DIREITO ADMINISTRATIVO

ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FATOS

ADMINISTRATIVOS

Teoria dos motivos determinantes

1. Introdução

1.1. Conceito de Motivo

O motivo é o pressuposto de fato e de direito que justifica a prática do ato. É o porquê da

realização do ato. É, assim, a causa próxima, imediata ao ato.

Marcelo Alexandrino e Vicente de Paula (2017) explicam que os atos administrativos são
praticados quando o caso (pressuposto de fato, uma situação ocorrida no mundo) coincide
com a previsão em lei (pressuposto de direito). Assim, os exemplos dados pelos autores
são: a licença-maternidade, na qual o motivo é o nascimento do filho; a punição do
servidor, quando o motivo é a infração cometida; e o tombamento, cujo motivo é o valor
histórico do bem tombado.

Diferente de agente competente, forma e finalidade, o motivo pode ser vinculado ou

discricionário. No caso da licença-maternidade, por exemplo, a autoridade é obrigada a
conceder. Temos, aqui, um caso de motivo vinculado. Quando o motivo é vinculado, a lei
determina a prática do ato.

No entanto, há hipóteses em que o motivo é discricionário. Caso o motivo seja

discricionário, a lei apenas autoriza a prática do ato, sem, no entanto, obrigar a
autoridade competente. À autoridade administrativa cabe o juízo de conveniência e
oportunidade. Veja, por exemplo, a remoção de servidor, que pode ocorrer de ofício ou a
pedido (art. 36, Lei nº 8.112/1990). Requerida pelo servidor e não se tratando de casos
em que o motivo é vinculado, cabe à Administração verificar se concede ou não ao
servidor o deslocamento requerido.

Deve-se destacar que, nos termos do art. 2º, parágrafo único, “d”, da Lei nº 4.717/1965:
“a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido”.

1.2. Vício de motivo

O motivo é um dos elementos do ato administrativo e pode ser discricionário, o que

significa que a lei pode deixar sua prática ao juízo de conveniência e oportunidade da
autoridade administrativa.

A doutrina aponta que, viciado o motivo, nulo é o ato. Não há, assim, convalidação
desse elemento.

1.3. Motivo versus motivação

Ao estudar motivo e motivação, você deverá tomar cuidado para não os confundir.

Motivo é elemento do ato administrativo. Como vimos, é o pressuposto (de fato e de

direito) que justifica a prática do ato administrativo.

Motivação, por outro lado, compõe a forma do ato e é a exposição por escrito daquilo
que levou à sua prática; é a própria justificativa.

Em todos os atos administrativos deve existir um motivo. Sem motivo não se fala em ato
administrativo válido. Por outro lado, com relação à motivação, a doutrina diverge sobre
sua obrigatoriedade.

Que todo ato deve ter um motivo, isso já sabemos. Porém, como controlar a legalidade do
ato se não houver exposição, por escrito, dos pressupostos de fato e de direito?

Há doutrina que defende a obrigatoriedade de motivação nos atos discricionários

(CARVALHO FILHO, 2017). Por outro lado, há doutrina (GASPARINI, 1992)
apontando a obrigatoriedade de motivação nos atos vinculados.

Ora, atos vinculados trazem exatamente o que dispõe a norma jurídica, e, desse modo,
não há liberdade de escolha para a autoridade administrativa. Fica fácil, assim, controlar a
conduta da autoridade competente. Por outro lado, nos atos discricionários, cabe ao
gestor avaliar a conveniência e a oportunidade para prática do ato. Dessa forma, faz mais
sentido exigir a motivação de atos discricionários, já que, assim, qualquer pessoa poderá
entender o porquê de a autoridade ter decidido naquele sentido. Há, por fim, quem
entenda que a motivação deve estar presente em todos os atos administrativos, sejam eles
discricionários ou vinculados, o qual parece ser o entendimento prevalecente na doutrina
(CARVALHO FILHO, 2017) (DI PIETRO, 2018).

A Lei nº 9.784/1999, logo no art. 2º, determina à Administração a observância do

princípio da motivação e, mais adiante, no art. 50, dispõe que devem ser obrigatoriamente
motivados os atos administrativos quando:
Art. 50. [...]

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

III – decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública;

IV – dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório;

V – decidam recursos administrativos;

VI – decorram de reexame de ofício;

VII – deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de

pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais;

VIII – importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato administrativo.

Se é verdadeiro que os atos devem ser motivados, também é verdadeiro que a motivação
pode ser aliunde ou per relationem, isto é, pode ela estar em um processo que gerou a
prática do ato, mas não no ato em si. Pode a autoridade adotar como motivação para sua
decisão um parecer anterior, que, desse modo, passa a integrar o ato. Veja que a
motivação não estará exposta no ato, mas em documento alheio.

2. Teoria dos motivos determinantes

Por essa teoria, não é importante saber se o ato administrativo exige motivação ou não. O
fato é que, mesmo inexistindo obrigação de motivar, se a autoridade administrativa
expuser algum motivo, ele deve ser verdadeiro.

Assim, ou o motivo existiu e é verdadeiro, ou o ato é nulo. Observe, por exemplo, os

cargos comissionados, cujo provimento é de livre nomeação e exoneração. Imagine que a
autoridade queira exonerar o servidor comissionado. Não há obrigatoriedade de motivo.
Contudo, se a autoridade motivar o ato de exoneração, a motivação deve ser verdadeira.
Caso esta seja falsa, o ato é nulo. Assim, por exemplo, imagine se a autoridade exonera o
servidor e justifica que ele comparece alcoolizado em trabalho: nesse caso, se o
comissionado provar que não é verdadeiro o motivo, o ato de exoneração é nulo.

A doutrina aponta como exceção a tredestinação lícita na desapropriação, porque a

autoridade motiva o ato, mas, mesmo assim, após a desapropriação do bem, pode ela dar-
lhe destino distinto, desde que esse destino dado seja de interesse público. Podemos
exemplificar com a desapropriação de um espaço para construir uma escola, mas que,
após a consumação da expropriação do bem, o Poder Público resolva implantar um
hospital, e não mais uma escola.

O mesmo entendimento vale quando o motivo é incongruente com o que se objetiva ao

praticar o ato, que é causa de vício do ato para Carvalho Filho (2017).