Direito Administrativo

Direito Administrativo: Ramo juridico de direito publico, com ramificações ao privado. Rege
a organização do estado administrativo. A função administrativa é a função de
execução, ou seja, fazer cumprir as leis. O órgão superior da organização
administrativa é o governo.

Direito Interno: Um único estado.

Direito Internacional: Dois ou mais estados.

Os estados e os sujeitos do estado devem seguir o interesse da comunidade (interesse

publico).

O estado não conseguiria competir com empresas privadas, sendo por isso necessario criar
empresas publicas. Para as empresas publicas funcionarem é necessario que as mesmas
estejam bem formuladas.

Direito administrativo (sistemas administrativos): modelo tradicional, modelo francês e

modelo inglês.

Modelo Tradicional: Existiu durante seculos e foi usado durante muito tempo, tendo
encerrado o seu ciclo em França com a revolução francesa (subordinação do estado aos
cidadãos e ao direito). A revolução francesa prossupõe um estado de direito.

Modelo inglês: Não existe separação de tribunais penais e administrativos. Existe

descentralização administrativa que sela o poder local a ser ilativo. Não existe privilégio da
execução previa, isto é, o Direito Administrativo não confere à Administração poderes
“exorbitantes” sobre os cidadãos, por comparação com os poderes “normais” reconhecidos
pelo Direito Civil aos particulares nas relações entre si.

Modelo francês: Existência de um poder local e centralizado e existência de tribunais

separados. Existe tendencialmente uma submissão ao direito.

Para que serve o direito administrativo: Existem necessidades de pessoas coletivas que só
podem ser supridas com o uso do mesmo.

As organizações pré-modernas pioneiras foram as do Egito e as da China, onde já existiam

cobradores de impostos e tesoureiros. A organização social e jurídica de hoje tem influências
greco-romanas. Em Roma surge a separação entre o direito privado e o direito publico. Em
Portugal a centralização de poderes começa mais cedo que em outros estados. Com o ouro
vindo das divisas dos descobrimentos voltamos a mudar a nossa organização, tornando-nos
mais centralizados. Após o aparecimento dos estados modernos em 1820, surge uma nova
mudança (surgimento dos estados de direito com a separação de poderes), pois a submissão
ao direito só se pode concretizar com uma divisão de poderes. Antes dessa divisão os tribunais
administrativos tomavam muitas vezes atitudes incorretas e eram parciais.

As três fases do estado foram: Estado liberal (não entra na economia), o Estado social
(entrevem em x áreas da economia) e o estado pós social.

Empresas publicas: órgãos coletivos que são criados para perseguirem os objetivos do
estado, tendo autonomia financeira e administrativa.

Tipos de administração: Existe a administração indireta, a administração direta e a

administração independente.

Administração direta: Prossecução das atividades e funções do Estado diretamente por

órgãos do próprio Estado. Art.º199 d) e 267 nº2.

Administração indireta: Prossecução das atividades e funções do Estado indiretamente por

outros órgãos, tendo o estado o poder de tutela e o poder de superintendência, isto é, a
definição de objetivos a atingir. Art.º 199 d) e 267 nº2.

Administração independente: Pessoas coletivas estão mais longe do estado, podendo nem
receber ordens do mesmo.

Tutelas: As tutelas abordadas foram a de legalidade e a de mérito. A tutela de legalidade

consiste em verificar se há ou não cumprimento das leis. A tutela de mérito consiste em
controlar o mérito das decisões administrativas tomadas.

A organização administrativa é a estrutura subjetiva (relacionada com as pessoas) da

administração publica em cada estado e em cada momento histórico.

ap: organização publica em sentido objetivo – tarefas e funcionamento.

AP: organização publica em sentido subjetivo – pessoas e órgãos.

O estado tem 4 planos, sendo eles: o plano constitucional, o plano político, o plano legislativo
e o plano administrativo.
Regime das pessoas coletivas: Pessoas coletivas (atribuições), Órgãos (competências que
resultam em poderes) e Serviços (missões).

Pessoas coletivas: Para as pessoas coletivas tomarem decisões precisam de órgãos. As

pessoas coletivas podem ser privadas ou publicas, sendo as publicas as abordadas na
disciplina. As pessoas coletivas publicas são criadas por algum ente publico, sendo eles o
Estado, as Regiões autónomas e as Autarquias locais. Normalmente são criadas através da
forma legislativa (leis). As autarquias são as únicas pessoas coletivas que não possuem função
política e administrativa. Apenas órgãos públicos podem criar pessoas coletivas publicas.

As pessoas coletivas publicas têm obrigatoriamente de seguir os interesses públicos, sendo

esses a segurança, a cultura e o bem-estar, caso sigam interesses privados é considerado
corrupção (resulta do Art.º266 da CRP). Como prosseguem os interesses públicos têm a
necessidade de ter poderes especiais, tendo por isso poderes de direito publico como o poder
regulamentar e o poder de expropriação. Como têm direitos, têm também deveres, tendo por
isso que ser transparentes nos concursos públicos (princípio da igualdade). As pessoas
coletivas têm atribuições e têm fins e objetivos. Embora as pessoas coletivas publicas tenham
direito publico, mantêm também direitos de sujeito privado, acabando estes por ficar em
segundo plano.

Desconcentração: Procedimentos mais rápidos e mais especializados, divisão que torna as

pessoas coletivas mais pequenas e mais eficazes. Um dos benefícios é o facto de existir mais
proximidade dos problemas, um dos malefícios é a possibilidade de não existir tanta massa
cinzenta especializada para todos os postos, criando assim divisões pouco eficientes.

O direito dos trabalhadores não se aplica em toda a gente, os trabalhadores privados têm o
direito do trabalho, já os trabalhadores públicos têm o direito administrativo.

Nas entidades comerciais privadas não existem as tutelas do estado, já no caso das entidades
publicas existem tutelas do estado. O estado conserva em si o poder de controlo, logo, mesmo
com autonomia existem formas de monitorizar as empresas. As pessoas coletivas estão
sempre dependentes. Existe ainda uma fiscalização de natureza jurisdicional feita pelo tribunal
de contas.

Caso exista a necessidade de fusão ou de extinção da empresa publica, apenas quem criou
pode alterar, fundir e cessar institutos públicos. Resumindo, o modo como é criado é o mesmo
de como é modificado ou extinto.
Órgãos: Centros institucionalizados de poderes e de deveres que formam e exprimem a
vontade funcional da pessoa coletiva. Formam-se juntamente com a pessoa coletiva e têm
uma natureza continuada, isto é, os titulares até podem mudar, o órgão em princípio não. As
pessoas coletivas têm natureza permanente, enquanto funcionarem os órgãos estão lá.

Os órgãos têm competências, deveres e obrigações, formando assim a vontade do estado. Os

órgãos são as pessoas físicas do estado. As competências, deveres e obrigações dos órgãos
servem para prosseguir as atribuições das pessoas coletivas.

Tipos de órgãos – Classificação:

Permanentes e Temporários: Os permanentes têm duração indefinida e em regra geral têm

natureza comum, já os temporários têm natureza excecional, sendo criados para um
determinado período.

Centrais e Locais: Os centrais têm competência em todo o território, já os locais têm uma
competência circunscrita.

Primários e Secundários: Os primários têm uma competência propria que decorre

diretamente da norma criadora, já os secundários têm uma competência delegada,
dependendo da delegação de outro órgão.

Vicários/Interinos: Funcionam em substituição de outros órgãos, sendo conhecidos como

“vices”.

Representativos e Não Representativos: Os representativos resultam de uma eleição, já os

não representativos não resultam de uma eleição.

Singulares e Colegiais: Os singulares têm um único titular, já os colegiais têm mais de um

titular, ou seja, têm vários membros.

Complexos: As competências do mesmo órgão são diferenciadas pela função que

desempenham. O melhor exemplo disso é o governo. Art.º 201 nº1 e nº2.

Ativos, Consultivos e de Controle: Os ativos tomam decisões (deliberam), já os consultivos

aconselham, não decidem. Os de controle fiscalizam a ação e o funcionamento dos outros
órgãos. Para este critério, estão em causa as funções dos órgãos

A composição de um órgão colegial é o elenco que participa no órgão.

A constituição de um órgão, ou seja, a constituição do mesmo, ocorre através do ato no qual
os titulares se reúnem pela primeira vez e iniciam o funcionamento do mesmo. É o órgão
anterior que constitui o novo.

A marcação da reunião é o ato de fixar o dia e a hora em que ocorre a mesma, já na

convocação da reunião é necessario indicar o dia, a hora, o local e a ordem do dia, ou seja, os
assuntos a abordar na reunião.

A sessão é o período durante o qual o órgão (intermitente) pode reunir, já a reunião é menos
abrangente e são os encontros que ocorrem durante esse período.

Os membros são todos os titulares do órgão com pelouro, já as vogais são membros sem uma
função diferenciada (pelouro).

O Quórum é o número mínimo de titulares exigido para o órgão poder funcionar e deliberar.

Estudamos quatro tipos de maiorias, sendo elas: a maioria relativa, a maioria absoluta, a
maioria qualificada e a unanimidade. A maioria relativa é o mais votado, a maioria absoluta é
uma maioria de votos a favor, ou seja, mais votos a favor que contra a somar com as
abstenções. A maioria qualificada é uma maioria superior a maioria absoluta, por exemplo 2/3.
A unanimidade é votarem todos no mesmo sentido, isto é, não existirem votos contra.

Existem ainda dois tipos de votos diferentes, sendo eles: o voto de qualidade e o voto de
desempate. O voto de qualidade consiste em o presidente participar na votação de forma
normal, e caso a votação resulte num empate, o voto do presidente valer por dois. O voto de
desempate é o presidente somente participar na votação em caso de empate.

Existe uma diferença entre deliberação e decisão. A deliberação é usada para órgãos colegiais,
já a decisão é usada para órgãos singulares.

Uma ata é o documento onde se relata os principais pontos fulcrais de determinada reunião.
Deve sempre conter os pontos principais e a deliberação final, descrevendo apenas o essencial
do que foi abordado na reunião. A ata é aprovada na reunião seguinte.

Existe também uma diferença entre dissolução e demissão. Falamos de dissolução quando é
antecipado o fim de um mandato, isto é, caso o órgão tenha sido eleito. Já a demissão é usada
caso um órgão tenha sido nomeado e não eleito.

Princípio da legalidade/juridicidade: O órgão só pode agir de acordo com o direito. Em

princípio a competência tem de estar previamente prevista numa norma, porém não é
obrigatório. A competência é imodificável e irrenunciável pela administração, porém é possivel
delegar alguem para tal função.

As competências podem ser limitadas em quatro pontos, sendo eles: o território, a matéria, a
hierarquia e o tempo. A competência pode ser delimitada para o território, sendo assim
nacional ou local. Pode ser delimitada em relação a matéria, sendo assim competente ou não
para determinadas funções. Pode ainda ter limites em razão de hierarquia, sendo uma
competência distribuída em pirâmide geralmente, onde todos os órgãos podem até ter
competências, mas onde os órgãos superiores têm mais competências em relação aos
subalternos. Pode ainda ser delimitada pelo tempo, sendo importante verificar se o órgão no
momento atual é competente, designadamente através da delegação.

Tipos de competências:

Existem competências explicitas e competências implícitas. As explicitas são as mais comuns e

a competência ocorre mediante a informação da fonte, no caso, a lei. Já as implícitas decorrem
da lei a mesma, pois é sempre necessario estar presente na lei, porém não estão expressas
diretamente.

Existem competências dispositivas e competências negativas. As dispositivas podem revogar e

criar novas ordens ou atos, já as competências negativas apenas podem revogar atos.

Existem competências primarias e competências secundarias. As primarias criam ou praticam

um novo ato, já as secundarias agem de um ato já existente.

Existem competências próprias e competências delegadas. As próprias emergem diretamente

da lei, já as delegadas necessitam da existência de uma disposição legal e ainda de um ato de
delegação. Não há delegação sem previsão legal.

Existem ainda competências singulares, competências conjuntas e competências cumuladas.

As singulares são competências exercidas apenas por um singular, as conjuntas são exercidas
por vários titulares no mesmo ato e as cumuladas é quando um titular exerce competências
em diversos órgãos.

A delegação encontra-se nos artigos 36º e seguinte e no artigo 44º e seguintes.

Na delegação existe uma irrenunciabilidade e uma inalienabilidade dependente da função

política pois os próprios órgãos não podem decidir sobre estas matérias. A competência é
sempre definida pela lei.
Fixação da competência

O facto de um órgão deixar de ser competente tem apenas consequências para o futuro, não
para os atos que já estão decorrentes. De acordo com o Art.º 40 do CPA, os órgãos devem ter
o autocontrolo da competência devendo antes de praticar determinado ato confirmar se ainda
são competentes para tal. Se olharmos para o Art.º 41 do CPA, quando um órgão é
incompetente deve devolver a petição ao órgão competente.

A delegação de poderes decorre do Art.º 44 nº1 do CPA, onde diz ser necessario existir um
órgão normalmente competente em determinada matéria para o fazer. É necessario sempre a
existência de uma lei habilitadora, isto é, uma lei que permita que através da administração de
poder outro órgão pode exercer as funções que lhe foram delegadas.

Uma pessoa coletiva pode delegar tanto pessoas coletivas como órgãos que
delegarão outros órgãos, ou manterão o poder em si.

A lei habilitadora apenas permite a lei, é sempre necessario a existência de um ato concreto na
sequência da mesma para a delegação ser valida.

Tipos de delegações:

Existem delegações genéricas e delegações especificas. As genéricas delegam múltiplos atos

num período de tempo, já as especificas apenas delegam um ato isolado.

Existem delegações amplas e delegações restritas. As amplas são a delegação de grande parte
das suas funções, já as restritas são de uma menor parcela das mesmas. Nunca se podem
delegar a totalidade das funções de acordo com o Art.º 45 do CPA.

Existem delegações hierárquicas e não hierárquicas. As hierárquicas ocorrem quando existe

uma relação hierárquica na delegação, as não hierárquicas ocorrem quando não existe uma
dependência hierárquica, não sendo o delegado um subalterno por isso. As não hierárquicas
têm uma competência excecional.

Atos de administração ordinária são atos de menor importância, ou atos comuns, podem
ser considerados provisórios ou atos de menor importância na capacidade.

Atos de administração extraordinária são atos decisivos e importantes, são executórios e

finais tendo por isso capacidade. São atos que só servem para a prática de um ato ao contrário
dos ordinários.
Nas delegações os poderes têm de estar expressos de uma forma positiva, sendo por isso,
necessario explicitar que poderes e atos pode o delegado realizar. Nunca pode ter uma
natureza negativa “exceto estes”, porém é possivel estar “os poderes que são delegados são
estes e os que não estão são estes”. O ato de delegação deve sempre mencionar a lei
habilitadora.

A extinção da delegação - Prevista no Art.º 50 do DPA

A revogação é feita através de um novo ato. A caducidade é a cessação ou extinção, é o

proprio ato que já transporta em si um mecanismo de cessação. Pode-se falar assim de um
prazo fixo, ou até se verificar determinado ato (condição).

A subdelegação de poderes pode acontecer caso não esteja expresso pelo delegante de que
não pode.

A natureza jurídica da delegação de poderes levanta divergência doutrinária,

existindo diversas teses que a tentam explicar. São elas:

A Tese da alienação de poderes acredita que a partir do momento em que se delegam os

poderes, ficam-se sem eles.

A Tese da administração direta acredita que quem tem o poder pode orientar o delegado
numa certa direção. (Art.º 49 nº1 estabelece que o delegante tem o poder de dar ordens,
diretivas ou instruções ao delegado, sobre como este deve exercer os poderes que lhe foram
delegados. Isto ocorre porque o delegante é efetivamente o órgão responsável pela totalidade
da função.)

A Tese da autorização acredita que em rigor o delegado já é competente através da lei

habilitadora, faltando assim apenas uma autorização.

De acordo com o Art. 49.º n.º 2 do CPA o delegante pode avocar, anular, revogar ou

substituir os atos praticados pelo delegado. Quando o faz, o delegado deixa de poder
resolver esses casos, que passam de novo para a competência do delegante. Avocar seria a
possibilidade de chamar a si a prática de determinado ato. Anular seria a anulação de algum
ato realizado pelo delegado. A revogação seria a revogação da delegação e a substituição seria
a substituição do delegado.

Há certas figuras que, apesar de terem um âmbito semelhante, não podem ser confundidas
com a delegação de poderes. Entre elas destacam-se: a transferência legal de competências; a
concessão; a delegação de serviços públicos; substituição; delegação de assinatura; delegação
tácita; entre outras.

A Transferência legal é uma forma de desconcentração originária que se produz por força da
lei ao contrário da delegação de poderes, que resulta de um ato do delegante. Tem natureza
definitiva enquanto a lei vigorar.

A Delegação tacita ocorre quando a lei, ao definir competência de um determinado órgão,

determina que a totalidade ou parte da mesma competência, se considera delegada noutro
órgão, se o superior não se manifestar contra. Apesar das semelhanças, não podemos
confundir esta figura com delegação de poderes. A delegação tácita é uma forma de
desconcentração originária, onde o delegante não tem de delegar, uma vez que o poder de
decisão pertence, por força da lei, ao delegado. Exemplo: Lei Orgânica do Governo,
nomeadamente, a delegação tácita do Conselho de Ministros no 1º Ministro. Assim, podemos
concluir que a delegação tácita não é uma delegação implícita, mas sim, uma delegação feita
por lei, onde não existe o ato de delegação.

A Concessão envolve um sujeito privado e uma pessoa coletiva publica. É entregue a

empresas privadas uma função que originalmente seriam de competência publica.

A Representação são os atos praticados pelo representante, sendo praticados em nome do

representado. Recebe a delegação do superior hierárquico, mas atua por ele, tendo por isso
efeitos na esfera jurídica do mesmo.

A Substituição seria quando determinado titular de um órgão não cumpre um dever seu,
agindo por isso um substituto como o substituído, caso corra mal a culpa recai sobre o quem
não quis desempenhar a ação primeiramente.

A delegação de assinatura consiste na lei, por vezes, permitir que certos órgãos da
Administração incumbam um funcionário subalterno de assinar a correspondência expedida
em nome daqueles, com o objetivo de evitar o “excesso” de trabalho.

Os serviços são organizações de pessoas existentes no interior da pessoa coletiva, visando a

prossecução das suas atribuições, sob a direção dos órgãos da pessoa coletiva. Devem
preparar decisões ou deliberações e pôr em prática esses mesmos atos após a deliberação. As
missões vêm previstas no Art.º 11 da LOADE.

Serviços principais têm a ver com a atividade principal das pessoas coletivas, já os serviços
acessórios têm a ver com outras atividades que acabam por ter uma natureza secundaria.
Criar uma pessoa coletiva é diferente de criar um serviço, vindo a criação de um serviço
prossuposta no Art.º 24 da LOADE. O decreto regulamentar é imitido pelo governo.

A hierarquia é uma relação que se estabelece no âmbito das relações interorgânicas, que o
prof. Freitas do Amaral define como «o modelo de organização administrativa vertical,
constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições, ligados por um vínculo jurídico
que confere ao superior o poder de direção e impõe ao subalterno o dever de obediência.

Modelo de organização vertical é como se fosse uma pirâmide, em que o superior se

encontra no topo e no patamar abaixo está o subalterno.

Existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos, isto é, superior e subalterno têm de estar
vinculados na relação hierárquica. É, também, necessário que tanto o superior como o
subalterno atuem para a prossecução de atribuições comuns.

Os superiores hierárquicos exercem três tipos de poderes sobre os seus subalternos,

sendo eles: o Poder de direção, o Poder de supervisão e o Poder de disciplinar.

O poder de direção consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, apenas em

matéria de serviço, ao subalterno. O poder de direção não carece de consagração legal
expressa, pois é inerente ao desempenho das funções de chefia. As manifestações deste poder
esgotam-se no âmbito da relação hierárquica.

O poder de supervisão consiste na faculdade do superior revogar ou suspender os atos

administrativos praticados pelo seu subalterno, este poder pode ser exercido por iniciativa do
superior ou em consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado.

Por fim, o poder disciplinar consiste na faculdade de o superior punir o subalterno,

mediante a aplicação de sanções previstas na lei, em consequência das infrações cometidas na
função pública.

No que toca aos deveres do subalterno, existe um que diz diretamente respeito à relação do
serviço, o dever de obediência e zelo. O dever de obediência consiste na obrigação de o
subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus legítimos superiores hierárquicos. O
subalterno pode não cumprir o ato caso a ação que resulta do ato pedido resulte na prática de
um ilícito criminal, isto é, um crime.

O princípio da descentralização, como princípio da organização e do funcionamento da

administração pública, encontra-se presente no artigo 267º nº2 da Constituição e trata-se
exclusivamente da descentralização administrativa e não se confunde com a política ou
legislativa que existe por exemplo quanto às regiões autónomas (presente no artigo 225º nº3 e
228º da CRP). Este princípio demanda que o exercício da função administrativa seja repartido a
diversas pessoas coletivas além do Estado

A desconcentração administrativa exige que as competências para a prossecução de

atribuições de uma pessoa coletiva sejam repartidas por diversos órgãos. Por oposição impede
a concentração, que restringe a um único órgão as competências decisórias para a
prossecução de atribuições da pessoa coletiva em que está integrado e aponta ao legislador
um caminho para a estruturação da administração pública, no sentido de lhe impor a
manutenção e mesmo o aprofundamento e não a restrição da desconcentração administrativa
já atingida.

A desconcentração distingue-se facilmente da descentralização administrativa, na

medida em que respeita à repartição de competências por órgãos de cada pessoa coletiva,
enquanto a última se reporta à divisão de poderes de atribuições entre pessoas coletivas.