PROVA ADM.

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MATÉRIA

Aula 3 (19/04): função administrativa, administração pública e regime

jurídico administrativo
Aula 4 (26/04): LIMPE. Princípio da Legalidade, Impessoalidade e Moralidade. – já foi!
● Aula 5 (28/04): Princípio da Publicidade e Princípio da Eficiência – Já foi !
Aula 6 (03/05): Princípio da Supremacia e Indisponibilidade do Interesse
Público. – já foi !
● Aula 7 (05/05): Princípio da Proporcionalidade, Autotutela (, Continuidade do
Serviço Público, Boa-fé e Confiança Legítima. (é uma variação de segurança
jurídica)- JÁ FOI ! Só falta continuidade do serviço público !

Aula 8 (10/05): Administração Pública Indireta (Descentralização). –

HOJE ! – Já foi !

Aula 9 (12/05): Autarquias e Fundações Públicas. – Já foi !

Aula 10 (17/05): Agências Reguladoras (autarquias especiais) – Já foi !

Aula 11 (19/05): Empresas Estatais (deu fundações)

Aula 12 (24/05): Empresas Estatais, Consórcios Públicos e Terceiro

Setor – no ruim: segunda
BLOCO 2 – PRINCÍPIOS (AULAS 4, 5, 6 E 7) – prof em laranja, carvalho filho-
amarelo, azul/Larissa

1.1) DISCUSSÃO DOUTRINÁRIA DO QUE SÃO PRINCÍPIOS

- Sentido popular de princípios: Princípios são valores, ideias que ordenam o

Direito/qualquer coisa.

- Origem dos princípios:

⮚ Lei de Bohn na Alemanha

- Após a Segunda- Guerra Mundial, discutia-se como deveria ser feita a Constituição,
qual era o seu sentido, do que ela deveria tratar, como fazer uma constituição
efetiva que protegesse efetivamente garantias fundamentais.

- Nesse cenário, surge a ideia do Hesse de força normativa da Constituição. A

Constituição teria uma força normativa que vincularia todas as decisões a ela. Por
conta disso, ela deveria ser guiada por princípios, valores fundamentais de uma
sociedade que são reafirmados pelo texto constitucional. (QUESTÃO DO SENTIDO DA
CONSTITUIÇÃO)

- A Lei de Bohn traz essa ideia de força normativa da Constituição do Hesse, e traz
em seu texto princípios que guiam o ordenamento jurídico e cristalizam direitos
fundamentais, sendo normas jurídicas. Tal modelo é replicado em diversas partes do
mundo, inclusive no Brasil.

- Discussão doutrinária dos princípios:

Se os princípios são valores cristalizados na Constituição e são normas jurídicas. Qual é a sua
diferença para as regras ?? (É a discussão de TD1, TD2, e que volta para o Direito ADM1)

- No Direito ADM, há basicamente 3 correntes.

⮚ Corrente dos critérios de gradação de Canotilho (adotada por Bandeira Mello e

considerada uma corrente fraca)
A diferença entre regras é princípios ocorre em 3 graus.

1 - grau de abstração : Os princípios são valores, logo são mais abstratos e mais
fluídos. Já as regras, são comandos mais concretos, determináveis. Ex: Quando eu falo
dirija com cuidado (cuidado pode ser muitas coisas, devagar, prestando atenção. Logo
é princípio). Já quando eu falo dirija abaixo de 60km/h, é algo mais específico, logo é
uma regra.

2 – grau de determinabilidade no caso concreto: Os princípios, por serem ideias mais

vagas e fluídas, precisam ser aplicados e interpretados pelo juiz no caso concreto.
 3 – grau de fundamentabilidade: Princípios são mais fundamentais que as regras, por
representarem ideias e valores (como o Direito deve ser)

4- proximidade com a ideia de direito: “ os princípios estariam mais próximos ao ideal
do que é o Direito. Seriam os mandamentos nucleares do Direito, pra o professor
Bandeira de Melo;” (Bandeira de Mello defende isso quando fala de supremacia do
interesse público)

5- natureza mornogenética (mesma ideia do grau 3)

Crítica: nem sempre é assim. Nem sempre esses cinco recursos, caracteres,
estão presentes quando falamos de princípios. Exemplo: princípio da
anterioridade tributária não tem nada de fluido, abstrato ou genérico. Em muitos
casos, as próprias distinções entre princípios e regras não são claras.

⮚ Corrente dos critérios qualitativos (criada por Dworkin. Adotada por Barroso,
Carvalho Filho e boa parte da doutrina, considerada uma corrente forte)

⮚ Regras: são postulados normativos, estão no plano da eficácia e tem a pretensão de

regular o caso como um todo. As regras determinam se algo é certo ou errado.
“aplicáveis ambas a uma mesma situação, uma delas apenas a regulará,
atribuindo-se à outra o caráter de nulidade.”

⮚ Princípios: estão no plano da ideias, entram em um sistema de pesos e importância. Se

entra em conflito utiliza-se o critério da ponderação para ver qual é o mais importante
no caso aplicado.  Eles não têm a pretensão de regular a integralidade do caso
concreto. Isso significa que um dos princípios prepondera e outros incidem em grau
menor. Em uma hipótese distinta, aquele que prevaleceu no caso X pode ser
suplantado no caso Y.

⮚ Corrente dos critérios qualitativos (criada por Dworkin. Adotada por Barroso,
Carvalho Filho e boa parte da doutrina, considerada uma corrente forte)

1.2)Princípios do Direito Administrativo

- Como dito anteriormente, princípios são valores, ideias que guiam o Direito e o modo de
agir (se diferenciando das regras, por conta do caráter de eficácia e validade destas). Os
princípios administrativos, são:

“Princípios administrativos são os postulados fundamentais que inspiram todo o modo de

agir da Administração Pública. Representam cânones pré-normativos, norteando a conduta
do Estado quando no exercício de atividades administrativas.” (CARVALHO, Filho)
2.) Classificação dos princípios do Direito Adm

2.1) Explícitos/ Expressos

São aqueles que estão escritos na lei no artigo 37 da CFRB e orientam toda a adm.
Pública. Toda a sua atuação deve ser em acordo com estes, sob pena de não ser
válida. (MACETE: LIMPE)

  “ Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte”

2.1.2) Legalidade
Toda a ação da Administração pública deve ser validada por lei, sob pena de
ilicitude. O administrador cuida de bens de terceiros e só pode atuar onde a lei
autoriza. – Ideia de Hely Lopes Meireles: na administração pública, não existe
liberdade nem vontade pessoal. A atividade do administrador público é sempre
finalística.

⮚ Diferença do princípio da legalidade lato sensu para a legalidade

administrativa.

Legalidade lato sensu: É a expressa no artigo 5, inciso II, que diz que ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer algo, senão em virtude de lei. Isso garante:

I) A liberdade do ente privado (pode fazer o que quiser, desde eu não seja
proibido por lei)
II) A democracia

Legalidade direito administrativo: É mais específica. O adm.público só pode agir

onde a lei autoriza e de acordo com o que ela autoriza. Razão: O adm.público não
tem a liberdade de um privado faz parte do Executivo, do Estado, ele cuida de bens
de terceiros tendo uma função finalística que está vinculada à lei, devendo-a
executar. (Hely Lopes Meireles)

⮚ Para parte da doutrina, hoje o princípio da legalidade sofreu variações sendo

princípio da juridicidade (Gustavo Binejebon). Essa ideia diz que o
administrador deve agir não só de acordo com a lei, em sentido estrito, mas
de acordo com o ordenamento jurídico como um todo (princípios, valores,
costumes, doutrina) e seu bloco de legalidade.

Exemplos: Súmula vinculante n. 13 do STF – proíbe nepotismo no âmbito dos três

poderes usa a ideia de juridicidade, botando vários princípios dentro da ideia de
legalidade;

- TEXTO DE NEPOTISMO DO PROF ENTRA NISSO: !! “Antonio Fernando Barros e Silva

de Souza, o Parquet Federal consignou que os princípios da moralidade
e da impessoalidade expressos no art. 37 da Constituição,
apresentam ampla normatividade, "dando imediata direção aos
agentes públicos", razão pela qual a concreção de seu conteúdo
"não está a depender de veiculação de lei formal". (JULGADO PASSADO PELO PROF
SOBRE NEPOTISMO)

IMP: Legalidade e Juridicidade são ideias autônomas. São leituras de acordo com os
novos paradigmas do Direito. A juridicidade não suplanta a legalidade.

⮚ QUANDO ESSE PRINCÍPIO FALA DE LEGALIDADE, SE REFERE À LEI E NÃO A

REGULAMENTO !! “lei”, se refere a um instrumento, um enunciado
legislativo minimamente discutido e aprovado por um órgão
representativo. Ato legitimado e legitimado pela soberania popular.

LEI – É ATO NORMATIVO QUE CRIA OBRIGAÇÕES

REGULAMENTO – REGULAMENTA A LEI, DETALHANDO-A E GARANTINDO A SUA

APLICAÇÃO. EX: DECRETO. OBS: A ADM PÚBLICA CRIA REGULAMENTO, MAS NÃO
CRIA LEI. SE CRIAR REGULAMENTO QUE É CONTRA A LEI, ESBARRA NA LEGALIDADE.
OBS: NÃO É SÓ O PRESIDENTE QUE PODE FAZER DECRETO, OUTROS DO EXECUTIVO
TBM.

▪ Mas e quando duas coisas diferentes são permitidas?

▪ Discricionariedade [quando há mais de uma opção] x
Arbitrariedade [quando viola o princípio da legalidade, lei dá 5
opções e você escolhe uma 6ª] x Vinculação [lei dá uma opção]

2.1.3) Impessoalidade

O administrador público deve agir de forma impessoal, sem favoritismos.

⮚ Consequência da ideia de interesse público e do princípio da finalidade :

toda a administração pública é voltada para o interesse público, coletivo.
Logo, não pode ocorrer nomeações baseadas em interesses privados, sob
pena de desvio de finalidade !! (CARVALHO Filho)
● Ex: Se privilegio A em uma licitação, por dinheiro, estou atacando esse
princípio e sou acusado de desvio de finalidade.
● OBS: CASO MARIANA FUX NÃO É NEPOTISMO POIS ENTRA EM MÉRITO, A
LISTA TRÍPLICE É “NEUTRA” E POR MÉRITO, NÃO TRAZ FAVORITISMOS.
(aula do prof)

⮚ Consequência da isonomia. Deve existir igualdade de tratamento aos

administrados que ecnontram-se na mesma situação jurídica

IMP !!!!!! Jurisprudência do STF: alteração de critérios em concurso público depois

da inscrição não pode porque, em teoria, você já sabe quem são os inscritos.
Principalmente critério de avaliação.
 IMP !!!! O princípio da impessoalidade veda a promoção pessoal: as propagandas
públicas são apenas para fins educativos !!!

2.1.4) Moralidade

Está ligado à boa-fé, honestidade. O administrador público sempre deve

agir de acordo com a moral, honesta e ética, em boa-fé. IMP: AINDA
NÃO HÁ CRITÉRIOS OBJETIVOS PARA ESSE PRINCÍPIO (PROF)

⮚ É associado a outros princípios constantemente.

Questão da legalidade: Se o agente público deve agir de acordo
com a lei, deve agir de acordo com a boa-fé,a honestidade e os bons
costumes. Não é incomum conudtas que ferem a legalidade e a
moralidade juntas (exemplo da corrupção). O mesmo ocorre com a
impessoalidade (nepotismo e resolução do CNJ) – Carvalho Filho

CNJ e nepostismo: “proibida a nomeação para cargos em comissão ou funções

gratificadas de cônjuge (ou companheiro) ou parente em linha direta ou por afinidade, até o
terceiro grau inclusive, de membros de tribunais, juízes e servidores investidos em cargos de
direção ou assessoramento, estendendo-se a vedação à ofensa por via oblíqua, concretizada
pelo favorecimento recíproco, ou por cruzamento (o parente de uma autoridade subordina-se
formalmente a outra, ao passo que o parente desta ocupa cargo vinculado àquela).” (Carvalho
Filho)

“Embora o conteúdo da moralidade seja diverso do da legalidade, o fato é que aquele está
normalmente associado a este. Em algumas ocasiões, a imoralidade consistirá na ofensa
direta à lei e aí violará, ipso facto, o princípio da legalidade. Em outras, residirá no
tratamento discriminatório, positivo ou negativo, dispensado ao administrado; nesse caso,
vulnerado estará também o princípio da impessoalidade, requisito, em última análise, da
legalidade da conduta administrativa” (Carvalho Filho)

OBS: Nepotismo cruzado (se funcionário A é parente de B e trabalha para C, e funcionário D,

parente de C, trabalha para B) também é proibido pela resolução do CNJ e pela ADI E A RE
trazida em sala !!

⮚ É um princípio amplamente aceito pela sociedade e está presente

na legislação esparsa (questão da corrupção)

I) Lei 8429/92 – lei de probidade administrativa (Em 2021, tem a

nova lei de improbidade adm, que traz com mais especificidade os
casos de improbidade adm e suas penalidades – questão da
individualização da pena – além de proteção aos cofres públicos e
certos procedimentos).
II) Lei 4.717, de 29.6.1965 – ação popular. Para garantir a
moralidade da ação pública, essa lei trouxe que qualquer cidadão
pode deduzir a pretensão de anular atos do Poder Público
contaminados de imoralidade administrativa, tutelando bens
 jurídicos de inegável destaque social (meio-ambiente, patrimônio
histórico e cultural,etc)
III) Lei 7347/85 – Lei da ação civil pública.

2.1.5) Publicidade

⮚ Todo ato administrativo deve ser público e amplamente divulgado, sob pena
de ser dado como ineficaz e não produzir efeito jurídico.

- artigo 5, inciso 33 DA CFRB/88

Ex: Licitação do TJRJ para plano de saúde dos servidores, se não foss
divulgado as empresas que estavam concorrendo, detalhes do leilão,
empresa vencedora,etc – NÃO TERIA EFEITO. NÃO OCORRERIA

⮚ OBJETIVO: - trazer transparência à gestão pública e torná-la mais

democrática, a administração pública precisa prestar contas à sociedade para
que esta fiscalize a adm.pública.

⮚ O princípio da Publicidade foi fortalecido pela lei de Acesso à Informação,

que regulou o acesso à informação na administração pública , sobretudo
registros públicos e informação nos órgãos públicos, em todo o território –
impondo a divulgação de informações referentes a adm.pública,
fortalecendo a democracia e a participação popular na fiscalização. TROUXE
A TRANSPARÊNCIA ATIVA (O PRÓPRIO ÓRGÃO DIVULGA A INFORMAÇÃO EM
SITE – EX: PORTAL DA TRANSPARÊNCIA NA UFRJ) E A PASSIVA ( DIREITO DO
CIDADÃO EXIGIR O ACESSO À DETERMINADA INFORMAÇÃO, E CASO
NEGADO, PRECISA TER MOTIVAÇÃO DE TAL DECISÃO DA ADM.PÚBLICA) –
Carvalho Filho.

⮚ A lei de Acesso à informação se aplica à toda administração pública: -Adm,

Direta e Indireta (autarquias,fundações, empresas públicas e sociedade de
economia mista) , entidades sob controle (direto ou indireto) de entes
federativos e entidades privadas sem fins lucrativos que recebam recursos
públicos.

⮚ Exceções ao princípio da publicidade:

- questões que envolvam a segurança social e do Estado (artigo 23 da
CFRB/88 e artigo 5, inciso 33 da CFRB/88) : Informações ultrassecretas,
secretas e reservadas só são divulgadas após um determinado tempo da sua
produção. Ultrassecretas – 25 anos. Secretas: 15 anos, reservadas - 5 anos.
(CARVALHO FILHO)

- defesa da intimidade e interesse social (artigo 5, incisos LX: inciso X)

 - A publicidade vai ter algumas restrições aqui e vão existir conflitos de
interesses :
a) Questão do rendimento dos servidores: É público para a sociedade checar
e fiscalizar, mas só tem acesso à matrícula e não a dados como nome
completo, RG, CPF (STF). – LGPD??

⮚ OBS: EM CASO DE CONFLITOS PUBLICIDADE VS INTIMIDADE, RESOLVE-

SE COM A PONDERAÇÃO. (CARVALHO FILHO)

o “ A Constituição pretendeu proteger o direito à intimidade do interessado diante de

certos casos, considerando-o prevalente sobre o princípio do interesse público à
informação. Vale dizer: a própria Carta admitiu o conflito entre tais princípios,
indicando, na ponderação de valores a ser feita pelo intérprete, a preponderância do
direito de sigilo e intimidade sobre o princípio geral de informação. “ (CARVALHO
FILHO)

2.1.6) Eficiência

⮚ A adm.pública deve ser eficiente, tendo alta qualidade no serviço

prestado e evitando o desperdício de dinheiro público. O princípio da
eficiência surge buscando otimizar o serviço público e a gestão,
trazendo produtividade e melhor rendimento.

⮚ “ O núcleo do princípio é a procura de produtividade e

economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os
desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos
serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional.90
Há vários aspectos a serem considerados dentro do princípio, como a
produtividade e economicidade, qualidade, celeridade e presteza e
desburocratização e flexibilização.” (CARVALHO FILHO)

⮚ ORIGEM: - Governo FHC, que trouxe as privatizações e a ideia de

gestão privada para o público. A adm.pública perdeu seu caráter
burocrático e passou a ser gerencial, controlando resultados e não
procedimentos. Busca por metas, otimização de tempo e resultados.
(EC/98)

⮚ Ex: razoável duração do processo (o processo precisa ser eficiente,

não pode demorar muito, pois o judiciário tbm deve ser eficiente)

⮚ Ex: processo judicial eletrônico

⮚ PROBLEMAS : - pode prejudicar a qualidade do serviço público – que

visa o interesse público e não o lucro.

⮚ EX: Meta das sentenças. Produzir 100 sentenças ao dia não quer
dizer que estas terão qualidade.
 2.2) Não expressos, mas reconhecidos.

São aqueles que não estão explicitados no artigo 37 da CF, mas são expressos
na legislação infraconstitucional.

“ (Lei 9784/99, art. 2o): “A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
jurídica, interesse público e eficiência.” (MACETE: FASEM se contradiz de
forma motivada, razoável e proporcional, respeitando a lei e o público)

1) Indisponibilidade do Interesse Público.

O administrador público não pode dispor dos bens que administra, esses
são públicos e pertencem ao POVO. Consequência disso : - o interesse
coletivo, o interesse público sempre deve prevalecer.

2) Supremacia do Interesse Público

Esse princípio da supremacia do interesse público sobre o privado não está presente na
nossa constituição, mas é muito comum se dizer que várias artigos da nossa constituição
são reflexos dele. Exemplo: princípio da função social da propriedade ( art. 170, incs. III
e VI), direito ao meio ambiente saudável (art. 225, CF). Todas essas ideias emanam da
perspectiva que existe uma supremacia do interesse público.
Colocação de Fábio Medina Osório: princípio da supremacia do interesse público é um
princípio implícito, pois permeia inúmeros artigos da CF, embora não seja explicitado
em momento algum.
Exemplos:
Art. 5o, XXIV, CF – desapropriação. É uma forma de intervenção drástica do Estado na
propriedade do indivíduo, gerando a perda da mesma pela sujeito. É uma manifestação
muito evidente da supremacia.
Requisição: art. 5o, inc. XXV, CF. Modalidade de intervenção branda do Estado na
propriedade. Perdem-se algumas faculdades inerentes ao domínio. Perdem-se alguns
dos direitos sobre a propriedade. Exemplo: requisição de um carro feita por um policial
para perseguir assaltante. O administrado é obrigado a aceitar, mesmo que não
concorde; caso em que Larissa teve que transportar acidentado até o hospital por ordem
do policial.
Quando a administração pública edita um ato administrativo, que possui uma série de
atributos, ela obriga o administrado a aceitar aquele ato, mesmo sem concordar.
A noção de interesse público tradicionalmente é posta numa posição dicotômica com o
direito privado. No sentido clássico, o interesse público sempre se pôs em oposição ao
direito privado. Hoje, essa posição é ultrapassada. O interesse público não se põe mais
em oposição ao interesse privado. Entende-se que hoje as coisas são muito mais
complexas nessa relação. Exemplo: conflito entre o interesse público e ele mesmo. O
poder público quer desapropriar um terreno para construir uma estrada, interesse do
Estado em fazer uma estrada, beneficiando muitas pessoas. Todavia, há uma reserva
florestal no caminho. O interesse público pode conflitar com o próprio interesse público
(interesse de fazer estrada / interesse de um ambiente sadio). O interesse público pode
residir na ação de uma punição pessoa. O interesse público não significa o interesse da
maioria, da coletividade. Pois se a questão fosse meramente quantitativa, qualquer
política de ação afirmativa não poderia ser considerada de interesse público. Exemplo:
caso do comerciante que ligou para a prefeitura para consertar o buraco na rua. O
comerciante beneficiou diretamente a si, mas todos os transeuntes foram beneficiados
pelo conserto do buraco.
Celso Antônio Bandeira de Melo: o interesse público pode ser tido como o interesse de
cada um dos indivíduos enquanto membros de uma sociedade. O interesse público não é
um interesse da maioria sempre.
Exemplo: eu posso não querer que minha casa seja desapropriada, mas isso não quer
dizer que eu seja contra a desapropriação, pois entendo que esse instituto é importante.
Eu tenho meu interesse, mas entendo a finalidade social do instituto. A função do
instituo existir é maior do que o meu próprio interesse.
Aqui no RJ, Humberto Ávila problematizou em um texto a tese da supremacia do
interesse público. A partir daí, Daniel Sarmento organizou um livro, reunindo artigos de
professores da UERJ, no qual eles atacam o princípio da supremacia do interesse
público.
O interesse público não é necessariamente o interesse da maioria, ele pode ser o
interesse de um único indivíduo enquanto membro de uma sociedade. Esse princípio
não se baseia em um critério quantitativo.
O professor Humberto Ávila escreveu um artigo no qual buscou desconstruir a noção de
supremacia do interesse público sobre o privado. O autor chegou a afirmar a
inexistência desse princípio. São críticas de Humberto Ávila (desconstrução do
princípio da supremacia):
 (i) Em primeiro lugar, para ele é impossível, através de um processo dialético,
encontrar o princípio da supremacia do interesse público na CF/88. A
Constituição, para ele, estabeleceu um longo catálogo de direitos
fundamentais que fornecem ao indivíduo, sujeito de direito privado, uma
série de prerrogativas (principalmente no art. 5o, CF). Para ele, se existe um
princípio que pode ser dialéticamente extraído da CF, seria o princípio do
interesse privado com fundamento nos direitos fundamentais, no catálogo do
art. 5o da CF/88. Ele entende que afirmações como a feita por Fábio Medina
Osório, de que o princípio da supremacia do interesse público é um princípio
implícito, não é possível, pois não há como extraí-lo da CF.
(ii) A noção do que vem a ser interesse público é um conceito jurídico
indeterminado, para Humberto Ávila. Sendo assim, não sabemos o que ele é
exatamente, não é possível delimitar seu conteúdo.
(iii) Para o autor, o princípio da supremacia não poderia ser chamado de
princípio, pois o que ele faz é estabelecer uma regra de prevalência em prol
do interesse público. Sendo assim, há sempre prevalência, independente do
que estiver em jogo, das circunstâncias do caso concreto.
O Daniel Sarmento organizou um livro desconstruindo o princípio da supremacia do
interesse público. Esse livro foi organizado com base em artigos de grandes autores que
atacavam o princípio. Entendeu-se que defender uma supremacia do interesse público
estaria errado de qualquer forma, independente das circunstâncias do caso concreto.
Essa é uma crítica direta aos autores clássico (Hely, Di Pietro, Celso Antonio Bandeira
de Melo etc), que para Sarmento e os demais, defenderiam um Estado soberano, uma
verticalização do sistema. Os administrados tem poderes sim! Eles não são súditos, são
titulares de direitos. Portanto, o princípio não é adequado.
Os autores clássicos vivos procuraram se defender. Maria Silvia Di Pietro lançou um
livro defendendo a tese da supremacia do interesse público através de uma reconstrução
do princípio. Cada um escreve de acordo com a sua perspectiva.
A linha de raciocínio que tentou desconstruir o princípio da supremacia buscou elevar
os fatos ruins que esse princípio pode gerar, buscaram criar um monstro para depois
bater nele (falácia do espantalho). Dos autores clássicos, só o Hely Lopes Meireles
afirmou categoricamente que a supremacia do interesse público é um axioma (verdade
autoevidente). Para a professora, os estudiosos mais clássicos não tiveram cuidado
terminológíco, dando brecha para os autores mais novos baterem no princípio. Todavia,
os grandes autores sempre defenderam a tese da ponderação e nunca a tese da
supremacia em todas as circunstâncias. Os autores clássicos, exceto o Hely, na verdade,
defendem sempre a ponderação, a razoabilidade na aplicação do princípio. Não existe
supremacia em abstrato, ilimitada, há que se considerar a razoabilidade. Exemplo: o
Estado não pode desapropriar minha casa se ele não verificar alguma hipótese
constitucional (art. 5o, XXIV, CF) para fazê-lo.
Não existia supremacia em abstrato, a priori. Não há uma contraposição entre interesses
público e privado. Não há como dizer que um desses princípios é superior a outro em
todos os casos, pois os princípios se densificam diante das circunstâncias no caso
concreto. Não existe princípio absoluto.
No fundo, todos os críticos estão defendendo a mesma tese: tanto os clássicos quanto os
contemporâneos, excetuando-se o Hely, por ter dito que a supremacia do interesse
público era um axioma.
O próprio conceito de interesse público é dinâmico, ele muda ao longo do tempo, ao
longo dos modelos de Estado. Como diria o Barroso, no prefácio do livro organizado
pelo Sarmento, quando a gente é jovem, queremos malhar os mais velhos, e essa
pretenção só o tempo cura. É como se ele dissesse: esse espantalho que foi criado não
corresponde às ideias dos autores clássicos.

3) Autotutela
A administração pública pode cuidar de si mesma, se proteger, se resguardar. Vendo
algo ilícito, cabe à própria administração pública revogar tal ato de ofício , agindo
sempre de acordo com a legalidade.
OBS: ESSE PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA NÃO SE APLICA A ATO ADMINISTRATIVO
VINCULADO (COM TODOS OS ELEMENTOS PREVISTOS EM LEI), só a ATOS
DISCRICIONÁRIAS.

OBS 2: A autotutela tem prazo, se for em um prazo maior que cinco anos, ocorrerá
decadência - salvo se comprovada a má-fé.

4) Motivação
Todas as decisões da adm.pública precisam ter uma motivação, uma justificativa
para ter agido de determinado modo.
 - Quando a adm.pública deverá justificar seus atos ?
- (i) - Carvalho Filho - só nos casos previstos em lei.
- (ii) Hely Lopes Meirelles - só em atos vinculados
- (iii) Di Pietro, Bandeira Mello e outros - sempre !

5) Princípio da Continuidade do Serviço Público.

Ideia de que o serviço público é contínuo, não pode ser interrompido. Os usuários do
serviço público não podem ser prejudicados- ligado a ideia de eficiência.
Ex: Serviços essenciais que não podem ser interrompidos (questão da greve)
Ex: contratos administrativos em consórcios, não pode romper do nada.

6) Princípio da Segurança jurídica (proteção à confiança)

A administração pública deve ser previsível, estável, não pode existir surpresas. - 2o
da Lei 9784/99

- Duas vertentes desse princípio:

- (i) objetiva : ideia de estabilidade do ordenamento jurídico.
- (ii) subjetiva - Princípio da confiança legítima: Ideia de que toda vez que a
adm.pública age, há uma expectativa de que esta aja de forma previsível de
acordo com a lei. (tutela intermediária- não há o direito em si, mas a
expectativa dele, que ele se cumpra)
- Exemplo: caso do indivíduo que se inscreveu no concurso público pensando que
ia concorrer só com outros doutores, mas uma mudança na lei permitiu que
graduados também concorressem no meio do processo de inscrição. Além disso,
o salário proposto inicialmente só seria consolidado depois de três anos
(adicional por titulação) - fere a segurança jurídica.

- Consequências dessa confiança legítima:

- a) manutenção de atos administrativos inválidos. Ex: caso do
professor que falsificou o seu diploma de mestrado para dar aula em uma
Universidade; (iv) regulação dos efeitos já produzidos por ato ilegal.
 Nesse caso, a administração pública anula o ato, mas os efeitos do ato
não seguem a ideia de retroatividade. Em regra, toda vez que a
Administração Pública anula um ato, há efeitos retroativos até a data de
edição do mesmo (efeito ex tunc). Todavia, em razão da segurança
jurídica os efeitos podem ser modulados, não gerando efeitos ex tunc.
- b) manutenção dos atos realizados pelo agente de fato (por cont da
aparência de boa-fé, podem ser atribuídos ao Estado)
- c) Fixação de um prazo para alterar atos com vício (5 anos)

6) Proporcionalidade e razoabilidade
- Razoabilidade: a conduta do administrador deve estar dentro dos parâmetros
normais de aceitabilidade, do esperado naquela posição.
- Ex: em um concurso para professor de alemão, exigir o diploma C1 na língua -
está dentro do razoável, do proporcional. Está adequado.

- Discussão da diferença entre proporcionalidade e razoabilidade.

No Brasil, o Gilmar Mendes e o Barroso (embora aparente atualmente ter

mudado de ideia) acreditam que razoabilidade e proporcionalidade são
princípios que podem ser fundidos. Virgílio Afonso da Silva distância
razoabilidade e proporcionalidade.
Celso Antonio Bandeira de Melo e Di Pietro: a proporcionalidade seria uma
faceta da razoabilidade, pois é possível, para Di Pietro, produzir uma distinção
entre eles pela origem dos vocábulos: razão (razão albergaria a ideia de
proporção) > proporção.
Humberto Ávila não atribui a qualificação de princípios para nenhum dos
dois, eles seriam postulados normativos, isto é, elas não entram em conflitos
com outros valores, são os critérios de ponderação. Para ele, a distinção entre
os dois: proporcionalidade diz respeito a uma relação entre motivos, meios e
fins. A razoabilidade não se esgota nesse fracionamento entre motivos, meios e
fins, é mais ampla do que isso.
 Posição majoritária da Jurisprudência: usar como sinônimos, sendo a
razoabilidade mais frequente.

a) Exame dos subprincípios

Adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Crítica de Humberto
Ávila: usar “proporcionalidade em sentido estrito” só tem sentido quando se usar o
princípio da proporcionalidade. Então se usa só proporcionalidade quando adotamos a
ideia de razoabilidade.
(i) Adequação – idoneidade, aptidão, pertinência. Relação de pertinência entre a
medida adotada (lei, ato administrativo) e a finalidade que se pretende
alcançar. Adequação entre meios e fins. Exemplo: colocar fluência em
alemão como requisito mínimo num edital de concurso para merendeira de
colégio; solicitação de atestado de virgindade para participar de concurso
para delegada na Bahia. Pode ser que existam inúmeros meios para se chegar
a um resultado. E ai, só a adequação não será suficiente, precisaremos dos
demais subprincípios.
É possível observar a relação entre o subprincípio adequação em sentido
amplo com a ideia de equidade. Exemplo: penas devem ser adequadas
aos crimes.
Exame da adequação é entendido como primeira etapa do teste para ver se a
medida é razoável ou não.
(ii) Necessidade – ou exigibilidade do meio menos gravoso ou proibição do
excesso (Paulo Bonavides). Esse subprincípio possui duas dimensões: (i)
menor violação possível aos direitos fundamentais; (ii) buscar o menor
prejuízo possível ao poder público (erário público). Exemplo: existe um
risco de dano ambiental. Poder público impõe a uma empresa colocação de
filtros ou o poder público fecha a empresa. Por óbvio, dos males o menor:
colocar filtros.
(iii) Proporcionalidade – sopesamento dos ônus e bônus. O que se ganha com
a medida deve ser mais do que o que se perde. Exemplo: existem
monumentos públicos e o Poder Público resolve eletrificar os monumentos
para ferir ou matar alguém que tente danificá-lo. Essa é uma medida
irrazoável e inadequada. Essa é a terceira etapa.
 Hoje se defende um diálogo entre esses três parâmetros de análise. Não se usa mais
análise estanque entre os três processos de interpretação.

BLOCO 3 – Adm.Pública Direta e Indireta, Descentralização, autarquias e

fundações públicas

Descentralização e funcionamento da Administraçõ Pública (Carvalho

Filho e caderno do prof)

1) Conceitos de Administração Pública

Administrar = gerir, zelar, cuidar. Pública = relativo ao Estado, ao coletivo,

a coisa pública. Adm.Pública = cuidar e gerir o Estado.

⮚ Esse cuidado, pode ser entendido de duas formas : (i) na sua forma
objetiva ou (ii) na sua forma subjetiva.

1.1) Objetiva – Administração Pública é quem exerce função

administrativa, ou seja, é quem presta serviços públcicos,
exerce poder de polícia e explora atividade econômica tendo
como fim o interesse público.

⮚ Trata-se [o sentido objetivo] da própria gestão dos interesses públicos

executada pelo Estado, seja através da prestação de serviços públicos, seja por
sua organização interna, ou ainda pela intervenção no campo privado, algumas
vezes até de forma restritiva (poder de polícia). Seja qual for a hipótese da
administração da coisa pública (res publica), é inafastável a conclusão de que a
destinatária última dessa gestão há de ser a própria sociedade, ainda que a
atividade beneficie, de forma imediata, o Estado. É que não se pode conceber
o destino da função pública que não seja voltada aos indivíduos, com vistas a
 sua proteção, segurança e bem-estar. Essa é a administração pública, no
sentido objetivo.” (Carvalho Filho)

1.2) Subjetiva – Se refere ao sujeito. A administração pública é

todo ente legalmente constituído como tal. São todos os
órgãos, agentes e PJ’S que executam as atividades
administrativas, compondo a administração direta e indireta.

2) Adm. Direta :

⮚ Carvalho Filho: “própria das pessoas políticas da federação” . É aquela

realizada pelos entes federativos e seus órgãos. Estrutura própria do
federalismo e do processo de desconcentração do Estado.

⮚ OBS: Órgãos são compartimentos criados pelos entes federativos para gerir melhor o
Estado. São unidades abstratas que sintetizam diversas competências do Estado
(Bandeira Mello), fazendo parte dele e integrando sua PJ (órgão n tem PJ própria e
depende do ente que o criou) . Ex: Adm.União, tem vários órgãos p/ adm: Presidência,
Ministérios, Secretarias,etc.

⮚ Exemplo de adm.direta (Carvalho Filho)

⮚ Características da Adm.Direta

⮚ autonomia e possui PJ
⮚ Pode criar outros entes e órgãos, delegando funções e se descentralizando
para prestar serviço com mais eficiência e atender a todos (base do
federalismo)

3) A “descentralização” do Estado (mapa mental)

 Autarquias

1) Conceito de autarquia:

⮚ São serviços especializados para prestar determinado serviço público. O Estado,

por ser muito grande, não consegue servir tudo com qualidade e cria esses
entes (autarquias) para tratarem de assuntos específicos na adm.pública. –
Oriundo da descentralização técnica e do princípio da especialidade.

o Alexandre Mazza: “Autarquias são pessoas jurídicas de direito público interno,

pertencentes à Administração Pública Indireta, criadas por lei específica para o
exercício de atividades típicas da Administração Pública.” – OBS: As autarquias
executam apenas atividades administrativas (burocráticas e de fiscalização, podendo
exercer poder de polícia - CVM) e NÃO ATIVIDADE ECONÔMICA (ISSO É EMPRESA
ESTATAL)
⮚ Ex: Universidades Federais ( garantem o acesso ao ensino público de qualidade)
, CVM (regula e disciplina o mercado de capitais) , INSS, Bacen, CADE, etc.

⮚ Expressas no Art 5, inciso I, DL 200/67:

“ Para os fins desta lei, considera-se: I - Autarquia - o serviço autônomo, criado

por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.”

2) Características das autarquias

2.1) É PJ de Direito público interno - art.41 do Código Civil

Por ser de PJ Direito Público, goza de prerrogativas por prestar serviço de interesse
público :

o - Imunidade Tributária (não pagam impostos). OBS: Pagam taxas,

contribuições de melhora e empréstimos normalmente

o Seus bens são impenhoráveis, imprescritíveis (não estão sujeitos a

usucapião) e impossíveis de serem onerados (não podem ser dados de
garantia) – art.98 do C.C – bens públicos

o Pode cobrar dívidas por execução fiscal e tem as dívidas prescritas em um

prazo de 5 anos

o Em processo : tem o prazo em dobro, desnecessidade de adiantar custas

processuais

o Exercício da supremacia administrativa

o Responsabilidade objetiva e direta (não necessitam comprovar dolo ou

culpa) - MAZZA

2.2) Sua criação e extinção decorre de lei específica. (art.37, inciso XIX) Não pode ser por
decreto, mas entes das autarquias sim !
Art. 37 XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar,
neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

OBS 1 : Como a criação ocorre por lei, quando a lei entra em vigor já surge a PJ da
autarquia já e criada, não precisa registrar em cartório. (MAZZA)

OBS 2: iniciativa que cria a autarquia é privativa do chefe do poder executivo (art. 61,
§1º, I, a, crfb/88)

2.3) Possuem autonomia administrativa – ou seja, podem gerir da forma que

acreditarem ser a melhor possível, elaborar seu orçamento como achar adequado,
etc. Podem criar decretos. Possuem certo controle de si mesmas.

OBS: NÃO POSSUEM AUTONOMIA POLÍTICA E SOFREM CONTROLE ESTATAL !! As

autarquias são controladas pelo governo de forma política (que nomeia por
exemplo, o presidente, o reitor das universidades) e financeira (precisam prestar
contas !!)

2.4)Possuem patrimônio e receita próprios (art.5, inciso I do DL200/67)

3) Classificação das autarquias (CARVALHO FILHO)

3.1) Quanto a unidade federativa que criou (federal,estadual, municipal ou distrital)

 3.2) Quanto ao objeto (Há várias subclassificações, varia de acordo com o autor, mas
no geral são)

o culturais – dirigidas à educação e ao ensino. Ex: Universidade

o assitenciais –auxiliam regiões menos desenvolvidas, e indivíduos

marginalizados socialmente para diminuir desigualdades. Ex: INCRA

o previdenciárias

o profissionais ou corporativas – EX: CRM, CREA

o OBS: Questão da OAB. A OAB não é considerada uma autarquia. O STF,

considerou ela uma entidade essencial para a prestação da advocacia, sendo
uma entidade sui generis.Não se vincula a nenhum órgão adminstrativo e
não está sujeita ao controle ministerial

o v) associativas – resulta da cooperação entre entidades públicas. Ex:

consórcios públicos.

o vi) autarquias administrativas

o vii) autarquias de controle – AGÊNCIAS REGULADORAS

o 3.2) Quanto ao regime: Podem ser comuns ou especiais (estas tem mais
autonomia e gozam de certas prerrogativas específicas – EX: Univerisade
Federal com lista tríplice a ser escolhida pelo presidente e autonomia
universitária ; agências reguladoras)

Agências Reguladoras

1) Origem :

⮚ Privatizações da década de 90 e avanço do neoliberalismo: O Estado

foi saindo de determinadas atividades, delegando-as ao setor privado.
Isso criou a necessidade de ter órgãos para fiscalizá-los, aumentando o
poder regulatório (Carvalho Filho)
⮚ Inspirando-se no modelo Francês (AAI) e Inglês (com menor influência.
ALB), foram criadas as agências reguladoras.

2) Conceito de agências reguladoras

⮚ São autarquias especiais com a função de controle, fiscalização de
determinadas atividades (disciplinadas pela Lei 13.848/19, que dispôsm
sobre a gestão, a organização e o controle social dessas agências)

⮚ EX: CVM

OBS: Não obstante, como veremos adiante, tais agências reguladoras não se confundem com
as agências executivas: aquelas têm o controle e a fiscalização como funções básicas, ao passo
que estas últimas têm caráter mais operacional, sendo, assim, apropriadas para exercer
atividades administrativas típicas de Estado. (CARVALHO FILHO)

3) Gerações

⮚ 1 geração de agências reguladoras (1949-1999) –ANEEL E ANTT – apenas

emitiam normas de como os serviços públicos deveriam ser prestados.

⮚ 2 geração (200-2004) – ANA, ANS E ANVISA- agências reguladoras passam a

exercer o poder de polícia, fiscalizando o serviço público.

⮚ 3 geração (2004- atual) – ANAC e ANM (Agência Nacional de Mineração) – as

agências reguladoras são verdadeiras entidades, realizam fiscalização, poder
de polícia e exploram atividade econômica, estimulando o mercado privado.

4) Características das agências reguladoras

⮚ Autonomia econômico-financeira: possuem recursos próprios e recebem

dotação orçamentária por seus próprios órgãos (frutos das taxas de
regulação).

⮚ Autonomia decisória (seus conflitos são resolvidos dentro do próprio órgão)

⮚ Poder de editar normas de caráter especial

⮚ Autonomia funcional

⮚ Possuem poder normativo técnico – a agência reguladora é especialista na

matéria e decide questões específicas sobre determinado assunto. Podem
editar normas técnicas de caráter geral mais amplo, regulando determinado
assunto.

Ex: ANEEL, regula e fiscaliza o mercado de energia e tem liberdade para

implementar políticas e diretrizes do governo federal.

Ex: CVM- cria diretrizes e normas para o mercado de capitais (DREI)

⮚ Autonomia administrativa – Suas decisões são mais fortes que de outras

autarquias. Seus dirigentes tem mandato fixado na lei, não podem ser
interrompidos. Não ficam a mercê de critérios políticos – razão: prover
segurança jurídica no mercado (Ex: CVM)

OBS: Teoria da captura – Como a agência reguladora, regula, fiscaliza o

mercado, tem uma relação muito próxima com o privado. Para afastar a
fiscalização de tais influências, causando prejuízos aos cidadãos, o judiciário
intervém.

o (i)- no sentido de obstar a nomeação, para vagas do Conselho Consultivo de agência

reguladora, destinadas à representação de entidades voltadas para os usuários, de
determinadas pessoas que haviam ocupado cargos em empresas concessionárias,
 tendo-se inspirado a decisão na evidente suspeição que o desempenho de tais
agentes poderia ocasionar (CARVALHO FILHO)

o ii) quarentena do gestor – o gestor que vai para uma agência reguladora, fica 6
meses sem poder atuar na área no setor privado. (o mercado poderia olhar e
capturar esse gestor para obter vantagem)

Fundações

1) Conceito: são pessoas jurídicas de Direito Privado com patrimônio pré-ordenado a

certo fim social. Na fundação, o que importa é o coletivo e o fim social, não há fins
lucrativos. Ex: FUNAI, IBGE, CNPQ, etc.

2) Podem ser privadas (instituídas por pessoas da iniciativa privada - Ex: Fundação
Roberto Marinho) ou públicas (instituídas pelo Estado)

2.1) As Fundações Públicas

Art.5 DL 200/67, art 5. IV: - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade

jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por
recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

3) Características das fundações públicas

● Não possuem fins lucrativos, tendo como principal objetivo fins sociais (Ex:
promover acesso à cultura, educação, etc) - Art.62 do Código Civil.

OBS: É aqui que vemos a diferenciação de fundação para associação, a fundação é

um conjunto de BENS para uma destinação específica e social. A associação é um
conjunto de PESSOAS.

● São pessoas jurídicas de Direito Privado (art.44 do Código Civil e artigo 5, inciso IV da
CF)

Art. 44 do Código Civil: “Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado: I - as associações;
II - as sociedades; III - as fundações.”

OBS 1: Aqui há uma discussão se existe fundação pública com personalidade

jurídica de Pessoa Pública. Sobre esse assunto, há 2 correntes:

a) Existe fundação pública com personalidade jurídica de pessoa pública :

Parte majoritária da doutrina - e o STF- vai defender que existem
 fundações públicas com PJ de Direito Público, sendo uma variação
mais específica das autarquias ( o que surgiu na CFRB/88)

- Por conta disso, tem as mesmas características das autarquias:

- Prerrogativas - imunidade tributária, resp. objetiva, prazo
processual maior, bens públicos (impenhoráveis, não podem
ser dados como garantia, inalienáveis, e imprescritíveis)
- Criação por lei
- Exercício da supremacia administrativa

- Autonomia adm. (podem gerir de forma autônoma, do modo que

considerarem melhor, mas sofrem controle do governo)

- Podem sofrer as 3 formas de controle (político, adm e

financeiro)

- Critérios para diferenciá-las das autarquias (STF)

- desempenho de serviço estatal;

- regime administrativo;

- finalidade; e

- origem dos recursos

- OBS: Tal critério é impreciso, e a diferenciação sutil.

b) Não existe fundação pública com personalidade jurídica de pessoa

pública :

Defendida por Hely Meirelles e parte minoritária da doutrina, defende

que só pode existir fundações públicas com pj de Direito Privado.

- Características das fundações com PJ de Direito Privado:

- São autorizadas por lei e precisam de registro de PJ no cartório.
- São regidas por normas de Direito Privado,e subsidiariamente,
de Direito Público.
- Também possuem imunidade tributária
- Seus bens são privados, podendo sofrer penhora, usucapião e
serem onerados.
- Podem sofrer as 3 formas de controle (político, adm e
financeiro)
 AULA 13 [faltei, anotações de colega] - AULA sobre Poderes

Para a adm.pública alcançar a sua finalidade ela precisa de um ordenamento jurídico

que lhe dê uma série de prerrogativas especiais para permitir que ele execute seus
atos a fim de alcançar o interesse público.
Crítica de Bandeira Mello: “Alguns autores como Celso Antonio Bandeira Melo criticam
a tese de que o Direito Administrativo é construído para proteger o poder. Toda vez
que se enaltece muito o poder, se esquece o dever. Por isso, o autor propõe a inversão
de nomes: dever/poder. Para ele, todo poder conferido à Administração é
instrumental, isto é, dado para ele alcançar um fim, a finalidade pública, o interesse
público.”

1) Os poderes na Adm. Pública

Quando se fala de poderes na adm.pública, há basicamente 2 situações: de
abuso do poder e de uso do poder.
a) Abuso de poder - É um termo genérico utilizado para designar situações
em que o adm.público não exerce o poder de acordo com a lei. O abuso
de poder pode ser por meio de:
- Excesso de poder: o adm.público excede as atribuições do seu
cargo, invade competências de outros cargos.
- Desvio de poder: o adm.público age de acordo com seus
interesses privados. Ex: corrupção.

b) Uso do poder
➔ O uso do poder (ao contrário de abuso de poder) é manuseado por meio de
atos administrativos.
 ➔ Há diversas doutrinas que definem os poderes da administração pública a partir
de vários pontos de vista. No entanto, somente a CRFB define, concretamente,
quais são os poderes da administração pública.São 4 os poderes AUTÔNOMOS
da administração pública:
1) Poder regulamentar → Poder da administração pública de regular uma lei
através de suas atribuições.
2) Poder de polícia (o + importante)
OBS: Polícia judiciária x Polícia administrativa
3) Poder hierárquico → Poder que o superior exerce sobre o inferior.
4) Poder disciplinar → Poder que a administração pública tem de aplicar
sanções aos seus próprios agentes ou a outros cidadãos que tenham alguma
relação especial com ela.

➔ Há outros poderes NÃO AUTÔNOMOS, como o poder vinculado e o poder

discricionário. Estes podem se aplicar a qualquer um dos outros poderes
AUTÔNOMOS.
◆ Poder vinculado: A lei só dá uma opção para o agente público.
◆ Poder discricionário: A lei dá 2 ou mais opções e o agente público tem
que escolher uma delas]

Discricionariedade é fruto da finitude humana, da finitude das prescrições legais.

a) Discricionariedade X Arbitrariedade
Antes do Estado de Direito, havia o Estado de Polícia. No chamado Estado de Polícia a
ideia de poder discricionário era uma ideia de juízo livre ( de balizas, de parâmetros de
legalidade, de legitimidade etc). Antes do advento do Estado de Direito,
discricionariedade era sinônimo de arbitrariedade, livre de qualquer baliza de
legalidade, etc.
Com o advento do Estado de Direito, surge a delimitação do juízo de discricionariedade.
Só há discricionariedade hoje parametrizada pela lei. Não há discricionariedade contra
legem. Arbitrariedade é contra lei, discricionariedade não.
Lênio não usa essa classificação adotada aqui. Para ele, quando o juiz atua além do seu
poder está atuando de forma arbitrária. Aqui nós falamos de discricionariedade dentro
do âmbito administrativo.
A Lei a que se submete a discricionariedade não é a Lei em sentido estrito: o juízo de
conveniência e oportunidade do legislador está submetida ao bloco de legalidade como
um todo.
Quanto mais ampliamos o conceito de legalidade mais restringimos o conceito de
mérito.
A discricionariedade pode se manifestar no momento da edição do ato administrativo,
na revogação do ato administrativo.

b) Poder discricionário e mérito administrativo

A maior parte dos autores trabalha com esses conceitos como sinônimos, mas alguns
autores estabelecem uma distinção. Há quem entenda que o mérito do ato administrativo
seria a expressão do juízo de conveniência e oportunidade da escolha, sendo que essa
escolha só pode ser feita por quem a lei atribuiu o poder discricionário. Para alguns
autores, os aspectos de mérito do ato administrativo não pode ser objeto de análise pelo
Judiciário.
Várias teorias surgiram para explicar a relação entre discricionariedade e conceitos
jurídicos indeterminados. Cada vez mais há distanciamento dessa dicotomia. As teorias
tendem a superar os raciocínios binários.
O mérito é a pretensão a satisfação de um determinado interesse, é o interesse
substancial na demanda.

c) Campos de exercício do Poder Discricionário

É muito difícil mapear com precisão o campo de atuação da discricionariedade.
Exemplo: discricionariedade técnica (exige conhecimento específico). No âmbito das
agências reguladoras (autarquias sob regime especial, pois são dotadas de uma
autonomia elevada), há envolvimento de conhecimento específico, técnico. O legislador
transfere para as agências reguladoras a discricionariedade técnica. Transfere-se a
matéria técnica. Essa transferência não é livre de críticas. Resolução da Anatel que
estabeleceu a portabilidade numérica. A resolução criou direitos e deveres, e ela não
pode.

Outro campo de exercício: discricionariedade tática – aquela criada para casos especiais.
Exemplo: Existe na Lei de Licitações uma espécie de dispensa de licitações por razões
especiais, de urgência. Há discricionariedade aqui. O legislador pode decidir ou não
fazer licitação.
Discricionariedade na gestão interna: quando o poder público tem que estruturar
internamente seus órgãos, quando decide fomentar determinada atividade etc.

EXTRA: O PODER DE REGULAMENTAR

1.1) Poder regulamentar vs poder normativo.

Poder normativo: é o poder que a adm.pública tem de editar atos normativos para
complementar o caráter, conteúdo, de uma lei.Esse poder normativo pode estar expresso
em vários atos: decretos e regulamentos de execução, instrução normativa, portaria,
resolução. São todos atos que exemplificam o poder normativo.

Poder regulamentar: é um poder dentro do normativo. É o poder do chefe do

executivo, em TODAS as instâncias (prefeito, governador, etc), de editar decretos para a
fiel execução da lei.

Rio de Janeiro, 09 de junho de 2022

AULA 14

➔ Poderes da administração pública: prerrogativas que dão hipertrofia

administrativa para a administração pública.
➔ Poder de polícia é uma das principais formas de exercício da administração
pública, essa palavra significa controle, intervenção na rotina, no dia a dia, do
cidadão.

1.1) Histórico do poder de polícia

◆ Antes do Estado de Direito, o Estado era policial.

- Rei intervia, fiscalizava tudo para a felicidade dos cidadãos.

- Com o advento do liberalismo, essa lógica começa a mudar. o
Estado passa a intervir apenas em algumas esferas para garantir
a ordem pública, evitando o arbítrio do Estado.
- Estado Social: poder polícia para atenuar as desigualdades.
- HOJE: Com o Estado Democrático de Direito, o poder de Polícia
muda ainda mais. Esse poder passa a ter um campo de
incidência bem ampliado. O Poder de Polícia vai intervir na
Ordem Pública e no meio ambiente, no patrimônio público, no
 Direito do Consumidor etc. Nós temos o surgimento das
polícias especializadas. O aumento do campo de incidência do
Poder de Polícia gera modificação - fiscaliza várias coisas de
forma positiva

OBS 1: Distinção didática entre polícia de segurança e polícia

administrativa, são duas formas de controle, uma que visa a segurança
pública, a outra uma prerrogativa da administração pública.
Polícias de segurança -> previsão taxativa no art. 144, CRFB. Figura do
policial. Não é ao que nos referimos quando falamos do poder de polícia
do direito administrativo.
A Polícia administrativa atua nos atos ilícitos civis. Qualquer ente da
administração pública direta ou indireta pode exercer esse poder de
polícia, mas para os entes da indireta poderem exercer esse poder,
isso precisa estar definido por lei. Figura do fiscal. - ideia de fiscalização

1.2) Definição de poder de polícia : artigo 78 do CTN

“ Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública

que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a
prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina
da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas
dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de
1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia
quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável,
com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”

OBS 1 : Está no código tributário nacional porque o poder de polícia

permite um certo tipo de tributo, uma taxa. [LIDIDILIIP = LImitar ou
DIsciplinar Direito, Interesse ou LIberdade em virtude do Interesse
Público].

◆ Quem exerce poder de polícia, no máximo aplica multa, sanção, não

prende ninguém. - art.145, inciso II da CF (determina a aplicação de
taxas pelo poder de polícia)

◆ Ciclo do poder de polícia

● Legislar ou Regular -> poder de polícia tem que estar em lei, qual
interesse público protegido, como ele será protegido, qual ente
 que vai exercer esse poder de polícia. Quase sempre tem que ter
um regulamento, um decreto que vai detalhar a lei.
● Consentir - alvará ou habilitação -> consentimento que o estado
dá para o consentimento de determinada atividade privada, ele
autoriza e exerce fiscalização sobre a atividade. (ex.: habilitação
do detran, alvará pra um restaurante funcionar, limitação de
construção em um terreno).
● Fiscalizar -> tópico que entra a figura do fiscal, que pode chegar
em um estabelecimento e adentrar o mesmo. Se algo tiver
errado, ele vai:
● Sancionar. Dependendo do que o fiscal encontra, pode aplicar
multa, pode fechar o estabelecimento. A sanção obedece o
princípio da proporcionalidade.

◆ Características
● Vinculado/Discricionário: o fiscal é obrigado a fiscalizar, ao ver o
ilícito, ele tem um poder-dever; no entanto, cabe a ele decidir
qual sanção vai ser aplicada.
● Autoexecutoriedade: não precisa de consentimento do
fiscalizado e nem autorização judicial. Basta o fiscal ter
competência. Exceção: cobrança de multa ( tem um processo
burocrático de execução, inscrição em dívida ativa)
● Coercibilidade: pode usar da força, mas vai precisar de ajuda das
forças de segurança.
● Indelegabilidade? Pode ser delegado a um ente privado? Hoje
em dia sim, mas antes era indelegável. Exemplo do Detran - SP e
MG -, que é sociedade de economia mista, que se submete ao
regime jurídico de direito privado. Para uma empresa privada
comum, ainda é indelegável.

Rio de Janeiro, 21 de junho de 2022

AULA 15

➔ Poder disciplinar -> poder de aplicar sanções (essas que vão estar previstas em
lei); é orientado para os sujeitos:
◆ Agentes públicos
◆ Particulares com vínculo específico com o estado (ex.: aquele que tem
matrícula na Uni pública, por exemplo)
➔ Poder hierárquico (diferente de poder disciplinar)
◆ Ex.: funcionário público que faz besteira e é transferido pra outro lugar.
Isso não é uma sanção, não origina de um poder disciplinar; mas é
poder hierárquico usado de forma indevida de maneira a sancionar um
funcionário.
 ◆ Tem relação indireta com o poder disciplinar. No poder disciplinar,
quem aplica a sanção é o superior, contra o subordinado.
◆ Autoridade
◆ Escalonamento -> qual a linha hierárquica? Quem tem autoridade?
Quem manda em quem? Pra saber quem tem a responsabilidade.
◆ Se a ordem do superior hierárquico for uma sanção, vai ser um poder
disciplinar. As demais ordens desse superior será poder hierárquico.
➔ Autotutela -> superior pode anular o ato do subordinado, a sua revelia, um dos
exemplos de autotutela. A mesma pessoa que fez ou, externamente, o
judiciário também podem anular esse ato.
➔ Poder regulamentar (normativo): a administração pública, na figura do chefe
do poder executivo, tem o poder de regulamentar uma lei.
◆ Decreto regulamentador: art. 84, IV, CRFB/88 (cabe ao presidente da
república) -> não pode alterar em nada o que a lei determinou, ele vai
detalhar o que a lei diz.
● Ultra Legem -> NÃO pode ser. Ou seja, cria direitos e obrigações
para além do que a lei criou.
● Contra legem -> NÃO pode contrariar o que diz a lei
● Citra (abaixo) legem -> NÃO pode regulamentar a lei a menos do
que ela precisa e assim não permitir que ela seja bem aplicada.
◆ Decreto autônomo: art. 84, VI, CRFB/88 [por EC] -> forma de dar mais
autonomia pra o executivo
○ Organização da administração pública ---- não pode
gastar dinheiro
○ Extinção de cargos quando vagos
● Constantemente é usado de maneira equivocada.
◆ Art. 48, XI, CRFB/88 (atribuições do congresso nacional) --- cabe a eles
criar ou extinguir órgãos e ministérios.

➔ Atos administrativos: contrário de ato normativo. Os poderes são exercidos por

meio desses atos administrativos. É a manifestação de vontade da
administração pública. O ato administrativo se submete ao regime
administrativo ou regime de direito público.
◆ Atos de império [atos administrativos, em que a adm. pública exercendo
a sua supremacia] X atos de gestão/atos da administração pública [atos
que não estão revestidos de pujância administrativa, atos corriqueiros,
que não estão submetidos ao regime de direito público --- ex.: assinar
um contrato de aluguel para funcionamento de uma secretaria] - ao
celebrar contratos, muitos são atos de gestão.
◆ Atos vinculados [lei diz exatamente o que o agente público deve fazer] X
atos discricionários [lei fornece ao agente público duas ou mais
condutas possíveis; pra escolher entre as opções, o agente público
 precisa usar o mérito administrativo (em oposição ao mérito pessoal),
com dois critérios: conveniência e oportunidade]

Rio de Janeiro, 23 de junho de 2022

AULA 15

Atos administrativos

➔ Podem sofrer controles de legalidade, não controle de mérito, está no art. 5º,
de outro órgão, vide o judiciário. Nenhum conflito de interesses será afastado
do poder judiciário, qualquer um poderá ser trazido a ele. O próprio poder
administrativo faz o controle do mérito, por meio do supervisor, que controla o
trabalho do subordinado.
➔ Elementos dos atos administrativos [CO FI FO MO OB]
◆ Competência (art. 11)
● Ela é irrenunciável.
● As exceções à regra acima são a avocação (quando um superior
hierárquico, traz para si a prática de um ato de um subordinado)
e delegação.
● O ato é viciado quando alguém não tem competência e mesmo
assim pratica o ato.
◆ Finalidade
● Desvio de finalidade é uma modalidade de desvio de poder, ou
seja, quando o agente público não almeja o interesse público,
apenas o privado.
◆ Forma (art. 22)
● Não tem forma específica, a não ser quando tem (em lei, claro).
● Só pode praticar ato no horário de funcionamento da repartição.
◆ Motivo
● De fato -> as circunstâncias que levaram à prática daquele ato,
de fato, é o motivo mesmo que levou a prática daquele ato. É
causa do ato.
○ Tem divergência doutrinária se todos os atos
administrativos tem que ter uma fundamentação, um
motivo. A maioria da doutrina acha que o ato tem que
ser motivado. O que mais cai é a teoria dos motivos
determinantes.
○ Essa teoria fala que nem todo ato tem que ser motivado,
ex.: uma exoneração não precisa ter justificativa. No
entanto, se se decide motivar um ato administrativo, a
consequência do ato tem que estar vinculada à
 motivação, se não o ato é invalido. Deu justificativa, o
motivo vai ser vinculante.
● De direito -> ato praticado porque estava na lei.
Rio de Janeiro, 28 de junho de 2022
◆ Objeto -> é a consequência jurídica do ato administrativo (normalmente
verbo: autorizar, licenciar, interditar). Ex.: interdição de um
estabelecimento | autorização de funcionamento de um espaço. Ex de
vício -> prefeitura emite autorização para quem tem banca de jogo do
bicho, isso tem vício de objeto.

➔ Lei 9.784/99 - lei do processo administrativo. Bem importante.

➔ Atributos dos atos administrativos (prerrogativas) - o que um ato jurídico
comum não tem.
◆ Presunção de legitimidade -> ele é legítimo até que se prove o
contrário. Até que seja declarado ilegal, o ato é válido. Mas obviamente
que um ato flagrantemente ilegal não será consideradmo legitimo, mas
a princípio os atos são legais e legitimos.
◆ Autoexecutoriedade -> a administração pública tem competência para
colocar seus próprios atos em prática, sem depender de decisão judicial
ou da concordância do particular.
◆ Tipicidade -> o ato administrativo precisa ser previsto na lei, se não ele
não poderá ser praticado.
◆ Imperatividade/Coercitividade -> administração pública pode usar da
força para garantir a prática do ato.
➔ Formação e extinção dos atos administrativos
◆ Ato administrativo perfeito: o que não detém vícios.
◆ Ato inexistente: não preenche nem o mínimo para ingressar no mundo
jurídico. Um exemplo é o que tem vício de objeto, ato que autoriza
atividade ilegal. Do ponto de vista teórico, o ato nem integra o mundo
jurídico. Não pode ser alvo da convalidação.
◆ Ato nulo: também não pode ser convalidado. Vícios de finalidade e
motivo.
◆ Ato anulável: pode ser anulável ou não, porque é o único que pode ser
convalidado.
● Competência
● Forma
● Se tiverem vários objetos, pode tirar um que seja viciado.
➔ Convalidação -> art. 55, lei 9.784/99 -> transformar um ato administrativo
imperfeito em ato administrativo perfeito. Só pode acontecer em alguns casos.
Efeitos ex tunc, retroagem à data da prática do ato e legitimam os efeitos do
ato. --- Ocorre por motivo de interesse público e sem que haja prejuízos a
terceiros.
 ➔ Extinção - quando não vai convalidar o ato, ele é extinto.
◆ Anulação: se dá em virtude de algum problema quanto à legalidade.
Impossível de validar. Sujeitos que anulam: administração pública e
poder judiciário.
◆ Revogação: se dá por uma decisão de mérito da administração pública,
que diz respeito à oportunidade e conveniência.

Rio de Janeiro, 05 de julho de 2022

FALTEI
TEMA: Serviços Públicos
➔ Art. 175, CRFB; Lei 8987/95 e Lei 13.460/17.
➔ Revisão:
◆ Conceito de função administrativa: tudo que não for nem função
legislativa nem função judiciária (excludente). Isso não significa que o
executivo e o judiciário não tenham função administrativa. Exemplos:
● Poder judiciário: CNJ - um órgão do poder judiciário que exerce
função administrativa de maneira atípica.
● Poder legislativo: Mesa diretora do congresso nacional – tem
função de administrar o funcionamento do congresso nacional.
◆ Exemplo de funções administrativas: regulação, fomento à iniciativa
privada, explorar atividade econômica, prestar serviços públicos, poder
de fiscalizar (poder de polícia).
➔ Quando surgiu o direito administrativo, tinham duas correntes principais:
◆ Pujança pública ou potestade pública – Hauriou, falava que a adm.
pública era forte, hipertrofiada, interferindo na vida privada, busca o
interesse público. Isso foi logo após a revolução francesa (1789). Essa
conjuntura se manteve até 1873, quando houve o caso de Agnes
Blanco. Nesse tempo o Estado não respondia pelos seus atos, como
herança do Estado absolutista. Ou seja, por essa teoria ela não teria
direito à indenização pois na época não existia a responsabilidade do
Estado.
◆ A partir do caso de Agnes, surge uma segunda corrente, a Escola de
Bordeaux ou Escola do Serviço Público, Leon Duguit, calcada em uma
discussão sobre os direitos fundamentais e responsabilidade do Estado.
◆ Escola de Bordeaux ou Escola do Serviço Público, Leon Duguit está
calcada na 2ª dimensão abaixo.
● 3 dimensões dos direitos fundamentais a partir das Revoluções
Constitucionalistas:
○ 1ªdimensão: direitos de LIBERDADE
 ○ 2ª dimensão: art. 6º da CF, direitos sociais,
reconhecimento que o estado é obrigado a prestar
serviços públicos IGUALDADE
○ 3ª dimensão: direito das futuras gerações, meio
ambiente, meio dos povos indígenas
FRATERNIDADE/SOLIDARIEDADE. São os direitos difusos,
que devem ser garantidos à população.
➔ Para nossa CF é obrigatória a prestação de serviço público, incube ao poder
público fazer isso, diretamente ou indiretamente.
➔ O poder público detém a titularidade da prestação do serviço público, ele não
pode transferir para ninguém a titularidade que não seja da administração
pública indireta. Pode, contudo, haver a transferência do exercício. Art. 175,
CRFB/88.
➔ A administração pública pode contratar particular para prestar o serviço
público, mas sem transferir sua titularidade. Isto é, realizar a concessão,
permissão e autorização, que são todas transferências do exercício do serviço
público.
➔ Modalidades do exercício do serviço públicos
◆ Concessão é um contrato que depende de um processo licitatório.
◆ A permissão e autorização também dependem de licitação, porém não
são um contrato. Elas são um ato administrativo de permitir ou
autorizar a prestação do serviço.
➔ Lei 8987/95: Essa lei regulamenta o art. 175 e dispõe sobre a concessão e
permissão, além de trazer os princípios que regem o serviço público.
➔ Lei 13.460/17: dispõe sobre direitos e deveres dos usuários de serviço público.
Rio de Janeiro, 07 de julho de 2022
FALTEI
Serviços públicos
➔ Conceito: qualquer coisa que o Estado faz visando atender as necessidades da
população. Prestação direta ou indireta e atividades administrativas.
➔ Art. 2º, II, 13.460/17: lei que regulamenta a prestação de serviços. Lei de
proteção ao usuário de serviço público.
◆ Serviço público é toda atividade administrativa (atividades burocráticas
do Estado que visam indiretamente a prestação de serviços públicos) ou
prestação direta ou indireta.
➔ Três elementos do serviço público:
◆ Subjetivo: tem relação com o sujeito dessa relação. Refere-se a
presença do Estado, prestando diretamente o serviço ou cedendo,
autorizando ou autorizando alguém que preste. Ou seja, ou como
prestador direto ou como fiscal.
 ◆ Objetivo: a prestação da atividade em si, que atende uma necessidade
sentida coletivamente. Ex.: serviços de água, energia, educacionais
(UFRJ).
◆ Formal: a prestação de serviço obedece ao serviço jurídico de direito
público ou administrativo.
● A empresa privada prestando serviços públicos passa a ter
algumas vedações e prerrogativas; adota regime híbrido, em
parte público e em parte privado.
➔ Princípios: regularidade (por exemplo, os ônibus não passam
corriqueiramente), continuidade (não pode ter seu serviço interrompido),
eficiência, segurança, generalidade (serviços prestados ao máximo de pessoas
possível), atualidade (serviço público deve ser prestado com a tecnologia mais
atual possível), modicidade (a tarifa tem que a mais barata possível), cortesia.
◆ Art. 6º, p. 1º, 8987/95: O Estado é obrigado a prestar um serviço público
adequado, com modicidade, generalidade, continuidade, etc. Ler para
saber todos.
◆ Princípio da continuidade do serviço público: não pode ter seu serviço
interrompido.
◆ P. 3º e p. 4º - não configura descontinuidade do serviço público: com
aviso prévio por motivos prévios (faltar água por motivos de
manutenção), inadimplemento (quando não pagou a conta de luz)
➔ Prestação indireta: essas classificações não estão na lei e são frutos de
consenso doutrinário
◆ Serviços indelegáveis: não podem ser delegados de forma alguma para
o particular. Concorda-se que a defesa das fronteiras, segurança
pública, exploração de atividade nuclear, são indelegáveis.
◆ Serviços delegáveis: Serviços educacionais e de saúde são
mercantilizados.
➔ Concessão, permissão e autorização:
◆ Todos tem que ter processo licitatório
◆ Concessão é a utilizada nos serviços públicos de maior impacto, objeto
central da lei por ser o maior instrumento.
◆ Permissão: você ganha a licitação e o Estado vem com um termo de
adesão. Não há diálogo sobre o contrato
◆ Autorização (art 41 da lei 8987 só fala que existe mas é o único que fala
da autorização): muito usada em empresas de telefonia.
➔ Licitações (art 14 da lei 8987/95)