Direito Administrativo – Poder de Polícia – Andrea Gonçalves – DPCRJ

PODER DE POLICIA
Definição clássica – art. 78 do CTN
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração
pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade,
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse
público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes,
à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder
Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato
Complementar nº 31, de 1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de
polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites
da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de
atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de
poder.
 O poder de policia ode interferir de modo abstrato, através das leis
 Pode interferir de modo concreto através de atos administrativos.
 Interfere diretamente nos direitos fundamentais, nas liberdades públicas (direito
individual assegurado na constituição – é o direito fundamental)
 O artigo traz exemplos de atuação.

 O § púnico traz os requisitos para o exercício regular do poder de polícia.

 São vinculantes, necessários á validade do exercício do poder de polícia:

1) Órgão – centro de competência, é estático, quem exerce a função do órgão é o
agente que a ele se vincula. A competência, a atividade é exercida pelo agente a ele
relacionado.
Exemplo: antigamente SEM e EP tinha suas ações processadas e julgadas na vara de
fazenda pública.
Ações da COMLURB para cobrar multas que lhes são devidas com autos de infração cuja
assinatura era ininteligível, impossibilitava a identificação do agente. Não havia como saber
ase o agente era competente de modo que o ato não poderia ser aproveitado.
2) Limite da lei aplicável.
O poder de policia é no máximo discricionário, não podendo ser arbitrário.
O poder discricionário encontra limite no ordenamento jurídico.
No poder arbitrário o limite é o pensar do administrador, o que não é admitido no Brasil.
3) Devido processo legal
Procedimento estabelecido por lei, em regra abrange contraditório e ampla defesa.

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4) Discricionariedade como regra

 A regra do poder de policia é que seja discricionário, mas há casos que o legislador
diz que é vinculado.
O poder de polícia dentro todos os da administração é o que mais aproxima o agente da
arbitrariedade. A cautela deve ser maior, especialmente em se tratando de agentes de
corporações policiais.
Exemplo da vara de fazenda: vigilante trabalhava a noite e morava na Região do Lagos, de
modo que havia blitz em vários locais. Vigilante voltando do trabalho, já chegando em sua
cidade, a van foi parada por uma blitz. A van e os passageiros foram inspecionados.
O vigilante de pronto identificou-se, antecipadamente. Porém todos os passageiros foram
liberados exceto o vigilante. Nova revista foi feita, nada foi encontrado. Foi feita revista
íntima.
Ele ingressa com ação por dano moral perante o Estado. Não havia razão para revista
mais minuciosa, expondo-o a nudez e invasão do seu corpo.
Houve DESVIO DE PODER  DESVIO DE FINALIDADE.
Por isso o legislador no § único in fine chama atenção para que o administrador não atue,
nos atos dicionários, com abuso de poder.
 Poder de polícia:
 Sentido amplo (DFMN “poder de polícia”) – atividade legislativo típica (art.5º, II, CF)
– criando limites e condições às liberdades e aos direitos, quanto a atividade
administrativa, exercida sob os limites da lei. Objeto de estudo do Direito
constitucional.

 Abrange atividade normativa típica, do poder normativo.

 Sentido estrito/função de polícia – atividade da administrativa – restringe e
condiciona o exercício de direitos, atividade e o uso de bens, sempre nos limites da
lei, tendo por objetivo a preservação do interesse público, relacionando-se
diretamente com a função administrativa. Objeto de estudo do Direito Administrativo.

OBS: Órgão que tem competência para exercício de poder judiciário tem competência para
poder de polícia administrativo?
Exercício do poder de policia judiciária é especializado, por comparações especializadas. É
um plus. Quem pode o mias, pode o menos. Órgãos que têm competência para o exercício
de atividade especializada, também tem para a competência não especializada.
Já o inverso não necessariamente será verdadeiro.

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 Meios de atuação do poder de policia

POLÍCIA JUDICIÁRIA POLICIA ADMINISTRATIVA
Incide sempre sobre pessoas. Incide sobre bens, direitos ou atividades
O ilícito penal é o que justifica a atuação.
Regida por normas de Direito Processual Regida por normas de direito administrativo
Penal
Caráter eminentemente repressivo Caráter eminentemente preventivo
Exercida por corporações especializadas Atuação disseminada pela administração
(art. 144. CF; art. 8º CPPM) – polícias
mistas.
Em regra: PC e PF.

 CRETELLA JUNIOR: corporações que exercem poder de policia judiciária são

denominadas POLÍCIAS MISTAS, já que também tem competência para exercer
polícia administrativa.
 Toda corporação que tem competência para exercício para poder de polícia
judiciária, tem competência para exercer poder de policia administrativa
Exemplo: PF quando emite um passaporte – policia administrativa. PF quando investiga
um crime – polícia judiciária.
QUESTÃO MPRJ: Uma pessoa visivelmente acometida de doença mental circulando na
rua, arriscando a sua integridade e de outros. A administração retira essa pessoa na rua
colocando-a em instituição própria para tratamento e cuidado. Há exercício de poder de
polícia no caso?
 É polícia administrativa.
 A administração não atuou sobre a pessoa, mas sobre o direito de ir e vir da
pessoa.
 Não há ilícito penal.
OBS: o poder de polícia administrativa é uma atividade rotineira e por isso é disseminada
dentro da administração.
 Ciclos ou fases do poder de policia
 Relaciona-se à delegação do poder de policia que é tema controvertido
ORDEM DE CONSENTIMENTO DE FISCALIZAÇÃO DE SANÇÃO DE
POLICIA POLÍCIA POLICIA POLICIA
Abrange a Ato administrativo Atividade Ato administrativo
disciplina vinculado (licença) ou administrativa por punitivo ao
primária que discricionário Meio da qual a particular que
estabelece as (autorização) por meio do administração verifica descumpre a
restrições para qual a Administração se o particular ordem de polícia
o exercício de legitima o particular ao cumpre a ordem e o ou os limites do
direitos, exercício de direitos, consentimento no consentimento.
atividades e uso atividades e ao uso de exercício de direitos,
de bens pelos bens. atividades e ao uso
particulares. de bens.

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 Ordem de polícia – disciplina normativa estabelecida pelo poder legislativo.

Art. 5º, II da CRFB.
O poder executivo no exercício do poder de polícia não atua de forma normativa, mas de
forma concreta.
Art. 78, § único do CTN – “limites estabelecidos por lei”. Refere-se a ordem de polícia.
 Consentimento de polícia – é um ato administrativo.
Licença – ato vinculado, legitima o particular a algum tipo de atividade quando este reúne
as condições exigidas legalmente.
Exemplo: licença para dirigir. Atenção, a primeira habilitação é chamada pelo CTB de
permissão, mas é licença.
Autorização – ato discricionário.
Exemplo: autorização de uso de bem público para realização de uma festa.
 Fiscalização de polícia
É atividade administrativa rotineira para verificar se há cumprimento dos limites da ordem
de polícia e do consentimento de polícia.
Exemplos: blitz, fiscalizações da vigilância sanitária, vistoria de veículos.
 Sanção de polícia – ato administrativo punitivo
A quem descumpre a ordem de policia ou os limites do consentimento.
 Nem todos os atos decorrentes do poder de policia passam por essas 4 fases
 2 fases sempre existirão:
 ordem de polícia, fase expressa no §único do art. 78 do CTN.
 Fiscalização de polícia, é atividade rotineira da administração pública.

 Nem sempre presentes:

 consentimento de polícia: nem sempre precisará estar presente.
 Sanção de polícia.
Exemplo: reunião em local público. Basta informar ao poder públicos, não é preciso
consentimento.
Licença para dirigir: há disciplina decorrente da ordem de polícia. Há ainda o
consentimento, quando autoridade pública determinar a expedição da licença para dirigir.
A fiscalização de polícia ocorre p.ex. quando da renovação da habilitação, ou quando
somos parados em blitz. E a sanção poderá ser dar quando o prazo de validade do ato de
consentimento tiver se esgotado e ainda assim a pessoa for surpreendida conduzindo
veículo.
 Delegação do poder de policia

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1C) Inviável sua delegação aos particulares, sendo cabível exercício de atividades
materiais acessórias.
Exemplo: incabível delegar poder de policia fiscalizatório a uma concessionária de serviços
públicos. Mas a atividade acessória pode ser delegada, como a conservação dos
equipamentos dos radares para identificações de eventuais infrações de trânsito. Não
poderia haver funcionários da concessionária multando as pessoas.
O equipamento que flagra a infração mostra o momento e forma exatos pelas quais a
infração foi cometida.
Tais imagens e informações são transmitidas diretamente à autoridade competente para a
autuação. A concessionária não autua.
A autoridade competente recebe a informação não através de um funcionário da
concessionária, mas através de um equipamento próprio para esse fim.
2C) é possível a delegação consentimento e de fiscalização a particulares, integrantes ou
não da administração pública indireta.
Indelegáveis a ordem e a sanção de polícia.
A ordem e a sanção não podem ser delegadas à particulares, porque são manifestações
do poder de império que não podem ser entregues ao particular.
3C) pode haver delegação para entidades de direito privado que integram a administração
indireta.
Não há preocupação com ser poder de império ou de gestão (sendo certo que a ordem de
policia sempre compete ao legislador)
Para esta corrente consentimento, fiscalização e sanção podem ser delegados para
pessoa jurídica da administração indireta, já que tais pessoas são criadas por lei ou
autorização legal que determinará o campo de sua atuação, de modo que a sua
competência advém da própria lei.
4C) viável a delegação da fiscalização de polícia para pessoas jurídicas da administração
indireta desde que haja previsão legal.
Porque a pessoa jurídica da administração indireta é criada por lei ou autorização legal. E
a lei diz o campo de atuação de tais pessoas jurídicas, sua competência vem da lei.
ATENÇÃO:
“Não impossível a aplicação de sanções pecuniárias por sociedade de economia mista,
facultado o exercício do poder de polícia fiscalizatório.” (STJ – juris em tese – edição 82 –
tese 9)
“É constitucional taxa de renovação de funcionamento e localização municipal, desde que
efetivo o exercício do poder de polícia, demonstrado pela a existência de órgão e estrutura
competentes para o respectivo exercício.” (STF – tese 217 RG)

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QUESTÃO:
A Lei nº XX/2021, do Município Beta, autorizou a criação da sociedade de economia mista
Alfa, com capital majoritário do Município, que tem por objeto exclusivo a atividade de
policiamento de trânsito e autuação de infrações, o que se dá em regime não
concorrencial. Por entender que a Lei nº XX/2021 era contrária ao interesse público, o
Partido Político Gama solicitou que sua assessoria jurídica se manifestasse sobre a
constitucionalidade desse diploma normativo, considerando a interpretação prevalecente
dos comandos constitucionais aplicáveis à temática. A assessoria respondeu,
corretamente, que a Lei nº XX/2021 é:
(A) constitucional quanto à delegação do poder de polícia e inconstitucional na parte em
que outorga à sociedade de economia mista a atividade descrita;
(B) constitucional na parte em que outorga à sociedade de economia mista a atividade
descrita e inconstitucional quanto à delegação do poder de polícia;
(C) constitucional tanto na parte em que outorga à sociedade de economia mista a
atividade descrita, como em relação à delegação do poder de polícia;
(D) inconstitucional tanto na parte em que outorga à sociedade de economia mista a
atividade descrita, como em relação à delegação do poder de polícia;
(E) inconstitucional apenas em relação à forma de criação da sociedade de economia
mista, considerando a atividade a ser desempenhada.
Gabarito: C
“É constitucional a delegação do poder de polícia, por meio da lei, a pessoas jurídicas de
direito privado integrantes da Administração Pública indireta de capital social
majoritariamente público que prestem serviço exclusivamente público de atuação do
próprio estado e em regime não concorrencial.” (STF – RE 633.782 – Tema 532 RG)
 A única fase que não pode delegar de maneira alguma é a ordem de polícia que só
pode ser exercida pelo poder legislativo.
ATENÇÂO – deslegalização:
 Fenômeno que justifica a criação de agências reguladoras.
 Opera delegação de função típica do legislativo.
Há atividades para as quais, devido ao seu grau de complexidade, o legislativo não possui
conhecimento técnico para normatizar a forma de execução da atividade, de modo que não
tem como disciplinar.
Assim, o legislativo, por lei, cria autarquia delegando a ela a função de normatizar a forma
de execução daquela atividade que ele não conhece.
Exemplo: telecomunicações – legislador criou a ANATEL, delegando a ela a função de
normatizar a forma de execução das atividades de telecomunicações. Delegou a matéria

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de competência técnica que foi deslegalizada, deixa de ser normatizada por lei, sendo
normatizada, em regra, por resolução da agência reguladora.
CABM: os únicos atos deslegalizados normativos constitucionais são da ANATEL e da
ANP, que exercem funções para as quais a CRFB prevê a criação de órgão regulador. Por
ser delegação de função típica do legislador, somente a Constituição poderia autorizar tal
delegação e ela somente o faz em relação a telecomunicações e petróleo. Minoritário.
STF – a CRFB ao se referir ao órgão regulador para telecomunicações e petróleo, o fez de
modo meramente exemplificativo, apenas para abrir a possibilidade da regulação.
QUESTÃO IMPORTANTE – EXPRESSO NO EDITAL: é possível exercício do poder de
policia por servidor em regime celetista?
 Não há vedação a que o poder de polícia seja exercido por servidor celetista.
“O agente da autoridade de trânsito competente para lavrar o auto de infração poderá ser
servidor civil, estatutário ou celetista ou, ainda, policial militar designado pela autoridade de
trânsito com jurisdição sobre a via no trânsito de sua competência” (art. 280, §4º, lei
9.503/97)
 Surgiu na doutrina entendimento que somente o estatutário poderia exercer o poder
de polícia por ser estável.
 Visão que não prevalece, já que seja estatutário ou celetista, são concursados.
 A instabilidade do estatutário hoje não é mais tão firme como antigamente, há uma
relativização da estabilidade desde a Em C 19/98, com o advento da insuficiência do
desempenho, que é forma do servidor público estável perder o cargo sem que o
servidor tenha cometido qualquer falta.

QUESTÃO: o art. 41 – servidor público perde o cargo como forma de punição – PAD,
sentença transitado e julgado – será demitido.
Mas se tiver que afastar por insuficiência de verbas, de recursos financeiros, não vai
demitir o servidor. Não é punição, é contingência administrativa e o servidor será
exonerado. E exoneração nunca será ato punitivo.
Demissão do regime estatutário é sempre ato punitivo.
O celetista também precisa passar por PAD antes de perder o seu emprego. Apesar de o
celetista não ter estabilidade, ele não pode perder o emprego nos mesmos termos da
iniciativa privada.
 De modo que é possível a delegação do poder de polícia a servidor celetista, já que
no que diz respeito à estabilidade, hoje já não há diferença tão premente assim
entre os celetistas e os estatutários.

 Exemplos de exercício de poderes públicos, inclusive de autoridade, por

particulares:
- Comandantes de aeronaves: arts. 167 e 168 do código brasileiro de aeronáutica.

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- Capitães de embarcações: art. 498 da lei 556;1950

- Notários e registradores exercem poder de policia (consentimento e fiscalização), em
caráter privado, por delegação do poder público – art. 236 da CRFB.
- Autorregulação do setor do mercado de capitais conferidos às bolsas de valores,
mercadorias e futuros, entidades do mercado de balcão organizado e entidades de
compensação e liquidação, que atuam sob a fiscalização da CVM – arts. 8º, §§ 1º e 17 da
lei 6.385/1976.
Tais possibilidades são sempre fundamentadas na lei. Jamais por contratos, atos de
consentimento, convênios. É sempre o legislador que embasa a possibilidade.
QUESTÃO: existe poder de polícia interfederativo?
O exercício do poder de polícia interfederativo não importa em hierarquia entre os entes
federativos (art. 18 da CFRB), mas no respeito ao exercício das competências
constitucionais previstas para cada um deles, por exemplo, instituição e cobrança de taxas,
salvo as isenções legais (a imunidade de que trata o art. 150, VI, a da CRFB se refere a
impostos); respeito às normas de zoneamento e de construção; viaturas públicas devem
respeitar as normas de trânsito e suas respectivas atribuições, pode efetuar prisões de
autoridades públicas vinculadas a outras pessoas federadas etc.
 Características do poder de policia
DISCRICIONARIEDADE COERCIBILDIADE AUTOEXECUTORIEDADE
Como regra, a Atributo que decorre da Possibilidade de que dispõe
Administração Pública própria imperatividade dos a Administração Pública de
exerce poder de polícia sob atos administrativos, uma tornar concretos os efeitos
margem de conveniência e vez que geram dever de do ato administrativo, sem
oportunidade, contudo, obediência a seus depender da manifestação
existem hipóteses em que o comandos. Contudo, o prévia do poder judiciário,
legislador não deixa consentimento de polícia salvo quando a lei afastar a
qualquer margem de (licença e autorização) é autoexecutoriedade (p.ex.
liberdade para o desprovido de lei 6.830/1980)
administrador no exercício coercibilidade. Resp. 1.217.234/PB
do poder de policia (art. 78,
§ único, in fine CTN)

 Regra – discricionariedade.
 Exceção – vinculação.

 Imperatividade não se confunde com coercibilidade:

 Imperatividade – as normas de regência dos atos administrativos são de ordem
pública, cogentes, impositivas, não cedem à vontade nem da Administração e nem
do administrado.
 Coercibilidade – é um braço da imperatividade. A coercibilidade envolve dever de
obediência. Ato é coercitivo quando gera dever de obediência ao destinatário de
seus efeitos.
 Nem todo ato imperativo é coercitivo. Mas todo ato coercitivo é imperativo.

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Exemplo: inspetor da PCRJ que vai prestar concurso para delegado de polícia, é aprovado
e nomeado. Pedirá exoneração do cargo de inspetor. Antes de pedir a exoneração vai
requerer a expedição da certidão e tempo de serviço. A administração emite o ato de
certidão de tempo de serviço. Trata-se de ato imperativo, porque é documento que dá ao
seu titular o direito de provar, onde quer que esteja, o seu tempo de serviço prestado à
Administração. Produz efeitos jurídicos. A Administração não poderá negar o documento, é
imperativo. Mas não é ato coercitivo.
O ato de dissolução de uma reunião é imperativo e coercitivo. Gera dever de obediência
que pode inclusive gerar possibilidade de responsabilidade criminal a quem o desobedece.

 Executoriedade direta ou executoriedade propriamente dita: meios diretos de

coerção.
“ADMINISTRATIVO. AUTO-EXECUTORIEDADE DOS ATOS DE POLÍCIA. Os atos de
polícia são executados pela própria autoridade administrativa, independentemente de
autorização judicial. Se, todavia, o ato de polícia tiver como objeto a demolição de uma
casa habitada, a respectiva execução deve ser autorizada judicialmente e acompanhada
por oficiais de justiça. Recurso especial conhecido e provido.”
(STJ - REsp: 1217234 PB 2010/0181699-2, Relator: Ministro ARI PARGENDLER, Data de
Julgamento: 14/08/2013, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 21/08/2013)

“O administrador público está autorizado por lei a valer-se do desforço imediato sem
necessidade de autorização judicial, solicitando, se necessário, força policial, contanto que
o faça preventivamente ou logo após a invasão ou ocupação de imóvel público de uso
especial, comum ou dominical, e não vá além do indispensável à manutenção ou
restituição da posse (art. 37 da Constituição Federal; art. 1.210, §1º, do Código Civil; art.
79, § 2º, do Decreto-Lei n. 9.760/1946; e art. 11 da Lei n. 9.636/1998).”
(CEJ/CJF – I Jornada de Direito Administrativo da Justiça Federal – Enunciado n.º2)
 Executoriedade indireta ou exigibilidade: meios indiretos de coerção.
Súmulas 127 e 312 do STJ sobre exigibilidade.
Súmula 127 STJ: É ilegal condicionar a renovação da licença de
veículo ao pagamento de multa, da qual o infrator não foi notificado.
Súmula 312 STJ1: No processo administrativo para imposição de
multa de trânsito, são necessárias as notificações da autuação e da
aplicação da pena decorrente da infração.

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A chamada dupla notificação. Se não houver a dupla notificação a aplicação da multa de trânsito é inválida por
descumprimento de um requisito solene de formsa esdtabelecido pelo CTB e sedimentado na súmula.