Concepções e processos democráticos de gestão educacional

uma perspectiva de superação efetiva das dificulda­

des cotidianas pela adoção de mecanismos e méto­
1 dos estratégicos globalizadores para a superação de
seus problemas1. Essa superação ocorre nas circuns­
Perspectivas da gestão educacional tâncias cm que se observa, por parte dos gestores
educacionais, a atuação inspiradora e mobilizadora
de energia e competência coletiva orientada para a
efetividade. Por efetividade, entende-se, pois, a rea­
No contexto da educação brasileira, tem-se de­
lização de objetivos avançados, em acordo com as
dicado muita atenção sobre a gestão do ensino que, novas necessidades de transformação sócio-econô-
como um conceito novo, supera o enfoque limitado mico-cultural e desenvolvimento criativo e aberto de
de administração, a partir do entendimento de que os competências humanas, mediante a dinamização do
problemas educacionais são complexos, em vista do
que demandam visão global e abrangente, assim co­
mo ação articulada, dinâmica e participativa. Assenta-
1. Registra-se ser comum a lógica de que o que dificulta o pro­
se, portanto, sobre a mobilização dinâmica e em equi­ cesso cnsiiio-aprendizagem c problema e não desafio, resultando
pe do elemento humano, coletivamente organizado, desse entendimento a expectativa de solução dos problemas edu­
cacionais e escolares. Lembramos, no entanto, que essa expecta­
enfocando-se em especial sua energia e competênciá tiva está associada a urna perspectiva segundo a qual os problemas
como condições básicas e fundamentais da qualida­ não deveríam existir, sendo, portanto, encarados com sentimento de
rejeição e com uma perspectiva reativa Em vista disso, conforme
de da educação e das ações realizadas nos sistemas de temos observado, as medidas assumidas para atuar em relação aos
ensino, assim como, em última instância, da transfor­ mesmos adotam uma perspectiva ígualmente reativa, em decor­
rência do que os resultados são invariavelmente limitados e inade­
mação do próprio significado da educação brasilei- 23 quados. Evidencia-se que os “problemas”. istoé, situações de ten­
24
ra, dos sistemas de ensino e de suas escolas. são, conflito e resistência a mudanças, são naturais em todo pro­
Série Cadernos de Gestão

Série Cadernos de Gestão

cesso social. Eles, de fato, são desafios que, ao serem superados,

A gestão emerge para superar, dentre outros as­ constituem uma nova base de desenvolvimento, a partir da qual
pectos, carência: a) de orientação e de liderança cla­ novos desafios surgem naturalinente.Wcrifica-se que a tendência
a enfocar "problemas” é negativa, uma vez que se costuma identi­
ra e competente, exercida a partir de princípios edu­ ficar que em educação os problemas são sempre os mesmos, fican­
cacionais democráticos e participativos: b) de refe­ do cada vez mais resistentes, tal como os vírus tratados com anti­
bióticos, que se tomam cada vez mais resistentes; também porque,
rencial teórico-métodológico avançado para a orga­ mediante essa ótica, orienta-se a ação para alcançar ou realizar as­
nização e orientação do trabalho em educação; c) de pectos específicos do que faltava no passado, sem perspectiva e
orientação estratégica de futuro.
 Heloísa Lück
talento humano, sinergicamente organizado, e a or­
ganização competente do trabalho e emprego criati­
vo de recursos os mais diversos.
Com esse entendimento em mente, a gestão edu­
cacional corresponde à área de atuação responsá­
vel por estabelecer o direcionamento e a mobilização
capazes de sustentar e dinamizar o modo de ser e de
fazer dos sistemas de ensino e das escolas, para rea­
lizar ações conjuntas, associadas e articuladas, visan­
do o objetivo comum da qualidade; do ensino e seus
resultados. Sem essa orientação, todos os esforços e
gastos são despendidos sem muito sucesso, median­
te a atuação orientada por: a) adotarem perspecti­
vas burocráticas, isoladas e eventuais; b) focaliza­
rem projetos isolados, na busca de soluções tópicas e
localizadas, e sem participação, na fase de planeja­
mento, dos envolvidos na ação para implementá-los;
c) enfatizarem a realização de atividades, sem orien­
tação clara e empenho determinado pela realização
de objetivos e promoção de resultados significativos.
No entanto, estes aspectos, dentre outros, têm <>cor-
rido na educação brasileira, evidenciando-se a íal-------
ta de reconhecimento de que a realidade é dinâmica
e que os desafios e dificuldades experimentados no
processo educacional são globais e abrangentes, de-
mandando ação compreensiva, perspicaz c criativa, £
pelo empenho de pessoas organizadas em torno de £
um projeto conjunto.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
A gestão educacional dos sistemas de ensino e
de suas escolas constitui uma dimensão e um enfo­
que de atuação na estruturação organizada e orien­
tação da ação educacional que objetiva promover a
organização, a mobilização e a articulação de todas
as condições estruturais, funcionais, materiais e hu­
manas necessárias para garantir o avanço dos pro­
cessos SoCioeducacionais. Estes se justificam na me­
dida em que são orientados para a promoção efetiva
da aprendizagem pelos alunos, de modó a contribuir
para que se tomem capazes de enfrentar adequada­
mente, dentre Outros aspectos, os desafios da socie­
dade complexa, globalizada e da economia, que pas­
sa a centrar-se cada vez mais no conhecimento para
o seu desenvolvimento.
A partir da perspectiva de visão de conjunto, me­
diante uma figura de quadrantes, é possível visuali­
zar objetivamente a distribuição em eixos à medi­
da em que são realizadas ações ou atendidas deman­
das de áreas complementares entre si no exercício da
gestão, como é o caso da estrutura e do funcionamen­
to (eixo horizontal) e das condições materiais e das hu-
2g manas (eixo vertical) no trabalho da gestão educa­
cional. Na medida em que estas são efetivadas com
Série Cadernos de Gestão
frequência ou intensidade aproximada, entre os di­
ferentes eixos, verifica-se o equilíbrio das ações ei
uma visão de conjunto, isto é, uma verdadeira práti- i
ca de gestão. Porém, na medida em que ocorre maior
ênfase sobre uma condição e desatenção em rela-t
= ção a outra, verifica-se a tendência adotada pelo en­
foque administrativo que prioriza uns aspectos so­
 Heloísa Lück Concepções e processos democráticos de gestão educacional

bre outros, e em vista do que ocorre o desequilíbrio A gestão educacional constitui, portanto, uma áreãi
das ações e, portanto, a falta de efetividade na obten­ importantíssima da educação, uma vez que, por meiolp-
ção de resultados. dela, se observa a escola e se interfere sobre as quesa
Conforme se pode observar na Figura 01, pon- tões educacionais globalmente, mediante visão de coii^
tuando-se a atenção da condição em um eixo e esta­ junto, c se busca abranger, pela orientação com vi|
belecendo-se uma linha de ligação com o ponto de rea­ são estratégica e ações interligadas, tal como em rede
lização das demais condições, nos seus respectivos pontos de atenção que, de fato, funcionam e se maii;
eixos, pode-se observar a tendência ao desequilíbrio têm interconectados entre si, sistematicamente, re
de atenção, em um caso hipotético, em que o atendi­ forçando-se reciprocamente.
mento às questões materiais ganhou nível de aten­
ção 8, enquanto que se registrou atenção de nível 6 Tendo como pano de fundo as novas demanda:
para as questões estruturais, nível 4 para as de fun­ que a escola enfrenta, e às quais a ela compete res
cionamento e nível 3 para as humanas. ponder, são analisadas questões fundamentais e o|
novos desafios afetos à gestão educacional. Muitos
Figura 01 — Eixos de realização das áreas do trabalho de desses desafios já se acham assimilados conceituais
gestão escolar mente, ou pelo menos genericamente, pela comunií
Condiçoes dade educacional, por se constituírem em aspiração
humanas
da sociedade, já absorvida na proposição da Lei dq
10 Diretrizes e Bases da Educação Nacional, 9.394/9(1 A
I 9
1 8
I 7 como é o caso da democratização da educação e sei
6
5
desdobramentos. No entanto, sua prática em nossl
4
contexto é ainda um livro aberto a aprendizagens
2
| Estrutura ;( tfXagfel jfK 27 28 básicas que demandam muita observação, reflexão,^
, , 3
10 98765.. „ _
2 1, 1 2 3456789 10
estudo, mesmo porque, tendo em vista a complexil
Série Cadernos de Gestão

Série Cadernos de Gestão

dade dos processos sociais, estes são afeitos à atril

6 buiçãó de múltiplos significados, muitas vezes difil
8
9
ceis de captar e interpretar.
10 Considerando que a orientação desse processo dá
Condiçoes
materiais
pende da ótica assumida e que o orienta, são aprçg
sentados inicialmente novos desdobramentos sobrS
1
 Heloísa Lück
a questão da mudança paradigmática da gestão edu­
cacional, de modo a estabelecer diretamente o contex­
to das questões da descentralização do ensino, da ges­
tão democrática e da autonomia na gestão escolar, que
são objeto deste livro. Delineia-se, dessa forma, o pano
de fundo dessas questões, que são aqui tratadas como
expressões da participação plena2 por aqueles que fa­
zem parte do movimento educacional.
De modo a estabelecer esse contexto, questões
atuais da gestão educacional são objeto de análise,
como, por exemplo, o desenvolvimento de um corpo
teórico sobre essa gestão, a mudança de consciência
social sobre a escola, a escola como organização so­
cial, a visão estratégica sobre a escola, o reconheci­
mento da importância da gestão educacional.
No equilíbrio da atenção entre diferentes dimensões que
se manifestam em uma realidade educacional reside o en­
foque da gestão efetiva.
1.1. A dinâmica de mudança e suas implicações
quanto à gestão
Já é lugar comum a afirmação de que vivemos
uma época de mudança. Porém, a mudança mais sig­
nificativa que podemos registrar é a do modo como
2.0 V'ol. III desta série, sob o título A gestão participativa na es­
cola, explicita mais amplamente a questão.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
vemos a realidade e de como dela participamos. No
geral, em toda a sociedade, observa-se o desenvolvia
mento da consciência de que q autoritarismo, a cení
tralização, o conservadorismo, a fragmentação e a ótfr
ca do dividir para conquistar, do perde-gariha ess
tão ultrapassados por conduzirem ao desperdício, ap
imobilismo; ao ativismo inconsequente, à divisão de
poder, que o destrói, e ao fracasso em médio e lon=
go prazos quando se pensa em promover mudanças
evolutivas e ganhos de desenvolvimento; sobretudo^
por essa orientação corresponder a uma fragmenta^
ção do ser humano e sua alienação em relação à exí
periência vital e a uma distorção dos rumos estrutuj
rais de sua formação. 1
Emerge, portanto, dessa conscientização, um nos
vo paradigma3, que procura superar tais limitações,,
na busca de uma atuação mais efetiva.
Essa mudança de paradigma é marcada por uma
forte tendência à adoção de práticas interativas, parj
ticipativas e democráticas, caracterizadas por movi­
29 O mentos dinâmicos e globais pelos quais dirigentes;
funcionários e clientes ou usuários estabelecem alian­
Série Cadernos de Gestão
Série Cadernos de Gestão
ças, redes e parcerias, na busca de superação de pro.|
blemas enfrentados e alargamento de horizontes e
novos estágios de desenvolvimento. Tais movimen­
3. A esse respeito, veja-se o Vol. I desta série, sob o título Ges?
tão educacional: uma questão paradigmática, que examina essa
questão. *4
 Heloísa Lück
tos partem do pressuposto de que qualquer difi­
culdade específica é, em si, global por afetar e di­
zer respeito, direta ou indiretamente, a todas as pes­
soas, e por estar interligada a todos os aspectos de
uma realidade.
Em meio a esse processo de mudança, não ape­
nas a escola desenvolve a consciência sobre a neces­
sidade de orientar o seu processo interno de mudan­
ça, de modo a acompanhar as novas condições exter­
nas, como a própria sociedade cobra que o faça. As­
sim é que a escola encontra-se, hoje, no centro de aten­
ções da sociedade. Isto porque se reconhece que a
educação, na sociedade globalizada e economia cen­
trada no conhecimento, é dotada de grande valor
estratégico para o desenvolvimento de qualquer so­
ciedade e da qualidade de vida de seus cidadãos. So­
bretudo, no entanto, é importante reconhecer que a
educação é condição necessária para a formação de
indivíduos, sem a qual estes não se alçam a níveis
mais elevados de desenvolvimento humano, como pes­
soas e cidadãos.
Destaca-se que essas atenções não estão sendo
Série Cadernos de Gestão
realizadas de maneira plena e ainda estão, muitas ve­
zes, orientadas por um velho e já enfraquecido para­
digma orientador da cobrança a governos, em vez de
participação ativa para promoção da educação, junto
com os governos, a partir do princípio de que edu­
cação não é apenas responsabilidade de governo, mas
de todas as instituições e membros da sociedade. Po-
í
|
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
rém, ela se consolida gradualmente e oferece grande 1
impacto sobre o que acontece na escola. Aliás, obser-1
va-se o interesse de grupos e organizações em cola-1
borar com a escola, constituindo-se essa colaboração
um campo fértil para a realização de parcerias e um ■
grande desafio para os gestores escolares atuarem dei
forma colaborai iva com a comunidade.
São, portanto, demandadas mudanças urgentes]
na escola, a fim de que esta garanta a formação com-1
petente de seus alunos, de modo que sejam capazes ]
de enfrentar criativamente, com empreendedorismo 1
e espírito crítico, os desafios cada vez mais comple-1
xos e instigantes da sociedade. Considerando essas 1
questões, não basta à escola ensinar o aluno a prepa- 1
rar-se para níveis mais elevados de escolaridade, de 1
modo que o ensino volte-se para demandas internas41
da escola. O que a escola precisa fazer, em todas as 1
experiências que realiza, é promover o desenvolví- ;
mento de competências significativas do aluno, tendo j
como foco as necessidades evolutivas que o mesmo ;i
32 ---------------------------
Série Cadernos de Gestão
4. Infelizmente, observa-se que esta tem sido uma realidade na prá- i
ticadeensino-aprendizagem e organização curricular e do projeto 1
pedagógico de escolas, que se têm orientado muito mais para a coe- j
rência lógica interna do conhecimento construído, do que para o 1
estabelecimento da coerência desse conhccimento«curn a realida- j
de. que estaria supostamente representando, lêssa representação ]
c a capacidade de as experiências educacionais levarem os alunos í
a conhecerem a realidade e a si mesmos na realidade, constitui-se J
em objetivo do processo ensino-aprendizageni. juntamente com o j
desenvolvimento de seu potencial pessoal.
 Heloísa Lück
enfrenta e enfrentará, em cada estágio de sua vida,
que, em última instância, demandam que ele apren­
da a compreender a vida, a sociedade e a si mesmo
inserido nesse contexto e dele participante como in­
fluente e influído. A cada estágio de desenvolvimen­
to, novas necessidades e possibilidades de expres­
são e compreensão emergem, formando ciclos con­
tínuos e cada vez mais aprofundados de aprendi­
zagem e desenvolvimento. Por conseguinte, a edu­
cação, no contexto escolar, se complexifica e exige or­
ganização da ação educacional e esforços cada vez
mais redobrados e renovados, como um processo de
vida e de trabalho, vinculados ao mundo real, para
o que é fundamental a participação da comunida­
de tanto interna quanto externa do estabelecimen­
to de ensino.
Por outro lado, a própria sociedade, embora mui­
tas vezes não demonstre ter bem claro qual o tipo de
educação de que seus jovens necessitam, tendo em
vista a diversidade de pontos de vista expressa por
seus diversos segmentos, vem gradualmente exigin­
do maior competência da escola e que esta demons- 33
tre ao público essa competência, com bons resulta­
Série Cadernos de Gestão
dos de aprendizagem pelos seus alunos e bom uso
de seus recursos. Por outro lado, também tem demons­
trado tendência a contribuir para a realização des­
se processo, mediante trabalho voluntário e realiza­
ção de parcerias.
Concepções e processos democráticos de gestão educacionai
Todo esse movimento, no sentido de rever a cor
cepção de educação, de escola e da relação escola-sc
ciedade, tem demandado dos estabelecimentos d
ensino um esforço especial de gestão, de organizaçã
dos processos soçioeducaeionais e de articulação d
seu talento e energia humana, de recursos e proces
sos, corn vistas à promoção de experiências de foi
mação de seus alunos, capazes de transformá-los efe
cidadãos participativos na sociedade. J
1.2. Superação de modelo estático e segmentado
de escola e de sua direção
Até bem pouco tempo, o modelo de direção dl
escola que se observava como predominante era ceó
tralizado na figura do diretor, que agira como tuté
lado aos órgãos centrais, competindo-lhe zelar pelí
cumprimento de normas, determinações e regulamen
tos deles emanados. Dessa forma, atuava sem voz pró
pria para determinar os destinos da escola e, portam
to, desresponsabilizado dos resultados de suas ações
Seu papel nesse contexto era, por assim dizer, o dc
34 gerente de operações ditadas, a partir dos níveis e
gãos.centrais, mediante “programas detalhados e uni­
Série Cadernos de Gestão
formes para a realização generalizada em todas ai
escolas” (SILVA, 2001: 110). *
Essa situação, é importante destacar, cria mm
perspectiva estática, burocratizada e hierarquiza^
da do sistema de ensino e das escolas, por orientar-sé
pelo estabelecimento de uniformidade do sistema de
 Heloísa Lück
ensino — em vez de pela sua unidade — reforçando pa­
drões não de resultados e sim de formas de desem­
penho que desconsideram a necessidade de criativi­
dade, iniciativa e discernimento em relação a dinâ­
micas interpessoais e sociais, envolvidos na reali­
zação do processo educacional. Nesse contexto, o tra­
balho do diretor escolar constituía-se, sobretudo, em
repassar informações, assim como controlar, super­
visionar, “dirigir” o fazer escolar, em acordo com as
normas estabelecidas pelo sistema de ensino5. Bom
diretor era o que cumpria essas obrigações plena e
zelosamente, de modo a garantir que a escola não fu­
gisse ao estabelecido em âmbito central ou em nível
hierárquico superior.
Essa situação explicar-se-ia pelo entendimen­
to limitado de que a escola é do governo, visto como
uma entidade superior e externa à sociedade. Esse
entendimento, é possível conjeturar, pode estar as­
sociado à leitura ao pé da letra da determinação cons­
titucional de que educação é dever do Estado, inter­
pretando-se de forma inadequada essa determina­
36 mo para manter essa objetividade e a própria autos
ção legal, no sentido de que caberia à sociedade ape- 3 5
Série Cadernos de Gestão
nas o direito de educação e não a responsabilida­
Série Cadernos de Gestão
de conjunta de zelar por ela e promovê-la. Em asso­
5.0 mesmo entendimento também ocorria em relação a estabele­
cimentos particulares de ensino, cujas mantenedoras fazem as ve­
zes dos órgãos centrais de sistemas e, tendo em vista sua maior
proximidade com a escola, exerciam de maneira mais direta e efi­
caz esse controle.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
ciação a este entendimento, estabelece-se uma con­
cepção, segundo a qual direitos são separados de de
veres, e governo é separado da sociedade, daí por qul
o governo seria responsável pela escola e pelos será
processos, sendo a sociedade constituída de usuários
a quem cabe receber os benefícios oferecidos.
Diante dessa compreensão, que corresponde a<
paradigma positivista, adotou-se uma íundament^
ção teórica de caráter normativo, determinado por po-
larizaçoes, como por exemplo, entre certo-errado, per-
feitó-imperfeito, função-disfímção, p roduto-proccssd
ensino-aprendizagem. Adotou-se o método de admi­
nistração científica, orientado exclusivamente pelõl
princípios da racionalidade limitada; da inearida
de; da influência estabelecida de fora para dentro-
do emprego mecanicista de pessoas e recursos para
realizar objetivos organizacionais de sentido limia
tado, dentre outros aspectos. Com esse enfoque, adã
ministrar correspondería a comandar e controlar, mc^
diante uma visão objetiva de quem atua sobre a uni=
dade e nela intervém de maneira distanciada, até mesí
ridade funcional. E, para manter essa objetividade^
tudo seria considerado pela ótica utilitarista como rei
cursos, inclusive pessoas. A expressão ‘recursos liuj
manos” traduz claramente essa concepção utilitaris-j
ta, que destitui das pessoas o seu valor, oculta a suá
personalidade e a desvincula das suas ações e res-í
pectivos resultados, eliminando, em suma, a humaã
 Heloísa Lück
Concepções e processos democráticos de gestão educacional

nidade das pessoas e de processos sociais, gerando, xo, a partir de normas, regulamentos e planos limita­
dessa forma, um acentuado espírito de alienação. dos e funcionais. Também segundo esse enfoque, os ;
Mediante a adoção de tais pressupostos, resul­ problemas recorrentes seriam sobretudo encarados :
tou a hierarquização e verticalização na condução dos como carência de insumos, sobretudo os financeiros -i
sistemas de ensino e das escolas, a desconsideração e os de pessoas, em desconsideração à falta de orien- '
aos processos sociais neles vigentes, a burocratiza- tação de seu processo.e dinamização da energia social ;
ção dos processos, a fragmentação de ações e sua in­ necessária para promovê-lo.
dividualização e, como consequência, a desrespon- Cabe destacar que os sistemas de ensino como j
sabilização de pessoas em qualquer nível de ação, pe­ um todo, e os estabelecimentos de ensino, como uni- •
los resultados finais de seu trabalho. A esses pressu­ dades sociais, são organismos vivos e dinâmicos e co- 3
postos e suas implicações está associada a adminis­ mo tal devem ser entendidos. Ao serem vistos como ■:
tração por comando e controle, centrada na autorida­ organizações vivas, caracterizadas por uma rede de j
de funcional, em detrimento da formação de espa­ relações entre todos os elementos que nelas interfe- :
ços de participação coletiva e atuação criativa de su­ rem, direta ou indiretamente, a sua direção deman- 1
jeitos responsáveis por suas ações. da um novo enfoque de organização. |
Verifica-se que a realidade em geral e os ambien­ E é a esta necessidade que a gestão procura res- 1
tes educacionais, por sua dinâmica vital, são consti­ ponder. Ela abrange, portanto, a dinâmica das inte- ]
tuídos por processos interativos, caracterizados pela rações, em decorrência do que o trabalho como prá- |
diversificação e pluralidade de interesses e objeti­ tica social passa a ser o enfoque orientador da ação I
vos, num contínuo embate entre diferentes dimen­ do dirigente, executada nas organizações de ensino de ;
forma compartilhada e em equipe. O mesmo se orien- <
sões easpectos. Essas condições criam nas organiza­ 37
ta por uma "perspectiva mais humana, integrada e J
ções sociais e processos interpessoais nelas ocorren-
Série Cadernos de Gestão

coletiva, que desvela [dentre outros aspectos] as tra- 1

Série Cadernos de Gestão

tcs complexidades tais que não se pode conceber se­

mas, as correlações de força, ostinteresses, as espe- 1
jam elas geridas pelo enfoque limitado da adminis­
cificidades” que particularizam uma escola, cuja com- j
tração científica, pelo qual tanto a organização como
preensão e respectiva atuação sobre esses aspectos |
as pessoas atuando em seu interior são consideradas
permite a realização de “gestão mais coletiva, trans- 1
como componentes de uma máquina a ser manejada
parente e democrática da instituição” (CRUZ et al. ]
e controlada de fora para dentro e de cima para bai­ 2005: 70-71).
 Heloísa Lück
1.3. A descentralização do ensino, a democratização
da escola e a construção da autonomia da
gestão escolar
Um paradigma corresponde a uma visão de mun­
do que permeia todas as dimensões da ação humana,
não se circunscrevendo a esta ou àquela área, a este
ou àquele nível ou âmbito de operação. Porém, como
um paradigma é fruto de uma consciência social e co­
letiva de um tempo, e esta não se dá de modo homo­
gêneo, sobretudo em sua fase de gestação, é possível
identificar certa diversidade de orientações e expres­
sões que manifestam graus de intensidade diferente
em relação à orientação em tomo de um paradigma.
Isso porque o grau de maturidade de diferentes gru­
pos e segmentos sociais varia segundo o conjunto
de suas experiências e sua consciência sobre as mes­
mas e o seu papel em relação a elas. Em decorrência,
podemos afirmar que vivemos em uma condição de
transição dialética entre um paradigma e outro, de qüé
resultam tensões c contradições próprias do proces­
so a serem encaradas como naturais. Nessa transição,
idealizamos perspectivas diferentes, mais abertas, orien­
tadas pelo novo paradigma e, no entanto, vemos a fal­
ta de correspondência entre as ideias e a realidade, 39
que será superada apenas e na medida do esforço de
Série Cadernos de Gestão
orientação para a sua implementação6.
6. Apesar dos aspectos de tensão c de conflito dessa condição,
pode-se afirmar que, ao vivê-la, ternos a oportunidade dc viven-
ciar condições riquíssimas de desenvolvimento, pois conforme in­
dicado por Ubaldi 19Sfi: 30) "só (piem se colocou no meio de dois
extremos pode vê-los e avaliá-los ambos ao mesmo tempo .
W* ■•■^■^ÔNCEPÇÔES e processos democráticos de gestão educacional;
Em consequência, muito embora as concepçõe'^
de descentralização do ensino, democratização da e^
cola e autonomia de sua gestão sejam parte de um mesj
mo corolário, encontramos certos sistemas de ensb
no que buscam o desenvolvimento da democratb
zação da escola, sem pensar na autonomia da sua ges­
tão e sém descentralizar poder de decisão para a mes­
ma; ou que pensam em construir a autonomia da es­
cola, sem agir no sentido de criar mecanismos sóli­
dos para sua democratização e desenvolvimento dà
consciência de responsabilidade social e competên­
cia para exercê-la, em vista do que se cria o entendi­
mento inadequado da autonomia e sua prática. Por
outro lado, ainda, observa-se o esforço realizado em
alguns sistemas de ensino, no sentido de desenvol­
ver nas escolas os conceitos de democratização e au­
tonomia, a partir de métodos e estratégias centrais
zadores, o que implica uma contradição paradigmá­
tica muito comum, que faz com que os esforços se
anulem (LUCK, 1987). Porém, na medida em que se­
jam essas situações examinadas, a partir de sua me-
40 Ihor compreensão, é possível fazer avançar as prá­
Série Cadernos
ticas, o entendimento sobre elas e o nível de cons­
ciência das pessoas envolvidas,tque, por sua vivên­
cia, tómam-se sujeitos de sua atuação, evoluindo, ao
mesmo tempo em que promovem evolução das or-
« ganizações sociais de que participam.
O
</,
03*
 Heloísa Lück pllÍ^^,(jErçÕES É PROCESSOS DEMOCRÁTICOS DE GESTÃO EDUCACIONAL ;

Daí por que a importância de se delinear as ideias previsto, atendido e acompanhado em âmbito ex-|
básicas dos múltiplos aspectos da gestão, que devem terno e central; c) os ideais democráticos que de-d
ser entendidos de forma associada, uma vez que a vem orientar a educação; a fim de que contribua pa- 1
realização de uns, necessariamente remete à de ou­ ra a correspondente formação de seus alunos, ne- j
tros, estabelecendo um processo de desenvolvimen­ cessitam de ambiente democrático e participativo; j
to em rede. d) a aproximação entre tomada de decisão e ação 1
não apenas garante a maior adequação das decisões i
e efetividade das ações correspondentes, como tam- i
A gestão democrática ocorre na medida em que as práticas bém é condição para a formação de sujeitos de seu :
escolares sejam orientadas por filosofia, valores, princípios destino é a maturidade social.
e ideias consistentes, presentes na mente e no coração das
pessoas, determinando o seu modo de ser e de fazer.
Portanto, há três ordens de entendimento napro- |
posição de descentralização: a) uma de natureza ope- !
racional, que aponta para uma solução para os gran- j
1.3.1. 0 processo de descentralização des sistemas de ensino, que falham por não pode- ■
do ensino rem diretamente gerir as condições operacionais do
ensino; b) outra de caráter social, que reconhece a i
O movimento de descentralização em educa­
importância da dinâmica social da escola, com uma
ção é internacional e emerge com características de
cultura própria e, portanto, demandando decisões lo­
reforma nos países cujo governo foi caracterizado
cais e imediatas ao seu processo, a fim de promover
pela centralização, sobretudo aqueles que tiveram
o melhor encaminhamento do processo educacio­
regimes autoritários de governo. Esse movimento está nal; c) mais outra ainda, de caráter político, que en­
relacionado a vários entendimentos: a) de que as es- 41 tende o processo educacional como formativo, de­
colas apresentam características diferentes, em vis­
Série Cadernos de Gestão

mandando para a formação democrática a criação

érie Cadernos de Gestão

ta do que qualquer previsão de recursos decidida de ambiente democrático.

centralmente deixa de atender às necessidades es­
Há sistemas de ensino, como o americano, que emer­
pecíficas da forma e no tempo em que são deman­ giram, desenvolveram-se e são mantidos de forma
dadas; b) de que a escola c uma organização social descentralizada, a partir dos esforços e recursos lo-
c que o processo educacional que promove é alta­
mente dinâmico, não podendo ser adequadamente
 Heloísa Lück Concepções e processos democráticos de gestão educacional

cais7 e grande participação das famílias. Dessa for­ nentes fortes de criação de um senso de responsa­
ma, existe um entendimento claro e explícito de que bilidade das mesmas pelas escolas como centros im­
são as comunidades locais que mantêm a educação e portantes e significativos de formação dessas crian­
suas escolas e se sentem por elas responsáveis. Des­ ças e jovens. Essa consciência, é válido destacar, não
sa forma, “...cada vila ou cidade constitui um siste­ se associa ao entendimento distorcido pelo enfoque
ma escolar inteiramente autônomo. O Estado ape­ unilateral, de desresponsabilização por governos so­
nas dá algumas diretrizes de caráter extremamente bre a realização da educação, mas sim corresponde a
geral e compensações financeiras para as cidades e uma maior consciência de todos sobre essa respon­
vilas pobres, enquanto o governo federal apenas pro­ sabilidade complexa da sociedade toda. Este enten­
move programas, mobiliza debates e corrige graves dimento traduz-se no mote sábio identificado em
desequilíbrios” (CUNHA, 1995: 60). comunidades não desenvolvidas, mas extremamen­
Verifica-se, em contextos descentralizados, a cons­ te amadurecidas socialmente: “é necessário toda uma
ciência das comunidades sobre a importância da edu­ aldeia para educar uma criança”.
cação para a formação de suas crianças e jovens, e
Diagnósticos realizados sobre a educação brasi­
que a geração de recursos locais para a manutenção
de escolas e seu sistema constituem-se em compo­ leira revelam que nela ocorrem problemas crôni­
cos, de longa data, e são mantidos, apesar de esforços
para minimizá-los, uma vez que são mantidas as ten­
7. Nos Estados L indos, as escolas são mantidas com recursos de dências de decisão centralizadora. Esses problemas,
três origens, cuja distribuição traduz o seu caráter descentraliza­
do: cerca de 42,S' < de recursos despendidos nas escolas são locais, conforme apontado por Costa (1997: 16), são:
a partir de impostos de propriedade; 49,2% dos recursos provêm • Um alto grau de ineficiência e ineficácia tradu­
de âmbito estadual, que exerce o papel de promover equidade en­ 43
tre as escolas distritais, e 8% dos recursos são federais despendi­ zido por índices de repetência e evasão, ou seja, de
Série Cadernos de Gestão

dos a partir do financiamento a programas para atendimento a pro­ •4 exclusão.

blemas específicos. porém de caráter nacional - fmanciam-.se proje­
• A superposição de competências, o burocratismo,
Sérip Cadprnn< de Rpç+ãn

tos relacionados aos problemas focalizados, desenvolvidos por ini­

ciativa das escolas. E importante destacar que nos Estados l nidos o corporativismo e o clientelismo.
as escolas surgem como resultado da mobilização de comunidades,
que, cm associação com a consciência de qnc os recursos da edu­ • A homogeneização das políticas que tendem a
cação são próprios e não de uma entidade abstrata e externa 'o go­ ignorar as desigualdades.
verno), a perspectiva de atendimento das necessidades educacio­
nais, seu acompanhamento e contínua melhoria correspondem a • O inadequado gerenciamento na aplicação de re­
um processo descentralizado.
cursos, que privilegia instâncias intermediárias em
.detrimento da ponta do sistema.

Heloísa Lück
• O distanciamento entre os que formulam políti­
cas, os que as executam e a clientela.
• A inexistência de mecanismos de controle e ava­
liação que informem sobre o desenvolvimento de
programas.
• A descontinuidade que caracteriza a implemen­
tação de programas, principalmente quando ino­
vadores.
• A diminuição dos recursos investidos no ensino
em geral e no ensino fundamental em particular.
• A multiplicação de cursos de formação de do­
centes em nível médio e/ou superior, sem controle
de qualidade.
• A inexistência de uma política salarial que garan­
ta condições dignas de exercício profissional e seja
capaz de tornar a profissão atraente.
Diante desses aspectos, portanto, entende-se que
a situação demanda um grande movimento para sua
reversão como condição para a superação das condi­
ções da baixa qualidade e efetividade do ensino entre
nós. No centro desse movimento, verifica-se ainda, da­
da a natureza das problemáticas identificadas, que ape- 45
46
nas com uma efetiva participação, envolvimento e com­
Série Cadernos de Gestão
Série Cadernos de Gestão
prometimento local é possível promover a efetivi­
dade do ensino, tendo em vista não apenas a distân­
cia dos governos federal e estadual, e até mesmo dos
sistemas municipais de ensino, em relação à escola,
mas sobretudo porque são as pessoas com atuação di­
reta ou indireta nas ações que fazem a diferença e so­
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
bretudo a partir de sua postura e perspectiva com
que realizam o seu trabalho. Em face, pois, desses en­
tendimentos, os esforços centralizados e distantes da
escola, sem envolvê-la em processos de decisão a res­
peito de sua atuação, estariam fadados ao fracasso,
como de fato tem-se verificado. A descentralização é,
portanto, considerada tendo como pano de fundo tan­
to, e fundamentalmente, a perspectiva de democra­
tização da sociedade, como também a melhor gestão
de processos sociais e recursos, visando a obtenção de
melhores resultados educacionais.
A relação entre centralização e desconcentração
Profissionais da educação identificaram8 que, a
fim de que a democratização da escola fosse plena,
seria necessário ocorrer uma verdadeira democra­
tização do sistema de ensino como um todo, envol­
vendo os níveis superiores de gestão. Em acordo com
esse entendimento, estes deveríam, também, sofrer
o processo de gestão democrática, mediante a parti­
cipação da comunidade em geral e de representan­
tes das escolas, na tomada de decisões a respeito:
a) das políticas educacionais que delineiam, b) dos
programas que propõem para realizá-las e c) das nor­
8. Coordenadores estaduais da Renageste/Consed - Rede Nacio­
nal de Referência em Gestão Educacional, do Conselho Nacional
de Secretários de Educação, reunidos em Brasília, em setembro
de 1997.

Heloísa Lück
mas e regulamentos que definem para sua operacio-
nalização. Somente mediante uma tal prática é que
seria possível realizar a verdadeira descentralização
preconizada. Essa prática correspondería a uma real
e importante descentralização do processo decisó-
rio, que seria plena, na medida em que houvesse, jun­
tamente com a descentralização dos recursos neces­
sários à realização de objetivos e estratégias acorda­
dos e definidos, a suspensão de práticas comuns de
se propor, em âmbito de sistema de ensino, projetos
pedagógicos a serem implementados pelas escolas9,
em vez de políticas educacionais. Em última instân­
cia, que houvesse uma mudança de postura e orien­
tação, mediante a adoção de um relacionamento su-
perador da verticalização e unilateralidade na defi­
nição dos rumos da educação.
No entanto, observa-se ser comum a adoção por
sistemas de ensino, de políticas de descentralização,
sem o entendimento das implicações quanto à bidire-
cionalidade e participação entre o nível de gestão ma­
cro (sistema) e o micro (escola), em vista do que se ado­
tam esforços de descentralização, apenas nominais, 47
9. Somos de parecer de que tal fato ocorre por múltiplas razões in-
ter-relacionadas entre si. Porém, tendo em vista o papel dos ges­
tores na determinação dos rumos educacionais, destacamos que
os fatos são favorecidos, em grande parte, quando falta aos gesto­
res de sistema a formação abrangente e estratégica necessária para
a atuação em âmbito macro, que demanda, dentre outros aspec­
tos, visão sistêmica, de conjunto e de futuro.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
acompanhados de medidas fortemente centralizado­
ras, garantidoras da manutenção de uma postura de
controle e cobrança. Mediante tais práticas, são des­
centralizadas condições para a autonomia da escola,
sem o devido entendimento e aceitação das implica­
ções relacionadas às práticas correspondentes, vindo
dessa maneira a distanciar-se de critérios de autode­
terminação. Dessa forma, descentralizam, centralizando,
isto é, dando algo com .uma mão, ao mesmo tempo em
que tirando outra coisa com outra.
Pode-se concluir que o princípio que adotam
não seria o da democratização, mas, talvez, o de maior
racionalidade no emprego de recursos e o de maior ra­
pidez na solução dos problemas. Consistiría esse pro­
cedimento em um mecanismo de administração, se­
gundo um paradigma não participativo e não de ges­
tão, que pressupõe a participação e construção con­
junta. Esse movimento é denominado de desconcen-
tração (e.g. ALVAREZ, 1995; COSTA, 1997) que cor­
responde aos esforços promovidos pelo Estado para
conferir competências que lhe são próprias para re-
48 giões ou municípios, de modo que estes sejam ca­
pazes de administrar as escolas sob sua dependên­
Série Cadernos de Gestão
Série Cadernos de Gestão
cia. Esse movimento é em geral praticado como uma
reforma educacional, vindo, dessa forma, a consti­
tuir um “modelo de gestão decretado” (BARROSO
et al. 1995), em vista do que assume um caráter jurí­
dico e normativo, guardando, portanto, uma possi­
bilidade de significado centralizador.
v

Heloísa Lück
Por certas características de descontinuidade e
inconsistências, parece estar ocorrendo no Brasil, em
geral, um movimento que nem correspondería à des­
centralização propriamente dita, que pressuporia o
empoderamento local, de forma organizada e articu­
lada com os sistemas de ensino, e nem à desconcen-
tração. Por exemplo, a esse respeito, é interessante
apontar que em 2004 o MEC lançou e promoveu no
Brasil um programa para fortalecimento específico
de Conselhos Escolares, uma das estratégias de pro­
moção da gestão colegiada (em vez de promover o
fortalecimento de uma política de promoção de ges­
tão democrática na escola, pela organização de me­
canismos de gestão colegiada), desconsiderando as ex­
periências locais de desenvolvimento de práticas
de participação na gestão da escola, com outras for­
mas, como, por exemplo, Associação de Pais e Mes­
tres; Associação de Pais, Alunos e Mestres; Associa­
ção de Apoio à Escola; Associação Escola-Comuni-
dade; Cooperativa Escolar; Conselho Deliberativo
Escolar, dentre outros. Portanto, ainda que bem-in­
tencionadas, tais ações centrais, de certa forma cen- 49
50
tralizam o que já se encontrava em processo de des­
Série Cadernos de Gestão
Série Cadernos de Gestão
o e em desenvolvimento de forma auten-
centralização
ticamente autônoma, mediante iniciativas locais. Isso
porque disseminam um único mecanismo para uni­
ficação de esforços e energias locais, que se desenvol­
viam de maneira diversificada, porém com unidade
conceituai e metodológica.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
De qualquer modo, como em qualquer outro mo­
vimento social, a descentralização é um processo su­
jeito a contradições. Portanto, as contradições re­
gistradas na educação brasileira não invalidam a im­
portância da questão e do movimento, uma vez que
apenas evidenciam um aspecto natural do proces­
so, que demanda maior atenção, habilidade e deter­
minação para promovê-lo. E necessário perspicá­
cia e discernimento, a fim de se reconhecer expres­
sões diversas e em níveis variados de manifestação.
A desconcentração se constitui em uma dessas ma­
nifestações, no conjunto do movimento pela des­
centralização. Conforme amplamente indicado na
literatura (BULLOCK & THOMAS, 1997; MAR­
TINS, 2002) sobre a descentralização, esta se proces­
sa simultaneamente com um processo de descon­
centração, isto é, enquanto se descentralizam cer­
tos aspectos, centralizam-se outros.
A desconcentração, apesar de constituir um avan­
ço, no sentido político e operacional da gestão, apre­
senta limitações, dentre as quais se destaca o fato de
-que “não provoca o compartilhamento de poder e
nem assunção local de responsabilidades” (MARTINS,
2002: 128). Algumas vezes são descentralizados es­
paços para a tomada de decisão pelas escolas, cuja
cultura não está orientada e nem preparada para fazê-lo
adequadamente. Em vista disso, gera-se de forma de-
, sassistida na escola uma desestabilização que, por sua
 Heloísa Lück
vez, promove junto ao nível de gestão do sistema a
criação de mecanismos de controle de resultados so­
bre a escola, evidenciando a manutenção da concep­
ção e viés centralizadores. Criam-se, por exemplo, me­
canismos centrais de monitoramento e avaliação da
escola e suas ações, como controle sobre a escola e
seus resultados, sem preocupar-se com a criação, a
partir da escola, da cultura de monitoramento e ava­
liação locais, como estratégias importantes de ges­
tão, em todos os níveis de ação. Isto é, os gestores
em nível macro realizam apropriação de informações
da escola, sem envolvê-la no trato das mesmas.
Este é o caso, por exemplo, do Programa Siste­
ma Nacional de Acompanhamento da Frequência Esco­
lar - Safe, lançado pelo MEC em 2005, pelo qual se
objetiva estabelecer o controle da frequência de cada
aluno à escola, por via eletrônica, com controle dire­
to pelo Inep, sem passar pelos sistemas municipais
e estaduais de ensino, desconsiderando as questões
culturais e pedagógicas do controle de frequência, o
desenvolvimento de consciência local sobre o valor
51
da frequência à escola e da autorresponsabilidade,
Série Cadernos de Gestão
condição importantíssima para o desenvolvimento so­
cial. Segundo o programa, “todos os alunos da edu­
cação básica, incluindo as redes estaduais, munici­
pais e particulares, serão cadastrados, num total apro­
ximado de 55 milhões de alunos. Cada aluno recebe­
rá um Número de Identificação Social (NIS). Isso per­
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
mitirá o acompanhamento individualizado de cada
estudante, em qualquer parte do país. As informa­
ções serão registradas no Programa Gerador de Ca­
dastro (PGC) e transmitidas para o banco de dados
do Inep/MEC” (folder do MEC). O foco do progra­
ma assenta-se na centralização de dados no Inep, a
partir de mecanismos eletrônicos, tal como numa fá­
brica, passando por alto sobre as práticas educacio­
nais e motivacionais da frequência escolar, estabe­
lecendo a questão como um mecanismo meramente
administrativo e desconsiderando a sua dimensão pe­
dagógica e educacional, cuja gestão seria melhor pro­
movida localmente.
A Figura 02, a seguir apresentada, divulgada pela
Diretoria de Estatística da Educação Básica, do Inep,
ilustra a intenção de centralização, estabelecendo
a relação direta da escola com o Inep, para a coleta
de dados sobre a frequência escolar, envolvendo ou­
tras organizações apenas nos casos em que as esco- ■
las não tenham disponíveis recursos de comunica­
ção eletrônica. Observe-se na figura a desconside­
52
ração em relação às secretarias estaduais e munici­
Série Cadernos de Gestão
pais de educação como mantenedoras e, portanto, di­
retamente responsáveis pela gestão da escola e pela
qualidade do ensino.
 Heloísa Lück
Figura 02 - Programa Sistema Nacional de
Acompanhamento da Frequência Escolar - Safe (Inep/MEC)
A descentralização do ensino é, por certo, um pro­
cesso extremamente complexo e, quando se conside­
ra o caso do Brasil, a questão se torna mais comple­
xa ainda, por tratar-se de um país continental, com di-
versidades regionais muito grandes, com distâncias
imensas que caracterizam ainda grande dificuldade de
53
comunicação, apesar de vivermos na era da comuni­
Série Cadernos de Gestão
cação mundial em tempo real. Acrescente-se ainda o
fato de haver enormes diferenças socioculturais es-
tabelecedoras de grandes distâncias de nível de com­
petência e formação, assim como de entendimento so­
bre a problemática educacional - aliás, esses mesmos
fatores, por si sós, justificariam a necessidade e a im­
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
portância da descentralização e construção da auto­
nomia da gestão escolar. Em vista disso, só se pode pen­
sá-la em termos graduais e processuais, mediante con­
quistas sucessivas. Cabe aqui aplicar o princípio da par­
ticipação proposto por Pedro Demo (2001), no senti­
do de que participação é conquista.
Desse modo, “a descentralização educacional
não é um processo homogêneo e praticado com uma
única direção. Ela responde à lógica da organização
federativa” (PARENTE & LÜCK, 1999: 4) que, no
entanto, não se encontra claramente entendida em
nosso país, no qual o governo federal absorve e cen­
traliza a maior proporção dos impostos pagos pelos
cidadãos, devolvendo-os depois, de forma paternalis­
ta e dilapidada por práticas centrais governistas (em
vez de estadistas), insensíveis às necessidades regio­
nais e locais e até mesmo às necessidades de desen­
volvimento do país.
Como se trata de um processo que se refere à
transferência para outros níveis de governo e de ges­
tão, do poder de decisão sobre os seus próprios pro-
54 cessos sociais e dispêndio dos recursos necessários
Série Cadernos de Gestão
para sua efetivação, implica existência ou construção
de competência para tanto, daí por que a impossibi­
lidade da homogeneidade apontada. Aliás, a descen­
tralização se justifica, dentre outros aspectos, justa­
mente pela diversidade, cujo aproveitamento e con­
sideração se tornam necessários para a maior efeti­
vidade do ensino. A cotisideração a essa diversidade *•'
 Concepções e processos democráticos de gestão educacional
Heloísa Lück

É apontado que a desconcentração seria mais o

não deve representar, no entanto, a preconização ao
caso praticado no Brasil, em nome da descentraliza­
trabalho isolado e fragmentado, em vista do que a des­
ção, estando, no entanto, se conduzindo para a des­
centralização pressupõe o atendimento a princípios
centralização, mesmo que ainda de forma inconsis­
gerais estabelecedores da unidade do sistema. Isso
tente. Essa tendência é registrada por Parente e Lück
porque o papel da autonomia é o de produzir conso­
nâncias e não dissonâncias, não representa perda de
(1999: 5), que em seu estudo sobre a descentraliza­
vínculos e de unidade pela dispersão, mas sim a in­
ção da educação brasileira nas redes estaduais do en­
terligação pelo exercício da energia construtiva e vi­ sino fundamental identificam que está "ocorrendo
tal de toda organização. na prática educacional brasileira [...] o deslocamento
do processo decisório, do centro do sistema, para os
Em muitos casos se pratica muito mais a descon-
níveis executivos mais próximos aos seus usuários,
centração, do que propriamente a descentralização.
ou seja, a descentralização do governo federal para as
Isto é, realiza-se a delegação regulamentada da au­
instâncias subnacionais, onde a União deixa de exe­
toridade, tutelada ainda pelo poder central, median­
cutar diretamente programas educacionais e estabe­
te o estabelecimento de diretrizes e normas centrais,
lece e reforça suas relações com os estados e os mu­
determinantes, dentre outros aspectos, do controle
nicípios, chegando até ao âmbito da unidade escolar.
na prestação de contas e a subordinação administra­
Da mesma forma, os sistemas estaduais vêm ado­
tiva das unidades escolares aos poderes centrais. Cer­
tando política similar, ou seja, transferem recursos
ceiam, dessa forma, a delegação de poderes de auto-
e responsabilidades com a oferta de serviços educa­
gestão e autodeterminação na gestão dos processos
cionais tanto para o município quanto diretamente
necessários para a realização das políticas educacio­
para a escola”.
nais, estas determinadas no centro, sem ouvir a so­
55 56 A descentralização é, pois, um processo que se
ciedade e com a participação de seus vários segmen­
delineia à medida que vai sendo praticado, consti-
Série Cadernos de Gestão
Série Cadernos de Gestão

tos. Destaca-se, no entanto, o fato de que, muitas ve­

zes, intenções claras de descentralização, em sua ori­ tuindo-se, portanto, em uma ação dinâmica de im­
gem, na sua aplicação não passam de esforços de des- plantação de política social, visando estabelecer, con­
concentração, tendo em vista o hábito arraigado de forme indicado por Malpica (1994), mudanças nas
obediência como forma de transferência de respon­ relações entre os sistemas centrais e suas escolas,
sabilidade pessoal. pela redistribuição de poder, passando, em conse­
quência, as ações centrais, de comando e controle,
 Heloísa Lück
para coordenação e orientação (descentralização po­
lítica); pela abertura à autodeterminação no esta­
belecimento de processos e mecanismos de gestão
do cotidiano escolar, de seus recursos e de suas re­
lações com a comunidade (descentralização admi­
nistrativa e financeira). Ainda, conforme apontado
por Parente e Lück (1999), conduz a escola à cons­
trução de sua identidade institucional, constituída
pela formação da capacidade organizacional para
elaborar seu projeto educacional (descentralização
pedagógica), mediante a gestão compartilhada e a
gestão direta de recursos necessários à manutenção
do ensino.
Conforme Sander (1995: 67) propõe, “a verda­
deira descentralização só ocorre quando o poder de
decisão sobre o que é realmente relevante no campo
pedagógico e administrativo se instala na escola” e
esta é uma condição que demanda o desenvolvimen­
to de competências e capacidades especiais pela es­
cola, no sentido de sua autonomia.
Para ir, portanto, além da des concentração geo- 57
gráfica, de mudança de localização da tomada de de­
Série Cadernos de Gestão
cisão e orientação do ensino, dos centros para as peri­
ferias, os movimentos de democratização da gestão
educacional devem focalizar a escola e o desenvolvi­
mento de uma cultura democrática efetiva e eficaz, li­
derada por um processo de gestão escolar orientada
pela autonomia, conforme a seguir analisado.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
1.3.2. A democratização da escola
Descentralização, democratização da escola, cons­
trução da autonomia, participação são facetas múl­
tiplas da gestão democrática, diretamente associa­
das entre si e que têm a ver com as estruturas e ex­
pressões de poder na escola, tal como indicado por
Martins (2002). Cabe destacar também que “demo­
cratizar é a conquista de poder por quem não o tem”
(GHANEN, 1998: 98).
Em vista disso, a proposição da democratização da
escola aponta para o estabelecimento de um siste­
ma de relacionamento e de tomada de decisão em
que todos tenham a possibilidade de participar e con­
tribuir a partir de seu potencial que, por essa partici­
pação, se expande, criando um empoderamento10 pes­
soal de todos em conjunto e da instituição.
Como a escola existe para o aluno, iniciamos por
analisar a questão da democratização a partir da sua
vivência na escola. Via de regra, o que se observa na
escola é um ambiente em que o aluno é colocado em
58 uma situação de passividade e de obediência a de-
-------terminações de professores por entenderem o pro­
Série Cadernos de Gestão
cesso educacional como aquisição de conhecimen­
tos. Com esse procedimento o professor reforça o seu
poder de influência sobre o aluno, como um valor
10. A questão do poder e do empoderamento a partir da participa­
ção é expandida no Vol. III desta Série Cadernos de Gestão, inti­
tulado A gestão participativa na escola.
 Heloísa Lück
em si, sem contribuir para o empoderamento deste.
Perceba-se que nesse caso o que ocorrería é a esco­
la estar a serviço do professor e não do aluno, pois se
não ocorrer o seu empoderamento, não ocorreu edu­
cação e, sim, domesticação.
Na medida, porém, em que o professor consi­
dere que o papel do processo educacional é o de le­
var o aluno a desenvolver seu potencial, mediante o
alargamento e aprofundamento de seus conhecimen­
tos, habilidades e atitudes, de forma associada, pas­
sa a envolver o aluno em uma participação ativa, pela
qual exercita processos mentais de observação, aná­
lise, crítica, classificação, organização, sistematização,
dentre outros, e, fazendo perguntas, conjecturando
soluções a problemas, sugerindo caminhos, exerce
poder sobre o processo educacional e sobre como e
o que aprende. Dessa forma, constrói o seu empode­
ramento. Com essa prática, do ponto de vista do alu­
no, ocorre a democratização da escola, tanto em re­
lação a seu processo como em relação aos seus resul­
tados, pois o aluno é levado ao sucesso escolar. Cabe
destacar que não pode ser considerada como demo­
crática uma escola em que os alunos fracassam, e 59
que não pode ser democrática uma escola que não o
Série Cadernos de Gestão
é para todos11.
11. Seguindo essa lógica de raciocínio, podemos afirmar que não é
democrática a escola onde ocorrem reprovações e sobretudo as
reprovações repetidas, pois o que ocorrería é a prática de demo­
cracia para uns e não para outros e como democracia é um princí­
pio, se aplica à todos.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
A mesma lógica serve para o relacionamento en­
tre professores, funcionários e gestores da escola. Quan­
do o exercício do poder é orientado por valores de
caráter amplo e social, como o são os educacionais,
estabelece-se um clima de trabalho em que os pro­
fissionais passam a atuar como artífices de um resul­
tado comum a alcançar, de que resulta o aumento do
poder para todos. Nesse caso, as pessoas trabalham
com a maior competência possível, visando a que a
escola atinja, da forma mais plena, os seus objetivos
sociais e o atendimento das necessidades educacio­
nais ampliadas de seus alunos. Nesse caso, pode-se
dizer que o direcionamento do poder é orientado para
o exterior ao sistema escolar, isto é, a sociedade. Po­
rém, nesse processo, pelo desenvolvimento da com­
petência e do papel social, todos são empoderados
em conjunto.
Como o poder da competência gera novas alter­
nativas para o enfrentamento de desafios, o melhor
aproveitamento de oportunidades na superação de
dificuldades e criação de novas e mais promissoras
60 perspectivas de ação, ele tende a aumentar gradati­
vamente. Assim, a atuação efetivamente competen­
Série Cadernos de Gestão
te dos professores cria uma cultura proativa pela qual
se evita o errado comportamento de atribuir ao sis­
tema e a qualquer outra pessoa ou situação a culpa por
condições difíceis, em vez de considerá-las como de­
safios e enfrentá-las com responsabilidade.
 Heloísa Lück
A democratização da escola correspondería, por­
tanto, na realização do trabalho escolar orientado pe­
la realização e desenvolvimento da competência de
todos, em conjunto. Mediante essa orientação, dá-
se conta de três aspectos apontados nas análises de
democratização da escola: a) democratização como
ampliação do acesso e sucesso do aluno na esco­
la; b) democratização dos processos pedagógicos;
c) democratização dos processos de gestão escolar
(HORA, 1994).
1.3.3. A autonomia da gestão escolar
No contexto da atenção sobre a gestão educacio­
nal, autonomia constitui-se em um dos conceitos mais
mencionados, sendo focalizada nos programas de ges­
tão de sistemas de ensino, como também em progra­
mas do Ministério de Educação e Desporto, como
condição para a realização de princípio constitucio­
nal e da legislação educacional12, de democratização
da gestão escolar. Isto porque a autonomia de ges­
tão da escola, a existência de recursos sob controle
local, junto com a liderança pelo diretor e participa-
Série Cadernos de Gestão
ção da comunidade e a competência pedagógica são
12.0 Art. 15 da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional -
Lei 9.394/96 — estabelece que “os sistemas de? ensino assegurarão
às unidades escolares públicas de educação básica que os inte­
gram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrati­
va e de gestão financeira observadas as normas gerais de direito fí-
nanceiro público '.
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
considerados como pilares sobre os quais se assen­
ta a eficácia escolar.
O conceito de autonomia da escola está relacio­
nado a tendências mundiais de globalização e mu­
dança de paradigma que têm repercussões signifi­
cativas nas concepções de gestão educacional e nas
ações dela decorrentes. Descentralização do poder,
democratização do ensino, autogestão, instituição de
parcerias, flexibilização de experiências, sistema
de cooperativas, multidisciplinaridade são alguns
dos conceitos relacionados a essa mudança. Enten-
de-se como fundamental, nesse conjunto de concep­
ções, a mobilização de massa crítica devidamen­
te capacitada, para se promover a transformação e
sedimentação de novos referenciais de gestão edu­
cacional para que os sistemas de ensino e a escola
atendam às novas necessidades de formação social
a que cabe à escola responder, conforme anterior­
mente apontado.
A autonomia da gestão escolar evidencia-se co­
mo uma necessidade quando a sociedade pressiona
62 as instituições para que promovam mudanças ur­
Série Cadernos de Gestão
gentes e consistentes, em vista do que aqueles res­
ponsáveis pelas ações devem, do ponto de vista ope­
racional, tomar decisões rápidas para que as mudan­
ças ocorram no momento certo e da forma mais efe­
tiva, a fim de não se perder o momentum de transfor­
mação. Também para que se sintam comprometidos
com a manutenção dos'avanços promovidos por es- Mçí
 Heloísa Lück
sas mudanças. Mas, acima de tudo, adotando-se uma
perspectiva política e formadora, para que se desen­
volva o sentido de cidadania e de responsabilidade
social de todos, pelos destinos das organizações em
que atuam e das quais são usuários.
Tendo em vista a complexidade da questão, tor­
na-se necessário, no entanto, que se reflita sobre o
significado de autonomia e de autonomia da gestão
escolar e se explore as suas repercussões no âmbi­
to da escola e sobre os processos educacionais, uma
vez que concepções diversas e até mesmo conflitan­
tes estão sendo expressas, gerando desentendimen­
to e confusão sobre a questão, de que resultam ações
menos eficazes, e até mesmo resultando em grandes
desgastes institucionais. Julga-se que se promoven­
do um melhor entendimento da questão toma-se pos­
sível o melhor emprego de esforços de gestão e seus
resultados, superando-se a prática do exercício vazio
e descomprometido do discurso sobre a autonomia e
do seu entendimento como um valor em si mesmo,
ou de distorções produzidas em associação a orien­
tações corporativistas, em detrimento aos interesses 63
sociais amplos.
Série Cadernos de Gestão
Em muitos programas de sistemas de ensino, a
autonomia é entendida, em última instância, como o
resultado de transferência financeira: “a autonomia é
financeira, ou não existe”, conforme afirmou uma di­
rigente de sistema estadual de ensino. Para muitos
diretores de escola, a autonomia corresponde à capa­
Concepções e processos democráticos de gestão educacional
cidade de agir independentemenh do sistema. A ex­
pressão desse entendimento foi observada pela auto­
ra em ocasiões diversas em que diretores escolares
negavam a autoridade de seu Secretário de Educação
sobre várias questões, como, por exemplo, a de con­
vocá-los para reunião na Secretaria de Educação -
não compareceríam, sem antes consultar as bases
para decidir se deveríam comparecer a essa reunião.
Há diretores escolares que até mesmo boicotam orien­
tações centrais e ações de monitoramento e avaliação,
mesmo aquelas em que são demonstradas como estra­
tégias importantes para a própria gestão da escola e
melhoria de seus processos educacionais.
Em decorrência de tais situações, pode-se depre­
ender a atribuição de conotações nem sempre ade­
quadas à autonomia no âmbito do ensino, em vista
do que se torna conveniente analisá-la mais deta­
lhadamente.
A aproximação entre tomada de decisão e ação não apenas
garante a maior adequação das decisões e efetividade das
64 ações correspondentes, como também é condição de for­
mação de sujeitos de seu destino e maturidade social.
Série Cadernos de Gestão