Curso: Direito Tributário

Aula: Previsão, Conceito e Base de Cálculo

Professor: Mauro Lopes

Resumo

Introdução
Nas aulas anteriores foi estudado a espécie tributária imposto, seu conceito, classificações e competência.

A partir desta aula será estudada outra espécie tributária, qual seja, a Taxa.

Taxa

A figura tributária da taxa possui previsão no art. 145, II da Constituição Federal e no art. 77 do CTN:

Art. 145, CF. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[...]

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

Art. 77, CTN. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito
de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização,
efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

Há nesse sentido, uma plena compatibilidade entre o dispositivo do Código Tributário Nacional e a
Constituição Federal, de modo que não há que se falar em não recepção do art. 77 do CTN.
Assim, passa-se a análise do conceito de taxa.
Foi visto que taxa é um tributo vinculado a uma atividade estatal específica relativa ao obrigado. Nesse
sentido, como a identificação do tributo é feita com base no fato gerador, a taxa são aqueles tributos
decorrentes do exercício regular do poder de polícia ou de um serviço público específico e divisível utilizado
efetivamente pelo contribuinte ou posto a sua disposição.
Por essa razão, há alguns autores que dizem que a taxa é um imposto retributivo, pois a atividade estatal que
corresponde à situação nuclear do fato gerador da taxa deve estar de alguma maneira vinculado ao valor que
se cobra a título de taxa do obrigado, ou seja, a pessoa em relação a qual o serviço é desempenhado ou a
atividade do poder de polícia é exercida.

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Base de Cálculo das taxas

O art. 145, §2º da Constituição Federal traz uma importante previsão acerca das taxas:

Art. 145, CF. [...]

§ 2º As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos.

Base de cálculo é a expressão econômica do fato gerador. Ou seja, a base de cálculo seria a tradução do
significado econômico do fato gerador, porque todo fato gerador tributário tem que ter um significado
econômico. Quando esse fato gerador é típico de imposto está-se diante de um fato do indivíduo que
exprime capacidade contributiva por parte desse indivíduo (importar ou exportar bens, ser proprietário de
um veículo ou de um imóvel em zona urbana, etc.).

A base de cálculo, nesse sentido, é a expressão econômica do núcleo do fato gerador, é o aspecto
quantitativo desse fato gerador. Imagine-se, por exemplo, a propriedade de um imóvel em zona urbana do
município (IPTU). A capacidade contributiva subjacente ao fato signo presuntivo de riqueza, ser proprietário
de um imóvel, é expressa por meio da base de cálculo. A base de cálculo do IPTU, resumidamente, é o valor
venal do imóvel, ou seja, o valor de mercado.

No caso do imposto sobre prestação de serviço a base de cálculo, via de regra, é o preço do serviço. No caso
do imposto de transmissão onerosa de bens imóveis, o valor do bem imóvel ou do direito real sobre o imóvel
objeto da transmissão, etc.

No caso da taxa, que possui como fato gerador uma atividade estatal especifica relativa ao obrigado, logo a
base de cálculo da taxa precisa exprimir o custo dessa atividade estatal, pois é preciso haver uma relação
entre o que se cobra e o proveito que se tira da atividade estatal. Portanto, a base de cálculo da taxa nada
tem a ver com a riqueza do particular, antes exprime, em princípio, economicamente o custo da atividade
estatal. Por essa razão, algumas taxas não possuem base de cálculo, são tributos fixos. Isso porque a base de
cálculo se justifica quando se vai aplicar uma alíquota, um percentual daquele valor, e extrair o montante
tributário a ser recolhido. Exemplo disso é a emissão de passaporte, cujo valor da taxa de emissão é fixo, pois
não se relaciona com a pessoa que vai emitir aquele documento.

Sendo assim, a taxa não pode ter base de cálculo própria de imposto por uma razão muito simples: o fato
gerador do imposto é distinto do fato gerador da taxa. Assim, se a base de cálculo é a expressão econômica
do núcleo do fato gerador, o aspecto quantitativo desse fato gerador, e se taxa e impostos possuem fato
gerador distintos, a base de cálculo de ambos não pode ser a mesma. Se assim o fosse, o valor da taxa não
teria relação com o custo da atividade estatal presente no fato gerador, teria relação com a capacidade
contributiva do particular, o que é indevido.

Nesse sentido é a jurisprudência pacífica do STF, expressa no seguinte voto de um julgado:

As taxas estão sujeitas aos princípios constitucionais que limitam a tributação (CF, arts. 150, 151 e 152) e a
outros princípios instituídos em favor do contribuinte pela norma infraconstitucional, já que os princípios
constitucionais expressos são enunciados "sem prejuízos de outras garantias, asseguradas ao contribuinte" (CF,
art. 150). Estabelece a Constituição, ademais, que as taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos
(CF, art. 145, § 2º). No voto que proferi, no STJ, por ocasião do julgamento do Recurso Especial 1.065/PR (Rev.
do STJ, 9/310), examinei a base de cálculo da taxa. Destaco do voto que então proferi: "A base de cálculo, ou
base imponível, segundo Aires Barreto, que cuidou do tema com rigor científico, na esteira da lição de Geraldo
Ataliba (Hipótese de incidência trib. Ed. RT, 1973, p. 113 et seq.), é o atributo dimensível do aspecto material da
hipótese de incidência, ou ‘o padrão, critério ou referência para medir um fato tributário’, ou, em palavras

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 outras, é o padrão que possibilita a quantificação da grandeza financeira do fato tributário (Aires Barreto, Base
de cálculo, alíquota e princípios constitucionais, Ed. Rev. dos Tribs., 1987, p. 38). Consistindo a base de cálculo,
ou base imponível, no padrão ou critério quantitativo da consistência material da hipótese de incidência, há de
ser ela adequada a esta. Por isso se diz que a base de cálculo caracteriza o tributo, se vinculado ou não
vinculado – classificação jurídica do tributo devida ao labor científico de Geraldo Ataliba (...). (...) a base de
cálculo caracteriza a espécie tributária, se vinculado (taxas e contribuições) e não vinculadas (impostos). É que,
se a base de cálculo, ou base imponível, é a mensuração do fato tributário, será ela, nos tributos não
vinculados, o valor da consistência material da hipótese de incidência que será sempre um fato qualquer que
não, uma atuação estatal; de outro lado, nos tributos vinculados a base de cálculo consistirá na grandeza
numérica ou econômica de uma atividade estatal."
[ADI 447, rel. min. Octavio Gallotti, voto do min. Carlos Velloso, j. 5-6-1991, P, DJ de 5-3-1993.]
Ademais, o Supremo se deparou com um caso em que o valor da taxa judiciária de um estado acerca do
serviço de inventário tinha como base de cálculo o valor do monte, isto é, o valor total dos bens deixados
pelo instituidor da herança. O problema que foi levado ao Supremo por meio da ADI 2.040 dizia respeito ao
fato de que essa base de cálculo é a mesma base de cálculo do imposto que onera a transmissão causa
mortis (ITD), ou seja, base de cálculo própria de imposto:

A escolha do valor do monte-mor como base de cálculo da taxa judiciária encontra óbice no art. 145, § 2º, da
CF, visto que o monte-mor que contenha bens imóveis é também base de cálculo do imposto de transmissão
causa mortis e inter vivos (CTN, art. 33).
[ADI 2.040 MC, rel. min. Maurício Corrêa, j. 15-12-1999, P, DJ de 25-2-2000.]

O valor da taxa nesse caso não exprimia, nem tinha relação com o serviço prestado pelo estado e que
ensejava a cobrança daquela taxa. Por essa razão o Supremo considerou inconstitucional referida taxa por
possuir base de cálculo própria de imposto.

Em outro caso, houve uma semelhança parcial entre a base de cálculo de imposto e taxa, o que foi
considerado constitucional pelo STF. No caso em questão discutia-se o fato de a base de cálculo da taxa de
coleta de lixo levar em consideração o tamanho do imóvel, uma vez que a base de cálculo do IPTU também
considera a metragem do imóvel em sua base de cálculo. O Supremo considerou como constitucional, pois é
possível que um mesmo elemento seja levado em consideração no cálculo de uma taxa e de um imposto,
sem que com isso o conceito de taxa seja desnaturado. Tal entendimento ficou consignado na súmula
vinculante nº 29:
Súmula Vinculante nº 29. É constitucional a adoção, no cálculo do valor de taxa, de um ou mais elementos da
base de cálculo própria de determinado imposto, desde que não haja integral identidade entre uma base e
outra.

Outro exemplo acerca dessa matéria diz respeito a invalidação de uma taxa de licença de um
estabelecimento que o município calculava com base no número de empregados. O número de empregados
do estabelecimento não possui nenhuma relação com a atividade de polícia exteriorizada na expedição de
licença do estabelecimento.
Taxa. Localização e funcionamento de estabelecimento industrial e comercial. Base de cálculo. Número de
empregados. Não se coaduna com a natureza do tributo o cálculo a partir do número de empregados.
[RE 202.393, rel. min. Marco Aurélio, j. 2-9-1997, 2ª T, DJ de 24-10-1997.]
= RE 614.246 AgR, rel. min. Dias Toffoli, j. 7-2-2012, 1ª T, DJE de 15-3-2012

Com essas observações, reitero, como assentado na decisão agravada, que a jurisprudência desta Corte firmou-
se no sentido da inconstitucionalidade da cobrança da Taxa de Licença de Localização e de Funcionamento pelos
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municípios quando se utiliza como base de cálculo o número de empregados, na esteira do julgados já
colacionados na decisão agravada, dentre os quais: RE nº 202.393/RJ, Segunda Turma, Relator o Ministro Marco
Aurélio, DJ de 24/10/97.
[RE 614.246 AgR, rel. min. Dias Toffoli, j. 7-2-2012, 1ª T, DJE de 15-3-2012]

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 Curso: Direito Tributário

Aula: Competência para Instituir e Cobrar

Professor: Mauro Lopes

Resumo

Introdução
Iniciou-se na aula passada o estudo sobre as taxas. Viu-se a sua previsão constitucional e legal, conceito e
que sua base de cálculo não pode ser igual a dos impostos.

Nesta aula será estudado a competência para instituir e cobrar a taxa.

Competência

A figura tributária da taxa, como visto, possui previsão no art. 145, II da Constituição Federal. Esse mesmo
dispositivo dispõe que a competência para instituir e cobrar taxas é comum aos entes federativos.

Art. 145, CF. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[...]

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

Por essa razão se diz que a competência para instituir e cobrar taxas está diretamente ligada às competências
administrativas definidas na Constituição (arts. 21, 23, 25, §1º e 30). Isso porque a taxa, como já estudado, é
um tributo que onera alguma atividade estatal específica relativa ao obrigado. Nesse sentido, a perquirição
quanto à competência para instituir e cobrar taxas é, na verdade, uma perquirição quanto à competência
para exercer aquela atividade estatal que a enseja.
Exemplos:
i) a competência para prestação de serviço de coleta domiciliar de lixo é dos municípios, logo esses entes
terão competência para instituir e cobrar a taxa correlata (taxa de coleta domiciliar de lixo);
ii) a competência para o exercício de poder de polícia sobre a localização de estabelecimentos é do
município, logo a ele compete a cobrança da taxa correlata (taxa de polícia);
iii) a competência para exercer fiscalização sobre instituições financeiras, logo poder de polícia, é da União, a
qual decentralizou de forma autárquica essa atividade para o Bacen (autarquia federal a quem compete o
exercício de poder de polícia sobre instituições financeiras). Sendo assim, a União institui a taxa de polícia
correlata e delega para o Bacen a capacidade tributária ativa pertinente a essa taxa;

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iv) a competência para prestar serviço judiciário é da União e dos estados, pois os municípios não possuem
Justiça. Portanto, compete à União e aos estados, dentro de suas respectivas esferas de atuação, a instituição
e cobrança da taxa judiciária.

Em suma, a competência para instituir e cobrar taxas é comum aos entes da federação e, em cada caso, é
aferida a partir das competências administrativas estabelecidas no texto constitucional.
Ademais, nada impede que uma atividade que possa ser exercida concorrentemente pelos entes da
federação possa ensejar que esses entes cobrem as taxas correspondentes.
Exemplo: poder de polícia ambiental, que pode ser exercido por todos os entes da federação. Sendo assim,
todos os entes podem cobrar taxa ambiental desde que exerçam regularmente o poder de polícia nessa
seara.

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 Curso: Direito Tributário

Aula: Taxa e Preço Público. Distinção

Professor: Mauro Lopes

Resumo

Introdução
Foi estudado na aula passada a competência para instituir e cobrar as taxas. Viu-se que a competência é
comum entre os entes da federação e, em cada caso, é aferida a partir das competências administrativas
estabelecidas no texto constitucional.

Nesta aula será feita uma importante distinção, qual seja, a diferença entre taxa e preço público.

Para tanto será preciso relembrar alguns conceitos abordados no início do curso.

Receita pública originária e derivada

Como já foi abordado nas primeiras aulas, Receita Pública é toda e qualquer quantia (dinheiro) recolhida aos
cofres públicos, aos cofres dos Estados, em caráter definitivo, ou seja, não sujeita à restituição.

No Direito Financeiro, há um conceito genérico de "ingresso" ou "entrada", qual seja, toda e qualquer
quantia (dinheiro) recolhida aos cofres públicos a qualquer título.

E essa entrada ou ingresso, quando qualificada pela definitividade do recolhimento, ou seja, quando
acrescida de caráter definitivo, torna-se Receita Pública.
Ademais, as Receitas públicas podem ser classificadas de diferentes maneiras. A classificação relevante para
esta aula é aquela que quanto à origem, segundo a qual a receita pública pode ser: i) Originária e ii) Derivada.

i) Receita Pública Originária é aquela que tem sua origem:

a) no próprio patrimônio do Estado - Receita Pública Patrimonial (Ex.: quando o Estado aluga um bem
público a particulares); ou

b) na exploração de atividade econômica (empresarial) pelo Estado - Receita Pública Empresarial (quando
o Estado atua como se empresa fosse).

Quando a Receita Pública Originária decorre do próprio patrimônio estatal (a) também pode ser chamada de
Preço ou Preço quase privado.

Quando, em vez disso, a Receita Pública Originária decorre da exploração de atividade econômica ou
empresarial (b), também pode ser denominada de Preço Público ou Tarifa.

A característica principal das Receitas Públicas Originárias, portanto, é a contratualidade (autonomia de

vontades), isto é, essas receitas são eminentemente contratuais. Ou seja, a Receita Pública Originária
ingressa nos cofres do Estado a partir de manifestação de vontade do particular. Isso significa que o

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particular não é obrigado a celebrar um contrato de locação (aluguel) com o Estado, tampouco é obrigado a
celebrar qualquer contrato com uma entidade empresarial do Estado.

Dito de outro modo, a característica básica é a facultatividade da formação das Receitas Públicas Originárias.

A sua natureza jurídica, portanto, é de obrigação ex voluntate.

ii) Receita Pública Derivada: nela inexiste a contratualidade. São fundadas na atividade impositiva ou
coercitiva do Estado, decorrente do Poder de Império do Estado. O Estado, exercendo esse poder de império,
invade o patrimônio do particular e dele retira parcela da riqueza. A sua natureza jurídica, portanto, é de
obrigação ex lege.

Diz-se que é Receita Pública Derivada em razão de essa riqueza que ingressa definitivamente o patrimônio do
Estado derivar, decorrer do patrimônio do particular.

As Receitas Públicas Derivadas mais comuns são os tributos e as multas.

Taxas x Preço Público

Assim sendo, conceitualmente é possível distinguir taxa de preço público. Enquanto a taxa é um tributo,
espécie de receita pública derivada, imposta em caráter coercitivo, porquanto decorrente do poder de
império do Estado, e submetida a limitações constitucionais, isto é, há um delineamento constitucional que
implica em limitações ao exercício do poder de tributar. Já o preço público, enquanto receita originária, é
contratual, ou seja, vale o que está no contrato, o caráter coercitivo decorre da autonomia da vontade das
partes, as quais, sujeitam-se ao cumprimento do contrato.

Tal distinção foi feita pelo Supremo Tribunal Federal na súmula 545:

Súmula 545/STF: Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas [taxas], diferentemente
daqueles [preços de serviços públicos], são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização
orçamentária, em relação à lei que as instituiu.

Portanto, a diferença básica é que o Preço Público é obrigação facultativa, o que significa que o particular é
livre para escolher se, para satisfazer sua necessidade, irá recorrer à atividade empresarial do Estado (nesse
caso equiparado a um particular) ou se irá contratar algum outro particular.

Enquanto que a taxa é compulsória, ou seja, não existe alternativa para o particular.

6. Segundo a jurisprudência firmada nessa Corte, o elemento nuclear para identificar e distinguir taxa e preço
público é o da compulsoriedade, presente na primeira e ausente na segunda espécie, como faz certo, aliás, a
Súmula 545: "Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles,
são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as
instituiu". Esse foi o critério para determinar, por exemplo, que o fornecimento de água é serviço remunerado
por preço público (...).

Em suma, no atual estágio normativo constitucional, o pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias não
tem natureza tributária, mas sim de preço público, não estando, consequentemente, sujeita ao princípio da
legalidade estrita. 8. Ante o exposto, julgo improcedente o pedido formulado nesta ação direta de
inconstitucionalidade.
[ADI 800, rel. min. Teori Zavascki, P, j. 11-6-2014, DJE 125 de 1º-7-2014.]

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Na prática, todavia, nem sempre é fácil identificar se uma determinada prestação é compulsória ou
facultativa. Para distinguir esses dois elementos é possível utilizar o seguinte método: se para a satisfação de
uma determinada necessidade for possível optar por diversos serviços, dentre os quais o serviço oferecido
pelo Estado, ao optar-se por este último estar-se-ia recolhendo um preço público para remunerá-lo, pois
houve uma manifestação de vontade. É dizer, não havia nenhuma obrigatoriedade por aderir àquele serviço
prestado pelo Estado.

Exemplificando, conforme a jurisprudência do STF: o fornecimento de energia elétrica é remunerado por

meio de preço público, pois o serviço prestado não é de vinculação obrigatória. Isto é, em tese o consumidor
poderia se valer de outros meios para obtenção do serviço de energia elétrica.
“O Tribunal negou provimento a dois recursos extraordinários interpostos contra acórdãos que reconheceram a
constitucionalidade dos encargos previstos na Lei 10.438/2002, ao fundamento de que tais exações possuiriam
natureza jurídica de preço público e não de tributo. Pretendia-se, na espécie, o reconhecimento da
inconstitucionalidade do Encargo de Capacidade Emergencial, também conhecido como “seguro-apagão”, de
que trata o art. 1º do referido diploma legal. (...) Em suma, reputando razoável e legítimo admitir que a energia
elétrica consumida por alguém possa originar-se de sistema de geração próprio ou de terceiro, dissociado do
Sistema Interligado Nacional, concluiu-se que os encargos instituídos pela Lei 10.438/2002 não apresentariam a
compulsoriedade típica das espécies tributárias, não estando sujeitos, por essa razão, aos princípios e regras
constitucionais que regem os tributos. Afirmou-se que tais encargos, embora tivessem o caráter de prestações
pecuniárias correspondentes à utilização de um serviço público — e, nesse sentido, aproximar-se-iam do conceito
de taxas —, na verdade, configurariam tarifas ou preços públicos, em virtude do caráter facultativo da fruição do
bem que remuneravam. Em seguida, frisou-se que tanto a taxa quanto o preço público constituem um
pagamento realizado em troca da fruição de um serviço ou bem estatal, divisível e específico, sendo a primeira
caracterizada pela compulsoriedade, já que resulta de uma obrigação legal, enquanto que o segundo, pela
facultatividade, já que decorre de uma relação contratual. Além disso, observou-se que as receitas das taxas
ingressam nos cofres do Estado, mas as provenientes dos preços públicos integram patrimônio privado dos
entes que atuam por delegação do Estado. Ao referir-se à Exposição de Motivos que acompanhou a citada
Medida Provisória 14/2001, convertida na Lei 10.438/2002, e do próprio texto desses diplomas normativos,
considerou-se que as ações financiadas com a receita decorrente desses encargos pretenderam assegurar o
aumento da capacidade de geração e oferta de energia elétrica, bem como evitar interrupções abruptas em seu
fornecimento, garantindo o pleno atendimento da demanda. Tendo isso em conta, reputou-se forçoso convir
que tais encargos representariam uma contraprestação pecuniária pelo consumo de energia elétrica advinda do
Sistema Interligado Nacional, além de constituir um meio para custear a continuidade da prestação do serviço.
Também não se vislumbrou óbice em classificar os encargos em questão como tarifa ou preço público, haja vista
o destino de sua arrecadação, dado não integrarem o orçamento público. Reportou-se, no ponto, à orientação
firmada pela Corte no julgamento da ADC 9 MC/DF (DJU de 23.4.2004), no sentido de que seria compatível com
a ordem constitucional o valor arrecadado como tarifa especial ou sobretarifa relativa ao consumo de energia
elétrica acima das metas estabelecidas pela Medida Provisória 2.152/2001, e que a Constituição de 1988 teria
introduzido considerável mudança no tratamento conferido à tarifa, que passou a ser objeto de uma política
tarifária, deixando de equivaler a um simples preço público. Aduziu-se que a Resolução 249/20002 dispôs que
os encargos examinados seriam cobrados de forma individualizada e identificados na fatura de energia elétrica
dos consumidores (artigos 3º, § 2º, 5º, § 2º, e 12, § 3º), destinando-se às concessionárias, permissionárias e
autorizadas. (...) Por fim, apontou-se a impossibilidade de os custos, que levaram à cobrança dos encargos
debatidos, serem suportados exclusivamente pelos agentes do Sistema Interligado Nacional, responsáveis pela
geração e transmissão de energia, visto que isso prejudicaria consideravelmente e de forma ilegítima o
equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos realizados entre eles e o Estado, na qualidade de
permissionários ou concessionários. Outro precedente citado: RE 117315/RS.
(DJU de 21.6.90)” (Informativo n. 543)

Ainda nesse sentido, quanto ao fornecimento de água:

A Turma manteve decisão da Ministra Ellen Gracie, relatora, que negara seguimento a recurso extraordinário
interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios que considerara dispensável
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 lei para a instituição de preço progressivo, aplicável ao fornecimento de água pela Companhia de Água e
Esgotos de Brasília - CAESB, a ser pago por usuários que excederem os limites de consumo previamente
estabelecidos (na espécie o Decreto 10.157/87). Considerou-se que o serviço de fornecimento de água é
submetido ao regime de preço público, e não de taxa, sendo possível a majoração por meio de decreto.
Salientou-se, ainda, que o referido acréscimo teve por fim a redução de consumo de produto essencial em
período de desabastecimento, não possuindo caráter tributário. Precedentes citados: RREE 85.268-PR (RTJ
81/930) e 77.162-SP (82/763) e ADC 9-DF (julgada em 13.12.2001, acórdão pendente de publicação, v.
Informativo 234).
RE (AgR) 201.630-DF, rel. Ministra Ellen Gracie, 11.6.2002. (RE-201630)

Alguns autores distinguem esses dois institutos com base na natureza do serviço que está sendo
remunerado: se for uma atividade tipicamente estatal seria taxa; se não for uma atividade tipicamente
estatal, ou seja, o Estado desempenha porque quer, mas não está obrigado a tanto, seria tarifa.

Exemplo: o serviço judiciário é uma atividade tipicamente estatal, pois tutela o direito fundamental de acesso
ao judiciário.

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 Curso: Direito Tributário

Aula: Taxa de Polícia

Professor: Mauro Lopes

Resumo

Introdução
Foi estudado na aula passada a competência para instituir e cobrar as taxas. Viu-se que a competência é
comum entre os entes da federação e, em cada caso, é aferida a partir das competências administrativas
estabelecidas no texto constitucional.

Viu-se ainda a distinção entre taxa e preço público.

Nesta aula será estudada a taxa de polícia.

Taxa de Polícia

A taxa de polícia pode ser definida como a atividade estatal, baseada na lei, e tem por objetivo garantir a
supremacia do interesse público sobre o privado, assegurando que a propriedade e a liberdade sejam fruídas
por toda a sociedade. Em outras palavras, toda vez que o Estado limita o exercício de direitos individuais em
nome do interesse coletivo, ele está atuando no exercício do poder de polícia.

Exemplo do exercício de poder de polícia é a restrição do exercício do direito de liberdade individual de

explorar atividade econômica em razão do descumprimento de medidas impostas pelo Poder Público, as
quais estão voltadas ao interesse público, e não concessão, por parte do ente federativo, do alvará de
funcionamento.

Por isso o poder de polícia costuma se manifestar através de atividades que controla, fiscaliza, autoriza,
exerce vigilância, que são atividades que ensejam a cobrança da taxa de polícia.

Exemplos de taxas de polícia no município do Rio de Janeiro:

- taxa de obras em áreas particulares, a despeito de a área ser de propriedade de particular e, portanto, ser
ele capaz de executar quaisquer atividades relacionadas a sua propriedade, a obra pode trazer riscos à
incolumidade pública, razão pela qual o município precisará fiscalizar, ensejando assim a cobrança da taxa do
poder de polícia;

- taxa de uso de área pública;

- taxa de autorização de publicidade, pois o município fiscaliza a poluição ambiental;

- taxa de licença para estabelecimento, pois para funcionar o referido estabelecimento precisa preencher
diversos requisitos legais, os quais serão fiscalizados pelo município;

- taxa de fiscalização de cemitério

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Dessa forma, a taxa de polícia se apresenta como justa, pois se se pretende exercer uma atividade
potencialmente lesiva, o município precisará criar um corpo de agentes para realizar fiscalização em nome do
interesse público, de modo a criar um ônus para o município. Assim, é justo que o particular seja chamado a
ressarcir o ônus que toda a coletividade está assumindo e que decorre da atividade que o particular decidiu
exercer.

Cabe destacar ainda que o que enseja a cobrança da taxa de polícia é o exercício regular do poder de polícia,
de modo que o exercício irregular do poder de polícia não pode garantir nenhum lucro àquele que age
irregularmente (ninguém poderá se beneficiar de sua própria torpeza).

O Código Tributário Nacional, quando trata do poder de polícia, busca conceitua-lo em seu art. 78:

Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando
direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público
concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão
competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei
tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.

Uma observação importante: a taxa de polícia pode ser cobrada por período certo de tempo, basta que a
fiscalização se renove, ainda que por amostragem. Ou seja, se a entidade pública demonstrar que existe um
corpo de agentes com essa atribuição periódica, de realizar a fiscalização, e demonstrar que eles estão
efetivamente exercendo essa atividade, ainda que por amostragem (e toda fiscalização é feita, naturalmente,
por amostragem), a tributação será validade, por se considerar que há um exercício regular do poder de
polícia.

Nesse sentido o Recurso Extraordinário, com Repercussão Geral conhecida, nº 588.322:

RE 588322 - É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que efetivo o
exercício do poder de polícia, demonstrado pela existência de órgão e estrutura competentes para o respectivo
exercício.

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 Curso: Direito Tributário

Aula: Taxa de serviço: serviço público, específico e divisível

Professor: Mauro Lopes

Resumo

Introdução
Foi estudado nas aulas passadas a competência para instituir e cobrar as taxas. Viu-se que a competência
para instituir e cobrar as taxas é comum entre os entes da federação e, em cada caso, é aferida a partir das
competências administrativas estabelecidas no texto constitucional.

Viu-se ainda a distinção entre taxa e preço público.

Foi estudada também a taxa de polícia. Nesta aula, será estudada a taxa de serviço.

Taxa de Serviço

A taxa de serviço envolve, em seu fato gerador, a prestação de serviço específico e divisível utilizado
efetivamente pelo contribuinte ou colocado à disposição dele mediante atividade em efetivo funcionamento.

1. Fato Gerador
Para compreender quais são as características da taxa de serviço é preciso estudar a fundo o fato gerador
correlato, isto é, o serviço cuja prestação pelo Estado pode render ensejo à instituição e cobrança de taxa.

O Código Tributário Nacional, em seu art. 77:

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de
suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização,
efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição.

A Constituição, no mesmo sentido, estabelece no art. 145:

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos
específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição;

De início, para esclarecer o conceito de taxa de serviço, é preciso inicialmente estudar o conceito de serviço
público, em seguida, o que é serviço público específico e divisível e, por fim, quando é prestado efetivamente
ao contribuinte e quando que é posto à disposição.

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2. Serviço Público
Serviço é atividade de fazer. O STF, por diversas vezes, já se manifestou no sentido de que serviço é uma
obrigação de fazer. É possível que o serviço inclua também uma obrigação de dar, porém a atividade
preponderante é a obrigação de fazer. Exemplo: o dentista quando realiza o serviço de obturação, presta um
serviço, todavia dá alguns materiais. Nesse serviço, a despeito de haver uma obrigação de dar, a atividade
principal é a obrigação de fazer.

Sendo assim, cabe questionar o que é um serviço público, pois um serviço privado, naturalmente, não pode
ensejar a instituição e cobrança de taxas.

Os administrativistas, de onde se buscará o conceito de serviço público, definem-no como sendo uma
atividade (obrigação de fazer) desempenhada pelo Estado ou por quem fizer suas vezes (pois o Estado
pode, eventualmente, transferir a execução do serviço a iniciativa privada) para satisfazer necessidades
coletivas com submissão, ainda que parcial, a um regramento de direito público.

O serviço que o Estado desempenha, mas não para satisfazer uma necessidade coletiva, mas para satisfazer
uma necessidade própria. Tal foi decidido pelo STF

A emissão de guia de recolhimento de tributos é de interesse exclusivo da Administração, sendo mero

instrumento de arrecadação, não envolvendo a prestação de um serviço público ao contribuinte. (...) Ratifica-se,
no caso, a jurisprudência da Corte consolidada no sentido de ser inconstitucional a instituição e a cobrança de
taxas por emissão ou remessa de carnês/guias de recolhimento de tributos.
(RE 789218, Min. DIAS TOFFOLI, 2014)

Essa é uma espécie de autosserviço, pois a expedição de guias e carnês interessa à própria arrecadação, à
própria administração fiscal, portanto não é um serviço prestado para servir à coletividade.

2. Serviço Público específico e divisível

O serviço público específico e divisível é aquele que pode ser destacado em unidades autônomas e entregue
a usuários diferenciados. Em outras palavras, é aquele serviço o qual se pode identificar os usuários e
mensurar quantidades de serviços que estão sendo fruídas por esses usuários. Em última análise, unidades
autônomas de serviços entregues a usuários diferenciados.

Dessa forma, caso não seja possível identificar os usuários do serviço não é possível cobrar taxa, do contrário
redundaria em um tributo injusto. Quando o serviço não é específico e divisível diz-se que ele é genérico e
indivisível.

Quando o serviço é específico e divisível, diz-se que é um serviço de fruição a título singular (uti singuli);
quando é um serviço genérico e indivisível, diz-se que é um serviço de fruição a título universal (uti universi).

O serviço de fruição a título universal não enseja a criação e cobrança de taxa, pois beneficiam à sociedade
como um todo, logo não se deve cobrar apenas de alguns. Exemplo: serviço de segurança pública. Esses
serviços são custeados com a receita geral do poder público, por exemplo a receita dos impostos.
O CTN estabelece a diferença de serviço público e divisível no art. 79, incisos II e III:
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:
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 II - específicos, quando possam ser destacados em unidades autônomas de intervenção, de utilidade, ou de
necessidades públicas;

III - divisíveis, quando suscetíveis de utilização, separadamente, por parte de cada um dos seus usuários.

Nesse sentido, destaca-se a Súmula Vinculante nº 19, na qual o STF destaca:

Súmula Vinculante nº 19. A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e
tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis, não viola o artigo 145, II, da Constituição
Federal.

Seguindo esse entendimento, foi declarada a inconstitucionalidade da cobrança de taxa de iluminação

pública, porquanto esta é um serviço genérico e indivisível, do qual se beneficia toda a sociedade. No mesmo
sentido é o serviço de segurança pública.
A jurisprudência dessa Corte é firme no sentido de que a atividade de segurança pública é serviço público geral e
indivisível. Logo, deve ser remunerada mediante imposto.
(RE 964541, Min. Roberto Barroso, 2017)

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 Curso: Direito Tributário

Aula: Utilização efetiva e utilização potencial do serviço

Professor: Mauro Lopes

Resumo

Introdução
Foi estudado nas aulas passadas a competência para instituir e cobrar as taxas. Viu-se que a competência
para instituir e cobrar as taxas é comum entre os entes da federação e, em cada caso, é aferida a partir das
competências administrativas estabelecidas no texto constitucional.

Viu-se ainda a distinção entre taxa e preço público.

Foi estudada também a taxa de polícia. Esta aula é uma continuação aos estudos da taxa de serviço.

Taxa de Serviço

A taxa de serviço envolve, em seu fato gerador, a prestação de serviço específico e divisível utilizado
efetivamente pelo contribuinte ou colocado à disposição dele mediante atividade em efetivo funcionamento.

3. Utilização efetiva e potencial do serviço público específico e divisível

O Código Tributário Nacional, em seu art. 79 estabelece quando o serviço público será efetivamente utilizado
e quando o será potencialmente.
Art. 79. Os serviços públicos a que se refere o artigo 77 consideram-se:

I - utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua disposição mediante atividade
administrativa em efetivo funcionamento;

Logo, se o serviço é público e divisível e há uma fruição efetiva por parte do contribuinte e, se esse serviço foi
instituído por lei como fato gerador de taxa, não haverá dúvidas de há a cobrança de taxa.

Se, ao contrário, o serviço não foi exercido efetivamente pelo contribuinte, mas a atividade está em efetivo
funcionamento e o serviço é de utilização compulsória, basta que esteja à disposição do contribuinte e será
configurada a utilização potencial a autorizar a incidência do tributo.

Exemplo: o serviço judiciário não é de utilização compulsória, de modo que o contribuinte só será compelido
a pagar a respectiva taxa se usufruir efetivamente do serviço. De modo diverso, será considerado a utilização
potencial o serviço de coleta de lixo, pois, é um serviço de utilização compulsória e, por mais que o particular
dele não usufrua de modo efetivo (o caso em que o contribuinte tenha passado um ano fora do país e seu

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imóvel tenha ficado desabitado, sem utilizar o serviço de coleta de lixo, portanto), a taxa será devida, pois o
serviço estava em efetivo funcionamento.

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