida poltica. A est uma relao de definio, necessariamente abstrata.
Ficar, no entanto, inoperante se no for traduzida em termos prticos que determinem,
em primeiro lugar, o alcance desse vocbulo de ordem geral todos o qual, longe de
referir-se a elementos iguais, diz respeito a grupos diferenciados, segundo idades, sexo,
capacidades diversas e maior ou menor participao na vida do pas.
A educao a ser dada a cada um desses grupos, ou a satisfao daquele direito
educao no poder entender-se como indiscriminada, mas adaptada a cada caso, para
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 269
que tal direito a todos atenda. Concebe-se, para isso, uma estrutura de graus e ramos do
ensino, como realmente faz a lei. Mas isso no basta. Ser preciso definir os aspectos
demogrficos, uns muito amplos, relativos distribuio dos ncleos da populao pelo
espao geogrfico, e outros particularizados, que descrevam a estrutura de tais ncleos,
pelos grupos de condies j referidas, inclusive as de estrutura das ocupaes.
De modo geral, estas ltimas se referem a trs grandes setores da economia,
chamados primrio, secundrio e tercirio, os quais no se confundem com os graus de
ensino por esses mesmos adjetivos qualificados, ainda que com eles possam apresentar
alguma relao.
Como vimos antes, o setor primrio da economia assim se denomina porque
indica bens de primeira necessidade. Relaciona-se com as mais antigas formas da atividade
humana, as da caa, pesca, agricultura e criao de animais. O setor secundrio abrange as
atividades que produzem bens de segunda necessidade, os das manufaturas e indstria.
Enfim, os de setor tercirio referem-se a atividades no diretamente consideradas como
produtivas: as de distribuio da vida econmica (comrcio, transporte, bancos, publicidade);
de servios de controle poltico, econmico e social (magistratura, administrao pblica e
privada); de atividades destinadas proteo da vida (higiene, medicina, amparo social);
de diverses (desportos, espetculos, turismo); de desenvolvimento individual (ensino em
todos os graus, investigao, belas-artes, literatura, cultos).1
Ao determinar tudo isso, passamos das relaes de definio, abstratas, para
as relaes de estrutura, eminentemente concretas, ou referentes vida social tal qual ela
seja, ou esteja sendo. Dizemos que esteja sendo, porque, na verdade, essas relaes so
contingentes, no se definindo de uma vez por todas. So dinmicas, esto em mudana
constante.
Nas sociedades do passado, nas quais normalmente s se davam mudanas
muito lentas, admitindo-se como perfeitamente justa uma composio estratificada pela
origem familiar dos indivduos, seria possvel pensar numa estrutura de feio estvel.
Hoje, j assim no acontece.
As relaes de definio por isso mesmo no bastam. Portanto, as leis atuais,
ainda que assertivas, tendem a considerar a realidade social, eminentemente varivel ou
problemtica. Essa realidade no depende de cada pessoa ou de grupos limitados, mas,
de grandes conjuntos, com partes que entre si mutuamente se influenciam. A tarefa dos
que se encarreguem das questes de organizao e administrao do ensino torna-se,
nessas condies, das mais rduas e complexas. No estudo administrativo, os ideais que
as leis procuram definir devem ser atendidos, para o que tero de prever adaptao a
situaes concretas, que demandam descrio, anlise e compreenso das relaes de
estrutura.
Quaisquer que sejam as definies da lei, ser preciso instrumentar e fazer
funcionar todo um grande empreendimento, objetivado em elementos materiais (casas
para as escolas, seu equipamento, condies de financiamento para essa inverso); e,
tambm dependente, ou principalmente dependente, de elementos pessoais (mestres
adequadamente preparados para cada grau e cada ramo de ensino), e administradores,
que formulem projetos, planos e programas, coordenem os vrios nveis de trabalho, os
1
A determinao desses setores, em relao vida econmica, foi esboada por Sir William Petty, ainda no sculo XVII, mas
s convenientemente elaborada nos dois ltimos decnios por Clark Colin (1940) e Jean Fourasti (1945). Para aplicao
da teoria resultante aos problemas do ensino, cf. Pierre Jaccard (1957) e tambm numerosos estudos da UNESCO.
270
possam ser bem projetadas e bem realizadas, atendendo s expectativas sociais existentes,
e tambm servindo a esclarec-las, defini-las e conduzi-las num sentido de maior progresso social.2
As escolas no funcionam no vazio. Trabalham num espao geogrfico e num
ambiente humano. Tm a sua ecologia, que precisa ser conhecida, porque das condies
dela retira o ensino suas energias.
Mas as escolas, elas prprias, vm a institucionalizar-se, definindo objetivos
peculiares, preparando o seu prprio pessoal, criando um estatuto delas privativo. Desse
modo, tendem a estabelecer certo regime formal, que pode isol-las do meio social real
a que se propem servir. Deixam ento de ser funcionais, de responder aos fins para
que foram criadas, burocratizando-se e estereotipando suas formas de trabalho,
rotinizando-se enfim.
Em outros tempos, (vale a pena repetir), em sociedades mais simples menos
se sentia esse prejuzo. As escolas serviam a classes determinadas por estratificao social
mais ou menos rgida. Em nossa poca, so elas chamadas a desempenhar papel dinmico com maior sentido de previso, para melhor ajustamento de pessoas e grupos s
sociedades mveis e fludas de nossa poca.
Da, exigir-se de todos quantos tenham encargos na instrumentao e gesto
dos servios escolares maior compreenso de grandes conjuntos, os da comunidade prxima, da comunidade regional, da vida nacional. A anlise educacional comea, por certos elementos que reclama, por confundir-se com a anlise social em toda a sua extenso,
ou por utilizar os mesmos modelos tericos e idnticos instrumentos de indagao e
prospeco. Os elementos de base provm das mesmas fontes.
No os possuamos, no Brasil, at h poucos decnios atrs. A prpria descrio
geogrfica e demogrfica do pas era muito deficiente, ou de todo inexistente para certas
regies. A esse respeito, cumpre notar que, quando se pretendeu, ainda em 1920, em So
Paulo, ou em 1922, no Cear, ou, ainda, em 1927, na prpria capital do pas, fundar reformas escolares em dados mais objetivos, tais como os do nmero das crianas a serem
atendidas pelas escolas primrias, tiveram os responsveis por essas reformas de comear pela realizao do que chamaram recenseamento escolar... No caso daqueles Estados,
no existiam tambm dados geogrficos indispensveis conveniente distribuio das
escolas (Dria, 1930; Anurio Estatstico do Ceara (referente a 1923), 1926; Azevedo, 1931).
Essa situao rapidamente mudou, no setor geogrfico e demogrfico geral,
graas aos trabalhos sistemticos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
criado em 1936. Comeamos, ento, por trabalhos de campo, censos peridicos e estimativas bem fundadas, a dispor de material abundante e fidedigno, devidamente coligido,
organizado e divulgado.3
Estabelecendo um sistema coerente para essa coleta de dados, logo pde o IBGE
estender suas indagaes aos setores da vida econmica e cultural em geral. Os elementos
de base passavam assim a completar-se. Possibilitavam, ento, estudos de explicao e
2
A anlise educacional, como a anlise econmica, pode ser feita com o sentido de investigao das condies determinantes
dos processos pelos quais a educao e a economia se interpenetrem, mediante mtodos comparativos; e faz-se tambm
sobre a situao concreta de cada pas, num dado tempo, luz dos resultados obtidos por aqueles mtodos, para mais
precisa orientao de ao poltica racional. Cf. Educao comparada (Loureno Filho, 1965), captulo especial sobre
Anlise educacional.
Os Anurios estatsticos, do IBGE, regularmente publicados desde 1939, contm as seguintes partes: Situao fsica,
Situao demogrfica, Situao econmica, Situao social, Situao cultural, Situao administrativa e poltica.
272
Em 1943, publicou o prprio IBGE o grande trabalho A cultura brasileira, cuja elaborao cometeu ao professor Fernando
de Azevedo, da Universidade de So Paulo. Essa obra, ampliada, foi reproduzida em 1944 e em 1958. Uma edio em lngua
inglesa foi publicada por Macmillan, Nova York, em 1950. A ltima parte dessa obra que, na mais recente edio brasileira,
ocupa todo o III volume, trata de A transmisso da cultura, apresentando aspectos da organizao e administrao
escolar no pas.
Alguns trabalhos dessas entidades tm tratado de relaes entre os fatores econmicos e educacionais. A esse respeito
devem ser destacadas pesquisas do Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) e do Servio Nacional de
Aprendizagem Comercial (SENAC).
B) Fatores socioculturais
C) Fatores econmicos
renda nacional total, e per capita, nos principais setores econmicos;
rendas e gastos do governo nos diferentes nveis governamentais, segundo
fontes de renda e tipos de gastos;
ndices dos preos de consumo e outros ndices econmicos;
ritmo de crescimento da produo no conjunto da economia, por principais
setores econmicos e, se possvel, ramos de atividade;
volume de investimentos pblicos e particulares em conjunto, e por setores
e ramos;
recursos humanos: escassez ou excesso de mo-de-obra e de pessoal
qualificado; necessidades de pessoal ou oportunidades de trabalho por
nveis educacionais;
produtividade de mo-de-obra no qualificada e do pessoal qualificado por
setores e ramos principais de trabalho.
A lei de janeiro de 1937, resultante de projeto elaborado pelo Ministro Gustavo Capanema representa um marco de
progresso na organizao dos servios pblicos do pas, havendo nesse sentido precedido os grandes trabalhos do DASP.
Durante esses anos, foi o Inep dirigido pelo autor deste livro. De 1945 a 1948, pelo saudoso professor Murilo Braga de
Carvalho. Teve, depois, em sua direo: Ansio Teixeira, Carlos Pasquale e Carlos Corra Mascaro. Atualmente dirigido
pelo Dr. Guido Ivan de Carvalho [o A. refere-se epoca da publicao da 5 edio desta obra] .
276
regionais em So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Porto Alegre e Bahia, e com a criao da
Campanha de Inquritos e Levantamentos do Ensino Mdio Elementar, e Campanha do
Livro Didtico e Manuais de Ensino. Dotado desses rgos complementares, passou a
exercer grande atividade por meio de cursos, estgios e seminrios, alm de manter em
funcionamento uma escola experimental primria, no Rio de Janeiro, e um centro de
educao regional, na Bahia.8
Suas publicaes, em diferentes sries, so hoje muito numerosas, devendose destacar as que se referem aos problemas de organizao e administrao do ensino
primrio em diferentes Estados. Alm disso, continuando a editar a Revista Brasileira de
Estudos Pedaggicos, com tiragem trimestral, passou a publicar tambm o peridico
Educao e Cincias Sociais.
Ainda no Ministrio da Educao, criou-se um importante rgo de estudos
educacionais, representado pela Campanha Nacional de Aperfeioamento de Pessoal de
Nvel Superior (Capes), que tem realizado importantes levantamentos nesse setor de ensino, sobretudo quanto s necessidades de desenvolvimento tecnolgico e formao de
engenheiros. J publicou a Capes vrios importantes ensaios sobre o ensino, o trabalho, a
populao e a renda nacional. Edita, ademais, um boletim peridico de informaes (of.
Oliveira, 1953; Oliveira, Carvalho, 1960).
Pode-se assim afirmar que os assuntos de educao j hoje figuram em nosso
pas entre os que mais tm sido investigados. As realidades escolares so conhecidas e
certo nmero de estudos de base oferecem farto material para planejamento e programao com sentido objetivo. Se esse material no tem sido devidamente aproveitado (e no
o foi na formulao da Lei de Diretrizes e Bases), a culpa no recai, certamente, na classe
dos educadores.
O livro de Ansio Teixeira foi depois reeditado com novo plano, e assim tambm o de A. Carneiro Leo; ao seu primeiro
trabalho, citado, Querino Ribeiro mais tarde viria a juntar o estudo Ensaio de uma Teoria da Administrao Escolar
publicado em 1952 pela Faculdade de Filosofia, Universidade de So Paulo (Publicao n 158).
280
passou a disciplina a integrar, com a de Educao Comparada, uma das cadeiras da Seo
de Pedagogia. O ensino passou a ento ser feito, tanto no curso de pedagogia, como no de
didtica, ou seja, a constar da formao de todos os professores secundrios e de ensino
normal.
Nalguns institutos de educao, criados semelhana do primeiro dos
estabelecimentos desse ttulo, que em 1932 se instalou no Rio de Janeiro, a disciplina
passou a constar dos programas, para de modo especial servir formao de diretores de
escolas, orientadores de ensino e inspetores. Com a lei orgnica do ensino normal, expedida
a 2 de janeiro de 1946, previram-se cursos de administrao escolar para o ensino primrio, destinados a habilitar diretores de escolas, orientadores de ensino e inspetores escolares. Por efeito dessa lei, cursos de administrao escolar realmente se estabeleceram em
institutos de educao de vrios Estados, para o que concorreram tambm cursos e estgios especiais, no Inep, de professores de ensino normal e de chefes de servios escolares
em vrias unidades da Federao.
Os trabalhos de ensino do antigo Curso de Aperfeioamento Pedaggico de
Belo Horizonte passaram a constituir, em 1946, em virtude dessa lei, o Curso de
Administrao Escolar, do Instituto de Educao, na mesma capital, sob a direo da
professora Alda Lodi. Em alguns Estados, iniciativas da mesma espcie tm prosperado.
O ensino da disciplina veio a existir tambm, desde 1942, em cursos pedaggicos do 2 ciclo do ensino industrial, para a formao de professores desses ramos de
ensino mdio.
Pela Lei de Diretrizes e Bases, confirmou-se a necessidade da formao de
orientadores, supervisores e administradores escolares destinados ao ensino primrio,
no, porm, para diretores e inspetores dos estabelecimentos de ensino mdio. Quanto a
esses diretores, a lei se limita a dizer que devero ser educadores qualificados.
de registrar que as atividades pioneiras do Inep, dantes mencionadas, tm
sido muito desenvolvidas. No qinqnio 1936-1960, esse instituto fez realizar, em
Minas Gerais, cursos para aperfeioamento de orientadores de educao rural; nos
Estados da Paraba e Rio Grande do Sul, cursos para supervisores de ensino primrio;
no Estado do Esprito Santo e So Paulo, estgios para inspetores de ensino; em So
Paulo e Rio Grande do Norte, cursos para administradores escolares e orientadores de
ensino; nos Estados da Bahia, Guanabara e So Paulo, estgios para diretores e
supervisores em artes industriais; no Cear, um seminrio para diretores da escola
primria. Reuniram esses cursos e estgios nmero superior a 1.500 organizadores e
administradores de ensino primrio.
Alm desse trabalho, para fins de formao regular ou de aperfeioamento em
nosso pas, uma importante iniciativa da Unesco deve ser mencionada, e que tambm
com a colaborao do Inep se realiza. Trata-se do curso de Especialistas em Educao
para a Amrica Latina, curso avanado de administrao escolar, e que funciona no Centro
Regional de Pesquisas Educacionais, do Inep, em So Paulo.
Deve-se registrar tambm que entre as disciplinas dos cursos de especializao
na Escola Brasileira de Administrao Pblica, mantida pela Fundao Getlio Vargas,
no Rio de Janeiro, figura a de Administrao Escolar.
Assim, o ensino da especialidade j ora abrange no Brasil diferentes nveis:
de formao regular de administradores escolares para o ensino primrio, nos institutos
de educao; de bacharis e licenciados em pedagogia, nas faculdades de filosofia, destinados formao de tcnicos de educao, carreira existente no Ministrio de Educao;
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 281
Ao imprir-se a 5 edio, iniciavam-se novas modalidades de formao, segundo a Resoluo n 2, de 1969, do Conselho
Federal de Educao, a qual fixa a durao e a constituio do Curso de Pedagogia. O texto integral desse documento figura
no Anexo, devendo merecer atento exame de todos quantos se interessem pelas questes de Organizao e Administrao
Escolar em nosso pas.
282
11
Essa Associao tem como presidente o professor A. Pithon Pinto, da Universidade da Bahia, sucessivamente reeleito.
Ocorre, por fim, de acordo no s com essas circunstncias, mas com a natureza
mesma dos estudos prticos, que certos tipos de especializao no se logram, em condies satisfatrias, seno quando os candidatos j tenham algum tirocnio no magistrio
ou em postos menores de administrao. Assim, o treinamento em servio tem de ser
considerado. A classificao de cargos, como j em vrios pases acontece, passa a fundar-se num critrio duplo: o tempo de servio em certas funes e a obteno de ttulos
de formao geral e especializada em organizao e administrao.
o que se observa, por exemplo, em pases como os Estados Unidos, onde a
maioria dos sistemas estaduais, e mesmo regionais ou locais, estabelecem requisitos de
uma e de outra categoria para admisso a diferentes postos.
Tomemos dois exemplos de planos de formao de administradores escolares
nesse pas, o da Faculdade de Educao, da Universidade da Gergia, e outro, mais amplo, ou que no se prope a atender apenas a necessidades de ordem regional, como o
do Teachers College, da Columbia University, de Nova York.
Na Universidade da Gergia, aps curso bsico (em que se consideram dois
aspectos centrais, o do crescimento e desenvolvimento humano e o das necessidades da
comunidade, especialmente encarado sob o aspecto prtico da organizao de currculos
e programas), oferecem-se trs cursos de especializao. So eles: para diretores de escolas (principals); inspetores e diretores de pequenos sistemas (superintendents); e
orientadores de ensino (instructional supervisors). Em qualquer dos casos, nos estudos
bsicos, figura a disciplina Metodologia e Aplicaes da Pesquisa Educacional; e, em
todos os ramos especializados, disciplinas prticas, como extenso dessa metodologia. O
objetivo central levar cada administrador a saber delimitar um problema concreto, a
coligir e analisar os dados necessrios para sua soluo, e determinar, em seguida, o que
se deva fazer, partindo da realidade conhecida; alm disso, saber planejar a ao, inclusive na forma de bem comunic-la a todos quantos tenham de participar da execuo, e
assim tambm comunidade em geral, onde deva realizar-se.
Aos que concluam os cursos no se expedem ttulos pela especializao, mas
apenas diplomas de master (licenciado), ou de doutor em educao, segundo a extenso
dos estudos. A admisso matrcula no se faz por simples iniciativa pessoal dos candidatos, mas, quando ela seja confirmada pelo decano da Escola de Educao, da
Universidade, em face de informaes sobre cada um, sobre estudos anteriores e servios
do Estado. A admisso pode ser submetida a estgio probatrio. Todos os cursos exigem
tirocnio em servios de ensino do Estado, havendo um regime de estreita colaborao
entre seus responsveis e a Universidade, a qual, por sua vez, a eles serve como centro de
consulta para soluo dos problemas de organizao e administrao escolar.
Os estudos oferecidos pelo Teachers College, da Columbia University, constituem
plano mais vasto. A se ministram cursos de administrao em:
a) educao primria, para diretores de escolas desse grau e professores de
administrao escolar nas escolas normais;
b) educao secundria, para diretores de escolas desse grau e diretores de
junior colleges, como tambm para professores de administrao escolar
nesse ramo especializado;
c) educao profissional, para diretores de escolas profissionais e diretores
de redes de escolas desse ramo;
d) educao de adultos, para diretores de escolas de adultos e diretores de
redes dessas escolas;
Parte II Organizao e Administrao Escolar no Brasil 285
Cf. Emerging programs for improving educational leadership (a report of the Third Work Conference of The National
Conference of Professors of Educational Administration), e tambm American Association of School Administrators
(1960).
286
[ Sntese do captulo
1 Quaisquer que sejam as leis de ensino, para que seus objetivos se cumpram, ser preciso
bem estruturar e fazer funcionar os servios escolares, adaptados s condies da realidade de cada pas, em dado momento, e readaptados a mudanas que se tenham
verificado e as que possam ser razoavelmente previstas. Para isso, ser imprescindvel
que, de uma parte, haja o conhecimento dessas realidades e mudanas; e, de outra, que
haja estudo das questes de Organizao e Administrao Escolar, e ensino dessa
especialidade, quer para melhor execuo e controle de servios existentes, quer para
satisfatria implantao de novos.
2 As realidades nacionais passaram a ser mais seguramente conhecidas depois da criao
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), rgo que vem realizando
levantamentos estatsticos bsicos, com publicao de seus resultados. Isso tem
permitido a anlise de diferentes aspectos da vida nacional, com pesquisa de suas
inter-relaes. No que toca s realidades do ensino, sua descrio j vinha sendo
gradativamente melhorada, desde o Convnio Interestadual de Estatsticas
Educacionais, celebrado em 1933. De sua anlise se tem incumbido o Instituto Nacional
de Estudos Pedaggicos (Inep), criado em 1938, e, assim tambm, outros rgos, em
campos especiais.
3 No obstante, a penetrao das novas idias de investigao objetiva, no domnio da
administrao escolar, a princpio, foi muito lenta, o que se pode verificar pelo exame
da bibliografia dos estudos de educao. Isso se explica por s se terem desenvolvido,
nos ltimos tempos, maiores estudos de demografia, economia, poltica objetiva e administrao, em geral. Como por todo este volume se demonstra, a Organizao e
Administrao Escolar, na compreenso atual, matria de elaborao interdisciplinar.
4 O estudo especfico dela foi iniciado no Instituto Pedaggico, de So Paulo, em 1931,
num curso de aperfeioamento para professores; criaram-se depois cadeiras da especialidade no Instituto de Educao, do Rio de Janeiro, em 1932, e, enfim, nas faculdades
de filosofia, cincias e letras, a partir de 1939. Em 1946, a lei orgnica de ensino normal, veio a estimular tambm a criao de cursos de administradores de ensino primrio, em institutos de educao de vrios Estados. Nesse perodo, publicaram-se
algumas obras expositivas e monografias relativas a problemas especiais. Em 1944, o
Inep divulgou um levantamento geral dos servios de administrao do ensino nos
Estados.
5 Desde ento, em virtude de mudanas econmicas e sociais operadas no Pas, outros
estudos monogrficos apareceram sobre finanas do ensino, formao de tcnicos e
desenvolvimento do ensino, em geral. Em 1961, sob os auspcios da Faculdade de
Filosofia, da Universidade de So Paulo, a se reuniu o I Simpsio Brasileiro de
288
Referncias Bibliogrficas
da Parte 2
SUPPLICY, Flvio. [Discurso]. Revista MEC, Rio de Janeiro, v. 6, separata, dez. 1964.
UNITED KINGDOM. Consultative Committee on Education. Spens Report. 1938.
_________. Secondary Schools Examination Committee. Norwood Report. 1943a.
_________. Educational reconstruction: white paper. London: His Majestys Stationery
Office, 1943b.
[VETOS Lei de Diretrizes e bases]. Dirio Oficial, seo I, parte I, 22 dez. 1961.
294
Anexo
Resoluo no 2, de 12 de maio de 1969
298
ndices de assuntos
Ao
administrativa, 69, 87, 91-94
educativa como servio geral ver Servios escolares
metdica, 37
poltica, 91, 101, 205, 206, 233
Action-research ver Pesquisa na ao
Administrao
conceito de, 38-42
de material, 286
de pessoal, 62, 286
de servios gerais, 115, 118
descrio estatstica, 83, 105
do edifcio e instalaes, 123, 146, 149
do ensino, 213, 254, , 260-264, 283
dos alunos, 115, 116, 123, 140-142, 147, 149, 170
dos professores, 114, 116, 118, 123, 141, 142-147, 149
e legislao, 94-98
e organizao escolar ver Organizao e administrao escolar
esquema de Fayol, 51, 59
estrutura de, 53, 120, 121, 145
geral da escola, 146
ttica, 93
teorias, 49-58
Administradores
poder de deciso, 92
escolares
ao, 29, 67-88, 175
controle dos recursos, 112, 189-191, 193
ndice de assuntos 299
Bolsas
de aperfeioamento para professores, 163
de estudo para educandos, 167, 226, 245
Burocracia, 55-56
Cdigo
civil e educao, 236, 254
de honra na universidade, 170
Co-educao, regime de, 113
Colgio, 135, 139
universitrio na LDB, 258
Colmbia, recursos para o ensino primrio, 188, 189
Colnias-escolas ver Internatos rurais
Comando, 52, 54, 70, 77, 120
Comisso de programas, 145
Comportamento administrativo, 29, 57, 65, 66, 73, 88, 89, 90
Compreenso democrtica, 147
Comprehensive schools, Inglaterra e EUA, 134
Comunicao
efeito funcional da, 82
entre superiores e subordinados, 81
modos de, 144
Comunidade, cooperao com a escola, 122, 137
Confederao Nacional
da Indstria, 273
do Comrcio, 273
Conferncia
dos Professores de Administrao Escolar, 286
Nacional de Educao, 275, 279
Congregaes de mestres ver Conselho departamental
Congresso
Brasileiro de Instruo Superior e Secundria, 278
Interestadual de Ensino Primrio, 278
Nacional e aprovao da LDB, 246
Conjuntura ecolgica e social, 233
Conselheiro educacional, 77, 252
Conselho
de alunos, 142
de estudantes universitrios, 170
de curadores, 167
de educao no Brasil, 253, 261-264
de Segurana Nacional, 233
estadual da educao, 238, 242, 245, 247, 249, 251, 254, 260, 263, 265
Federal de Educao, 233, 238, 239, 242, 242, 243, 245, 255
e LDB, 247, 248, 251, 253, 260, 265-266
funes, 261, 262-263, 266
interferncia nos sistemas municipais, 264
Nacional de Educao, 208, 233
tcnico-administrativo, 168-169
universitrio, 167, 168, 169, 172
Conservao dos edifcios escolares, 183
ndice de assuntos 303
Constituio
de 1891, 207
de 1934, 208-209, 233, 234, 279, 237
de 1937, 207-209, 233, 234
de 1946, 209, 211, 230, 231, 233, 234, 253, 269
educao, 237, 257
funes do CFE, 262
liberdade do ensino, 249
recursos, 241, 244, 245
servios escolares, 259
de 1967, 230, 231, 233, 234, 235, 236, 242, 253, 269
alterao da LDB, 255
fundos federais, 266
planos nacionais e competncia da Unio 254
recursos para a educao, 260
reforma constitucional e mudanas na LDB, 264
servios escolares, 259
Construes escolares, 112, 270, 276
Contexto escolar, 31
Contra-Reforma, 90
Controle dos servios, 65
Controle, funo administrativa, 52, 59, 62, 73, 81, 83, 88
Convnio, 243
entre Unio e os Estados, 254
Interestadual de Estatsticas Educacionais, 288
Cooperao democrtica nas escolas, 147-148
Coordenao, funo administrativa, 36, 39, 41, 52, 59, 62, 73, 77-80, 88
Coordenador de ensino, 77, 113, 117, 121, 121, 253, 271, 289
Corpo
discente, 172
docente, 86, 116, 145
Crianas
de sete a doze anos, 123
em atividades produtivas, 26
educao das, 163
Critrio de
idades, 27, 258
notas, 251
Currculo, 116, 143
Amrica Latina, 160
Estados Unidos, 160
globalizado, 116
linear, 116
LDB, 260
Curso
complementar do ensino primrio, 127
304 Educao comparada
de 2 grau
articulao com o ensino primrio, 150
articulao com o ensino superior, 150, 164, 170, 172
ciclos de ensino, 132-133
e conselhos estaduais, 263
expanso, 132. 284
funes, 102, 130, 140-141, 148, 149, 262
na LDB, 217-219, 258
objetivos, 124, 128-129. 135-136, 148-149, 258
organizao e administrao, 125-150
planejamento geral, 130
de 3 grau ver Ensino superior
homogeneizao cultural, 122
liberal, 164
mdio ver Ensino de 2 grau
na Constituio, 205-212
normal, 251, 252
por professores especializados, 135
por projetos, 114
primrio ver Ensino de 1 grau
profissional, 127, 140, 149
secundrio ver Ensino de 2 grau
superior
Amrica Latina, 154
articulao com o ensino de 2 grau, 170, 172
como funo privilegiada do Estado, 166
continuidade e igualdade de acesso, 166
critrios de seleo dos candidatos, 170
distribuio geogrfica das instituies, 167
Frana, 166
funes dos conselhos de educao, 262, 263
Itlia, 166
na LDB, 221, 248, 253
organizao e administrao, 151-172
origem, 171
URSS, 153-154
supletivo, 106, 258, 284
tcnico na LDB, 219, 258
tercirio ver Ensino superior
terminal, 124
Escalas de
descrio, 42
prioridade, 65
Escola,
articulao externa, 119
ativa, 279
bivalente, 149
308 Educao comparada
Estados Unidos
adolescentes, finalidades da educao, 128
carreira de professor, 159
comprehensive schools, 134
currculos, 160
ndices do produto nacional bruto, 189
recursos federais, 185, 186
servios de orientao educacional na universidade, 170
Estatstica escolar, 275, 276, 279
Estratgia, 92, 93
Estrutura administrativa
escalonada, 66
funcional, 53, 145
linear, 53, 66, 149, 145
mista, 53, 66
Estruturao do ensino, 100, 104
Estudantes,
representao dos, 160, 169, 239
seleo de, 160, 162
Estudo dirigido, 141
Estudos
de formao geral, 104
menores, 151
preparatrios, 127
tecnolgicos, 153
Exames de madureza, 228
Excepcionais, ensino de, 258
Excurses de alunos a empresas, 138
Execuo, setor de, 283
Extenso
da universidade, 161
educativa, 179
Extracurriculares, atividades ver Atividades extraclasse, 141
Faculdade
de artes, 151
de filosofia, cincias e letras, 252
menores, 126
Famlia
cooperao com a escola, 137, 139
expectativas em relao aos filhos, 124, 131, 132
capacidade educativa do ambiente domstico, 110
Fayolismo, 51, 59, 65-66
Federaes de escolas e faculdades, 158
Filhos, expectativas das famlias, 124, 131, 132
310 Educao comparada
Filosofia
poltica, 91
social, 205
Finanas
da educao, 178, 179, 192
pblicas, 178, 179
Financiamento, 286
de estabelecimentos de ensino, 245
dos servios escolares, 64
local, 120
Finlndia, recursos para o ensino primrio, 188
Fins da educao nacional, LDB, 212, 248
Formao
artstica, 149
de administradores de ensino primrio, 289
de administradores escolares, 220, 251, 252, 281-285
de agentes administrativos, 289
de coordenadores de ensino, 289
de diretores escolares, 280, 281, 289
de especialistas em organizao escolar, 283, 284
de inspetores, 281
de orientadores, 220, 251, 252, 280, 281
de professores para o ensino primrio e mdio, 220
de professores segundo a LDB, 251, 252
de supervisores, 220, 251, 281
escolar e cultural, 279
geral, 156, 163
humanstica, 157
nvel de especializao,164
Frana
cursos de primria superior, 127
ensino superior, 166
Fraude, 141
Funcionrios de secretaria, 136
Funo
administrativa, 76-83
da educao nas dimenses da vida, 279
de controle e pesquisa, 83
de coordenao, 121
de orientao pedaggica, 121
de superviso, 121
supletiva da educao de base, 108
Fundao Getlio Vargas, 273
Fundamental, ensino ver Ensino de 1 grau
Fundo Nacional de Ensino
Mdio, 214, 244, 245, 262, 266
Educao comparada 311
Gesto
atos de, 96
interna das escolas, 123, 149
Ginsio
nvel de ensino, 135, 139
de educao fsica, 113
Gratuidade do ensino, 90
Graus de ensino, LDB, 216, 217, 221
Grmio recreativo, 122
Grupo
escolar, 113
solidrio, 55
primrio, 28
direitos do, 207
Herana cultural, 64
High schools, 135
Holanda, recursos para o ensino primrio, 188
Homogeneizao cultural, 104, 130, 187
Honduras, ndices do produto nacional bruto, 189
Idade
anti-social, 110
escolar, 110
de ensino obrigatrio, 111
Ideologia e educao, 279
Igualdade de oportunidades, LDB, 259
Impostos destinados ao ensino, 186, 264, 266
ndia, recursos para o ensino primrio, 188
Indonsia, recursos para o ensino primrio, 188
Inep ver Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos
Informaes para a tomada de deciso, 87
Inglaterra
Education Act, 166, 246
bilateral schools, 134
comprehensive schools, 134
ensino superior, 166
primary central schools, 127
recursos federais, 186
312 Educao comparada
Magistrio
ver Professores
Manuteno de mquinas, 146
Master (licenciado), diploma de, 285
Mdio, nvel, 25
Meios e
fins, 32, 51, 71, 73, 75
recursos, 144
Mercado de trabalho, 64, 131, 165
Mercadorias ver Bens materiais
Mestre ver Professor
Mtodos didticos, ensino superior, 160
Mxico, ndices do produto nacional bruto, 189
Ministrio da Educao e Cultura, 238, 239, 240, 246, 265
administrao federal, 261
na LDB, 249
reforma administrativa, 266-267
Ministrio do Interior e Justia, 278
Misses culturais, 258
Motivao, 54, 66
Movimentos de
cooperao com os problemas locais, 122
reivindicao de estudantes, 171, 172
Museus, 258
Quadrivium,
127
Ttica, 92
Taylorismo, 50-51, 65
Tcnicos de educao, carreira no MEC, 281
Teorias da organizao
descrio geral, 50-57
aplicadas aos servios escolares, 59-63
Testes, 115, 117, 140, 141, 145
Tipos de escola, 149
Trabalho escolar, abordagens, 34
Trabalhos de grupo no ensino superior, 164
Transferncia de alunos na LDB, 228
Transporte de alunos, despesas, 183
Transportes, 146
Treinamento em servio, 56, 66, 120, 285
Tributao
destinada ao ensino, 186, 194
capacidade de, 185
320 Educao comparada
Trivium, 127
Turno dirio, 113
Turquia, recursos para o ensino primrio, 188