MARCHA DO PROCEDIMENTO COMUM DECISÓRIO DE 1.
º GRAU PARA A TOMADA DE UMA DECISÃO ADMINISTRATIVA
Esquema de apoio às aulas Teórico-Práticas de Direito Administrativo (Pós-Laboral- Ano Letivo 2022/2023) - N.º 4
1. FASE PREPARATÓRIA
Subfase da INICIATIVA
(art. 53.º e ss.’ CPA)
Por iniciativa pública
O Procedimento pode ser iniciado, por ato público de iniciativa (53.º CPA):
-- pelo próprio órgão com competência decisória (autoiniciativa)
-- ou por um órgão administrativo, mas que não é aquele competente para a
tomada da decisão final (heteroiniciativa).
Em qualquer dos casos, o início do procedimento
é notificado aos interessados (artigo 110.º, n.º1
CPA).
Prazo geral: 10 dias (86.º, n.º1 CPA).
Sobre a forma da notificação, vd. art. 112.º CPA.
Elementos da Notificação (110.º, n.º3 CPA)
✓ Entidade que instaura o procedimento (ou o facto que lhe deu
origem);
✓ Órgão responsável pela direção do procedimento;
✓ Data de início do procedimento;
✓ Serviço por onde corre o procedimento e respetivo objeto;
Dispensa de notificação aos interessados – 110.º, n.º 2 CPA.
Se for passível de conduzir à emissão de uma decisão com efeitos
desfavoráveis para os interessados, o procedimento caduca, na ausência de
decisão, no prazo de 120 dias (128.º, n.º6 CPA).
JOÃO VILAS BOAS PINTO
Assistente da Escola de Direito da Universidade do Minho
(15-03-2023)
Ou A pedido do interessado
O procedimento é iniciado a pedido do interessado (53.º CPA), mediante a
apresentação de proposta ou requerimento inicial, seguindo este as regras
dos artigos 102.º a 109.º CPA.
Considera-se “interessado no procedimento” quem nele se constitua como
tal.
Sobre a Legitimidade Procedimental: vd. artigos 68.º + 65.º CPA
⎯ Legitimidade Procedimental para a defesa de interesses
individualizados. Representação procedimental feita:
(i) pelos respetivos titulares (68.º, n.º1, 1.ª parte CPA)
(ii) por associações, desde que os interesses pertençam aos seus
associados e caibam no âmbito dos respetivos fins da associação. Trata-se
de uma defesa coletiva dos interesses jurídicos individualizados – 68.º,
n.º1, in fine CPA.
⎯ Legitimidade Procedimental para a defesa de interesses
coletivos. Representação coletiva para a defesa de interesses da própria
coletividade - isto é, defesa da coletividade pela coletividade ( 68.º, n.º1
CPA).
⎯ Legitimidade Procedimental para a defesa de interesses difusos
(68.º, n.º2 CPA). Conferida a:
(i) Cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e demais
eleitores recenseados no território português;
(ii) Associações e fundações representativas de tais interesses;
(iii) Autarquias locais, em relação à proteção de interesses difusos nas
áreas das respetivas circunscrições.
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⎯ Legitimidade Procedimental para a defesa de bens do Estado,

das Regiões Autónomas e das Autarquias Locais (68.º, n.º 3
CPA). Conferida a residentes na circunscrição em que se localize ou
tenha localizado o bem defendido. Trata-se de uma participação
popular procedimental supletiva para a defesa de bens dominiais.

⎯ Legitimidade conferida a órgãos que exerçam funções

administrativas para a defesa de interesses da pessoa coletiva
pública (cfr. 68.º, nº4 CPA)

[Direitos procedimentais: artigos 11.º; 12.º;

82.º; 83.º; 84.º, 85.º; 121.º; 122.º; 123.º; 124.º;
131.º CPA; Deveres procedimentais: artigos
60.º; 116.º; 117.º; 118.º; 119.º; 133.º CPA]

Sobre o requerimento:
 Em regra, requerimento escrito;
 Sobre o tipo, cor e formato do papel, vd. artigos 17.º e 24.º do DL
135/99, de 22 de abril (na versão redação atual);
 Formas de apresentação: 104.º CPA
✓ Entrega nos serviços (data da apresentação = data da entrega)
✓ Remessa por correio, sob registo ( data da apresentação = data da
efetivação do registo postal)
✓ Envio através de telefax ou transmissão eletrónica de dados
(data da apresentação = data do termo da expedição).
✓ Envio por transmissão eletrónica de dados (data da
apresentação = data da expedição);
✓ Excecionalmente, de forma verbal (vd. 104.º, n.º1, alínea e)
+ n.º6)

*1 Sendo o Requerimento enviado por telefax ou transmissão eletrónica de

dados, pode ser apresentado em qualquer dia e independentemente da hora
da abertura e do encerramento dos serviços.
*2 Sendo a entrega física, é feita nos serviços do órgão aos quais é dirigido,
dentro do seu horário de funcionamento.
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UMA VEZ RECEBIDO --- registo do requerimento, podendo o requerente
solicitar que lhe seja passado o respetivo recibo (105.º + 106.º CPA)

Sobre o requerimento pode recair um despacho inicial de:

❖ Rejeição liminar (se o requerimento for anónimo ou ininteligível –
108.º, n.º 4 CPA)
❖ Aperfeiçoamento (se o requerimento não satisfaz todas as
exigências do 102.º, n.º1 CPA) – mediante suprimento oficioso ou
convite ao aperfeiçoamento ao requerente (108.º, n.ºs 1, 2 e 3 CPA).

Termina com Saneamento (109.º CPA) – verificação de circunstâncias que

obstem ao andamento do procedimento ou à tomada da decisão final.
Existindo algumas dessas circunstâncias, o requerimento poderá ser
liminarmente indeferido e o procedimento termina.
N.B. sobre a apresentação do requerimento a órgão
incompetente: 109.º, n.º2 + 41.º CPA (O documento
recebido é enviado oficiosamente ao órgão titular da
competência, notificando-se o requerente. Vale a data da
apresentação inicial do requerimento).
⎯ Independentemente do tipo de iniciativa, nos termos do artigo 55.º, n.º1 CPA, a direção do procedimento cabe ao órgão competente para a
decisão final (órgão decisor). Mas, o órgão decisor delega (entenda-se, “deve delegar”) o poder de direção do procedimento no seu inferior
hierárquico ou, tratando-se de órgão colegial, em membro do órgão ou agente dele dependente (55.º, n.º 1 e n.º2, 1.ª parte e n.º 4 CPA) – delegação
obrigatória (aspeto vinculado), como GARANTIA DE MAIOR IMPARCIALIDADE ADMINISTRATIVA (separação entre órgão decisório e
responsável pela direção do procedimento).

ATENÇÃO:
⎯ NÃO CONFUNDIR ESTA DELEGAÇÃO COM A DELEGAÇÃO DA COMPETÊNCIA DECISÓRIA (Ex. Reitor da UM delega no Vice-Reitor a competência para a
concessão de bolsas de estudo, isto é, o ato decisório).
⎯ NÃO CONFUNDIR TAMBÉM COM A POSSIBILIDADE DE O RESPONSÁVEL PELA DIREÇÃO DO PROCEDIMENTO, POR SEU TURNO, ENCARREGAR UM
SEU INFERIOR HIERÁRQUICO PARA A REALIZAÇÃO DE DILIGÊNCIAS INSTRUTÓRIAS ESPECÍFICAS (55.º, N.º3)
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 Princípios e deveres a que o responsável pelo procedimento está vinculado: artigos 5.º; 12.º; 56.º; 58.º; 59.º; 60.º, n.º1; 115.º; 121.º; 122.º; 123.º;
124.º CPA.
 EXCEÇÕES A ESSA DELEGAÇÃO (55.º, n.º2, 2.ª parte CPA): por disposição legal, regulamentar ou estatutária em contrário ou quando a isso
obviarem as condições de serviço ou outras razões ponderosas, invocadas fundamentadamente no procedimento concreto ou em diretiva interna
respeitante a certos procedimentos.

A identidade do responsável pela direção do procedimento é notificada aos interessados e comunicada a quaisquer pessoas que, demonstrando
interesse legítimo, requeiram essa informação (55.º, n.º 5 CPA).

Subfase da INSTRUÇÃO – recolha e tratamento dos dados necessários para a tomada da decisão
(art. 115.º a 120.º CPA)
 Princípios e deveres a observar:
✓ Princípio da legalidade (3.º CPA);
✓ Princípio do inquisitório (58.º e 115.º CPA);
✓ Cooperação e boa-fé procedimental (60.º CPA) – abstenção de requerer diligências inúteis e de recorrer a expedientes dilatórios (n.º2).
✓ Utilização preferencial dos meios eletrónicos (14.º e 61.º CPA).

Diligências Probatórias – apreensão e compreensão da realidade por
intermédio de conhecimentos especializados
(exemplos: prestação de informações; junção e apresentação de
documentos e coisas; sujeição a inspeções; produção antecipada de
prova; realização de exames e vistorias; avaliações por peritos)
Diligências Consultivas - apreciações de carácter jurídico ou
relativas à conveniência administrativa ou técnica, emitidas por
órgão consultivo, a propósito de um ato em preparação ou de
realização eventual

• O ónus da prova cabe ao interessado (artigo 116.º, n.º1 CPA +

Acórdão do STA (1.ª secção) de 27/01/2010, proc. 978/9812). Assumem aqui particular destaque os Pareceres, que podem ser:
 Facultativos ou obrigatórios, consoante sejam ou não exigidos por
lei;
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• Mesmo que o interessado não faça prova do facto que alega, a
Administração continua a dever proceder à averiguação oficiosa dos
mesmos (116.º, n.º 1, 2.ª parte).
• Quando os elementos de prova dos factos estiverem em poder da
Administração, o ónus da prova considera-se satisfeito desde que o
interessado proceda à sua correta identificação junto do responsável
pela direção do procedimento (116.º, n.º2 CPA).
• Desnecessidade de prova ou alegação de factos públicos e notórios
(115.º, n.º2 CPA). E o responsável pela direção do procedimento
deve fazer constar do procedimento os factos de que tenha
conhecimento em virtude do exercício das suas funções (115.º, n.º3
CPA).
• Na falta de prestação de provas pelos interessados, depois de
regularmente notificados, e quando as informações, documentos ou
atos solicitados ao interessado sejam necessários à apreciação do
pedido por ele formulado, não deve ser dado seguimento ao
procedimento, disso se notificando o particular (119.º, n.º3 CPA) –
falta de apresentação de provas como obstáculo à continuidade
do procedimento.
• Produção antecipada de prova – vd. 120.º CPA.
• ATENÇÃO: A solicitação, aos interessados, de informações,
documentos ou coisas e de elementos complementares, o convite do
interessado ao aperfeiçoamento do pedido, a sujeição a inspeções ou
o pedido de prestação de provas aos interessados apenas pode
ocorrer por uma única vez no procedimento (117.º, n.º 2 CPA).
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 Vinculativos ou não vinculativos, conforme as respetivas
conclusões tenham ou não de ser seguidas pelo órgão competente
para a decisão;
REGRA: pareceres obrigatórios e não vinculativos (91.º, n.º2 CPA).
Isto significa que devem ser solicitados, sob pena de se produzir um
vício no ato final por preterição de uma formalidade no procedimento,
gerando uma invalidade…. Mas…
❖ Prazo para a emissão de parecer: na falta de disposição especial, o
prazo é de 15 dias (92.º, n.º 3 CPA), não podendo ser emitido após
o decurso do prazo (n.º 7).
❖ Não tendo o parecer sido emitido dentro do prazo legal, deve o
procedimento prosseguir e vir a ser decidido sem o parecer (92.º, n.º
5 CPA).
Portanto, isto significa que o legislador acabou por entender que a não
emissão do parecer traduz-se numa mera irregularidade.
N.B: parecer não vinculativo favorável – o órgão consultivo considera que não existem
obstáculos a uma futura decisão administrativa favorável (permite uma decisão positiva). Mas
não significa que a decisão administrativa tenha de ser necessariamente favorável: pode ser
desfavorável (contrariar o sentido do parecer), desde que com outros fundamentos sobre os
quais o órgão consultivo não tinha competência para ponderar, mas sobre os quais o órgão
decisório deve, legalmente, tomar em consideração (dever de fundamentação – 152.º, n.º1/c).
Ao invés, no caso dos pareces desfavoráveis – é comum que sejam vinculativos (isto é,
parecer negativo > impõe decisão igualmente negativa).

MEDIDAS PROVISÓRIAS
(desde que exista um procedimento em curso e uma relação de instrumentalidade com a decisão final)
Podem ser adotadas em qualquer fase do procedimento (mas com maior probabilidade na subfase da instrução), seja oficiosamente seja a requerimento
dos interessados , nos termos do artigo 89.º, n.º1 CPA. A adoção de medida provisória, não carece de audiência prévia, mas deve ser fundamentada e
deve a medida fixar o prazo para a sua vigência (n.ºs 2 e 3).
O ato administrativo que ordene medidas provisórias pode ser impugnado judicialmente (n.º4).
Sobre a caducidade das medidas provisórias – vd. art. 90.º CPA.
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Subfase da AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS (art. 267.º, n.º 5 CRP + 121.º CPA) – efetivação da participação dos interessados na formação
da decisão administrativa

Tem de ser assegurada pela Administração antes da tomada da decisão final, só assim estando assegurada a possibilidade de a decisão final ser influenciada
pela manifestação de vontade dos interessados (121.º, n.º 1 CPA); a sua realização não suspende a contagem de prazos em todos os procedimentos
administrativos (cfr. a nova redação do 121.º, n.º5 CPA). O órgão competente apenas pode realizar uma única audiência prévia, na qual deve incluir
toda a matéria de facto e de direito que sustenta o sentido provável da decisão, mas tal não prejudica a realização de audiência prévia adicional
em virtude de ocorrência de factos supervenientes que alterem o sentido da decisão (121.º, n.º3 e 4 CPA).

 REGRA GERAL QUANTO À OBRIGATORIEDADE DE AUDIÊNCIA PRÉVIA: sempre que a decisão da Administração Pública seja em
sentido desfavorável aos interessados (121.º, n.º1 e 124.º, n.º1, al. f) CPA a contrario).

 REGRA GERAL QUANTO AO MOMENTO DA SUA REALIZAÇÃO: no termo da instrução, salvo se o responsável pelo procedimento
tiver promovido diligências complementares (125.º CPA).

 FORMA DA AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS: escrita ou oral, devendo o responsável pelo procedimento notificar o interessado da sua
opção, em prazo não inferior a 10 dias (122.º, n.º1 CPA). Esta notificação fornece o projeto de decisão e demais elementos necessários para que
os interessados possam conhecer todos os aspetos relevantes para a decisão, em matéria de facto e de direito, indicando também as horas e o local
onde o processo pode ser consultado (122.º, n.º2 CPA). Sendo audiência oral, pode realizar-se presencialmente ou por teleconferência (123.º, n.º1
CPA). Em qualquer dos casos, a audiência é registada em ata, da qual deve constar o extrato das alegações feitas pelo interessado, podendo este
também juntar alegações escritas (123.º, n.º4 CPA).

 SITUAÇÕES DE DISPENSA DA AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS: circunstâncias taxativamente enumeradas no artigo 124.º, n.º1 CPA.
Da decisão final deve constar a indicação das razões da não realização da audiência, isto é, a dispensa deve ser devidamente fundamentada (124º,
n.º2 CPA).

➢ N.B. Havendo dispensa da audiência por motivo de elevado número de interessados, pode haver lugar a Consulta Pública (124.º, n.º1, al.
d) + 101.º CPA) – consulta pública como sucedânea de uma inviável audiência dos interessados.
➢ N.B. Não confundir a urgência da decisão (causa para dispensa de audiência dos interessados) com a urgência que possa ser manifestada
pelo interessado no requerimento inicial.
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Por isso, a OMISSÃO LEGALMENTE DEVIDA DA AUDIÊNCIA DOS INTERESSADOS gera um VÍCIO que inquina o ato final do
procedimento, por preterição de uma formalidade.

QUE CONSEQUÊNCIA?

 NULIDADE (defendida por alguns autores, como SÉRVULO CORREIRA, PAULO OTERO e VASCO PEREIRA DA SILVA): consideram que
o direito subjetivo público de participação procedimental (concretizado pela realização da audiência dos interessados) é um direito fundamental
atípico, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, pelo que a sua violação pode preencher a previsão do artigo 161.º, n.º2, alínea d)
CPA.

OU

 ANULABILIDADE (defendida por alguns autores, como FREITAS DO AMARAL – posição dominante e seguida pela ESCOLA DE BRAGA).

N.B. PARA OS PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS SANCIONATÓRIOS, a

consequência da não realização da audiência dos interessados legalmente devida tem como
consequência, por imposição constitucional, a NULIDADE (32.º, n.º 10 CRP).

Em qualquer caso, cabe ao interessado fazer prova de que a audiência prévia seria essencial, isto é, que a decisão final do procedimento seria diferente se
tivesse sido cumprida a sua realização.

2. FASE CONSTITUTIVA OU DECISÓRIA - É nesta fase que se produz o ato principal do procedimento

 O procedimento é nesta fase (e subsequentemente) dirigido pelo órgão competente para decidir.

➢ Inicia-se normalmente com a preparação direta da decisão, isto é, com a apresentação do relatório do instrutor, que só não existirá se a instrução
tiver sido dirigida pelo próprio órgão competente para a decisão (126.º CPA), por força do artigo 55.º, n.º2, 2.ª parte.

➢ O procedimento termina, normalmente, com a tomada da decisão final (93.º, CPA). Na maioria dos casos, esta é um ato administrativo, mas face
às introduções ao CPA, o procedimento pode terminar com a outorga de um contrato (127.º CPA).
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➢ A decisão administrativa deve ser fundamentada (vd. artigos 152.º a 154.º CPA).

➢ Os procedimentos de iniciativa particular devem ser concluídos, em regra, no prazo de 60 dias, prorrogável excecionalmente por períodos que
não excedam, no seu conjunto, 90 dias (128.º, n.º1 CPA). O prazo conta-se a partir da data de entrada do requerimento ou petição em qualquer
entidade competente para o receber, independentemente da existência de formalidades especiais para a fase preparatória da decisão.

➢ Os procedimentos (i) de iniciativa oficiosa, passíveis de conduzir à emissão de uma (ii) decisão com efeitos desfavoráveis para os interessados,
caducam, na ausência de decisão, no prazo de 120 dias. Os restantes procedimentos de iniciativa oficiosa não têm prazo de caducidade (128.º, nº
6 CPA).

Mas nem sempre o procedimento administrativo termina com a emissão de um ato expresso.
OUTRAS FORMAS DE EXTINÇÃO DO PROCEDIMENTO

Silêncio administrativo

Eficácia jurídica Relevância Impossibilidade

jurídica Desistência ou Deserção ou inutilidade
Negativa - (REGRA) (exceção) – 130.º CPA: atos tácitos renúncia (132.º Falta de superveniente
Incumprimento do dever [deferimento tático] (131.º CPA) CPA) Pagamento (95.º CPA)
de decisão [passível de ser impugnado administrativa e judicialmente] de taxas ou
(necessário que se verifiquem os pressupostos do 129.º CPA: (1) haja dever legal de decisão/ (2) despesas
requerimento tenha sido dirigido a órgão administrativo competente/ (3) tenha decorrido o prazo legal (133.º CPA)
para a tomada da decisão).

ATENÇÃO: NÃO CONFUNDIR COM A INEXISTÊNCIA DE DEVER DE DECISÃO (cfr.

art. 13.º CPA) NEM COM AS COMUNICAÇÕES PRÉVIAS (134.º CPA)
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3. FASE INTEGRATIVA DA EFICÁCIA – Integra os atos que, não podendo acrescentar nada ao ato principal, vão conferir-lhe força que os liberte
da compressão. São essencialmente atos de controlo preventivo e atos de adesão do interessado (VIEIRA DE ANDRADE)

➢ REGRA GERAL: OS ATOS ADMINISTRATIVOS SÃO NÃO RECETÍCIOS (o ato administrativo produz efeitos desde a data em que é
praticado) – art. 155.º, n.º1, 1.ª parte.

➢ EXCEÇÃO (155.º, n.º1, 2ª parte): nos casos em que a lei ou o próprio ato lhe atribuam:

EFICÁCIA DIFERIDA OU CONDICIONADA EFICÁCIA RETROATIVA (156.º CPA).

(157.º CPA)
- quando estiver sujeito a aprovação ou referendo
(ex. Visto do Tribunal de Contas);
- quando os seus efeitos estiverem dependentes de condição
ou termo suspensivos (149.º CPA);
- Quando a lei impuser publicação obrigatória (158.º + 159.º CPA);
- Quando for necessária a aprovação da ata (34.º, n.º 6 CPA);

OPONIBILIDADE DO ATO AOS SEUS DESTINATÁRIOS

PUBLICAÇÃO NOTIFICAÇÃO
(por carta registada ou outro meio previsto na lei)
(em Diário da República, no boletim informativo autárquico, nos lugares de Quando os atos administrativos devam ser notificados aos seus
estilo) destinatários (cfr. 114.º, n.º1 + 160.º CPA);

ELEMENTOS QUE DEVEM CONSTAR NA NOTIFICAÇÃO:

114.º, n.º2 CPA
PRAZO PARA NOTIFICAÇÃO: quando não houver prazo fixado
na lei, os atos administrativos devem ser notificados no prazo de 5
dias (114.º, n.º5 CPA)

* PRAZOS PROCEDIMENTAIS (86.º a 88.º CPA) – a regra: prazos em dias úteis