Teoria Geral da Administração

Teoria Geral da Administração

João Batista Vieira Bonome

1.ª edição
© 2008 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por
escrito dos autores e do detentor dos direitos autorais.

B719 Bonome, João Batista Vieira.

Teoria Geral da Administração./João Batista Vieira Bonome.

— Curitiba: IESDE Brasil S.A., 2008.

224 p.

ISBN: 978-85-7638-819-7

1. Administração. 2. Teorias administrativas. 3. Organizações.

4. Processos Gerenciais. 5. Pessoas I. Título

CDD 658.001

Todos os direitos reservados.

IESDE Brasil S.A

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Batel – Curitiba – PR
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João Batista Vieira Bonome
Mestrando em Administração Pública com
ênfase em Políticas Sociais pela Fundação
João Pinheiro. Especialista em Relações de
Trabalho e Negociações pelo Instituto de
Educação Conti- nuada (IEC) da Pontifícia
Universidade Católica de Minas Gerais (PUC
Minas). Bacharel em Admi- nistração de
empresas pela PUC Minas.
 12
Administração Científica: Taylor
12 | A trajetória de Taylor
14 | Administração como ciência
14 | Organização Racional do Trabalho
u
23 | Princípios da Administração Científica

31
Administração Científica: Ford
31 | Breve histórico
32 | Princípios da produção em massa
ss uu
33 | Linha de montagem de Henry
Ford 35 | Princípios da produção
fordista
36 | Inovações salariais de Ford
38 | Considerações finais

45
Teoria Clássica da Administração
45 | A obra de Fayol
46 | Conceito de Administração
48 | As funções empresariais
50 | Princípios da Administração
s

52 | Considerações finais

60
Escola de Relações Humanas
60 | Origem da Escola de Relações Humanas
61 | A experiência de Hawthorne
65 | Conclusões da experiência de Hawthorne
70 | Pressupostos da Escola de Relações
Humanas 71 | Críticas à Escola de Relações
Humanas
 79
Abordagem burocrática da Administração
79 | Max Weber e as origens da Teoria da Burocracia
82 | Características da burocracia
88 | Vantagens da burocracia
90 | Disfunções da burocracia

103
Abordagem comportamental
103 | Origens da Teoria Comportamental
104 | Teorias sobre a motivação humana
115 | Apreciação crítica da abordagem comportamental
118 | Conclusão

127
Abordagem neoclássica da
Administração
127 | Características principais da Teoria Neoclássica
131 | Administração como técnica social
132 | Administração por objetivos
139 | Decorrências da abordagem clássica e neoclássica
152
Abordagem estruturalista da Administração
152 | Origens da Teoria Estruturalista
152 | As organizações
156 | Os objetivos organizacionais
158 | Ambiente organizacional
159 | O homem organizacional
 160 | Conflitos organizacionais
162 | Apreciação crítica da Teoria Estruturalista

171
Abordagem sistêmica da
Administração
u
172 | Pressupostos da Teoria dos Sistemas
176 | Tipologia dos sistemas
177 | Princípios operacionais dos sistemas
179 | Características gerais dos sistemas abertos
181 | Críticas à abordagem da Teoria de Sistemas

189
ss uu
Abordagem contingencial da Administração
190 | Origens da Teoria da Contingência
193 | As pesquisas
201 | Novas abordagens do desenho organizacional
205 | Conclusões
205 | Apreciação crítica da Teoria da Contingência

211
Gabarito

221
s

Referências
 Apresentação
Um dos fenômenos mais marcantes na

Teoria Geral da Administração

atuali- dade e que caracteriza muito bem a
época con- temporânea em que vivemos refere-
se à prolife- ração e ao adensamento das
organizações.
As demandas impostas, exigidas pela socieda-
de para a manutenção da sobrevivência dos
indivíduos freqüentemente são satisfeitas e
solucionadas através das organizações. Aque-
las que ainda não foram solucionadas
devem, certamente, estar sendo analisadas
por outras organizações, e que, mais cedo ou
mais tarde, irão constituir novas organizações já
preparadas para soluções mais inovadoras.
Todavia, compreender como os ajustamentos
entre demandas e satisfações se processam,
entender a tão presente e sentida volatilidade
das demandas, faz-nos crer que é preciso co-
nhecer profundamente como as organizações
funcionam. Na atual conjuntura, em que se
ouvem freqüentemente palavras como incerte-
za, inconsistência, antagonismo, complexidade,
essa necessidade fica mais aguda, sugerindo
um preparo e um nível de conhecimento mais
abrangente, variado, e que sirva para tornar
os indivíduos mais capacitados para lidar com
essa circunstância.
Cabe ao profissional de Administração não ser
somente um entre todos os demais nessa in-
cessante procura. Ao administrador reserva-se
o direito e o dever de dar alguns passos além.
Nesse sentido, absorver um pouco mais da his-
tória, dos conceitos, das características e do di-
namismo – objetos da disciplina de Teoria
Geral
 Apresentação
da Administração – seria o impulso inicial e in-

Teoria Geral da Administração

dispensável do sucesso profissional.
Foi pensando nesses aspectos que a
presente obra – Teoria Geral da Administração
– presta-se ao serviço de apresentar de maneira
clara, linear e com uma forte interface com a
prática geren- cial todas as teorias da
Administração.
Inicialmente serão apresentados os pensamen-
tos de Taylor e de Ford que, uma vez
reunidos, são denominados de Administração
Científica. O próximo capítulo apresentará as
idéias da Teoria Clássica, de Fayol, seguido da
contribuição da Escola de Relações Humanas,
a da Abordagem Burocrática, influenciada por
Max Weber, che- gando à metade desta
edição com a Aborda- gem Comportamental
da Administração.
Segue-se a perspectiva Neoclássica, muito bem
postulada por Peter Drucker, e, após, toda a
força e importância das contribuições
Estruturalistas, surgindo depois a Sistêmica, e
arrematando com a contribuição
Contingencial, sendo que, é claro, esta obra
não pretende esgotar toda a importância
dessas teorias nem mesmo desde- nhar da
importância dos desdobramentos das mesmas.
É por isso que, ao final de cada capítulo há
a seção Ampliando seus Conhecimentos, que
tem a pretensão de apresentar de maneira
sucinta e objetiva alguns tópicos especiais da
Adminis- tração contemporânea, fornecendo
um novo e mais atualizado olhar no que diz
respeito ao mundo organizacional.
Faça bom proveito! E tenha sucesso!
 Abordagem burocrática
da Administração

A partir da década de 1940, as críticas tecidas tanto à Teoria Clássica

– pelo seu caráter mecanicista – como à Escola de Relações Humanas –
pela sua proposta ingênua – foram capazes de revelar que havia uma
lacuna na base teórica da ciência da Administração, que fomentasse uma
perspectiva abrangente e sólida do processo organizativo, base esta que
deveria servir de orientação para as atividades dos administradores.
Alguns pesquisadores e estudiosos foram buscar inspiração para o
estabelecimento de uma nova teoria da organização nas propostas do
economista e sociólogo alemão Max Weber (1864-1920). Advém daí a Teoria
da Burocracia.

A burocracia pode ser considerada como uma forma de organização

humana baseada na racionalidade, ou seja, na adequação dos meios aos
ob- jetivos pretendidos, tendo em vista garantir o maior grau de eficiência
possí- vel no alcance desses objetivos.

O conceito de burocracia para Weber é o da organização eficiente por

excelência, e, para que essa excelência seja atingida a burocracia prima em
detalhar de maneira antecipada, planejada e em todos os aspectos, como as
coisas devem ser realizadas.

Nesses termos, o objetivo deste capítulo é mostrar como a burocracia

surgiu, quais as suas principais características, suas conseqüências, seus des-
dobramentos, bem como apresentar o conceito de disfunção burocrática
que normalmente é confundido com a própria definição de burocracia.

Max Weber e as origens da Teoria da Burocracia

Max Weber (1864-1920), sociólogo alemão, foi o criador da Sociologia da
Burocracia. Foi professor das Universidades de Friburgo e de Heidelberg e
ficou famoso pela teoria das estruturas de autoridade. Com a tradução
de alguns de seus livros para a língua inglesa, por Talcott Parsons, tomou
corpo nos Estados Unidos a Teoria da Burocracia em Administração. Sua obra
é re- almente muito vasta. Seu principal livro, para o propósito deste
estudo, é A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo.
Teoria Geral da

A origem da burocracia – compreendida como uma forma de organiza-

ção humana – remonta à Antigüidade, no momento em que o ser humano
passou a elaborar e a registrar os primeiros códigos de normatização das re-
lações existentes entre o Estado e a sociedade e entre os cidadãos.

Entretanto, o modelo burocrático – tal como existe atualmente, teve sua

origem nas mudanças religiosas verificadas logo após o período do Renas-
cimento. Nesse sentido, sublinha Max Weber que o sistema de
produção moderno, que é eminentemente racional e capitalista, não se
originou das modificações tecnológicas nem mesmo das relações de
propriedade, como defendia Karl Marx, mas sim de um novo aparato
normativo, social e moral, o qual denominou “ética protestante”: o trabalho
árduo e duro, a poupança e o ascetismo que proporcionavam a reaplicação
dos volumes de capital exce- dentes, em vez do gasto e do consumo em
elementos materiais e improduti- vos, que normalmente perseguem a
vaidade e o prestígio.

De acordo com Maximiano (2000), Weber identifica alguns fatores primor-

diais que favoreceram o desenvolvimento da burocracia moderna:

O desenvolvimento de uma economia monetária – a moeda não

ape- nas facilita, mas racionaliza as transações econômicas. Na
burocracia, a moeda assume o lugar da remuneração em espécie
para os funcio- nários, permitindo a centralização da autoridade e o
fortalecimento da administração burocrática.

O crescimento quantitativo e qualitativo das tarefas administrativas do

Estado Moderno – apenas um tipo burocrático de organização
poderia arcar com a enorme complexidade e tamanho de tais tarefas.

A superioridade técnica – em termos de eficiência – do tipo

burocrático de administração – que serviu como uma força
autônoma interna para impor sua prevalência. A razão decisiva da
superioridade da organização burocrática sempre foi unicamente sua
superioridade técnica sobre qualquer outra forma de organização.

Odesenvolvimentotecnológicofez com que as tarefas da

administração tendessem ao aperfeiçoamento. Assim, os sistemas
sociais cresceram em demasia, as grandes empresas passaram a
produzir em massa, sufocando as pequenas. Além disso, nas
grandes empresas há uma necessidade crescente de cada vez mais se
obter um controle e uma maior previsibilidade do seu funcionamento.

8
 Abordagem burocrática da

Já no campo específico da Administração a Teoria da Burocracia desen-

volveu-se por volta dos anos 1940, em função principalmente dos seguin-
tes aspectos:

Tanto a Teoria Clássica quanto a Escola de Relações Humanas, am-

bas oponentes e contraditórias, mostravam-se frágeis e parciais, não
possibilitando uma abordagem global, envolvente e integrada das
questões organizacionais. Uma vez que revelaram pontos de vista
extremistas e, portanto, incompletos acerca do gerenciamento das
empresas, revelou-se desde então a necessidade de uma análise mais
completa e ampla, seja a respeito da estrutura, sejam dos participan-
tes da organização.

Foi preciso estudar um modelo de organização racional capaz de

abranger vários outros elementos envolvidos no gerenciamento em-
presarial, incluindo o comportamento dos membros participantes,
e possível de ser aplicada não somente à fábrica, mas também a todas
as formas de organização humana e principalmente às empresas.

As empresas tornaram-se bastante grandes em termos de

faturamen- to, patrimônio, quantidade de trabalhadores, disposição
geopolítica e, desse modo, também mais complexas, fato esse que
passou a exigir determinados modelos organizacionais com
definições mais racionais. Alguns estudiosos verificaram que as
grandes corporações dependem em larga escala, para a sua
organização, de um sem-número de traba- lhadores, cada qual com a
sua própria especialidade.

Decorre daí que milhares de homens e mulheres devem ser

alocados em setores distintos da produção, possuindo níveis
hierárquicos tam- bém distintos: os engenheiros e administradores
no alto da pirâmide e os operários na base. Cada um deve executar
tarefas específicas, pre- cisam ser dirigidos e controlados e, sob
esses aspectos, nem a Teoria Clássica tampouco a Escola de
Relações Humanas mostraram-se sufi- cientes para dar resposta a
essa situação, que, com o passar dos anos, se tornou mais complexa.

O reaparecimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta

dos trabalhos de Max Weber, o seu criador. De acordo com essa
linha teórica, um homem poderia ser pago para agir e para se
comportar de uma maneira preestabelecida, que deveria ser

8
Teoria Geral da
detalhada e minuciosa-

8
 Abordagem burocrática da

mente explicada, não permitindo, em hipótese alguma, que suas emo-

ções interferissem em seu desempenho. A proposta organizacional
da Sociologia da Burocracia sugeriu a adoção de outros elementos
que possibilitavam o aumento da eficiência e, por isso, os
administradores os aplicaram em suas empresas. Foi a partir daí que
surgiu a Teoria da Burocracia na Administração.

Características da burocracia
Segundo Max Weber, o modelo burocrático possui as seguintes características:

Caráter legal das normas e regulamentos

A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos
pre- viamente estabelecidos por escrito. É uma organização baseada em um
tipo de legislação própria (como a Constituição para o Estado, os
estatutos para a empresa privada etc.). É justamente esse formato que
define antecipada- mente como a organização burocrática deverá funcionar.

Essas normas e regulamentos são escritos. São exaustivos porque

procu- ram cobrir todas as áreas/ações da empresa, prever todas as
ocorrências e conseguir enquadrá-las em um esquema previamente
definido e capaz de regular tudo o que ocorre dentro da empresa. As
normas e regulamentos são racionais porque são coerentes com os
objetivos. A burocracia é uma estru- tura social racionalmente
organizada. As normas e regulamentos são legais porque conferem às
pessoas investidas da autoridade um poder coercitivo sobre seus
subordinados e também os meios capazes de impor a disciplina. As
normas e regulamentos são escritos para assegurar a interpretação unívo-
ca e sistemática. Assim, economizam esforços e possibilitam a padronização
dentro da organização.

Caráter formal das comunicações

A burocracia é uma organização ligada por um processo comunicativo
eminentemente escrito. Todas as regras, decisões e ações
administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráter
formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos
proporcionando comprovação e a

8
Teoria Geral da

respectiva documentação. Além disso, como muitas vezes certos tipos de co-
municações são feitas reiterada e constantemente, a interpretação unívoca
das comunicações fica assegurada, pois a burocracia utiliza-se de rotinas e de
formulários para facilitar as comunicações e para rotinizar o preenchimento
de sua formalização.

Caráter racional e divisão do trabalho

A burocracia é uma organização que fundamentalmente se caracteriza
por uma sistemática divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho obedece a
uma racionalidade, ou seja, ela é adequada ao objetivo a ser atingido: a
efici- ência da organização. Daí o seu aspecto racional. Há uma sistemática
divisão do trabalho, do direito e do poder, que estabelece as atribuições de
cada um dos participantes, as condições de obrigatoriedade. Cada
participante é ocu- pante de um cargo específico, com funções específicas e
específica esfera de competência, atuação e responsabilidade. Cada
participante deve saber qual a sua atividade, qual a sua capacidade de
comando sobre os outros e, o mais importante, quais são os limites dessa
atividade, direito e poder, para não ultrapassar esses limites, não interferir
na competência alheia e muito menos prejudicar a estrutura existente.
Assim, as incumbências administrativas são bastante diferenciadas e
especializadas e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos
a serem atingidos.

Impessoalidade nas relações

A distribuição de atividades acima descrita é feita impessoalmente, isto é,
feita em termos de cargos e de funções e não em relação às pessoas
envol- vidas. Vem daí o caráter impessoal da burocracia. A administração da
buro- cracia é realizada sem considerar os indivíduos como pessoas, mas
sim como ocupantes de cargos e de funções. O poder que cada pessoa
possui é im- pessoal e deriva do cargo que ocupa. O mesmo sentido é
percebido, pois a obediência prestada pelo subordinado ao superior é
impessoal. Ele obedece ao superior, não em consideração a quem ele é,
mas ao cargo que ocupa. A burocracia garante a continuidade do cargo
ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, as funções e os cargos
permanecem. Cada cargo contempla uma área ou setor de competência e
de responsabilidade.

8
 Abordagem burocrática da

Hierarquia da autoridade
A burocracia é uma maneira de organizar que estabelece os cargos de
acordo com o princípio da hierarquia, ou seja, cada cargo inferior está sob o
controle e a supervisão de um cargo superior. Nenhum cargo fica sem
con- trole ou supervisão. Surge daí a necessidade da hierarquia da
autoridade para fixar os níveis superiores nos diversos escalões de
autoridade. Esses escalões irão proporcionar a estrutura hierárquica da
organização. A hierarquia é a ordem e a subordinação, e os graus de
autoridade correspondem às mais va- riadas categorias de participantes,
funcionários, classes etc. Todos os cargos estão dispostos em níveis
hierárquicos que proporcionam certos privilégios mas também
obrigações, e são estreitamente definidos por meio de regras limitadas e
específicas.

A autoridade – o poder de controle resultante de uma posição

reconhe- cida – é inerente ao cargo e não ao indivíduo específico que
desempenha o papel, por assim dizer, oficial. A distribuição de autoridade
nesse tipo de sis- tema serve para reduzir o atrito em níveis mínimos, por via
do contato formal (oficial) amplamente restritivo, em relação às maneiras
preestabelecidas e de- finidas pelas normas da empresa. Desse jeito, o
subordinado fica protegido de possíveis ações arbitrárias do seu superior,
dado que as ações de ambos se processam dentro de um conjunto
mutuamente reconhecido de regras.

Rotinas e procedimentos estandardizados

A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para
aferir o desempenho de cada ocupante de cargo. Esse ocupante não pode
fazer o que quiser, mas o que o modelo burocrático impõe que ele faça.
As regras e normas técnicas regulam toda conduta desse ocupante, cujas
ativi- dades só podem ser realizadas de acordo com as rotinas e
procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas.

Toda a estrutura burocrática é projetada intencionalmente de acordo

com os princípios da racionalidade: a disciplina no trabalho e o desempe-
nho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas
que ajustam completamente o funcionário às exigências de seu cargo
como também às exigências da empresa: a máxima produtividade. Essa
racionali- zação do trabalho encontra sua forma mais clara na Administração

8
Teoria Geral da
Científica, que chegou a um patamar altíssimo de condicionamento e de
treinamento.

8
 Abordagem burocrática da

Todas as atividades de cada cargo eram desempenhadas de acordo com

pa- drões claramente definidos, nos quais cada conjunto de ações estava
funcio- nalmente relacionado com os propósitos da fábrica, segundo uma
maneira ideal. Esses padrões facilitavam a avaliação do desempenho de cada
um dos participantes.

Competência técnica e meritocracia

A burocracia é uma organização na qual o processo seletivo é baseado
no mérito e no desenvolvimento da competência técnica, e não em
vontades pessoais. A admissão, a transferência e até mesmo a promoção dos
trabalha- dores são baseadas em critérios, válidos para toda a empresa,
de avaliação e de classificação, e não em critérios particulares e arbitrários.
Esses critérios “universais” são racionais e consideram a competência, o
mérito e a capaci- dade do funcionário em relação ao cargo ou função. Daí
a necessidade dos exames, dos concursos, de testes e de títulos seja para
admissão seja para promoção.

Especialização da administração
A burocracia é uma organização que preconiza a separação entre a
pro- priedade e a administração. Os membros do corpo administrativo
devem ser e estar completamente separados da propriedade dos meios
de produção. Isso quer dizer que os administradores em organizações
burocráticas não são respectivamente os seus proprietários. O dirigente não
precisa ser necessa- riamente o dono do empreendimento ou mesmo um
grande acionista da or- ganização, mas sim um profissional especializado
para a sua administração. Com a burocracia emerge um tipo de profissional
especializado no gerencia- mento de empresas, e daí afasta-se de forma
gradual o capitalista da gestão do negócio, diversificando as suas aplicações
financeiras de capital.

Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para

desempenhar as tarefas da empresa, não são propriedades dos burocratas
– estão acima destes. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar
sua posição ou seu cargo, e sua posição e seu cargo não podem ser
apropriados e integrados ao seu patrimônio privado. Essa estrita
separação entre as rendas e os bens privados e os públicos é uma
característica específica da burocracia, que a distingue dos tipos

8
Teoria Geral da
patrimonial e feudal de administração. Existe um princí-

8
 Abordagem burocrática da

pio de completa separação entre a propriedade que pertence à organização

e a propriedade pessoal do funcionário.

Profissionalização dos participantes

A burocracia é uma organização caracterizada pela profissionalização dos
seus participantes. Cada funcionário de uma burocracia pode ser considera-
do como um profissional, por diversas razões:

Ele é um especialista – cada funcionário especializa-se nas atividades

do seu respectivo cargo. Essa especialização irá variar conforme o nível
hierárquico onde está situado. Mas há algumas distinções claras,
pois enquanto aqueles que ocupam posições no topo da empresa
são mais generalistas, à medida que se “desce” nos níveis
hierárquicos, aqueles que ocupam posições mais baixas vão se
tornando gradativamente mais especialistas.

É um assalariado – os trabalhadores de uma burocracia recebem sa-

lários correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto mais elevado
o cargo na escala hierárquica, maior o salário e, é claro, o poder.
Os funcionários devem ser recompensados exclusivamente por
salários e não devem receber pagamentos dos consumidores/clientes,
para pre- servarem a orientação da empresa, bem como suas
normas e regula- mentos. O trabalho na burocracia representa,
geralmente, a principal ou única fonte de renda do trabalhador.

É ocupante de cargo – o funcionário da burocracia ocupa um cargo e

esse é a sua principal atividade dentro da empresa, fato que toma todo
o seu tempo. Ele não ocupa um cargo por vaidade ou por honraria,
mas sim porque esse é o seu meio de vida.

É nomeado por um superior hierárquico – o funcionário é um

profissional que foi selecionado e, portanto, escolhido por sua com-
petência e capacidade, e assim será nomeado, assalariado, promo-
vido ou mesmo demitido da empresa pelo seu superior hierárquico.
O superior hierárquico tem completa e total autoridade sobre seus
subordinados. É o superior que toma decisões a respeito de seus
subordinados.

8
Teoria Geral da
Possui um mandato por tempo indeterminado – quando um fun-
cionário ocupa um cargo em uma burocracia, o tempo de
permanência nesse cargo não pode ser definido e determinado. Isso
não quer dizer que o cargo seja vitalício, mas sim que não há norma
ou regra capaz de determinar previamente o tempo de permanência
de um funcionário, tanto no cargo quanto na empresa.

Segue uma carreira dentro da empresa – à medida que um funcio-

nário mostra seu mérito, sua capacidade e sua competência, ele pode-
rá ser promovido para outros cargos de níveis superiores. O
burocrata é recompensado por meio de uma sistemática promoção,
através de uma carreira dentro da organização. O funcionário é um
profissional que faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida.

Não possui a propriedade dos meios de produção e administração

– o administrador gerencia a empresa em nome de seus
proprietários, enquanto o funcionário, para trabalhar, precisa de
máquinas e de equipamentos fornecidos pela empresa. Uma vez
que essas máquinas e esses equipamentos se tornam sofisticados
pela tecnologia empregada e, portanto, mais caros, somente as
grandes corporações passam a ter condições financeiras para
adquiri-los. É por isso que as empresas assumem gradativamente o
monopólio dos meios de produção. O administrador gerencia a
empresa, mas não é o proprietário dos meios de produção. O
funcionário utiliza as máquinas e equipamentos, mas não é o seu
proprietário.

É fiel ao cargo e se identifica com os objetivos da empresa – o

fun- cionário burocrata defende os interesses respectivos de seu cargo
e da sua empresa, em detrimento dos demais interesses envolvidos.

O administrador profissional busca controlar completamente as

buro- cracias, pelos seguintes motivos:

o aumento do número de acionistas das grandes organizações

oca- siona a dispersão e a fragmentação da propriedade das ações;

aqueles proprietários que, em função de seus recursos

financeiros abundantes, controlavam somente uma empresa,
concentrando nela toda a sua riqueza, passaram a distribuir o risco
do seu investi- mento em várias outras empresas. Decorre daí que,
na atualidade, o controle acionário ficou subdividido e diminuído
com o crescimen- to do número de acionistas;

9
 Abordagem burocrática da
os administradores profissionais, através de sua carreira dentro da
organização, chegam a posições de comando e de controle, sem
possuírem a propriedade da coisa comandada e controlada.
Assim, um administrador pode ter mais poder sobre a empresa
do que um grande acionista.

Completa previsibilidade do funcionamento

A conseqüência desejada da burocracia é a total previsibilidade do
com- portamento dos seus funcionários. No modelo proposto por Weber,
todos os funcionários se comportam de acordo com as normas e
regulamentos da empresa, a fim de que esta atinja a máxima eficiência
possível. Tudo em uma burocracia é estabelecido para prever
antecipadamente todas as ocorrências e rotinizar a realização das tarefas,
para que a máxima eficiência do sistema seja plenamente alcançada.

Aparentemente, Weber não previu nenhuma distinção no

comportamen- to das pessoas em uma empresa. Muito pelo contrário, a
burocracia assenta- se em uma visão mais padronizada do comportamento
humano. Max Weber sequer considerava a organização informal. Na
verdade, a organização infor- mal não era prevista por Weber, ou seja, não
estava considerada nas conse- qüências desejadas das organizações. A
organização informal é considera- da como um elemento de
imprevisibilidade das burocracias, pois o sistema social racional puro de
Weber pressupunha que as reações e o comporta- mento humano eram
previsíveis, uma vez que tudo estava sob o controle das normas racionais
e legais, escritas exaustivamente. A organização informal pode ser
tomada como sendo uma derivação direta do sistema burocrático, como
uma conseqüência da impossibilidade prática de padronizar por com-
pleto o comportamento humano nas organizações.

Vantagens da burocracia
Weber apontou várias razões que explicavam o avanço da
burocracia sobre as demais formas de associação. Segundo esse autor, a
comparação dos mecanismos burocráticos com outras organizações que
não fossem do tipo empresarial era o mesmo que a comparação de uma
produção mecani- zada com outros modos não-mecânicos de produção.

Exposto dessa maneira, para Weber, as vantagens da burocracia são:

9
Teoria Geral da
Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização.

Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exa-

to dos deveres.

Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e
por quem e as ordens e papéis tramitam através de canais
preestabelecidos.

Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação especí-

fica e escrita. Por outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida
apenas a quem deve recebê-la.

Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorecem a

padroniza- ção, redução de custos e de erros, pois os procedimentos
são definidos por escrito.

Continuidade da organização através da substituição do pessoal que

é afastado. Além disso, os critérios de seleção e escolha do pessoal
baseiam-se na capacidade e na competência técnica.

Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece

aquilo que é exigido dele e quais são os limites entre suas
responsabi- lidades e as dos outros.

Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados

nas mesmas circunstâncias.

Subordinação dos mais novos aos mais antigos, dentro de uma

forma estrita e bem conhecida, de modo que o superior possa
tomar deci- sões que afetem o nível mais baixo.

Confiabilidade, pois o negócio é conduzido de acordo com regras

co- nhecidas, sendo que grande número de casos similares são
metodica- mente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As
decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser
despersonalizado no senti- do de excluir sentimentos irracionais,
como o amor, raiva, preferências pessoais, elimina-se a discriminação
pessoal.

Existem benefícios sob o prisma das pessoas na organização, pois a

hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de ma-
neira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem
especialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na

9
 Abordagem burocrática da
organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica.

9
Teoria Geral da

Dada essa quantidade de decorrências favoráveis, o trabalho em uma

bu- rocracia é profissional, o nepotismo passa a ser evitado e as
condições de trabalho positivam a moralidade econômica e criam
obstáculos para a cor- rupção. O senso de justiça presente nas normas
burocráticas, quase sempre baseadas em padrões universais de justiça e de
tratamento igualitário, tem a virtude de assegurar que as pessoas
cooperem entre si sem sequer se sen- tirem cooperadoras. As pessoas
passam a cumprir as regras das empresas primordialmente porque os fins
almejados pela estrutura total são bastante valorizados e cada um deve fazer
a sua parte para que o objetivo final e total seja alcançado.

Disfunções da burocracia
Uma das perspectivas mais importantes da burocracia é que ela é uma
organização cujas conseqüências desejadas resumem-se na completa pre-
visibilidade de seus processos a fim de obter o mais alto grau de
eficiência da empresa.

Na burocracia existem dois tipos de conseqüências: as previstas e as

im- previstas, estas últimas foram designadas de disfunções burocráticas,
isto é, imperfeições decorrentes do funcionamento da burocracia.

Contudo, ao estudar as conseqüências previstas – ou desejadas da

buro- cracia e que a conduzem para a máxima eficiência, Weber notou
também que as conseqüências imprevistas – ou indesejadas levavam à
ineficiência e às suas imperfeições. Essas conseqüências imprevistas
designaram as ano- malias de funcionamento responsáveis pelo sentido
pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.

Na verdade, não há nenhum tipo de organização que seja plenamente

racional e o grau de formalismo não é tão profundo como havia sido
descrito por Weber.

O conceito popular de burocracia faz pensar que o grau de

eficiência administrativa da burocracia é bem baixo, e o motivo pelo
qual esse fato acontece é porque o tipo ideal de burocracia sofre
transformações quando operado por homens. De acordo com estudiosos, o
trabalhador, o indivíduo quando faz parte de uma burocracia, faz com
que toda a previsibilidade de seu comportamento, que deveria ser a
conseqüência mais importante da empresa, escape ao modelo
preestabelecido. Acontece que o que passou

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 Abordagem burocrática da

a ser denominado como disfunções da burocracia foram essas

imperfeições percebidas no funcionamento da burocracia. Cada uma das
disfunções resul- ta de algum desvio ou de algum exagero em quaisquer
das características do modelo burocrático apresentado por Weber.

Por essas disfunções, a burocracia tornou-se ultrapassada, fechou-se

ao público externo, onde reside o seu objetivo, impedindo
completamente o desenvolvimento da inovação e da criatividade.

Dito desse modo, pode-se considerar como disfunções da burocracia:

internacionalização das regras e exagerado apego aos regula-

mentos – as normas e regulamentos transformaram-se de meios
para objetivos. O funcionário se fecha nas normas e nas regras e se
esquece completamente que a flexibilidade é uma das principais
características de toda e qualquer atividade racional.

excesso de formalismo e de papelório – a necessidade de documen-

tar e de formalizar todo tipo de comunicação em uma burocracia, pois
tudo precisa ser devidamente testemunhado por escrito. O
papelório constitui uma das disfunções mais latentes de uma
burocracia.

resistência a mudanças – o burocrata está condicionado a seguir re-

gras, ou seja, a trabalhar de acordo com rotinas, e com isso sente-
se mais seguro. Quando surgem mudanças ele fica preocupado,
passan- do a resistir às mudanças.

despersonalização dos relacionamentos – o relacionamento entre

as pessoas passa a possuir um caráter eminentemente impessoal,
pois os indivíduos começam a ver seus colegas como membros da
empre- sa, e também passam a se comunicar com os cargos ou
registros ou em qualquer forma imposta pela empresa.

categorização como base do processo decisorial – a burocracia

baseia-se na rígida hierarquização da autoridade, isto é, em uma bu-
rocracia quem toma as decisões é a pessoa que está no mais alto
ní- vel da hierarquia, mesmo que não saiba muito a respeito do
assunto a ser tratado.

superconformidade às rotinas e procedimentos – a burocracia

está amparada em rotinas e procedimentos preestabelecidos. Em
uma bu- rocracia as rotinas e procedimentos tornam-se sagrados

9
Teoria Geral da
para os fun-

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 Abordagem burocrática da

cionários. Estes, por seu turno, passam a trabalhar em função

dessas regras e desses procedimentos da empresa e não mais
voltados para os objetivos organizacionais, e, assim, perde-se a
flexibilidade, a inicia- tiva, a criatividade e a perspectiva de
renovação.

exibição de sinais de autoridade – uma vez que o modelo burocrá-

tico enfatiza a hierarquia, ele mesmo consegue facilmente identificar
quais são as pessoas que possuem mais poder, através de salas
maio- res, vagas em estacionamento, horário flexível etc.

dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público –

já que existem tantas regras e regulamentos que orientam as
atividades das burocracias, os funcionários voltam os seus olhares para
o interior da empresa, levando ao surgimento de conflitos com os
clientes. Os clientes, cada vez mais, necessitam de atendimentos
personalizados, mas em uma burocracia os funcionários atendem os
clientes da mes- ma maneira, sob um formato padrão, causando
insatisfação com os serviços e gerando pressões. A conseqüência
direta dessa situação é o aparecimento de ameaças à segurança, e daí
há a defesa contra pres- sões externas à burocracia.

De maneira resumida, vejamos agora uma correlação entre as característi-

cas da burocracia com as disfunções burocráticas:

Características da burocracia Disfunções da burocracia

1.Caráter legal das normas

1.Internalização das normas
2.Caráter formal das comunicações
2.Excesso de formalismo e papelório
3.Divisão do trabalho
3.Resistência a mudanças
4.Impessoalidade no relacionamento
4.Despersonalização do relacionamento
5.Hierarquização da autoridade
5.Categorização do relacionamento
6.Rotinas e procedimentos
6.Superconformidade
7.Competência técnica e mérito
7.Exibição de sinais de autoridade
8.Especialização da administração
8.Dificuldades com clientes
9.Profissionalização

Previsibilidade do funcionamento Imprevisibilidade do funcionamento

Apreciação crítica da Teoria da Burocracia

Assim como as demais teorias até agora apresentadas, a Teoria da
Buro- cracia também é passível de imperfeições, não em relação ao seu

9
Teoria Geral da
funciona-

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 Abordagem burocrática da

mento prático propriamente dito, mas em relação à fundamentação teórica

que carrega, pois existem imperfeições conceituais que não precisam ser tes-
tadas para saber que limitam as ações dos trabalhadores de uma forma geral.
Tem-se que as principais críticas a essa linha teórica são:

o excessivo racionalismo;

o mecanicismo e as limitações da Teoria Clássica;

o conservantismo;

a abordagem de sistema fechado;

a abordagem descritiva e explicativa.

Todavia, algumas outras considerações devem ser apresentadas de

ma- neira mais aprofundada, pois causam maior impacto no
desenvolvimento do modelo burocrático:

limitação da espontaneidade – as características da organização bu-

rocrática limitam a liberdade pessoal, tornam o trabalhador incapaz de
compreender a empresa totalmente. Sua visão é fragmentada, o
que prejudica a sua auto-realização e o desempenho da empresa.

despersonalização do relacionamento – as pessoas são apenas ocu-

pantes de cargos em hierarquias.

substituição dos objetivos pelas normas – as normas tornam-se

gradativamente mais importantes que os objetivos da empresa.

conflito entre público e funcionários – como todos os clientes são

aten- didos conforme normas preestabelecidas, as especificidades de
cada caso são desconsideradas, e a inflexibilidade do tratamento
dispensado ocasio- na o surgimento de conflitos entre clientes e
funcionários.

Embora o termo burocracia seja utilizado de modo depreciativo, para de-

signar empresas ineficientes e lentas no processo de decisão, de acordo
com os princípios apresentados, ela ainda se mostra como uma forma
apropriada e muito aplicada às organizações de todo e qualquer tipo.

A rigor o modelo burocrático facilita o controle do trabalhador, pois este

recebeu treinamento e conhece todas as regras e, por isso, possui todas
as informações necessárias para desempenhar a sua função bem como o
com- portamento esperado pela empresa.

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Teoria Geral da

Ampliando seus conhecimentos

Controles gerenciais: que decepção! Ninguém

controla nada direito!
(ROBBINS, 2000. Adaptado)

O processo de controle
Segundo Robbins, controle “é o processo de monitoração das atividades
para garantir que sejam realizadas conforme planejado e corrigidas de quais-
quer desvios significativos”.

Ainda segundo esse autor o processo de controle consiste na

“mensuração do desempenho atual, comparação com o estipulado e
correção dos desvios ou padrões inadequados”.

As medições podem ser feitas de diversas formas, por exemplo, através

de observação pessoal, relatórios estatísticos, informações verbais, relatórios
complexos e banco de dados.

Só o fato de controlar altera o comportamento das pessoas de formas

di- versificadas. É por isso que Lawler, E. E. e Rhode, J. G. defendem a idéia
de que o que medimos é provavelmente mais decisivo para o processo de
controle do que como medimos. “Além disso, o que medimos determina,
em grande parte, aquilo em que as pessoas na organização tentarão se
superar”.

É sempre difícil para um gerente mensurar o valor que uma pessoa, depar-
tamento ou unidade fabril contribui para a empresa e, então, converter
essa contribuição em padrões. A definição de indicadores permite exprimir
em termos numéricos o desempenho de uma atividade.

No entanto, caso não se possa quantificar o resultado de uma

atividade, é sempre preferível dispor de medidas subjetivas a não dispor
de nenhum padrão para comparação.

Através da comparação se determina o grau de variação entre o desem-

penho real e o padrão ou previsto. Normalmente, pode-se esperar que exista
variação do padrão estabelecido com o realizado, dessa forma, é também im-
portante que se determine uma faixa de tolerância do padrão estabelecido.

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 Abordagem burocrática da

Os desvios que excederem essa faixa receberão atenção especial da gerên-

cia, que deverá atuar no sentido de corrigir a distorção.

Após medir resultados e compará-los com os padrões previamente

estabe- lecidos, o passo seguinte é a tomada da ação gerencial. Usualmente
apresen- tam-se três alternativas de ação:

não fazer nada deixando as coisas como estão;

corrigir o desempenho tomando novas ações

gerenciais; alterar o padrão.

Robbins define dois tipos de ações para corrigir desempenhos deficien-

tes: A Ação Corretiva Imediata e a Ação Corretiva Básica. Na primeira,
bus- ca-se corrigir problemas imediatamente, fazendo com que o
desempenho seja trazido de volta ao padrão estabelecido e na segunda,
procura-se saber como e por que o desempenho se desviou, para depois
corrigir a fonte do desvio.

O que os gerentes procuram controlar

A maioria dos esforços dos gerentes se concentra em quatro categorias
de controle, a saber, o comportamento humano, finanças, operações e infor-
mações. No controle do comportamento destacamos: regulamentos
formais, supervisão direta, avaliação de desempenho e recompensas
representam formas de controle que podem encorajar ou desencorajar
determinados com- portamentos. Para a categoria de finanças, as
empresas procuram equilibrar os interesses dos acionistas, de seus clientes,
fornecedores e da coletividade a qual pertencem. Necessitam de
funcionalidade interna para obter lucros ope- racionais crescentes e custos
compatíveis com esses resultados. Para tanto, precisam de Controles
Financeiros, ou seja, da elaboração de Orçamentos, do Cálculo e Análise de
Índices e da realização de Auditorias. Na categoria de ope- rações, Russell, R.
S. e Taylor, B. W. III argumentam que o controle operacional destina-se a
avaliar o grau de eficiência e eficácia com que os processos de
transformação de uma organização estão funcionando.

A programação de como as operações serão realizadas e o processo

de compra de insumos são ferramentas importantes para se conseguir a
funcio- nalidade interna.

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Teoria Geral da

A programação da produção consiste em ordenar as atividades, definir

quem as realizará e o prazo em que serão concluídas. Uma das melhores e
mais simples técnicas de programação é o Gráfico de Gantt.

Segundo Robbins, “a qualidade de toda decisão depende muito da qua-

lidade da informação à disposição do gerente”. O Sistema de Informação
Gerencial – SIG – é utilizado para fornecer informações necessárias à admi-
nistração. Quando os dados são analisados e processados, tornam-se infor-
mações. Um SIG coleta dados e os transforma em informações relevantes
para uso dos gerentes.

O lado ruim dos controles

Griffith apontou que o “controle computadorizado da informação cria a
oportunidade de abusos éticos.”

Os gerentes tomam decisões no sentido de garantir qualidade, produti-

vidade e comportamento adequado de seus subordinados. Uma vez que os
gestores são os responsáveis pelas ações das pessoas dentro da unidade
e pelo desempenho da mesma, é imprescindível que se estabeleçam
controles para garantir que as atividades planejadas sejam realizadas de
acordo com o previsto. Mas, todo sistema de controle possui imperfeições,
os problemas aparecem quando indivíduos ou departamentos tentam
parecer ótimos ex- clusivamente em termos de aparência de controle.

Assim, um sistema de controle pode gerar dificuldades mais graves

do que aquelas para os quais os controles foram implementados para
evitar. Por exemplo, uma fábrica que ficou cheia de material em processo,
porque a alta administração controlava diariamente apenas quanto em valor
era retira- do do estoque de matéria-prima e quanto era entregue pela
fábrica ao setor de expedição. Casos como esse são freqüentes, mostrando
que um determi- nado controle pode gerar comportamentos indesejáveis.
Generalizando, po- demos dizer que os controles não têm só aspectos
positivos. Eles podem ter aspectos negativos mais relevantes do que os
positivos.

Evolução dos controles

Pode-se considerar a evolução dos controles dividindo-os entre os tradi-
cionais e os em teste. Dentre os controles tradicionais destacamos alguns de-
monstrativos financeiros explicitados a seguir.

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 Abordagem burocrática da

Os demonstrativos financeiros representam todas as operações efetu-

adas por uma empresa, mensuradas em moeda e organizadas segundo
as normas contábeis. Através desses demonstrativos é possível ao gestor
con- trolar e analisar a empresa como um todo. Podemos destacar o
Balanço Patrimonial, Demonstrativo de Resultado do Exercício,
Demonstrativo de Origem e Aplicação de Recursos, Fluxo de Caixa e
Índices Financeiros na Es- trutura de Capitais, de Liquidez, de
Rentabilidade, de Rotatividade e Capi- tal de Giro. Nos controles em teste
destacamos o Balanced Scorecard, que é uma metodologia desenvolvida por
Robert S. Kaplan e David P. Norton, que permite, segundo Campus, “um
total acompanhamento de todas as verten- tes do negócio em suas mais
importantes perspectivas”. O cenário, ao qual os autores chamam de
Balanced Scorecard, permite aos executivos tradu- zir os objetivos
estratégicos de uma empresa em um conjunto coerente de medições de
desempenho inseridos em quatro perspectivas diferentes, onde as
tradicionais medidas financeiras são complementadas por indica- dores
relativos a clientes, processos internos, aprendizado e crescimento. A
empresa trilhará com mais facilidade o caminho do sucesso quando o con-
junto composto por estes quatro indicadores estiver “balanceado”, ou
seja, segundo Campus, “aplicados com graus de importância relativa
eqüitativa”. O scoreboard controla se o planejamento estratégico está sendo
implantado. É uma ferramenta recente, da qual temos poucas informações e
estudos de uso no Brasil.

Um conceito de controle gerencial

Consideramos o controle gerencial, usando procedimentos formalizados
ou procedimentos ad-hoc, fundamental para assegurar que as atividades
de uma empresa se mantenham direcionadas ou se redirecionem para
atingir o pretendido pela gerência.

Dentro do que a gerência pretende pode-se incluir posição competitiva,

planos, metas etc. Não importa objetivar qual desses termos deve ser
usado desde que fique enquadrado no que a gerência pretende.

O processo de controle gerencial consiste em obter informações para ava-

liar se foi atingido ou não o que foi pretendido pela gerência. Essas
informa- ções podem ser obtidas diretamente de uma forma simples numa
visita do “gerente” aos locais de trabalho, como o de verificar o movimento
de pessoas na loja ou usando de um ou poucos números, como o

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 Teoria Geral da
crescimento das vendas

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 Abordagem burocrática da

na quinzena ou ainda, de forma sofisticada por meio de um conjunto de nú-

meros ou eventos qualitativos que tem interpretação complexa.

O exemplo de conjunto de informações mais complexas pode ser um re-

latório composto por indicadores econômicos, financeiros e de
desempenho que mostrem a evolução do contexto macro ambiental
(tecnológico, sociocul- tural, político, econômico etc.), a evolução do setor
(clientes, mercado, forne- cedores, concorrentes etc.) e a evolução da própria
empresa (aspectos comer- ciais, financeiros, produtivos etc.).

Para que sejam eficientes, os controles devem estar baseados em

planos. Quanto mais claros, completos e integrados forem os planos, mais
consisten- tes serão as pretensões das gerências e mais eficazes serão os
controles.

Nem sempre isso acontece, pois já vimos casos absurdos em que

empresas primeiro estabelecem controles para posterior planejamento de
suas ações.

Diante disso, os dirigentes precisam de uma ferramenta que lhes forne-

ça informações sobre o desempenho desejado e realizado, permitindo-lhes
fazer comparações objetivas, em todas as etapas do processo de gestão.

Catelli define a fase de controle como um procedimento formal que

“cor- responde à implementação de ações corretivas, quando os resultados
realiza- dos são diferentes dos planejados, no sentido de assegurar que os
objetivos planejados foram atingidos”.

Nesse trabalho não está em primeiro plano discutir a adequação do que

a gerência pretende. Não vamos questionar se a gerência está coerente com
os conceitos sólidos de administração, ou se está repleta de
idiossincrasias. Vamos verificar “como acontece o controle” e não o que o
controle deve- ria “pretender”. A empresa pode simplesmente querer
sobreviver em longo prazo, ou suplantar o concorrente da esquina, ou
ganhar participação de mercado, liquidez, rentabilidade, etc., mas não
vamos discutir essas pre- tensões, pois nosso objetivo é o de investigar o
que existe na prática sobre controles administrativos. A literatura trata
amplamente dessas informações. Muitos autores acabam considerando que
obter informações é mais impor- tante que o “controle gerencial” por si.

1
 Teoria Geral da

Atividades de aplicação
1. Fale sobre a origem da burocracia.

2. Quais são as características principais do modelo burocrático?

3. O que significam as disfunções burocráticas?