Privatização da TAP: o modelo mais 

eficiente
Posted bysubturma1013 de Dezembro de 2019Posted inSem categoria

1. Enquadramento histórico da evolução da TAP

   A TAP foi criada em 1945, enquanto Secção de Transportes Aéreos,

sendo um serviço público da administração direta. Em 1953 converte-
se numa sociedade anónima de responsabilidade limitada (SARL) com
capitais mistos, maioritariamente públicos, passando, então, a integrar
a administração indireta como empresa pública participada pelo
Estado. Em 1975 foi nacionalizada e, em 2003, o Estado português,
através da Parpública (Participações Públicas, SGPS, S.A.), uma
empresa de capitais exclusivamente públicos que tem em vista a
gestão de participações sociais públicas, intervindo no
desenvolvimento de processos de privatização, ocupou 100% das
ações da TAP, S.A., dando origem à TAP, SGPS.

   A crise financeira conduziu, em 2011, a um programa de

ajustamento financeiro negociado com a Troika, no qual também se
acordou a privatização da TAP. Após um processo de privatização
fracassado, só em 2014 se iniciou a reprivatização do capital social da
TAP, S.A., terminando em 2016 com a venda direta de 61% das ações
representativas do seu capital social à Atlantic Gateway SGPS, Ltd.,
pelo que as restantes permaneceram com a Parpública.

   A 6 de fevereiro de 2016, o Estado Português e a Atlantic Gateway

celebraram um Memorando de Entendimento para reconfigurar os
termos e as condições da participação daquele na TAP.
Consequentemente, verificou-se uma reforma na estrutura acionista
que se mantém atualmente. Assim, o Estado Português, através da
Parpública (SGPS, S.A.) detém 50%, a Atlantic Gateway (SGPS, LDA)
45% e os trabalhadores da TAP 5%. Segundo o mesmo Memorando,
apesar da maior participação acionista do Estado, acordou-se que a
TAP se manteria uma empresa privada, que se rege pelos seus
estatutos e disposições legais aplicáveis (nos termos do artigo 1.º/2
dos Estatutos TAP 2017). De acordo com o artigo 8.º/1 dos Estatutos
TAP 2017, esta tem como órgãos sociais a Assembleia Geral, o
Conselho de Administração, o Conselho Fiscal e o Revisor Oficial de
Contas ou a sociedade de Revisores Oficiais de Contas.
    Três anos depois do acordo de recompra parcial da TAP, o Estado
não é capaz de monitorizar os atos de gestão diária da equipa
executiva, nem zelar pelo cumprimento do plano de negócios em
termos de metas anuais para resultados líquidos e capitais próprios,
uma vez que, apesar do reforço da participação do Estado nas ações,
a verdade é que perdeu direitos económicos e ao nível da assunção
das responsabilidades financeiras inerentes à TAP, para além de não
ter qualquer representante nas comissões executivas da empresa.

   Neste sentido, e de modo a reforçar esta limitação do papel do

Estado na gestão da TAP, o Tribunal de Contas revela que a gestão
da TAP é conduzida pela Atlantic Gateway.

 Manutenção da atual situação de empresa participada a 50% pelo

Estado, mas com a adoção de medidas que permitam a este uma
maior intervenção na gestão

   Considerando a conjuntura atual da empresa TAP, em que tem sido

posta em causa a sua gestão e a qualidade do serviço prestado,
analisaremos, de acordo com a situação corrente de entidade
empresarial participada a 50% pelo Estado, as possíveis alternativas a
este modelo atual e as suas alusivas vantagens e inconvenientes.

   À luz da recompra de capital da TAP por parte do Estado, este ficou

como acionista maioritário detendo 50% do capital da empresa,
partilhando os outros 50% com a Atlantic Gateway (45%) e os
trabalhadores da companhia aérea (5%), concretizada no ano de
2017. Sendo a TAP uma empresa pública sob forma privada,
caracteriza-se pela sua subordinação à influência dominante do
Estado. O fundamento dessa influência dominante resulta da maioria
do capital, de acordo com o artigo 9º/1, a) do Decreto-Lei nº 133/2013
(adiante designado abreviadamente por DL), referente ao regime
jurídico do setor público empresarial.  Esta preponderância por parte
do Estado oferece-lhe poderes acrescidos relativamente aos outros
acionistas: controla os órgãos de administração, fiscaliza as diversas
atuações e a maior parte das decisões relativas à empresa são
tomadas pelo próprio Estado, mesmo no quadro privado.

   Quem designa os administradores das empresas públicas é o

Governo, que delibera em Conselho de Ministros, segundo o artigo
32º/4 do DL. É o Governo também que tem os poderes de definir,
através dos Ministérios setoriais, no respeito pelas orientações
estratégicas e setoriais e pelos objetivos financeiros previamente
fixados, a política setorial a prosseguir, as orientações específicas de
cariz setorial aplicáveis a cada empresa, assim como os objetivos a
alcançar pela empresa no plano operacional e no nível de serviço
público a prestar, de acordo com o disposto no artigo 39º/4 do DL.
Neste sentido, a principal vantagem do Estado na atual situação da
empresa é o facto de poder exercer poderes de tutela e
superintendência, ou seja, poder fiscalizar e orientar  estratégias de
atuação e gestão das entidades empresariais públicas. Isto justifica-se
já que, neste caso, a TAP goza de autonomia para atuar e tomar
decisões, mas não de independência, o que significa que a empresa
não se auto-administra, desenvolvendo assim, uma administração
estadual indireta, pois é o Governo que nomeia os administradores da
empresa, como vimos.

   As empresas públicas que têm a maioria dos capitais públicos terão

que ser financiadas pelo Estado, de maneira a compôr o capital da
empresa. À data da recompra de capital da TAP em 2017, as
responsabilidades financeiras de capitalização e financiamento foram
agravadas por parte do Estado. Neste caso específico, com a
recompra de capital, o Estado perdeu direitos económicos que o
impede de participar em grande parte dos lucros futuros.  Segundo
uma auditoria feita pelo Tribunal de Contas à privatização e recompra
do capital da companhia aérea, o Estado fica mais exposto “nas
situações de incumprimento ou de bloqueio, os novos acordos criaram
um risco adicional para o Estado de pagar” dívidas relativas à
privatização da empresa, em 2015.

   A maior inconveniência na manutenção da situação atual da TAP

acaba por ser a exposição financeira que o Estado sofre: para além
das obrigações referentes à capitalização e financiamento, se os
acionistas privados da TAP entrarem em incumprimento com os
bancos, quem tem de assumir a dívida é a Parpública (acionista
estatal), que na prática é o Estado português.  

   Outro ponto que merece ser referido é o facto do acionista Estado

ter passado a ter votos suficientes para aprovar deliberações por
maioria simples nos órgãos sociais da empresa, ainda que tenham
surgido algumas imposições em matérias estratégicas que passaram
a ficar sujeitas a maiorias qualificadas. Mas não foi só a Parpública
que reforçou a posição na TAP, já que também o privado o conseguiu
fazer. Ficou sob a tutela da Atlantic a nomeação do presidente da AG,
mas também do conselho fiscal e da comissão de vencimentos e,
 acima de tudo, reteve o direito a nomear os três administradores da
Comissão Executiva da TAP. Ou seja, a Parpública conseguiu uma
posição de maior equilíbrio nas nomeações para o Conselho de
Administração, mas nas restantes situações “o Estado tem uma
intervenção limitada”, de acordo com o Tribunal de Contas.

 Modelo de funcionamento inteiramente privado, ficando o Estado

apenas com funções de regulação
 Estudos comparativos e exemplos ilustrativos da privatização

   Galal et al. (1994) e Megginson et al. (1994), ao examinarem a

evolução da estrutura pública para a estrutura privada da companhia
British Airways, constataram que houve mudanças a bordo, assim
como na parte executiva, e um aumento das remunerações em cerca
de sete vezes mais, após dois anos da privatização. Este aumento das
remunerações funcionou como um incentivo para melhorar o
desempenho e a eficiência da empresa, o qual falha nas empresas
públicas. Para além disso, com a privatização, os consumidores
acabam por ganhar, visto que as ações das outras empresas ou
companhias perdem valor e as tarifas dos voos diminuem. A British
Airways tornou-se mais produtiva após a sua privatização, tendo para
isso contribuído a diminuição em cerca de 17% do número de
trabalhadores, considerados ineficientes, que, se estivesse em causa
a função pública, se iriam manter nos seus postos.

   Ainda assim, importa referir uma das medidas que ajudou no

aumento da produtividade. Para que esta se tornasse mais rentável e
para que aumentasse a sua quota de mercado, apostaram na
diminuição de cerca de 17% do número de trabalhadores, diminuindo
os seus custos.

   Um dos problemas da privatização é a dificuldade de fazer uma

avaliação completa da performance das companhias, devido à sua
complexidade, à indisponibilidade de dados e porque o desempenho
não pode ser isolado das questões políticas, visto que, quando uma
companhia é parcialmente privatizada, continua a incorporar
elementos do Estado.

   Ehrlich et al. (1994), realizaram um estudo com 25 companhias

aéreas e concluíram que as públicas têm um crescimento de
produtividade no longo prazo, enquanto as de propriedade privada
conseguem benefícios na sua produtividade a curto prazo. As
empresas aéreas públicas podem ser geridas de forma mais eficiente
que as privadas, mas mesmo assim terem um desempenho inferior,
devido ao facto de a “torta” financeira ser dividida por um círculo mais
amplo de partes interessadas.

   Para Backx et al. (2002) é necessário ter em conta que os acionistas

das companhias privadas se preocupam com o retorno financeiro do
investimento feito, pois o mais importante numa visão privada é
manter um desempenho financeiro saudável, enquanto a preocupação
dos acionistas públicos se concentra na disponibilidade do serviço e
nos níveis de emprego.

   Feita esta análise, os autores constataram que existe uma relação

positiva entre a propriedade privada e as taxas de retorno sobre as
vendas, sendo que as companhias do setor privado e misto têm um
retorno maior sobre as vendas, comparado com as companhias de
propriedade pública. Quanto à eficiência da organização, tanto as
companhias públicas como as mistas têm uma menor produtividade
que as companhias privadas.

   Segundo Backx et al. (2002), o setor público tem níveis de lucro

mais baixos, uma menor produtividade e uma menor utilização das
suas aeronaves, em relação ao setor privado.

   Al-Jazzad (1999) examinou o impacto da privatização no curto prazo

sobre o desempenho das companhias aéreas em 10 países,
constatando que as vendas e o número de empregos tiveram um
crescimento rápido, enquanto o lucro, os ativos totais, as despesas de
capital e os dividendos tiveram um crescimento mais moderado após a
privatização. A produtividade e a eficiência das empresas melhoraram
com a privatização. No entanto, a rentabilidade teve um declínio ligeiro
devido aos aumentos nas despesas de investimento de capital e aos
custos de reestruturação.

   No caso dos CTT, O Estado reduziu as estações de correios e o

número de funcionários, destruindo mais de mil postos de trabalho
desde 2011. Face ao sucedido, os cidadãos começaram a contestar a
falta de cobertura territorial dos correios, sendo que o Estado perdeu,
com a privatização, os dividendos que recebia, na medida em que os
CTT se tornaram, nos últimos anos, numa empresa lucrativa. Por
outro lado, os 909 milhões de euros que o Estado recebeu serviram
para amortizar a dívida pública.
 O conceito de privatização

   De acordo com o professor Sousa Franco,  a privatização consiste

na transferência para o setor privado da propriedade e/ou da gestão
de unidades produtivas (nomeadamente empresas), de bens
produtivos ou de recursos naturais anteriormente na titularidade e/ou
gestão do setor público ou outros setores de produção não privados. A
privatização pode, assim, incidir sobre a propriedade ou transferir
apenas a gestão. Neste sentido, há uma retração do papel do Estado
e das suas responsabilidades operativas ou de execução, confiando-
se nas forças da própria sociedade e na economia, devido às
exigências da União Europeia.

   Seguindo esta linha de pensamento, o conceito de privatização está

infimamente ligado à liberalização dos serviços públicos, acentuando
os méritos e a importância da livre concorrência e atribuindo tarefas
consideradas públicas a entes privados, colocando-os na dependência
das forças de mercado.

   Em qualquer caso, a privatização pode ser total, abrangendo a

totalidade da propriedade, nomeadamente expressa no capital das
empresas, ou parcial. Neste último caso, cumpre distinguir a
privatização maioritária, que cria empresas mistas, transferindo o
respetivo controlo para o setor privado, e a privatização minoritária,
que cria empresas mistas, mantendo o seu controlo nas mãos do setor
público, ou seja, as empresas participadas. Em qualquer dos casos, o
objetivo é diminuir a intervenção do Estado e das administrações
públicas na vida económica e social.

   Quando se fala em privatização da Administração, tal requer a

existência de uma missão ou incumbência que haja sido objeto de
apropriação pelo Estado, ou seja, sem publicização de uma função
não poderá haver privatização.

   Num sentido lato , entende-se por privatização todo o processo

jurídico que provoca a deslocação de uma função pública para o setor
privado, ou seja, a transferência de uma atividade administrativa, cujo
exercício, antes disciplinado pelo direito público, passa a submeter-se
ao direito privado sem qualquer embargo para eventuais vinculações
das entidades privadas pelo Direito Administrativo . O professor Paulo
Otero identifica diversos tipos de privatização:
 Privatização da regulação administrativa da sociedade, onde o Estado
devolve ou transfere para certas entidades privadas o poder de
criação de normas jurídicas reguladoras das respetivas atividades,
reduzindo a intervenção pública num processo de desregulação, ou
seja, através do desaparecimento da regulação pública de certas
matérias até então sujeitas a uma disciplina normativa pública,
surgindo assim espaços vazios de qualquer intervenção
administrativa;
 Privatização do direito regulador da Administração, que corresponde à
forma pela qual o Estado determina a aplicação do direito privado à
função administrativa desenvolvida por uma entidade pública,
traduzindo-se na subordinação da sua atividade ao Direito privado,
sem prejuízo das vinculações públicas a que está sujeito, leia-se, do
respeito pelos direitos fundamentais e pelos princípios constitucionais
da atividade administrativa;
 Privatização do acesso a uma atividade económica que diz respeito à
privatização de áreas de atividade económica que até então eram
exploradas em monopólio por entidades de personalidade jurídica de
direito público;
 Privatização do capital social de entidades empresariais públicas, isto
é, a abertura a entidades privadas do capital social de sociedades cuja
titularidade pertence na totalidade ou em parte a entidades públicas;
 Privatização das formas organizativas da Administração, integrando-
se aqui as entidades administrativas privadas (entidades formalmente
privadas). Traduz-se na transformação de uma entidade pública numa
entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado,
resumindo-se a um aproveitamento ou utilização instrumental de
formas organizativas tipicamente privadas, sem que haja qualquer
transferência para fora do setor público.

Relativamente a este ponto , o professor Paulo Otero aponta alguns

fatores desestruturantes, sendo de destacar o facto de que, apesar de
estarmos perante uma privatização da forma de organização jurídica,
tal não significa que exista uma transferência do bem de produção do
setor público para o setor privado, continuando assim integrado no
setor público empresarial;

 Privatização da gestão ou exploração de tarefas administrativas, que

diz respeito ao processo de conceder a pessoas singulares ou
coletivas de direito privado a gestão ou a exploração de funções
administrativas que, até então, eram desenvolvidas por serviços
públicos. Nesta forma de privatização, o Estado mantém a
 responsabilidade pelo eficiente funcionamento das tarefas públicas em
causa.

   Para o modelo que defendemos importa destacar a privatização do

capital social de entidades empresariais públicas, pois, tal como
apresentado no caso em questão, o que está em causa é a abertura a
entidades privadas do capital social de sociedade, cuja titularidade do
mesmo pertence em parte a entidades públicas. Deste modo, o
controlo da respetiva sociedade passa a estar nas mãos de entidades
integradas no setor privado.

 Fundamentos/vantagens e inconvenientes da privatização na

Administração Pública

   O Estado não pode, sem razões de fundo pertinentes, recorrer à

privatização de uma função pública. De acordo com o professor Pedro
Gonçalves, é necessário que exista uma “especial justificação “, ou
seja, esta opção por privatizar deve fundar-se em vantagens para o
princípio da prossecução do interesse público.

   O controlo do risco orçamental é um dos objetivos principais da

privatização. A receita obtida com a venda de ativos, leia-se, de
empresas não entra no défice, sendo a única maneira de conter o
aumento da dívida pública que cresceu muito nos últimos anos da
crise.

   Para isso importa olhar para a Lei Quadro das Privatizações (Lei nº
50/2011, de 13 de Setembro, que veio alterar a Lei nº 11/90). No artigo
3º, encontramos algumas das justificações existentes para proceder à
privatização, nomeadamente:

 Modernizar as unidades económicas e aumentar a sua

competitividade, bem como atribuir para as estratégias de
reestruturação empresarial;
 Promover a redução do peso do Estado na economia;
 Promover a redução do peso da dívida pública na economia;

   Existem, certamente, mais vantagens em proceder à privatização

desta empresa participada em 50% por capitais públicos:
 Motivos de eficiência, na medida em que haveria uma gestão mais
rentável pelos privados em vez da gestão rotineira pelo setor público.
Assim, as empresas privadas têm um incentivo para cortar os custos e
serem mais eficientes, visto que têm grande parte dos lucros para a
gestão e para os trabalhadores. Como foi supramencionado, a British
Airways mostrou um maior lucro e eficiência desde a sua privatização;
 Aproximação dos indivíduos, com o objetivo de uma maior
colaboração destes com a Administração Pública;
 Permite resolver o problema do sobredimensionamento passivo da
TAP, através de financiamento no mercados de capitais, quando, à luz
dos regulamentos comunitários, o Estado português está proibido,
como acionista que é, de ajudar, financiar, avaliar ou proteger a
companhia aérea. A TAP precisa de um parceiro financeiro que
fortaleça a sua participação na Star Alliance (primeira aliança global
de aviação), sendo a privatização da empresa fundamental para
permitir a sua capitalização e consolidação financeira;
 Reforço da liberdade e da democracia económica, através do papel do
setor privado e/ou do instrumento “mercado concorrencial”, na medida
em que a privatização de monopólios estatais ocorre
concomitantemente com políticas que permitem que mais empresas
entrem no setor público, aumentando a competitividade do mercado, o
que origina, inevitavelmente, um maior estímulo para a gestão mais
eficiente da empresa;
 Pressão sentida pelos acionistas para uma gestão eficiente, não
deixando que haja pouco trabalho para muitos trabalhadores, o que
acontece na função pública;
 Redução do défice público, tanto pelas receitas da privatização como
pela futura inexistência de défices das empresas a cobrir;
 Aumento das receitas públicas com a venda dos ativos estatais;
 Melhoria das condições de negociação social, evitando as dificuldades
de negociação social do Estado-padrão.
 Permite resolver alguns dos atuais bloqueios, em termos de relações
laborais e sindicais, uma vez que os funcionários da empresa deixam
de ser funcionários públicos;
 Ausência de interferência política, na medida em que o Governo se
mostra como um fraco gestor, devido aos seus incentivos serem
determinados por pressões de ordem política, pela falta de informação
face aos especialistas privados e por ideologias contrárias à realidade
económica. Deste modo, torna a empresa imune às oscilações
políticas e partidárias da tutela pública, bem como sedimentará, de
forma permanente, no seu tecido organizativo, um novo paradigma de
gestão, baseado numa cultura de eficiência operacional, de melhoria
continuada da performance e de excelência do serviço aéreo
prestado;
 Temos de considerar a evolução financeira, a produtividade do
trabalho, a proporção do emprego, o número de passageiros, o
número de aeronaves, a margem de lucro, as taxas de retorno
financeiro que os acionistas das empresas privadas precisam, a
eficiência organizacional e diversos vetores para que possamos
determinar a eficiência de uma companhia privada face às
companhias públicas. É certo que o setor público tem um lucro mais
baixo, menor produtividade e uma menor utilização das suas
aeronaves, constituindo a privatização uma vantagem para o
desempenho e a eficiência das companhias aéreas.

 É indiscutível que também existem desvantagens neste modelo de

regulação, tais como:

 O efeito de domínio resultante da privatização de certos bens

particularmente inerentes à posição do setor público;
 O risco da desnacionalização da economia por a privatização poder
redundar na compra, direta ou indireta, a pequenos acionistas mais
interessados no capital financeiro e na especulação do que na gestão
de ações por parte de grupos económicos estrangeiros;
 O “mau negócio” feito pelo Estado, devido à dificuldade de avaliar bem
as empresas.

   Esta transferência de funções administrativas para as mãos de

entidades privadas decorre também, de acordo com os Professores
Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, das incapacidades
do Estado e de ser muito difícil manter uma forte contribuição fiscal
dos cidadãos para suportar este sistema de Estado-providência .

   Apesar de não serem muitas as referências por parte da lei dos

objetivos que se pretende alcançar com uma privatização da
Administração , o professor Paulo Otero identifica alguns “princípios
nucleares de natureza constitucional” , como o princípio da eficiência,
o princípio da participação e o princípio do respeito pelas vinculações
comunitárias.

   Atendendo aos resultados obtidos na legislatura, o número oficial

apresentado indica 9300 milhões de euros que resultaram das vendas
da EDP, Fidelidade, BPN, Galp, entre outras. Em relação à TAP, o
governo argumentou que a necessidade de recapitalizar a companhia
aérea levaria indubitavelmente à privatização da mesma, tendo o
saldo chegado aos 388 milhões de euros.
    Sendo  TAP uma empresa com um grande potencial de crescimento,
através da privatização é possível torná-la mais atrativa e sustentável,
visto que o Estado não consegue assegurar a sobrevivência desta
companhia.

   A função de regulação por parte do Estado que este modelo de

funcionamento exclusivamente privado refere prende-se com o facto
de se afirmarem entidades responsáveis pelo desenvolvimento de
atividades administrativas que assentam num novo modelo menos
autoritário porque não é controlado pelo Estado e muito mais próximos
dos indivíduos. Assim, as formas de ação administrativa diversificam-
se com o intuito de uma maior colaboração com os entes regulados.

   Afirma-se, então, a regulação do Estado, maioritariamente no setor

económico, de modo a que este consiga fazer face às falhas e às
ineficiências do mercado, mas também ordenando a disciplina das
atividades privadas, suscetíveis de pôr em causa o funcionamento da
economia e do interesse público, princípio que o Estado deve sempre
assegurar.

 Bibliografia
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I, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, 2014;
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 BOM, José Manuel T. dos Santos, TAP Portugal, Tese de Mestrado,
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 GONÇALVES, Pedro Costa, Entidades Privadas com Poderes
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Almedina, 2005;
 MELLO, Celso Antônio Bandeira de, Curso de Direito Administrativo,
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 OTERO, Paulo, Manual de direito administrativo, Volume I, Almedina,
2ª reimpressão da edição de 2013;
 Quem manda na TAP? Parassocial trava poder do governo sobre a
gestão. Disponível em:https://eco.sapo.pt/2019/06/08/quem-manda-
na-tap-parassocial-trava-poder-do-governo-sobre-a-gestao/. Consult.
Em 30 nov 2019;
 Recompra da TAP agravou responsabilidades do Estado. Disponível
em: https://expresso.pt/economia/2018-06-20-Recompra-da-TAP-
agravouresponsabilidades-do-Estado-diz-Tribunal-de-Contas. Consult.
em: 30 nov 2019;
 SANTIAGO, Tânia F. Moreira, Privatização da TAP: Algumas
reflexões, Tese de Mestrado em Economia Industrial, 2017.

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