Direito Administrativo e a Atuação do Estado

DIREITO ADMINISTRATIVO –CEFC
AUTORIDADES
Governador do Estado do Rio de Janeiro
Exmº Sr Cláudio Bomfim de Castro e Silva
Secretário de Estado de Polícia Militar
Exmº Sr Coronel PM Luiz Henrique Pires
Subsecretário de Estado de Polícia Militar
Ilmº Sr Coronel Carlos Eduardo Sarmento da Costa
Diretor-Geral de Ensino e Instrução
Ilmº Sr Coronel PM Marco Aurelio C. Guarabyra Vollmer
Comandante do CFAP 31 de Voluntários
Ilmº Sr Coronel PM Marcelo Andre Teixeira da Silva
Comandante do Centro de Educação a Distância da Polícia Militar
Ilmº Sr Tenente-Coronel PM Alexandre Moreira Soares
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APRESENTAÇÃO
Estamos vivendo a era da tecnologia, na qual a informação está cada dia

mais latente e veloz em nossa rotina diária. Este curso tem por objetivo , formar
e especializar os Cabos da Polícia Militar do Estado do Rio de Janeiro. Para tal,
o Curso ocorrerá na modalidade à Distância, pois as disciplinas ocorrerão no
ambiente virtual de aprendizagem, por intermédio da Escola Virtual, no Centro
de Educação a Distância Cel Carlos Magno Nazaré Cerqueira (CEADPM) e as
avaliações de forma presencial no Centro de Formação e Aperfeiçoamento de
Praças ( CFAP 31 Vol.).
É fundamental o seu empenho no curso, pois você terá na parte EaD
autonomia de estudos e de horários, mas também é necessário disciplina e
dedicação para o êxito dessa jornada, pois alcançar o sucesso depende do
esforço coletivo e também individual, objetivando que nossos policiais sejam
cada vez mais qualificados, bem treinados e especializados, para cumprirmos
nossa missão, buscando cada vez mais a excelência de nossas ações.
O bom treinamento envolve aspectos físicos e cognitivos, na era da
informação e da tecnologia, precisamos nos aprimorar cada vez mais a fim de
garantir uma tropa consciente, respeitosa, pautada em valores morais e
institucionais, garantindo assim o cumprimento de suas funções com dignidade
e excelência.
Esperamos que você aproveite ao máximo os conhecimentos adquiridos
através deste curso e busque uma reflexão acerca de suas funções perante a
sociedade e seus companheiros de profissão. Que seja um momento de
repensar as práticas e fortalecer seu vínculo profissional, ampliando cada vez
mais seus conhecimentos para lidar com as particularidades de ser um Policial
Militar no Estado do Rio de Janeiro.
Desejamos a todos bons estudos!
Marco Aurélio C. Guarabyra Vollmer – Coronel PM
Diretor-Geral de Ensino e Instrução
Marcelo André Teixeira da Silva –Coronel PM
Comandante do CFAP
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Desenvolvedores
Supervisão EAD
MAJ PM Rodrigo Fernandes Ferreira
Equipe Técnica
SUBTEN PM Willian Jardim de Souza
3º SGT PM Edson dos Santos Vasconcelos
SD PM Lucas Almeida de Oliveira
SD PM Diogo Ramalho Pereira
Diagramação
2º SGT PM Alan dos Santos Oliveira
2º SGT PM Wallace Reis Fernandes
CB PM Michele Pereira da Silva de Oliveira
CB PM Vanessa Souza Rino Bahia
Design Instrucional
1º SGT PM Eloisa Cláudia Clemente de Almeida
CB PM Michele Pereira da Silva de Oliveira
Filmagem e Edição de Vídeo

CB PM Renan Campos Barbosa
SD PM Alessandra Albuquerque da Silva
Designer Gráfico / Diagramação Interativa

2º SGT PM Wallace Reis Fernandes
SD PM Leonardo da Silva Ramos
Suporte ao Aluno
CB PM Vanessa Souza Rino Bahia
CFAP
Supervisão e Coordenação Pedagógica

CAP PM Ped. Patrícia Kalife Paiva
3ºSGT Rodrigo Barroso Candido
CB PM Juliana Pereira de Carvalho
CB PM Fernanda Belísio Oliveira dos Santos
SD PM Eduarda Vasconcellos Dias de Oliveira
Conteudista
2º SGT PM Daniel Almeida de Barros
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO .......................................................................... 5
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INSTRUMENTO DE ATUAÇÃO DO
ESTADO ................................................................................... 6
ATOS ADMINISTRATIVOS – MANIFESTAÇÃO UNILATERAL DE
VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO ............................................. 23
PODERES ADMINISTRATIVOS – PRERROGATIVAS DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................... 33
SERVIÇO PÚBLICO – ATIVIDADES DA ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA ................................................................................ 51
SERVIDORES PÚBLICOS – GESTORES PÚBLICOS / TEORIA DA
IMPUTAÇÃO ........................................................................... 55
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – TEORIA DA
RESPONSABILIDADE ............................................................. 64
DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR –
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO ........................................... 68
CONCLUSÃO........................................................................... 79
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................ 80
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INTRODUÇÃO
O Direito Administrativo é um ramo recente do Direito Público, que

foi criado com o advento da Revolução Francesa, em função da
formação do Estado Moderno. A finalidade do Direito Administrativo foi
de estabelecer a regulação da atuação do novo modelo, que se torna
instrumento profissional, no atendimento dos legítimos interesses
sociais. Daí o referencial de toda a sua atuação e emprego ser dirigida
ao administrado (cidadão), dentro dos parâmetros e diretrizes que
passam a reger a forma de condução dos negócios públicos.
A Administração Pública surge como instrumento concreto do
Estado Moderno, na busca e realização dos interesses coletivos, em
que seus agentes, gestores públicos, encontrarão as diretrizes e
princípios que nortearão suas condutas; pois, neste modelo, a
referência é o Princípio da Legalidade: “O agente só pode realizar o que
a lei autoriza”.
Nesse sentido, a importância do Direito Administrativo é fornecer
aos gestores públicos conhecimento técnico com a finalidade de
desenvolver habilidades e atitudes que permitam a melhor execução
de suas funções, bem como a percepção de suas responsabilidades
dentro do modelo estabelecido; demonstrando, principalmente, a
quem deve ser dirigido, e em benefício de que público as atividades do
Estado deverão alcançar.
Por fim, a disciplina Noções de Direito Administrativo tem por
objetivo apresentar ao policial militar, em linhas gerais, o papel da
administração pública, suas prerrogativas, atividades e as suas
possíveis responsabilidades.
5
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – INSTRUMENTO DE ATUAÇÃO DO

ESTADO
Conceitos
Vamos aprender o que é Direito?
A palavra “Direito”, bem como ele próprio no sentido amplo da

Ciência do Direito, vem dos Romanos antigos, e é a soma da palavra
dis(muito) erectum (reto,justo,certo), ou seja, Direito em sua origem
significa o que é muito justo, o que tem justiça.
Entende-se, em sentido comum, o Direito como sendo o conjunto de
normas para a aplicação da justiça e a minimização de conflitos de uma
dada sociedade. Essas
normas, essas regras,
essas sociedades não são
possíveis sem o homem,
porque é o ser humano
quem faz o Direito e é
para ele que o Direito é
feito.
O fim do direito é a paz, o meio de que se serve para
consegui-lo é a luta. O direito não é uma simples ideia, é uma força
viva. Por isso a justiça sustenta numa das mãos a balança com que
pesa o direito, enquanto na outra segura a espada por meio da
qual o defende. A espada sem a balança é a força bruta, a balança
sem a espada, a impotência do direito. Uma completa a outra, e o
verdadeiro estado de direito só pode existir quando a justiça sabe
brandir a espada com a mesma habilidade com que manipula a
balança. (Rudolf Von Ihering, A luta pelo Direito,2004, p. 27).
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Você sabe o que é Estado?
O Estado é um ente personalizado, pessoa jurídica de direito

público, pessoa jurídica territorial soberana, formada pelos elementos
povo, território e governo soberano. Esses três elementos são
indissociáveis e indispensáveis para a
noção de um Estado independente: o
povo, em um dado território,
organizado segundo sua livre e
soberana vontade. Apresentando-se
tanto nas relações internacionais
quanto internamente, é capaz de adquirir direitos e contrair obrigações
na ordem jurídica.
Em nosso regime federativo, todos os componentes da federação
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios), materializam o Estado,
cada um deles atuando dentro dos limites de competência traçados
pela Constituição. A evolução da instituição acabou culminando no
surgimento do Estado de direito, noção que se baseia na regra de que
ao mesmo tempo em que o Estado cria o Direito, deve sujeitar-se a
ele.
Administração Pública
O Direito Administrativo, como
instrumento da Administração Pública é
um sistema jurídico de normas e
princípios, que somente veio a lume com
a instituição do Estado de direito, ou
seja, quando o Poder criador do direito
passou também a respeitá-lo.
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O fenômeno nasceu com os movimentos constitucionalistas, cujo

início se deu no final do século XVIII. Através do novo sistema, o
Estado passava a ter órgãos específicos para o exercício da
administração pública e, por via de consequência, foi necessário o
desenvolvimento do quadro normativo disciplinador das relações
internas da administração e das relações entre esta e os administrados.
No período anterior, o regime vigorante era o das monarquias
absolutas, em que todos os poderes do Estado desaguavam nas mãos
do monarca, tornando frágeis as relações entre o
Estado e os súditos. Com a teoria da separação
de poderes concebida por Montesquieu, o Estado,
distribuindo seu próprio poder político, permitiu
que em sua figura reunisse, ao mesmo tempo, o
sujeito ativo e passivo do controle público. Dessa
forma, foi possível criar normas próprias para a
execução desse controle.
Para os estudiosos do Direito, o termo administração pública
exprime mais de um sentido. Uma das razões para o fato é a extensa
gama de tarefas e atividades que compõem o objetivo do Estado. Outra
é o próprio número de órgãos e agentes públicos incumbidos de sua
execução. Exatamente por isso é que, para melhor precisar o sentido
da expressão, devemos dividi-lo sob a ótica dos executores da
atividade pública, de um lado, e da própria atividade, de outro.
 Sentido Objetivo
Consiste na própria atividade administrativa exercida pelo Estado
por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim, a função
administrativa. Trata-se da própria gestão dos interesses públicos
executada pelo Estado, seja através da prestação de serviços públicos,
seja por sua organização interna, ou ainda pela intervenção no campo
privado. Seja qual for a hipótese da administração da coisa pública, a
conclusão é de que a destinatária última dessa gestão há de ser a
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própria sociedade, ainda que a atividade beneficie, de forma imediata,

o Estado. Não se pode conceber o destino da função pública que não
seja voltado aos indivíduos, com vistas a sua proteção, segurança e
bem-estar.
 Sentido Subjetivo
Significa o conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que
tenham a incumbência de executar as atividades administrativas.
Toma-se em consideração o sujeito da função administrativa, ou seja,
quem exerce de fato. Não se deve confundir a administração pública,
no sentido subjetivo com qualquer dos Poderes estruturais do Estado,
sobretudo o Poder Executivo, ao qual se atribui a função
administrativa. Para a perfeita noção de sua extensão é necessário pôr
em relevo a função administrativa em si, e não o Poder em que é ela
exercida. Desse modo, todos os órgãos e agentes que, em qualquer
desses Poderes, estejam exercendo função administrativa, serão
integrantes da Administração Pública.
Órgãos públicos
A noção de Estado, não pode abstrair-
se da de pessoa jurídica. O Estado é
considerado um ente personalizado,
seja no âmbito internacional, seja
internamente. Quando se trata de
Federação, vigora o pluripersonalismo, porque além da pessoa jurídica
central existem outras internas que compõem o sistema político.
Sendo uma pessoa jurídica, o Estado manifesta sua vontade
através de seus agentes, ou seja, as pessoas físicas que pertencem a
seus quadros.
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Entre a pessoa jurídica em si e os agentes, compõe o Estado um

grande número de repartições internas, necessárias a sua
organização.Tão grande é a extensão que alcança e tamanhas as
atividades a seu cargo. Tais repartições é que constituem os órgãos
públicos. Pode-se conceituar o órgão público como o compartimento
na estrutura estatal a que são cometidas funções determinadas, sendo
integrado por agentes que, quando as executam, manifestam a própria
vontade do Estado.
Vamos aprender sobre os Objetivos?
O objetivo da administração pública é atender aos interesses da
população através dos seus órgãos públicos, utilizando-se do direito
administrativo como instrumento legal. Visa sempre à excelência em
qualidade, seguindo os princípios norteadores estabelecidos pelo
Direito Administrativo, pautando-se nas normas basilares
constitucionais, para atender às necessidades dos cidadãos de um dado
município, estado ou país, necessidade essas tais como: educação,
segurança pública, saúde e etc.
Classificação
Os critérios adotados para definição da classificação dos órgãos
públicos são diversos. Veremos os mais importantes:
Quanto à pessoa federativa: de acordo

com a estrutura em que estejam integrados,
os órgãos dividem-se em:
federais estaduais distritais municipais
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Quanto à situação estrutural: esse critério

leva em conta a situação do órgão ou da
estrutura estatal. Classificam-se em:
Diretivos Subordinados
(Administração direta) (Administração indireta)
aqueles que detêm função de os incumbidos das funções
comando e direção rotineiras de execução.
Quanto à composição: sob esse aspecto, podem os órgãos

dividirem-se em:
singulares coletivos
Quando integrados por um só Os mais comuns, quando compostos por
agente (como a Chefia do vários agentes. Estes últimos podem
Executivo). subdividir-se em dois grupos:
Órgãos de Representação
Unitária
aqueles em que a exteriorização da
vontade do dirigente consubstancia a
vontade do próprio órgão.
Órgãos de Representação
Plúrima
aqueles em que a exteriorização da
vontade do órgão, quando se trata de
expressar ato inerente à função
institucional do órgão como um todo,
emana da unanimidade ou da maioria
das vontades dos agentes que o
integram. Como a manifestação do
órgão resulta da vontade conjugada
de seus membros, têm sido
denominados de órgãos colegiados.
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Agentes públicos
Os agentes são o elemento físico da
Administração Pública. Na verdade, não se pode
conceber a Administração sem a sua presença,
sendo o elemento fundamental para a projeção da
vontade do Estado.
Agente público é todo aquele que, a qualquer
título, executa uma função pública como preposto do Estado. São
integrantes dos órgãos públicos, cuja vontade é imputada à pessoa
jurídica. Formando o perfil da Administração composta por órgãos,
agentes e funções. Os atos praticados pelos agentes públicos devem
sempre ser pautados nos princípios administrativos.
Princípios
Os princípios fundamentais
orientadores de toda a atividade da
Administração Pública encontram-se,
explícita ou implicitamente, no texto da
Constituição de 1988. O Direito
Administrativo tem sua base constitucional
no artigo 37, caput da Constituição Federal:
“A administração pública direta e indireta de
qualquer dos poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios
da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência,
supremacia do interesse público, indisponibilidade
do interesse público, razoabilidade,
proporcionalidade, autotutela e continuidade dos
serviços públicos”.
Ademais, o mesmo dispositivo constitucional
relaciona os postulados essenciais da
Administração Pública brasileira, materializados
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em normas jurídicas expressas e condicionantes de toda e qualquer

atuação do administrador, fundamentalmente porque é o fim – e não
a vontade – que domina todas as formas de administração.
 Princípio da legalidade
O primeiro princípio estabelecido é o da legalidade. E
examinando a regra-matriz da legalidade no
sistema constitucional brasileiro, verifica-se
que o Artigo 5°, Inciso II, da CF/88,
esclarece que “ninguém será obrigado a
fazer ou deixar de fazer alguma coisa
senão em virtude de lei”. Serve ao propósito de construir regra geral
inclusiva: tudo o que não está proibido está juridicamente permitido.
Assim é dado aos particulares consideráveis liberdade de ação,
posto que a conduta somente possa ser limitada por lei. Não sendo
aplicado o mesmo raciocínio quando se cogita do princípio da legalidade
para a atividade administrativa. Se o administrador, no plexo das
competências outorgadas pela legislação, movimenta-se em prol do
interesse público, torna-se evidente que não deterá o mesmo raio de
ação concedida aos particulares.
Com efeito, enquanto os indivíduos podem praticar toda e
qualquer conduta não proibida por lei, o administrador só pode praticar
os atos expressamente permitidos pela norma.
Desta forma, existe grande distinção entre o princípio da
legalidade no que toca aos particulares e com relação ao administrador,
principalmente porque o interesse público norteador da atuação
administrativa a compele à prática do ato em estrita consonância com
a previsão legal.
 Princípio da impessoalidade
Está consubstanciado também no Artigo 37, Caput, da
Constituição. Administração impessoal é aquela que não se prende a
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ilegítimos favorecimentos a grupos ou a pessoas individualmente

consideradas, bem como a que se não identifica à pessoa do
administrador.
Também denominado como princípio da imparcialidade, onde a
Administração, no curso do procedimento e ao decidi-lo, não deve
tomar partido, inclinar a balança ou beneficiar ilegitimamente uma
parte em prejuízo de outra, mas adotar a sua decisão unicamente
conforme o ordenamento jurídico e com a finalidade do interesse geral
que o motiva.
A impessoalidade da atuação administrativa impede, portanto,
que o ato administrativo seja praticado visando a interesses do agente
ou de terceiros, devendo ater-se à vontade da lei. Dessa forma, ele
impede perseguições ou favorecimentos, discriminações benéficas ou
prejudiciais aos administrados. Qualquer
ato praticado com objetivo diverso da
satisfação do interesse público será nulo
por desvio de finalidade.
O princípio da impessoalidade
traduz a ideia de que toda atuação da
Administração deve visar ao interesse
público, tendo como finalidade a
satisfação desse interesse.
 Princípio da moralidade
Conceitua-se moralidade administrativa
como o princípio destinado a fazer com que se
exija da conduta do administrador e do
indivíduo que se relaciona com a
Administração Pública adequação não apenas
à lei, mas também às regras comuns de moralidade já consolidadas no
meio social. A atividade dos administradores, além de traduzir a
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vontade de obter o máximo de eficiência administrativa, terá ainda que

corresponder à vontade constante de viver honestamente, de não
prejudicar outrem, e de dar a cada um o que lhe pertence.
Este princípio torna jurídica a exigência de atuação ética dos
agentes da Administração Pública. A denominada moral administrativa,
por ser jurídica, causa a invalidação dos atos administrativos que
sejam praticados com inobservância dele.
Por ser um princípio erigido constitucionalmente, permite afirmar
que ela é um requisito de validade e legitimidade do ato administrativo
sem consequência. O ato contrário à moral administrativa deve ser
declarado nulo.
A moral administrativa liga-se também à ideia de probidade e de
boa-fé. A Lei 9.784/1999, no seu artigo 2°, parágrafo único, refere-se
a tais conceitos nestes termos: ”nos processos administrativos serão
observados, entre outros, os critérios de atuação segundo padrões
éticos de probidade, decoro e boa-fé”.
Para atuar observando a moral administrativa, não basta ao
agente cumprir formalmente a lei na frieza de sua letra. É necessário
que se atenda à letra e ao espírito da lei, que ao legal junte-se o ético.
Por essa razão, que o princípio da moralidade complementa ou torna
mais efetivo o princípio da legalidade.
 Princípio da publicidade
O princípio da publicidade apresenta duas exigências em face do

sistema decorrente da Constituição de 1988, a saber:
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1- Exigência de publicação, em órgão oficial, como requisito de

eficácia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos,
e dos atos que impliquem ônus para o patrimônio público.
Neste entendimento, a publicidade está ligada à eficácia do ato,
isto é, enquanto não publicado, o ato não está apto a produzir efeitos.
A rigor, não se pode dizer que o ato já esteja inteiramente
formado enquanto não ocorre a sua publicação, nas hipóteses em que
esta é obrigatória, o ato que obrigatoriamente deva ser publicado é um
ato imperfeito enquanto a sua publicação não ocorre.
2- Exigência de transparência da atuação administrativa que diz

respeito ao controle da Administração Pública, oferecida de forma mais
amplamente possível pelos administrados.
Um dispositivo que deixa clara essa exigência de atuação

transparente é o Inciso XXXIII, do Artigo 5°, da Constituição, porém,
deve-se observar que não se trata de um direito absoluto.
XXXIII – Todos têm direito a receber dos

órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado.
Uma importante garantia

individual apta a assegurar a exigência
de transparência da Administração
Pública é o direito de petição aos
Poderes Públicos. Decorrência lógica do
princípio da transparência é a regra
geral de que os atos administrativos
devem ser motivados. A motivação que
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é a exposição por escrito dos motivos que levaram à prática do ato,

possibilita o efetivo controle da legitimidade do ato administrativo pelos
órgãos de controle e pelo povo em geral.
 Princípio da eficiência
O objetivo do princípio da eficiência é
assegurar que os serviços públicos sejam
prestados com adequação às necessidades da
sociedade que os custeia. A ideia de
eficiência aproxima-se da ideia de
economicidade, e refere-se ao controle
financeiro da Administração Pública.
Busca-se o atingimento de objetivos traduzidos por boa
prestação de serviços, do modo mais simples, rápido, econômico,
melhorando a relação custo-benefício da atividade da administração. O
administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda ao
interesse público, levando em conta o ótimo aproveitamento dos
recursos públicos.
O princípio da eficiência impõe à Administração

Pública Direta, Indireta e a seus agentes a persecução do
bem comum, por meio do exercício de suas competências
de forma imparcial, neutra, transparente, participativa,
eficaz, sem burocracia, e sempre em busca da qualidade,
primando pela adoção dos critérios legais e morais
necessários para a melhor utilização possível dos recursos
públicos, de maneira a evitar desperdícios e garantir uma
maior rentabilidade social.
Eficiência tem como corolário a boa qualidade. A partir da

positivação desse princípio como norte da atividade administrativa, a
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sociedade passa a dispor de base jurídica expressa para exigir a

efetividade do exercício de direitos sociais, como a educação,
segurança pública e a saúde, os quais têm que ser garantidos pelo
Estado com qualidade satisfatória.
 Princípio da supremacia do interesse público

Neste princípio, presume-se que toda atuação do Estado seja
pautada pelo interesse público, cuja determinação deve ser extraída
da Constituição e das leis, manifestações da vontade geral, em que a
atuação do Estado subordina os interesses privados.
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Decorre deste princípio que existindo conflito entre o interesse

público e o interesse particular, deverá prevalecer o primeiro, tutelado
pelo Estado, respeitados, entretanto, os direitos e garantias individuais
expressos na Constituição, ou dela decorrentes.
O Estado, portanto, embora tenha assegurada pela ordem
constitucional a prevalência dos interesses em nome dos quais atua,
está adstrito aos princípios constitucionais que determinam a forma e
os limites de sua atuação, como o princípio do devido processo legal,
do contraditório e ampla defesa, da proporcionalidade, dentre outros.
O postulado da supremacia do interesse público não tem caráter
absoluto.
 Princípio da indisponibilidade do interesse público

Do princípio da indisponibilidade do interesse público derivam
todas as restrições especiais impostas à atividade administrativa. Tais
restrições decorrem, exatamente, do fato de não ser a Administração
Pública dona da coisa pública, e sim mera gestora de bens e interesses.
Os bens e interesses públicos são indisponíveis, não pertencem à
Administração, tampouco a seus agentes públicos. Cabendo apenas a
sua gestão, em prol da coletividade, verdadeira titular dos direitos e
interesses públicos. Em razão deste princípio, são vedados ao
administrador quaisquer atos que impliquem renúncia a diretos do
Poder Público ou que injustificadamente onerem a sociedade.
 Princípio da razoabilidade e proporcionalidade

Os princípios da razoabilidade e da
proporcionalidade não se encontram expressos no
texto constitucional. São eles, na verdade, princípios
gerais de Direito, aplicáveis a todos os ramos da
ciência jurídica.
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O Princípio da Razoabilidade
É associado às análises de adequação e de necessidade

do ato ou da atuação da Administração Pública. Não basta que
o ato tenha uma finalidade legítima, é necessário que os
meios empregados pela Administração sejam adequados ao
seu objetivo e que sua utilização, quando se trate de medidas
restritivas ou punitivas, seja realmente necessária.
O princípio da razoabilidade tem por finalidade aferir a

compatibilidade entre os meios empregados e os fins visados na prática
de um ato administrativo, de modo a evitar restrições aos
administrados inadequadas, desnecessárias, arbitrárias ou abusivas.
A Administração, ao atuar, terá que obedecer a critérios
aceitáveis do ponto de vista racional, com o senso normal de pessoas
equilibradas e respeitosas das finalidades da competência exercida.
O Princípio da Proporcionalidade
É o princípio da proibição do excesso, em que haja

proporcionalidade entre os meios utilizados pelo
administrador público e os fins que ele pretende alcançar. Se
o ato administrativo não guarda uma proporção adequada
entre os meios empregados e o fim almejado, será um ato
desproporcional, excessivo em relação a essa finalidade.
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 Princípio da autotutela
O princípio da autotutela possibilita à administração pública
controlar seus próprios atos, apreciando quanto ao mérito e legalidade.
É um instrumento da Administração para a revisão de seus próprios
atos sob dois aspectos:
Em que a Administração pode, de ofício ou

Legalidade: provocada, anular os seus atos ilegais;
Em que examina a conveniência e oportunidade

Mérito: de manter ou desfazer um ato legitimo
mediante revogação.
A Administração Pública, no desempenho de suas atividades,

está sujeita a erros, podendo ela mesma tomar a iniciativa de repará-
los, a fim de restaurar a situação de regularidade e zelar pelo interesse
público. Portanto, não é necessário que a Administração seja
provocada para rever seus atos ilegais, podendo fazê-lo de ofício.
É importante frisar que os atos válidos, sem

qualquer vício, que no entender da Administração se
tornarem inconvenientes ao interesse público, também
podem ser autotutelados através de revogação deste ato
válido que se tornou inconveniente.
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O princípio da autotutela administrativa está consagrado na

Súmula 473, do STF, nos termos:
473 – A Administração pode anular seus
próprios atos quando eivados de vícios que os
tornem ilegais, porque deles não se originam
direitos; ou revogá-los, por motivo de
conveniência ou oportunidade, respeitados os
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os
casos, a apreciação judicial.
 Princípio da continuidade dos serviços públicos

O princípio da continuidade dos serviços públicos é um princípio
que estabelece que os serviços públicos, este compreendido em
sentido amplo como todas as atividades administrativas executadas
sob regime jurídico de direito público, são prestados no interesse da
coletividade, devendo ser de forma adequada e não podendo sofrer
interrupções. A interrupção de um serviço público prejudica toda a
coletividade, que dele depende para a satisfação de seus interesses e
necessidades.
Decorrência relevante do princípio da continuidade dos serviços
públicos é o fato de o texto constitucional tratar a greve dos servidores
públicos não como um direito autoexercitável, de forma plena,
independente de regulamentação legal, mas sim como um direito a ser
exercido nos termos e limites definidos em lei específica.
22
ATOS ADMINISTRATIVOS – MANIFESTAÇÃO UNILATERAL DE

VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO
Conceitos
Os princípios fundamentais orientadores de toda a atividade da

Administração Pública encontram-se, explícita ou implicitamente, no
texto da Constituição de 1988. O direito administrativo tem sua base
constitucional no Artigo 37, Caput,da Constituição Federal:
“A administração pública direta e indireta de qualquer
dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios obedecerá aos princípios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade,
eficiência, supremacia do interesse público,
indisponibilidade do interesse público, razoabilidade,
proporcionalidade, autotutela e continuidade dos
serviços públicos”.
Podemos conceituar ato administrativo como

sendo a exteriorização da vontade de agentes da
Administração Pública ou de seus delegatários,
nessa condição, que, sob regime de direito público,
vise à produção de efeitos jurídicos, com o fim de
atender ao interesse público.
Devem ser considerados três pontos fundamentais para a
caracterização do ato administrativo. É necessário que a vontade
emane de agente da administração pública ou dotado de prerrogativas
desta. Que seu conteúdo propicie a produção de efeitos jurídicos com
o fim público. Por fim, deve toda essa categoria de atos ser regidos
basicamente pelo direito público.
Elementos
O ato administrativo praticado sem a observância dos elementos

formadores ou requisitos de validade estará contaminado de vício de
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legalidade, fato que o deixará sujeito à anulação, bastando tão

somente a inobservância de somente um deles, que são:
competência
objetivo
Requisitos forma
motivo
finalidade
 COMPETÊNCIA
a) Sentido - É o círculo definido por lei dentro do qual podem os agentes
exercer legitimamente sua atividade.
b) Fonte - Sendo o Estado integrado por grande quantidade de agentes,

e estando a seu cargo um número incontestável de funções, conclui-se
que a competência tem que decorrer de norma expressa. No direito
público não há presunção de competência administrativa, devendo esta
originar-se de texto expresso.
c) Características - A competência se reveste de duas características

que são a inderrogabilidade, onde a competência de um órgão não se
transfere a outro por acordo entre as partes, ou por assentimento do
agente da Administração. Fixada em norma expressa deve a
competência ser rigidamente observada por todos. E a
improrrogabilidade, a incompetência não se transmuda em
competência, ou seja, se um órgão não tem competência para certa
função, não poderá vir a tê-la supervenientemente, a menos que a
antiga norma definidora seja alterada.
24
Critérios definidores da competência

A norma que define a competência recebe o influxo de diversos
fatores que são os critérios definidores da competência. Esses critérios
constituem fatores necessários à consecução do fim último do instituto
que é a organização e distribuição de tarefas.
A definição da competência decorre dos critérios em

razão da matéria, hierarquia, lugar e do tempo.
O critério relativo à matéria envolve a especificidade da função

para sua melhor execução. Quanto à hierarquia, o critério encerra a
atribuição de funções mais complexas ou de maior responsabilidade
aos agentes situados em plano hierárquico mais elevado. O critério de
lugar inspira-se na necessidade de descentralização territorial das
atividades administrativas. É o que ocorre com as circunscrições
territoriais de certos órgãos, como as delegacias regionais. O critério
de tempo será quando a norma conferir a certo órgão competência por
período determinado.
Delegação e Avocação
Delegação de competência é quando a norma autorizar que um
agente transfira a outro, normalmente em plano hierárquico inferior,
funções que originariamente lhe são atribuídas. No fenômeno inverso,
ocorre a Avocação, quando o delegante atrai para a sua esfera
decisória a prática de ato objeto de delegação, sendo esse um meio de
evitar decisões concorrentes e eventualmente contraditórias.
 OBJETO
a) Sentido - O objeto ou conteúdo é a alteração no mundo jurídico que
o ato administrativo se propõe a processar. Significa, como informa o
próprio termo, o objetivo imediato da vontade exteriorizada pelo ato,
25
a proposta do agente que manifestou a vontade com vistas a

determinado alvo.
b) Requisitos de validade - Para que o ato administrativo seja válido,

seu objeto deve ser lícito. A licitude é o requisito fundamental de
validade do objeto. Além de lícito, deve ser o objeto possível, ou seja,
suscetível de ser realizado. Esse é o requisito da possibilidade.
c) Discricionariedade e vinculação - A vontade do agente, exteriorizada

pelo ato administrativo, tem que reproduzir, às vezes, a própria
vontade do legislador. Em outras situações, é a lei que permite ao
agente que faça o delineamento do que pretende com sua
manifestação de vontade.
Quando se trata de atividade vinculada, o autor do ato deve
limitar-se a fixar como objeto desse o mesmo que a lei previamente já
estabeleceu. Aqui pode dizer-se que se trata de objeto vinculado.
Em outras hipóteses, é permitido ao agente traçar as linhas que
limitam o conteúdo de seu ato, mediante a avaliação dos elementos
que constituem critérios administrativos. Constitui a parte variável do
ato, sendo possível a fixação de termos, condições e modos. Nesse
caso estamos diante de objeto discricionário.
 FORMA
a) Sentido - A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade. A
vontade, tomada de modo isolado, reside na mente como elemento de
caráter meramente psíquico, interno. Quando se projeta, é necessário
que o faça através da forma. Por isso a forma é elemento que integra
26
a própria formação do ato. Sem sua presença, o ato não completa o

ciclo de existência.
b) Requisito de validade - A forma do ato para ser considerada

válida,deve cumprir o requisito de compatibilidade com a lei ou com
ato equivalente. Não basta simplesmente a exteriorização da vontade
pelo agente administrativo, mas que o faça nos termos em que a lei a
estabeleceu, sob pena de vício de legalidade suficiente para a sua
invalidação.
c) Princípio da solenidade - O princípio da solenidade no direito público

norteia que a exteriorização dos atos deve ser escrita, registrada e
publicada. Pode ainda em situações singulares a vontade
administrativa se manifestar por outros meios como é o caso de gestos
(guardas de trânsito), palavras (atos de polícia de segurança pública)
ou sinais (semáforos e placas de trânsito), esses meios, porém, são
excepcionais.
 MOTIVO
a) Sentido - Situação de fato ou de direito que gera a vontade do agente
quando pratica o ato administrativo.
27
b) Discricionariedade e vinculação - Classifica-se o motivo em motivo

de direito e motivo de fato conforme a situação por força da qual o ato
é praticado. Motivo de direito é a situação de fato eleita pela norma
legal como ensejadora da vontade administrativa. Motivo de fato é a
própria situação de fato ocorrida sem descrição na norma legal.
Ocorrendo a situação de fato já delineada na norma legal, cabe
tão somente ao agente praticar o ato, cumprindo a lei em virtude do
princípio da legalidade. Caracterizando o ato vinculado por haver
vinculação do agente à lei.
Sendo diversa na hipótese de quando a lei não delineia a situação
fática, transferindo ao agente a verificação de sua ocorrência
atendendo a critérios de conveniência e oportunidade. Nesse caso o
agente elege a situação fática geradora da vontade, permitindo maior
liberdade atuação, sem, contudo, afastar os princípios administrativos.
Desvinculando o agente de qualquer situação de fato prevista na lei,
sua atividade reveste-se de discricionariedade, redundando na prática
de ato discricionário.
c) Motivo e motivação - Motivo é a situação de fato por meio da qual

ocorre a manifestação de vontade da Administração. A motivação é a
justificativa do pronunciamento tomado, exprime de modo expresso e
textual todas as situações de fato que levaram o agente à manifestação
da vontade.
d) Teoria dos motivos determinantes - Baseia-se no princípio de que o

motivo do ato administrativo deve sempre guardar compatibilidade
com a situação de fato que gerou a manifestação da vontade.
e) Congruência entre o motivo e o resultado do ato - Elemento calcado

em situação anterior à prática do ato, o motivo deve sempre ser
ajustado ao resultado do ato, ou seja, aos fins a que se destina. Impõe-
se, desse modo, uma relação de congruência entre o motivo, de um
lado, e o objetivo e a finalidade, de outro.
28
 FINALIDADE
a) Sentido - Finalidade é o elemento pelo qual todo ato administrativo
deve estar dirigido ao interesse público. O administrador, como gestor
de bens e interesses da coletividade, não pode estar voltado a
interesses privados.
b) Finalidade e objeto - A finalidade e o objeto podem ser considerados

como vetores do resultado do ato, mas o objeto representa o fim
imediato, ou seja, o resultado prático a ser alcançado pela vontade
administrativa. A finalidade, ao contrário, reflete o fim mediato, o
interesse coletivo que deve o administrador perseguir.
29
Atributos
Os atributos são qualidades ou
características dos atos administrativos, enquanto
que os requisitos dos atos administrativos
constituem condições que devem ser observadas
para sua validação. Os atributos podem ser
entendidos como as características inerentes aos
atos administrativos.
Os atributos dos atos administrativos são:
Presunção de legitimidade
Imperatividade
Autoexecutoriedade
Tipicidade
Sendo que o segundo e terceiro atributos são observáveis

somente em determinadas espécies de atos administrativos.
 PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE
A presunção de legitimidade ou presunção de legalidade é um
atributo presente em todos os atos administrativos, quer imponham
obrigações, quer reconheçam ou confiram direitos aos administrados.
Esse atributo deflui da própria natureza do ato administrativo e está
presente desde o nascimento e independe de norma legal que o
preveja.
30
O fundamento da presunção de legitimidade dos atos

administrativos é a necessidade de que o poder público possa exercer
com agilidade suas atribuições, tendo em conta a defesa do interesse
público.
O ato administrativo obriga os administrados por ele atingidos,
ou produz os efeitos que lhe são próprios, desde o momento de sua
edição; ainda que alguém aponte a existência de vícios em sua
formação, que possam acarretar a futura invalidação do ato.
 IMPERATIVIDADE
A imperatividade traduz a possibilidade de a administração
pública, unilateralmente, criar obrigações para os administrados, ou
impor-lhes restrições.
Este atributo não está presente em qualquer ato administrativo,
mas apenas naqueles atos que implicam obrigação para o
administrado, ou que são a ele impostos, e devem ser por ele
obedecidos, sem necessidade de seu consentimento, como é nos casos
punitivos e no exercício do poder de polícia.
Em decorrência do atributo da presunção de legitimidade,
presente em todos os atos administrativos, os atos caracterizados pela
imperatividade podem ser imediatamente impostos aos particulares a
partir de sua edição.
 AUTOEXECUTORIEDADE
Atos auto-executórios são os que podem ser materialmente
implementados pela administração, diretamente, inclusive mediante o
uso da força, se necessária, sem que a administração precise obter
autorização judicial prévia.
A autoexecutoriedade não é um atributo presente em todos os
atos administrativos. Afirma-se que ela é qualidade própria dos atos
inerentes ao exercício de atividades típicas da administração, quando
está atuando na condição de poder público. A necessidade de defesa
31
ágil dos interesses da sociedade justifica essa possibilidade de a

administração agir sem prévia intervenção do Poder Judiciário,
especialmente no exercício do poder de polícia. A presteza requerida
evidentemente faltaria, se fosse necessário recorrer ao Judiciário toda
vez que o particular opusesse resistência às atividades administrativas
contrárias a seus interesses.
 TIPICIDADE
É o atributo pelo qual o ato administrativo deve corresponder a
figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir
determinados resultados. Esse atributo, corolário do princípio da
legalidade, teria o condão de afastar a possibilidade de a administração
praticar atos inominados. Dessa forma, para cada finalidade que a
administração pretenda alcançar, deve existir um ato típico definido
em lei.
Como consequências desse atributo, temos a representação de
uma garantia para o administrado, pois impede que a administração
pratique um ato, unilateral e coercitivo, sem prévia previsão legal, e
afasta também a possibilidade de ser praticado ato totalmente
discricionário; pois a lei, ao prever o ato, já define os limites em que a
discricionariedade poderá ser exercida.
32
PODERES ADMINISTRATIVOS – PRERROGATIVAS DA

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Poder-dever
O regime jurídico-
administrativo tem fundamento
nos postulados básicos do princípio
da supremacia do interesse público
e no princípio da indisponibilidade
do interesse público.
Do postulado da supremacia do interesse público deriva as
prerrogativas especiais de que dispõe a administração pública, as quais
a ela são conferidas tão somente na exata medida em que são
necessárias à satisfação dos fins públicos. Tais prerrogativas
consubstanciam os chamados poderes administrativos.
Esses poderes são exercidos pelos administradores públicos nos
termos da lei, com observância dos princípios jurídicos e respeito aos
direitos e garantias fundamentais, como o devido processo legal, as
garantias do contraditório e da ampla defesa, a garantia da
inafastabilidade da tutela judicial, etc.
Do postulado da indisponibilidade do interesse público, a
Constituição e as leis impõem ao administrador público alguns deveres
específicos e peculiares, preordenados a assegurar que sua atuação
efetivamente se dê em benefício do
interesse público e sob controle
direto e indireto do titular da coisa
pública, o povo. São esses os
chamados deveres administrativos.
33
Poderes e deveres administrativos em espécie
São deveres impostos aos agentes administrativos pelo

ordenamento jurídico o poder–dever de agir, o dever de eficiência, o
dever de probidade e o dever de prestar contas.
 Poder-dever de agir
Sendo as competências administrativas, conferidas com o
objetivo do atingimento dos fins públicos, implicam ao mesmo tempo
um poder para desempenhar as correspondentes funções públicas e
um dever de exercício dessas funções. O poder de agir no direito
administrativo é uma imposição, um dever de exercício das
competências, de que o agente público não pode dispor.
 Dever de eficiência
Exigência de elevado padrão de qualidade na atividade
administrativa, na imposição de que o administrador e os agentes
públicos em geral tenham sua atuação pautada na celeridade,
perfeição técnica, economicidade, coordenação, controle, entre outros
atributos. É um dever imposto a todos os níveis da administração
pública.
O dever de eficiência tem característica de princípio

constitucional administrativo, manifestando preocupação
com a produtividade do servidor e com o aperfeiçoamento
de toda a máquina administrativa, por meio da criação de
institutos e controles que permitam o aprimoramento e
uma adequada avaliação do desempenho de seus órgãos,
entidades e agentes.
34
É um modelo de gestão pública caracterizada pela ênfase nos

controles de resultado e flexibilização dos controles de procedimentos,
possibilitando a perda do cargo do servidor público estável em razão
de insuficiência de desempenho, o estabelecimento de avaliação
especial de desempenho como condição para a aquisição da
estabilidade, a exigência de participação do servidor público em cursos
de aperfeiçoamento como um dos requisitos para a promoção na
carreira, entre outros.
 Dever de probidade
Exige que o administrador público, no desempenho de suas
atividades, atue com ética, honestidade e boa-fé, em consonância com
o princípio da moralidade administrativa.
O dever de probidade é imposto a todo e qualquer agente
público. O § 4° do art.37 da Constituição da República estabelece que,
sem prejuízo da ação penal cabível, os atos de improbidade
administrativa acarretarão, na forma e gradação previstas em lei: a
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a
indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário.
A lei 8.429/1992, regulamentando esse importante dispositivo
constitucional, tipifica e sanciona os atos de improbidade
administrativa.
 Dever de prestar contas

Decorre diretamente do princípio da indisponibilidade do
interesse público, sendo inerente à função do administrador público,
mero gestor de bens e interesses alheios, vale dizer, o povo.
É um dever indissociável do exercício de função pública, imposto
a qualquer agente que de algum modo seja responsável pela gestão
ou conservação de bens públicos.
35
Os poderes administrativos representam instrumentos que

utilizados isolada ou conjuntamente, permitem à administração
cumprir suas finalidades.
Os principais poderes administrativos são o Poder

vinculado, Poder discricionário, Poder hierárquico, Poder
disciplinar, Poder regulamentar e Poder de polícia.
Os principais poderes administrativos são:
Poder vinculado Poder discricionário
Poder hierárquico Poder disciplinar
Poder regulamentar Poder de polícia
 Poder vinculado
É aquele de que dispões a administração para a prática de atos
administrativos em que é mínima ou inexistente a sua liberdade de
atuação, é o poder de que ela se utiliza quando pratica atos vinculados.
Com relação aos atos vinculados, não cabe à administração
fazer juízo de oportunidade e conveniência, nem escolher seu
conteúdo. O poder vinculado apenas possibilita à administração
executar o ato vinculado nas estritas hipóteses legais, observando o
conteúdo rigidamente estabelecido na lei.
Assim, o poder vinculado é mais um
dever da administração pública, do que um
poder, pois quando pratica um ato vinculado
à administração está muito mais cumprindo
um dever do que exercendo uma
prerrogativa.
36
 Poder discricionário
É conferido à administração para a prática de atos
discricionários. É aquele em que o agente administrativo dispõe de uma
razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e
conveniência da prática do ato, quanto ao seu motivo e escolher dentro
dos limites legais o seu conteúdo.
O poder discricionário tem como núcleo a autorização legal para
que o agente público decida, nos limites da lei, acerca da conveniência
e da oportunidade de praticar, ou não, um ato administrativo. Sendo,
portanto,o núcleo essencial do poder discricionário o denominado
mérito administrativo.
Diante de um caso concreto, a administração, nos termos e
limites da lei, decidirá, segundo seus critérios de oportunidade e
conveniência administrativas, a conduta, dentre as previstas na lei,
mais condizente com a satisfação do interesse público.
Observe-se que, também, tem fundamento no poder
discricionário a revogação de atos discricionários que a administração
pública tenha praticado e que num momento posterior, passe a
considerar inoportunos ou inconvenientes.
Quanto aos limites do poder discricionário, além do próprio
conteúdo da lei, os princípios jurídicos administrativos, sobretudo os
da razoabilidade e da proporcionalidade. A extrapolação dos limites
legais, assim como a atuação contrária aos princípios administrativos,
configura arbitrariedade, caso em que, por ser um ato ilegal ou
ilegítimo, poderá ser anulado.
37
 Poder hierárquico
A hierarquia caracteriza-se pela existência
de níveis de subordinação entre órgãos e
agentes públicos, sempre no âmbito de uma
mesma pessoa jurídica. A subordinação só
existe no âmbito de uma mesma pessoa
jurídica, e é estabelecida entre agentes e
órgãos de uma mesma entidade, verticalmente escalonados, como
decorrência do poder hierárquico.
As relações de natureza hierárquica, entre superior-
subordinado, são típicas da organização administrativa, não havendo,
entretanto, hierarquia entre diferentes pessoas jurídicas, nem entre os
Poderes da República, nem mesmo entre a administração e os
administrados.
Como decorrência do poder hierárquico temos as prerrogativas
exercidas pelo superior sobre os seus subordinados, que são as de dar
ordens, fiscalizar, controlar, aplicar sanções, delegar e avocar
competências.
A prerrogativa de dar ordens permite ao superior hierárquico
que assegure o adequado funcionamento dos serviços sob sua
responsabilidade, dando ordens diretas, verbais ou escritas, como
também edita os atos administrativos ordinatórios, como ordens de
serviço, portarias, instruções, circulares internas, que obrigam os
agentes subordinados a executar as tarefas neles disciplinadas.
Os servidores públicos têm o dever de acatar e

cumprir as ordens de seus superiores hierárquicos com
dever de obediência, exceto quando manifestamente
ilegais.
38
O poder-dever de fiscalização diz respeito ao acompanhamento

permanente, pelo superior, da atuação de seus subordinados.Corolário
da fiscalização é o poder de controle.
Com efeito, o mero acompanhamento da atuação dos
subordinados nenhuma serventia teria se o superior não pudesse
controlar essa atuação, mantendo os atos que devam ser mantidos e
extinguindo os ilegais, inadequados, inconvenientes ou inoportunos.
A aplicação de sanções administrativas nem sempre está
relacionada ao poder hierárquico, somente derivam do poder
hierárquico as sanções disciplinares aplicadas aos servidores públicos
que pratiquem infrações funcionais.
A delegação de competência é ato discricionário, revogável

a qualquer tempo, mediante o qual o superior hierárquico confere o
exercício temporário de algumas atribuições, originariamente
pertencentes ao seu cargo, a um subordinado.
A avocação é o ato discricionário mediante o qual o superior

hierárquico traz para si o exercício temporário de determinada
competência atribuída por lei a um subordinado.
 Poder disciplinar
O poder disciplinar é um poder-dever que possibilita à
administração pública punir internamente as infrações funcionais de
seus servidores e punir infrações administrativas cometidas por
particulares a ela ligados mediante algum vínculo jurídico específico.
Quando a administração aplica uma sanção disciplinar a um
agente público, essa atuação decorre imediatamente do poder
disciplinar e mediatamente do poder hierárquico. Entretanto, quando
a administração pública aplica uma sanção administrativa a alguém
39
que descumpriu um contrato administrativo, há exercício do poder

disciplinar, mas não existe liame hierárquico. Nesses casos, o poder
disciplinar não está relacionado ao poder hierárquico.
Não se deve confundir o poder disciplinar

da administração pública com o poder
punitivo do Estado, que é exercido pelo
Poder Judiciário e diz respeito à repressão
de crimes e contravenções tipificadas nas
leis penais.
 Poder regulamentar
A expressão “poder regulamentar” designa as competências do
Chefe do Poder Executivo para editar atos administrativos normativos.
Os atos administrativos normativos contêm determinações
gerais e abstratas. Tais atos não têm destinatários determinados;
incidem sobre todos os fatos ou situações que se enquadrem nas
hipóteses que abstratamente preveem. Os atos administrativos
normativos editados pelo Chefe do Poder Executivo assumem a forma
de decreto.
O exercício do poder regulamentar, se materializa na edição de
decretos e regulamentos destinados a dar fiel execução às leis. São os
decretos de execução ou decretos regulamentares.
Ao lado dos decretos de execução ou regulamentares, passou a
existir a partir da EC 32/2001, previsão de edição de decretos
autônomos para tratar das matérias específicas que não se destinam a
regulamentar determinada lei.
40
Importante ressaltar que em nosso ordenamento

jurídico, diversos órgãos e autoridades administrativas, e
mesmo entidades da administração indireta, têm
competência para editar atos administrativos
normativos. A amplitude dessas competências
normativas, a constitucionalidade de sua atribuição,
mediante lei, a variados órgãos, autoridades e entidades
administrativas, a legitimidade de seu exercício visando
a produzir efeitos externos, todos esses pontos são
motivo de controvérsia doutrinária. Certo é que diversas
autoridades administrativas, que não o Chefe do Poder
Executivo, editam atos administrativos normativos.
As competências para a edição desses outros atos de caráter

normativo não se fundam no poder regulamentar, o qual é exclusivo
do Chefe do Poder Executivo. Esses outros atos administrativos têm
fundamento no poder normativo da administração pública. É esse
genérico poder normativo reconhecido à administração pública que é
invocado para defender a constitucionalidade dos denominados
regulamentos autorizados.
O poder regulamentar é uma espécie do gênero poder
normativo, porém, como o poder regulamentar é exclusivo do Chefe
do Poder Executivo, é mais frequente, quando se refere a essa
autoridade, tratar de poder regulamentar. Importante notar que ao
praticar atos com base no poder
regulamentar (espécie), o Chefe do
Poder Executivo não deixa de estar
exercendo o poder normativo da
administração pública (gênero).
41
São espécies de atos, os Decretos de execução ou

regulamentares, Decretos autônomos e Regulamentos autorizados:
 Decretos de execução ou regulamentares
São definidos como regras jurídicas

gerais, abstratas e impessoais,
editadas em função de uma lei cuja
aplicação de algum modo envolva
atuação da administração pública,
visando a possibilitar a fiel execução
da lei.
A edição de decretos de execução, tem como pressuposto a
existência de uma lei, que é o ato primário a ser regulamentado. O
decreto de execução deve restringir-se aos limites e ao conteúdo da
lei, explicitando-o, detalhando seus dispositivos. As leis devem ser
redigidas em termos gerais; o
detalhamento necessário à sua aplicação
é efetuado pelo Poder Executivo, que não
pode restringir, ampliar e contrariar as
hipóteses nela previstas.
 Decretos autônomos
Alguns sistemas constitucionais

conferem ao Poder Executivo a prerrogativa de editar regulamentos
como atos primários, diretamente derivados da Constituição. Esses
atos são classificados como regulamentos independentes ou
autônomos e se dividem em: externos, que contêm normas dirigidas
aos cidadãos de modo geral; e internos, que dizem respeito à
organização, competência e funcionamento da administração pública.
42
Até a promulgação da EC 32/2001 a Constituição não permitia

a edição de decreto autônomo em nosso ordenamento jurídico. O texto
constitucional somente aludia à expedição de decretos
regulamentares, explicitando que tais atos devem assegurar a fiel
execução da lei.
Todavia, a partir da EC 32/2001, passou a existir autorização
expressa no Inciso VI, do Artigo 84, da Constituição, para a edição
decretos autônomos pelo Presidente da República, específica e
unicamente para dispor sobre organização e funcionamento da
administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem
criação ou extinção de órgãos públicos; e extinção de funções ou
cargos públicos, quando vagos. Podendo ser objeto de delegação a
disciplina dessas matérias pelo Presidente da República, a outras
autoridades administrativas.
 Regulamentos autorizados
É quando o Poder Legislativo, na própria lei, autoriza o Poder
Executivo a disciplinar determinadas situações nela não reguladas. A
lei traça apenas linhas gerais, parâmetros, diretrizes, e incumbe o
Poder Executivo de completar as disposições dela constantes, não
simplesmente regulamentá-la.
É importante enfatizar que a existência dos regulamentos
autorizados não tem previsão expressa no texto constitucional,
diferentemente do que ocorre com os regulamentos de execução.
Os regulamentos autorizados completam a lei, veiculam
disposições que não constam da regulação legal, inovam o direito; os
regulamentos de execução não podem, na teoria, inovar o direito, de
forma alguma.
A lei geralmente incumbe órgãos e entidades administrativas de
perfil técnico da edição de regulamentos autorizados, que devem
dispor acerca de matérias de cunho técnico pertinentes à área de
atuação do órgão ou entidade; os regulamentos de execução são de
43
competência privativa do Chefe do Poder Executivo, indelegável, e não

se restringem a assuntos de ordem técnica, podendo tratar de qualquer
assunto administrativo.
 Poder de Polícia
Está conceituado no artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Art.78. Considera-se poder de polícia a

atividade da administração pública que,
limitando ou disciplinando o direito, interesse
ou liberdade, regula a prática de ato ou
abstenção de fato, em razão de interesse
público concernente à segurança, à higiene,
à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de
atividades econômicas dependentes de
concessão ou autorização do Poder Público,
à tranquilidade pública ou ao respeito à
propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos.
44
De forma mais concisa, “O poder de

polícia é a faculdade de que dispõe a
Administração Pública para condicionar e
restringir o uso e gozo de bens, atividades
e direitos individuais, em benefício da
coletividade ou do próprio Estado”.
O poder de polícia é inerente à atividade administrativa. A
administração pública exerce poder de polícia sobre todas as condutas
ou situações particulares que possam, direta ou indiretamente, afetar
os interesses da coletividade.
É competente para exercer poder de polícia administrativa
sobre uma dada atividade o ente federado ao qual a Constituição da
República atribui competência para legislar sobre essa mesma
atividade, para regular a prática dessa atividade.
O princípio da predominância do interessedetermina a
repartição de competências entre as pessoas políticas na Constituição
de 1988, da seguinte forma: “os assuntos de interesse nacional ficam
sujeitos à regulamentação e policiamento da União; as matérias de
interesse regional sujeitam-se às normas e à polícia estadual; e os
assuntos de interesse local subordinam-se aos regulamentos edilícios
e ao policiamento administrativo municipal”.
PODER DA POLÍCIA
FISCALIZAÇÃO
Não se confundem as atividades de polícia administrativa

com a prestação de serviços públicos em sentido estrito.
45
Com efeito, o exercício do poder de polícia acarreta restrições à

esfera jurídica individual do administrado, a seus direitos e interesses,
ao passo que a prestação de serviços públicos tem efeito exatamente
oposto, isto é, amplia a esfera jurídica individual do particular
destinatário, porquanto se traduz no oferecimento, pelo poder público,
de prestações positivas, de comodidades ou utilidades materiais
diretamente fruíveis pelo usuário do serviço.
O poder de polícia integra o rol das denominadas atividades
jurídicas do Estado – aquelas cujo desempenho se funda no poder de
império, como decorrência da própria noção de soberania-, enquanto
a prestação de serviços públicos configura atividade material,
enquadrada na categoria das chamadas atividades sociais do Estado –
atividades destinadas a incrementaro bem-estar social, que não
impliquem exercício de poder de império.
Diferenciação importante que se deve ressaltar é entre
atividade de polícia administrativa e atividade de polícia judiciária.
Será atividade de polícia administrativa a que incida na seara
das infrações administrativa se atividade de polícia judiciária a
concernente ao ilícito de natureza penal. O exercício da primeira
esgota-se no âmbito da função administrativa, enquanto a polícia
judiciária prepara a atuação da função jurisdicional penal.
Cumpre observar, ainda, que a polícia administrativa é exercida
sobre atividades privadas, bens ou direitos, enquanto a polícia
judiciária incide diretamente sobre as pessoas.
Por fim, a polícia administrativa é desempenhada por órgãos
administrativos de caráter fiscalizador, integrantes dos mais diversos
setores de toda a administração pública, ao passo que a polícia
judiciária é executada por corporações específicas, como a polícia civil
e a Polícia Federal e, em alguns casos, a polícia militar, que também
exerce a função de polícia administrativa.
46
 Poder de polícia originário

Exercido pela administração direta, ou seja, pelos órgãos
integrantes da estrutura das diversas pessoas políticas da Federação
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios).
 Poder de polícia delegado

Executado pelas pessoas administrativas do Estado, isto é,
pelas entidades integrantes da administração indireta.
Quanto aos meios de atuação do poder de polícia

pode ser exercido preventiva ou repressivamente.
 Poder de polícia preventivo

O poder público estabelece normas que limitam ou condicionam
a utilização de bens (públicos ou privados) ou o exercício de atividades
privadas que possam afetar a coletividade, exigindo que o particular
obtenha anuência da administração pública previamente à utilização
desses bens ou ao exercício dessas atividades.
 Poder de polícia repressivo

Consubstanciado na fiscalização das atividades e bens sujeitos
ao controle da administração pública. Sendo verificada a existência de
infração, a autoridade fiscalizadora deverá lavrar o auto de infração
pertinente e cientificar o particular da sanção a ser aplicada.
São diversas as sanções aplicáveis previstas nas mais variadas
leis administrativas, de todos os níveis da Federação, passíveis de ser
aplicadas no âmbito da atividade de polícia administrativa. Conforme
explicado, o poder de polícia incide sobre atividades e sobre bens, não
diretamente sobre os indivíduos, ressaltando que não existem sanções
de polícia administrativa que impliquem detenção ou reclusão de
pessoas.
47
Dentre as inúmeras sanções cabíveis temos:
Imposição de multas administrativas
Interdição de estabelecimentos
comerciais
Suspensão do exercício de direitos
Demolição de construções irregulares
Embargo administrativo de obra
Destruição de gêneros alimentícios

impróprios para o consumo
Apreensão de mercadorias
irregularmente entradas no território
nacional
A atuação da administração pública no exercício do poder de

polícia, em regra, é discricionária e restrita, estando limitada pela lei e
pelo direito globalmente considerado, especialmente pelos princípios
constitucionais administrativos. A atuação da polícia administrativa só
será legítima se realizada nos estritos termos jurídicos, respeitados os
direitos do cidadão, as prerrogativas individuais e as liberdades
públicas asseguradas na Constituição e nas leis. Há que se conciliar o
interesse social com os direitos individuais consagrados no
ordenamento constitucional. Caso a administração aja além desses
48
mandamentos, ferindo a intangibilidade do núcleo dos direitos

individuais, sua atuação será arbitrária, configuradora de abuso de
poder.
Qualquer medida imposta no exercício

da atividade de polícia administrativa deve
ser adotada com observância do devido
processo legal, assegurando ao
administrado o direito à ampla defesa.
A doutrina tradicionalmente aponta três atributos ou qualidades

características do poder de polícia e dos atos administrativos
resultantes de seu regular exercício.
Discricionariedade
Autoexecutoriedade
Coercibilidade
 Discricionariedade
A discricionariedade no exercício do poder de polícia significa
que a administração, quanto aos atos a ele relacionados, dispõe de
uma razoável liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e
conveniência de sua prática, estabelecer o motivo e escolher, dentro
dos limites legais, seu conteúdo. A finalidade de todo ato de polícia,
assim como a finalidade de qualquer ato administrativo, é requisito
sempre vinculado e traduz-se na proteção do interesse da coletividade.
49
 Autoexecutoriedade
Consiste na possibilidade que certos atos administrativos
ensejam de imediata e direta execução pela própria Administração,
independente de ordem judicial.
É atributo típico do poder de polícia, presente, sobretudo, nos
atos repressivos de polícia. A administração pública precisa ter a
prerrogativa de impor diretamente, sem necessidade de prévia
autorização judicial, as medidas ou sanções de polícia administrativa
necessárias à repressão de atividades lesivas à coletividade, ou que
coloque em risco a incolumidade pública.
 Coercibilidade
Traduz-se na possibilidade de as medidas adotadas pela
administração pública serem impostas coativamente ao administrado,
inclusive mediante o emprego da força. Caso o particular resista ao ato
de polícia, a administração poderá valer-se da força pública para
garantir o seu cumprimento.
A imposição coercitiva dos atos de polícia também independe
de prévia autorização judicial, mas está sujeita, assim como ocorre
com todo e qualquer ato administrativo, a verificação posterior quanto
à legalidade, ensejando, se for o caso, a anulação do ato e a reparação
ou indenização do particular pelos danos sofridos, sempre que se
comprove ter ocorrido excesso ou desvio de poder.
50
SERVIÇO PÚBLICO – ATIVIDADES DA ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA
Noções gerais e conceito
Trata-se de expressão que admite mais de um sentido, e de

conceito que, sobre ter variado em decorrência da evolução do tema
relativo às funções do Estado, apresenta vários aspectos diferentes
entre os elementos que o compõem.
Todavia, sendo a pretensão de colocar o tema com a maior
simplicidade, deve-se esclarecer que a expressão “serviço público”
admite dois sentidos fundamentais, um subjetivo e outro objetivo. No
primeiro, levam-se em conta os órgãos do Estado, responsáveis pela
execução das atividades voltadas à coletividade. No sentido objetivo,
é a atividade em si, prestada pelo Estado e seus agentes, sendo neste
que o tema será desenvolvido.
A noção geral de serviço público deve ser entendida como todo
e qualquer serviço prestado pelo Estado; com menor amplitude,
prestados, individual ou coletivamente, à coletividade; e com sentido
ainda mais restrito, apenas aqueles que beneficiam especificamente
certos indivíduos.
Desta forma podemos conceituar serviço público como

toda atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados,
basicamente sob regime de direito público, com vistas à
satisfação de necessidades essenciais e secundárias da
coletividade.
51
Classificação
Os serviços públicos são classificados em:
Serviços delegáveis e indelegáveis
Serviços administrativos e de utilidade

pública
Serviços coletivos e singulares
Serviços sociais e econômicos.
 Serviços Delegáveis
São aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor
o ordenamento jurídico. Comportam ser executados pelo Estado ou por
particulares colaboradores.
Como exemplos, os serviços de transporte coletivo, energia elétrica,
sistema de telefonia, etc.
 Serviços Indelegáveis
São aqueles que só podem ser prestados pelo Estado
diretamente, ou seja, por seus próprios órgãos ou agentes.
Como exemplos, os serviços de defesa nacional, segurança interna,
fiscalização de atividades, etc.
 Serviços Administrativos e de Utilidade Pública

O Estado, ao prestar serviços públicos, sempre se volta aos
interesses da coletividade. Mas a fruição dos serviços pode ser direta
ou indireta. De fato, quando executa serviços de organização interna,
52
o Estado, embora atendendo à conveniência sua, beneficia

indiretamente a coletividade.
Por essa razão, consideram-se serviços

administrativos aqueles que o Estado executa para
compor melhor sua organização, como o que implanta
centro de pesquisa ou edita a imprensa oficial para a
divulgação dos atos administrativos.
Os serviços de utilidade pública se destinam diretamente aos

indivíduos, ou seja, são proporcionados para sua fruição direta.
São exemplos: Energia domiciliar, fornecimento de gás, ensino, etc.
 Serviços coletivos e singulares

Serviços coletivos são aqueles prestados a grupamentos
indeterminados de indivíduos, de acordo com as opções e prioridades
da Administração, e em conformidade com os recursos de que
disponha.
São exemplos:
Serviços de
pavimentação
de ruas Outros
Iuminação
pública
53
Serviços singulares preordenam-se a destinatários

individualizados, sendo mensurável a utilização por cada um dos
indivíduos.
São exemplos:
Uso de linha telefônica
Energia domiciliar
 Serviços Sociais e Econômicos

Serviços sociais são os que o Estado executa para atender aos
reclamos sociais básicos e representam ou uma atividade propiciadora
de comodidade relevante, ou serviços assistenciais e protetivos.
Serviços econômicos são aqueles que, por sua possibilidade de
lucro, representam atividades de caráter mais industrial ou comercial,
razão por que alguns os denominam de serviços comerciais e
industriais. Apesar de estarem as atividades econômicas dentro do
sistema da liberdade de iniciativa e, portanto, cabendo aos particulares
exercê-las, o Estado as executa em algumas ocasiões específicas.
A própria Constituição o permite quando para atender

a relevante interesse coletivo ou a imperativo de
segurança nacional.
54
SERVIDORES PÚBLICOS – GESTORES PÚBLICOS / TEORIA DA

IMPUTAÇÃO
Agentes públicos: conceito e classificação
Conceito
A expressão agentes públicos tem sentido amplo. Significa o
conjunto de pessoas que, a qualquer título, exerce uma função pública
como preposto do Estado. Essa função pode ser remunerada ou
gratuita, definitiva ou transitória, política ou jurídica. Tais agentes
quando atuam no mundo jurídico estão de alguma forma vinculados ao
Poder Público. O Estado só se faz presente através das pessoas físicas
que em seu nome manifestam determinada vontade, e é por isso que
essa manifestação volitiva acaba por ser imputada ao próprio Estado.
São todas essas pessoas físicas que constituem os agentes públicos.
Classificação
Sendo quantitativa e qualitativamente tão abrangente a
categoria dos agentes públicos, há que se reconhecer a existência de
grupamentos que guardem entre si algum fator de semelhança.
Para melhor compreensão, torna-se necessário agrupar os
agentes públicos em categorias que denotem referenciais básicos
distintivos. Trata-se de classificação de natureza didática, relevante
para a formação de um sistema lógico de identificação:
55
 Agentes Políticos
Agentes políticos são aqueles aos quais incumbe a execução
das diretrizes traçadas pelo Poder Público. São estes agentes que
desenham os destinos fundamentais do Estado e que criam as
estratégias políticas por eles consideradas necessárias e convenientes
para que o Estado atinja os seus fins.
Caracterizam-se por terem funções de direção e orientação

estabelecidas na Constituição e por ser normalmente transitório o
exercício de tais funções. Como regra, sua investidura se dá através
de eleição, que lhes confere o direito a um mandato, e os mandatos
eletivos caracterizam-se pela transitoriedade do exercício das funções,
como deflui dos postulados básicos das teorias democráticas e
republicana.
Por outro lado, não se sujeitam às regras comuns aplicáveis aos
servidores públicos em geral; a eles são aplicáveis normalmente
as regras constantes da Constituição, sobretudo as que dizem
respeito às prerrogativas e à
responsabilidade política. São eles os
Chefes de Estado (Presidente,
Governadores e Prefeitos), seus
auxiliares (Ministros e Secretários
Estaduais e Municipais) e os membros
do Poder Legislativo (Senadores,
Deputados e Vereadores).
 Agentes Particulares Colaboradores
Esta categoria de agentes
públicos, embora sejam particulares, executam certas funções
56
especiais que podem se qualificar como públicas, sempre como

resultado do vínculo jurídico que os prende ao Estado. Alguns deles
exercem verdadeiro munus público, ou seja, sujeitam-se a certos
encargos em favor da coletividade a que pertencem, caracterizando-
se, nesse caso, como transitórias as suas funções.
São exemplos:
Os jurados
Pessoas convocadas
para serviços
eleitorais
 Servidores Públicos
A categoria dentre os agentes públicos que contém a maior
quantidade de integrantes. Formam a grande massa dos agentes do
Estado, desenvolvendo, em consequência, as mais variadas funções.
Tais agentes se vinculam ao Estado por uma relação permanente de
trabalho e recebem, a cada período de trabalho, a sua correspondente
remuneração.
As categorias de servidores públicos são classificadas em:
Servidores Públicos Civis e Militares
Servidores Públicos Comuns e Especiais
Servidores Públicos Estatutários,

Trabalhistas
Temporários
57
Direitos e deveres dos servidores
Os regimes jurídicos modernos

impõem uma série de deveres aos
servidores públicos como requisitos
para o bom desempenho de seus
encargos e regular funcionamento dos
serviços públicos.
Há duas espécies de deveres

funcionais: os gerais, que se aplicam
a todos os servidores, e os especiais, que obrigam a determinadas
classes ou em razão de determinadas funções. Quanto aos deveres
gerais, são classificados ainda em internos e externos, conforme se
dirijam à conduta do servidor no desempenho de suas atribuições ou
ao seu procedimento na vida privada. São eles:
 Dever de lealdade
Também denominado dever de fidelidade, exige de todo
servidor a maior dedicação ao serviço e o integral respeito às leis e
às instituições constitucionais, identificando-o com os superiores
interesses do Estado. Se o servidor agir contra os fins e objetivos
legítimos da Administração, incorre em infidelidade funcional,
ensejadora da mais grave penalidade, que é a demissão.
 Dever de obediência
Impõe ao servidor o acatamento às ordens legais de seus
superiores e sua fiel execução. Está assentado no princípio
disciplinar que informa toda organização administrativa.
58
 Dever de conduta ética

Decorre do princípio constitucional da moralidade
administrativa e impõe ao servidor público a obrigação de jamais
desprezar o elemento ético de sua conduta. De acordo com o Código
de ética profissional do servidor público civil federal (Decreto
1.171/94), a dignidade, o decoro, o zelo, a eficácia e a consciência
dos princípios morais são primados maiores que devem nortear o
servidor público. O dever de honestidade aqui se inclui.
 Assiduidade
É a regularidade do cumprimento das obrigações funcionais.
Os estatutos deverão conter uma disciplina de faltas, limitando-as
por períodos e estabelecendo os critérios de justificação.
 Sigilo
Impõe ao servidor o dever de nada divulgar acerca de assuntos
de que tinha conhecimento em razão de suas funções ou, mesmo,
acidentalmente, apresentem ou não caráter confidencial ou secreto.
 Probidade ou probidade administrativa (art. 37, §4º, CF)

É a particularização do dever ético geral do servidor público. A
Lei Federal 8.429/92,define os atos de improbidade administrativa,
simples e qualificados (arts. 9º, 10º e 11º), estabelecendo-lhes
penas específicas, independentemente das cominadas em outros
diplomas.
59
 Boa conduta
Dever externo. O servidor deve manter sempre correção de
atitudes, decoro em seus hábitos e dignidade de procedimento. A
sua vida íntima não revela senão na medida em que não se torne
escandalosa.
 Proibição de intermediação
Compreende-se na proibição a aceitação, a qualquer título, de
gratificações, propinas e gorjetas oferecidas pelas partes.
Outros deveres são comumente especificados nos estatutos,

procurando adequar a conduta do servidor ao serviço que lhe é
cometido. Dentre as restrições que a função pública impõe aos seus
exercentes destacam-se a de se sujeitarem aos impedimentos
estabelecidos para o desempenho do cargo.
Nesse sentido, é permitido ao Poder Público impedir contratos de
seus servidores com a Administração, estabelecer incompatibilidades
entre o exercício do cargo ou da função e certas atividades públicas ou
particulares, impor exigências de residência no local do trabalho e
quaisquer outros requisitos de eficiência e moralidade do serviço
público, desde que não afronte os direitos fundamentais do servidor,
resguardados pela CF/88.
São os direitos dos servidores públicos:
 O direito à função pública, que surge com a estabilidade ou com

a vitaliciedade (esta em grau mais elevado, como direito ao cargo
público), consiste em não poder ser discricionariamente, senão
por ato material e formalmente vinculado, dela desprovido;
 O direito ao exercício, que é espécie do gênero direito ao
trabalho; seria incompatível com a dignidade do homem e com
o interesse público que a Administração resolvesse manter, por
60
considerações inconfessáveis, o servidor em indefinido

afastamento. O afastamento tem seus pressupostos fixados em
lei. Além do mais, é do exercício que derivarão os demais direitos
funcionais, entre os quais a percepção ordinária dos
vencimentos.
Os direitos que se fundam no exercício são de várias espécies: a

contagem do tempo de serviço, para vários efeitos, a estabilidade, as
férias, as licenças e a percepção da remuneração, acumulação de
cargos e funções, acessibilidade. O direito ao amparo social e a
dignidade do status integram o elenco, consagrando-se, no que
respeita à função pública, certos princípios gerais do trabalho (art. 39,
§ 2º, CF). Entre outros, podemos citar o direito à assistência, à
previdência, à associação, à petição, direito à defesa e direito de
representação.
Responsabilidade dos servidores – civil,

penal e administrativa.
Responsabilidade civil
A responsabilidade civil é a
imputação, ao servidor público, da obrigação de reparar o dano que
tenha causado à Administração ou a terceiro, em decorrência de
conduta culposa ou dolosa, de caráter comissivo ou omissivo.
61
Para imputar-se a responsabilidade civil ao

servidor é preciso que haja a comprovação do dano
causado, seja lesada a Administração, seja o
terceiro. Sem o dano inexiste responsabilização.
Cumpre também que haja a comprovação de
que o servidor agiu com culpa civil, isto é, por
meio de comportamento doloso ou culposo.
Se o dano for causado à Administração, o servidor público é

responsável direto com relação a ela. Contudo, se causa danos a
terceiros, pode o servidor responder diretamente, sendo acionado pelo
lesado, ou indiretamente, por meio do direito de regresso assegurado
à Administração, caso em que esta já terá sido acionada diretamente
pela vítima.
Responsabilidade penal
A responsabilidade penal do servidor

é a que decorre de conduta que a lei penal
tipifica como infração penal.
O servidor pode ser responsabilizado
apenas penalmente, mas se o ilícito penal
acarretar prejuízo à Administração será
também civilmente responsável.
Os crimes contra a Administração são basicamente os dos artigos

312 a 326 do código penal – crimes praticados por funcionário público
contra a Administração Pública.
62
Diga-se, por oportuno, que a responsabilidade penal

pode ser, ou não, pertinente à função administrativa.
Quando está fora de sua função pública, a eventual prática
de ilícito penal pode não causar nenhuma influência no
âmbito da Administração.
Responsabilidade administrativa
Quando o servidor pratica um ilícito

administrativo, a ele é atribuída
responsabilidade administrativa. O ilícito
pode verificar-se por conduta comissiva ou
omissiva e os fatos que o configuram são
os previstos na legislação estatutária.
A responsabilidade administrativa deve ser apurada em processo
administrativo, assegurando-se ao servidor o direito à ampla defesa e
ao contraditório, bem como a maior margem probatória, a fim de
possibilitar mais eficientemente a apuração do ilícito. Constatada a
prática do ilícito, a responsabilidade importa a aplicação da adequada
sanção administrativa.
Os servidores públicos podem ser responsabilizados

civil, penal e administrativamente, sendo assegurado aos
servidores, o direito à ampla defesa e ao contraditório,
cabendo ao Estado na constatação do ilícito, a ação
regressiva em face do mesmo.
63
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – TEORIA DA

RESPONSABILIDADE
Conceito
A responsabilidade civil tem sua

origem no Direito Civil. Consubstancia-se
na obrigação de indenizar um dano
patrimonial ou moral decorrente de um
fato humano. É modalidade de obrigação
extracontratual e, no direito privado, a
regra geral é a necessidade de estarem
presentes os seguintes elementos:
 Uma atuação lesiva culposa ou dolosa do

agente; a regra geral no direito privado é a exigência de
caracterização de culpa em sentido amplo na conduta; a culpa em
sentido amplo abrange o dolo (intenção) e a culpa em sentido
estrito (negligência, imprudência ou imperícia);
 A ocorrência de um dano patrimonial ou moral; e
 O nexo de causalidade entre o dano havido e a conduta do agente,

o que significa ser necessário que o dano efetivamente haja
decorrido da ação do agente (ou de sua omissão ilícita, se fosse o
caso de o agente ter o dever de agir).
Responsabilidade estatal no direito positivo brasileiro
No direito brasileiro a responsabilidade civil da Administração

Pública evidencia-se na obrigação que tem o Estado de indenizar os
danos patrimoniais ou morais que seus agentes, atuando em seu
64
nome, ou seja, na qualidade de agentes públicos, causem à esfera

juridicamente tutelada dos particulares. Traduz-se, na obrigação de
reparar economicamente danos patrimoniais, e com tal reparação se
exaure.
Não se confunde a responsabilidade civil com as

responsabilidades administrativas e penais, sendo essas três
esferas de responsabilização, em regra, independentes entre
si, podendo as sanções correspondentes ser aplicadas
separada ou cumulativamente de acordo com cada caso.
A responsabilidade penal resulta da prática de crimes ou

contravenções tipificados em lei prévia ao ato ou conduta. Já a
responsabilidade administrativa decorre de infração, pelos agentes da
Administração Pública, das leis e regulamentos administrativos que
regem seus atos e condutas.
Causas excludentes e atenuantes
No âmbito da responsabilidade objetiva, o

nexo de causalidade é o fundamento da
responsabilidade civil do Estado, sendo que esta
deixará de existir ou incidirá de forma atenuada,
quando o serviço público não for a causa do
dano ou quando estiver aliado a outras
circunstâncias, ou melhor delineando, quando
não for a causa única.
Como hipóteses das causas excludentes da responsabilidade
podemos apontar a ocorrência do caso fortuito ou força maior, ou culpa
exclusiva ou concorrente da vítima.
65
No caso fortuito ou força maior ocorre um acontecimento

imprevisível, inevitável e estranho a vontade das partes, provocado
pelo homem ou pela força da natureza. Visualiza-se que não sendo
imputável a Administração, não pode incidir a responsabilidade do
Estado, pois não há um nexo de causalidade entre o dano e o
comportamento da Administração.
Já quando houver culpa da vítima, deve-
se analisar se é uma culpa exclusiva da
mesma ou concorrente com a do Poder
Público, pois no primeiro caso, o Estado não
responde e no segundo (culpa concorrente)
atenua-se a sua responsabilidade, que se
reparte com a da vítima.
Ação regressiva do estado
A Constituição autoriza a ação regressiva da

Administração Pública contra o agente cuja atuação
acarretou o dano, desde que seja comprovado dolo
ou culpa na atuação do agente.
Existem dois aspectos que devem ser destacados:
 A entidade pública para voltar-se contra o agente, deverá comprovar

já ter sido condenada a indenizar, pois seu direito de regresso nasce
com o trânsito em julgado da decisão judicial condenatória, prolatada
na ação de indenização;
66
 Não se deve confundir a responsabilidade da Administração perante

o particular com a responsabilidade do agente para com a
Administração; aquela é do tipo objetiva, na modalidade risco
administrativo, que, conforme vimos, independe de culpa ou dolo do
réu na ação de indenização; esta, do agente perante a Administração,
só ocorre no caso de dolo ou culpa daquele (responsabilidade subjetiva
do agente).
Vamos atentar para

as
responsabilidades!
Em suma, a Administração Pública que causou o

dano indeniza o particular independentemente de
comprovação de dolo ou culpa, mas o agente só será
condenado a ressarcir a Administração regressivamente,
se houver dolo ou culpa do agente.
67
DIREITO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR MILITAR –

CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO
Conceito
É um sub-ramo especializado do direito administrativo comum,

afeto às atividades de administração praticadas no âmbito das Forças
Armadas e das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares. Não
se trata, portanto, de ramo do direito público dotado de autonomia
científica, mas, sim, de uma especialização técnico-funcional do direto
administrativo.
Ato administrativo disciplinar militar
O ato administrativo militar pode ser conceituado como toda

manifestação volitiva unilateral da Administração Pública Militar, regida
por regime jurídico de direito público, capaz de gerar efeitos jurídicos
imediatos para si e para os administrados em geral.
Os atos administrativos militares podem ser divididos

em típicos e atípicos.
Atos Atípicos
Os atos administrativos militares atípicos são aqueles comuns à
atividade administrativa em geral, cujo objeto não envolve questões
intrínsecas à atividade e carreira militar. Como exemplos: nomeação,
demissão, punição de servidor público civil pertencentes aos quadros
das Forças Armadas e Auxiliares; aplicação em processos licitatórios,
de penalidades de advertência ou multa, na forma prevista na Lei
8.666/1993 e autorização de fabricação, exportação, importação e
comércio de armas de fogo e demais produtos controlados, inclusive o
68
registro e o porte de trânsito de arma de fogo de colecionadores,

atiradores e caçadores, nos termos do artigo 24 da Lei 10.826/2003,
etc.
Atos típicos
Os atos administrativos militares típicos em tempo de paz são

aqueles que têm por objeto e conteúdo questões intrínsecas à atividade
e carreira militar. Em regra, são destinados aos membros das Forças
Armadas e Auxiliares. Como exemplos: punição disciplinar de agente
militar, incorporação, desincorporação, desligamento, licenciamento,
demissão, exclusão do serviço ativo, reforma, promoção,
transferência, convocação, nomeação e exoneração de cargos
militares, comissionamento, portarias, instruções de comando, normas
padrão de ação, diretriz de comando, etc.
Em tempo de guerra, os atos administrativos militares

típicos que resultem em atos de guerra, como a destruição
de pontes, de indústrias, aeroportos, aeronaves, navios,
ainda que civis, serão considerados atos de império.
Requisitos dos atos disciplinares militares
São requisitos dos atos administrativos em geral, inclusive dos atos

administrativos militares típicos:
Competência Forma Objeto
Finalidade Motivo
 Competência
69
A competência decorre da lei, sendo por ela delimitada. É,

portanto, elemento vinculado do ato administrativo. Por esta razão,
quando praticado por agente incompetente ou, ainda que competente,
tenha extrapolado os limites de suas atribuições legais, o ato será
ilegal, inválido, nulo, em decorrência de vício quanto à competência.
 Finalidade
É o fim, o objetivo do ato administrativo praticado, que será a
satisfação do interesse público. A finalidade está sempre definida de
forma explícita ou implícita pela lei. Desta forma, não cabe ao
administrador escolher outra, ou substituir a indicada na norma
administrativa, ainda que ambas tenham como objetivo os fins
públicos. Neste caso, nada resta para escolha do administrador, que
fica vinculado integralmente à vontade legislativa. Trata-se de
elemento vinculado do ato administrativo.
 Forma
É o formato com que o ato administrativo é exteriorizado. Em
regra, a forma é definida previamente em lei, razão pela qual se diz
que o ato administrativo é formal. Nestes casos, a forma será elemento
vinculado do ato.
A forma escrita é a mais comum. Porém, excepcionalmente,
podem ser externados por meio de gestos, toques de corneta, silvos
de apito, ordens e comandos verbais, via rádio, sinais visuais, etc.
A inobservância da forma legal vicia o ato administrativo,
acarretando sua nulidade.
 Motivo
É a circunstância de fato e de direito que determina ou permite
a execução do ato administrativo. O motivo poderá estar ou não
definido de forma explícita em lei. Na primeira hipótese, será elemento
vinculado, ou seja, o ato só poderá ser realizado se estiver presente a
70
situação prevista na lei; na segunda não estará prevista na lei, cabendo

ao administrador, discricionariamente, diante do caso concreto,
praticar ou não o ato administrativo.
O motivo e motivação não se confundem, o motivo ser refere à

situação fática ou de direito capaz de ensejar a prática do ato
administrativo. A motivação consiste na exposição, narração,
explicitação, descrição do motivo, devendo ser explícita.
 Objeto
É o conteúdo do ato administrativo, o efeito jurídico por ele
pretendido.
Processo administrativo disciplinar militar – PAD
O processo administrativo disciplinar é o

instrumento formal através do qual a
Administração apura a existência de infrações
praticadas por seus servidores e aplica as
sanções adequadas.
Quando uma infração é praticada no âmbito
da Administração, é absolutamente necessário apurá-la, como garantia
para o servidor e também da Administração.
O procedimento tem que ser formal

para permitir ao autor do fato o
exercício do direito de ampla
defesa, procurando eximir-se da
acusação a ele oferecida.
O fundamento do processo em foco está abrigado no sistema

disciplinar que vigora na relação entre o Estado e seus servidores. Cabe
71
à Administração zelar pela correção e legitimidade da atuação de seus

agentes, de modo que quando se noticia conduta incorreta ou ilegítima
tem a Administração o poder jurídico de restaurar a legalidade e de
punir os infratores.
A necessidade de formalizar a apuração através de

processo administrativo é exatamente para que a
Administração conclua a apuração dentro dos padrões da
maior veracidade.
Princípios aplicáveis ao direito disciplinar militar
Os princípios são mandamentos nucleares de um sistema,

disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas,
compondo-lhe o espírito e servindo de critério para sua exata
compreensão.
Sendo certo que violar um princípio é muito mais grave que
transgredir uma norma. A desatenção ao princípio implica ofensa não
a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de
comandos.
É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade,
conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência
contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais.
A Administração Militar, parte integrante da

Administração Pública Direta, está sujeita aos mesmos
princípios que informam o direito administrativo comum.
72
 Legalidade
A administração militar não pode conceder direitos ou impor
obrigações ou vedações, via ao administrativo, sem prévio suporte
legal. Se assim o fizer, o ato administrativo poderá ser invalidado.
Logo, o agente público militar, no exercício de sua atividade funcional,
não poderá se afastar, desviar ou extrapolar os limites da lei, sob pena
de nulidade do ato praticado e violação de preceito da ética militar. Tal
conduta poderá, inclusive, configurar a prática de crime militar ou de
transgressão disciplinar, como, também, de ato de improbidade
administrativa.
 Impessoalidade
O administrador público deve praticar seus atos, colimando
sempre o interesse público, sem beneficiar, por meio de favoritismo,
ou prejudicar, por meio de perseguições, esta ou aquela pessoa.
 Moralidade
A administração além de seguir os ditames legais, também
deverá observar à moral, os bons costumes, as regras de boa
administração, os princípios de justiça, equidade e honestidade. O
militar que venha a praticar ato contrário a este princípio estará
violando obrigações e deveres militares, razão pela qual sua conduta
poderá constituir crime militar ou transgressão da disciplina, bem como
a invalidação do ato praticado.
73
 Publicidade
Os atos praticados pela Administração devem ser divulgados de
forma ampla e irrestrita, ressalvadas, apenas, as hipóteses em que o
sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. O
princípio da publicidade viabiliza o controle do ato praticado pela
Administração, permitindo-se aferir sua legalidade, legitimidade,
moralidade ou quaisquer outras ofensas a ordem jurídica. Com a
regular publicação, o ato administrativo, em regra, começa a produzir
efeitos, não podendo o administrado alegar desconhecimento do
mesmo.
 Eficiência
Para a Administração Pública, o princípio da eficiência está relacionado
à ideia, dentre outras, de presteza, rapidez, perfeição, racionalização
da estrutura organizacional da máquina administrativa, maximização
do emprego de meios materiais e humanos, qualificação e
aperfeiçoamento profissional dos servidores, a fim de se satisfazer, de
forma eficaz, os interesses da coletividade.
 Supremacia do interesse público

Em nome do bem de toda a coletividade, o interesse público
sobrepõe-se ao privado. Por isso, o legislador, quando da elaboração
das leis, deve conferir à Administração, em nome desta supremacia,
poderes para desapropriar, promover intervenções, punir, fiscalizar,
etc., observados os direitos e garantias fundamentais, a fim de
legitimar a atuação da autoridade administrativa que, em função do
princípio da legalidade, necessariamente, se vincula à vontade da lei.
Com base nesse princípio, a Administração Pública Militar poderá
promover requisições militares em caso de iminente perigo e em tempo
de guerra; efetuar servidões militares e desapropriações; convocar o
cidadão brasileiro para o serviço militar obrigatório, etc.
74
 Presunção de legitimidade e veracidade

Diante do dever de obediência ao princípio da legalidade,
presume-se que todos os atos praticados pela Administração Pública
estão em conformidade com as normas legais e que são verdadeiros.
Por consequência, os atos administrativos criam, de imediato,
obrigações para o administrado, independente de sua anuência,
podendo ser executados, desde logo, pela própria Administração, na
forma prevista em lei.
 Autotutela
Por esse princípio, a Administração Pública tem o dever de
controlar seus próprios atos, anulando os ilegais, independentemente
de prévia chancela do Poder Judiciário, e revogando os inconvenientes
e inoportunos.
 Continuidade do serviço público

Este princípio visa assegurar a regularidade na prestação dos
serviços públicos essenciais e necessários à coletividade.
 Motivação
Pelo princípio da motivação, a Administração deve expor os
fundamentos de fato e de direito da decisão administrativa. A
motivação atende ao aspecto formal, porque está expressa no texto
constitucional básico, e a substancial, pois sem motivação não há
possibilidade de aferição da legalidade ou ilegalidade, da justiça ou da
injustiça de uma decisão administrativa.
75
 Razoabilidade e proporcionalidade
A razoabilidade pressupõe uma correlação lógica e racional entre
o fato (motivo) e a correspondente ação da Administração Pública, que
deve ser pautada no senso comum, na eficiência, moralidade,
economicidade, justiça, prudência. Exigi-se da Administração uma
adequação entre os meios por ela utilizados e os fins a serem
alcançados, evitando-se os excessos que caracterizam a
desproporcionalidade da medida.
 Segurança jurídica
É condição indispensável para a própria existência do Estado de
Direito. Sem ela, situações que se encontravam consolidadas sob a
égide de uma determinada interpretação normativa poderiam ser
desconstituídas em função de mudanças de entendimento, acarretando
graves crises de insegurança. Por isso, é proibida a aplicação retroativa
de uma nova interpretação.
 Boa-fé
A relação entre a Administração Pública e o administrado deve
ser pautada, inteiramente, na confiança. Para tanto, ambos devem agir
com boa-fé, ou seja, com honestidade, lealdade, moralidade.
Comprovada a má-fé do administrado, a administração deve, a
qualquer tempo, anular o ato administrativo do qual decorram efeitos
favoráveis para ele.
76
 Hierarquia
A hierarquia administrativa, instituto do qual deriva o princípio
da hierarquia, é um critério de estruturação organizacional
verticalizado, de forma piramidal, no qual os diversos órgãos que
compõem a Administração são dispostos, na forma da lei, em vários
níveis hierárquicos distintos.
A estrutura hierarquizada viabiliza o exercício desconcentrado
das diversas funções administrativas, assegurando aos superiores o
poder de rever atos dos subordinados, de delegar e avocar atribuições,
de coordenar, de dar ordens, de punir, de decidir conflitos de
competência entre subordinados e impondo aos subordinados o dever
de obediência.
Na Administração Militar, este princípio deve possuir contornos
extremamente rígidos, sob pena de se instaurar a subversão nas
instituições militares. Por isso, o respeito à hierarquia deve ser mantido
em todas as circunstâncias da vida entre militares da ativa, da reserva
remunerada e reformados, independente de estarem ou não nas
dependências dos quartéis ou no exercício de atividades militares.
Ainda em razão da hierarquia, o acesso às autoridades superiores deve
seguir rigorosamente a cadeia de comando, sob pena de transgressão
disciplinar.
77
Coisa julgada administrativa
Vamos entender o
que é a coisa
julgada???
O instituto da coisa julgada é estudado na teoria

geral do processo, indicando uma decisão judicial
que não pode mais ser alterada.
No Direito Administrativo, a doutrina tem feito referência à coisa

julgada administrativa, tomando por empréstimo o instituto em virtude
de alguns fatores de semelhança. Mas esta semelhança está longe de
significar igualdade entre essas figuras. É preciso levar em conta que
a verdadeira coisa julgada é própria da função jurisdicional do Estado.
Ocorre que o sistema brasileiro de controle só admite o exercício
da função jurisdicional para os órgãos do judiciário ou ao Legislativo
quando a Constituição assim o permitir. A Administração Pública não
exerce a função jurisdicional. Desse modo, embora possam ser
semelhantes as decisões proferidas no Judiciário e na Administração,
elas não se confundem: enquanto as decisões judiciais podem vir a
qualificar-se com o caráter da definitividade absoluta, as decisões
administrativas sempre estarão desprovidas desse aspecto.
A definitividade da função jurisdicional é absoluta, porque
nenhum outro recurso existe para desfazê-la; a definitividade da
decisão administrativa, quando ocorre, é relativa, porque pode ser
desfeita e reformada por decisão do Poder judicial.
78
CONCLUSÃO
O objetivo da matéria proposta é a sua conceituação,

compreensão dos princípios infraconstitucionais e a sua explicação à
luz da CRFB/88, possibilitando ao aluno associar e guiar a atividade
policial e o poder de polícia aos princípios administrativos e
constitucionais, desenvolvendo uma consciência ética e também a
conscientização da importância da profissão na busca do interesse
público. O aluno será capaz ainda de montar, corrigir e reelaborar
novas formas de abordagem policial, objetivando o aperfeiçoamento
pessoal e profissional, bem como, dialogar com os problemas a fim de
uma resolução mais eficaz.
O presente visa a promover uma melhor qualidade na prestação
do serviço do Estado perante a sociedade, garantindo os princípios
constitucionais elencados na Carta Magna, como a garantia da ordem
pública, que compreende a competência e prerrogativas do policial
militar no seu cotidiano, proporcionando uma harmonização na relação
entre Estado e sociedade.
79
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ALEXANDRINO, Marcelo & PAULO, Vicente. Direito Administrativo

Descomplicado. 18ª Ed. São Paulo;Método,2010.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo.

22ªEd. Rio de Janeiro;Lumen Juris,2009.
DE CASTRO, Flávia Lages. História do Direito. 4ªEd. Rio de

Janeiro;Lumen Juris, 2007.
HEUSELER, Elbert da Cruz. Processo Administrativo Disciplinar Comum

e Militar. 2ªEd.Rio de Janeiro;Lumen Juris, 2011.
SILVA NETO, Manoel Jorge. Curso de Direito Constitucional. 5ªEd. Rio

de Janeiro;Lumen Juris,2009.
80

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Secretário de Estado de Polícia Militar

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Ilmº Sr Coronel PM Marco Aurelio C. Guarabyra Vollmer

Comandante do CFAP 31 de Voluntários

Ilmº Sr Coronel PM Marcelo Andre Teixeira da Silva

Comandante do Centro de Educação a Distância da Polícia Militar

Ilmº Sr Tenente-Coronel PM Alexandre Moreira Soares

Estamos vivendo a era da tecnologia, na qual a informação está cada dia

Marco Aurélio C. Guarabyra Vollmer – Coronel PM

Diretor-Geral de Ensino e Instrução

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