EXCELENTÍSSIMO SENHOR DOUTOR JUIZ DE DIREITO DA VARA DA

FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE CHAPECÓ – SC

Autos n…

Execução fiscal de dívida ativa não tributária

URGENTE – PEDIDO DE DEVOLUÇÃO DO MANDADO DE PENHORA

EXCEPTO, incorporadora de Frigorífico…, filial inscrita no CNPJ sob o n…,

estabelecida na Rod…, Município de Itapiranga/SC, por seus advogados que a
presente subscrevem conforme documentos de representação
anexos (documento 01), vem apresentar

Exceção de Pré-Executividade 

à ação de execução fiscal de dívida ativa não tributária movida pelo Estado de
Santa Catarina, pelos motivos de direito que seguem.

A Excipiente esclarece de forma imediata que o título executivo objeto da

presente execução fiscal é consubstanciado em processo administrativo
atingido pela prescrição intercorrente, além de ser flagrantemente nulo
em relação à não observância do procedimento legal, não podendo ensejar
a cobrança pretendida pelo Estado. Por tal motivo, e até que seja decidida a
questão da prescrição, requer que seja recolhido o mandado expedido,
suspendendo-se qualquer ato executório em face da Excipiente, a fim de evitar
constrição de seus bens de forma imediata.

1.    SÍNTESE DO PROCESSO DE EXECUÇÃO DE DÍVIDA ATIVA

Trata-se de execução fiscal da certidão de dívida ativa n. (48) 3211-8488,

inscrita em 28.01.2018, oriunda do auto de infração ambiental n. 199989740-A
(Processo Administrativo n. 2000.2021.19999), lavrado em 11.02.2011 pela
Polícia Militar Ambiental contra a Excipiente, por suposto cometimento de
infração tipificada no art. 44 do Decreto 6.514/08, que ensejou a aplicação de
multa simples no valor originário de R$ 1.866.500,00.

Em 09.04.2014, foi lavrada a decisão administrativa (despacho de penalidade)

que suspendeu a exigibilidade da aplicação da multa, mediante a apresentação
de projeto técnico de reparação do dano, reduzindo-se a multa em 90%, nos
termos do art. 87 da Lei Estadual 14.675/09. O projeto técnico foi homologado
em 10.06.2014.
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Com efeito, a execução da dívida ativa consubstanciada no referido auto de

infração está impossibilitada em razão da ocorrência de prescrição
intercorrente, já que o processo administrativo quedou-se inerte por mais de 3
(três) anos sem despacho decisório ou instrutório, conforme mandamento dos
art. 21, §2º do Decreto n. 6.514/2008 e art. 1º, §1 o da Lei Federal 9.873/99.

Isso porque, analisando os autos do processo administrativo n.

2000.2021.19999, extrai-se que, promovida a autuação ambiental em
11.02.2011, a Excipiente apresentou defesa prévia e projeto de reposição
florestal em 09.03.2011, sobrevindo decisão administrativa de despacho
de penalidade somente em 09.04.2014, sem qualquer movimentação que
interrompesse a prescrição durante o período.

Além do mais, houve ofensa ao princípio da legalidade, do contraditório e

ampla defesa, porquanto não foi oportunizado à Excipiente o direito de
manifestar-se acerca do laudo pericial, tão pouco apresentar alegações
finais como determina a Lei. Não há nos autos do processo
administrativo, nenhuma informação acerca da intimação.

Portanto, evidente a ocorrência de prescrição intercorrente e nulidade do

processo administrativo a partir da ausência de intimação, razão pela qual deve
ser extinta a execução.

2. CABIMENTO DA EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. DESCABIMENTO

DE PENHORA

A exceção de pré-executividade (tecnicamente, objeção de não executividade)

é o meio processual adequado para discutir matéria capaz de ser apreciada
sem a necessidade de dilação probatória, ainda que o exame dependa de
análise dos documentos acostados aos autos.

Corroborando o exposto, Nelson Nery Junior ensina que “o primeiro meio de

defesa de que dispõe o devedor na execução é a exceção de executividade.
Admite-se-a quando desnecessária qualquer dilação probatória para a
demonstração de que o credor não pode executar o devedor. […] São
arguíveis por meio de exceção de executividade o pagamento e qualquer outra
forma de extinção da obrigação (adimplemento, compensação, confusão,
novação, consignação, remissão, sub-rogação, dação etc)” (Código de
Processo Civil Comentado. 10 ed. São Paulo: RT, 2007. p. 736).

No mesmo sentido, o Superior Tribunal de Justiça editou o verbete sumular

393, no sentido de que “a exceção de pré-executividade é admissível na
Execução fiscal relativamente às matérias conhecíveis de ofício que não
demandem dilação probatória”.

Outrossim, é pacífico o posicionamento da doutrina e jurisprudência, que a

exceção de pré-executividade é meio de defesa cabível para contestar a
formação e a exigibilidade do título executivo quando a questão for apenas de
direito e se tratar de matéria de ordem pública, reconhecível inclusive de ofício
pelo Juízo, dispensando a apresentação de bens à penhora ou outra forma de
garantia.

Nesse sentido, leciona o letrado Professor Humberto Theodoro Júnior:

Essa matéria, sendo de ordem pública, não pode ter sua apreciação
condicionada à ação incidental de embargos. Entre os casos que podem ser
cogitados na exceção de pré-executividade figuram todos aqueles que
impedem a configuração do título executivo ou que o privam de força
executiva, como, por exemplo, as questões ligadas à falta de liquidez ou
exigibilidade da obrigação, ou ainda à inadequação do meio escolhido para
obter a tutela jurisdicional executiva. Está assente na doutrina e na
jurisprudência atuais a possibilidade de o devedor usar da exceção de
pré-executividade, independentemente de penhora ou depósito da coisa
ou sem sujeição ao procedimento dos embargos, sempre que sua defesa
se referir a matéria de ordem pública e ligada às condições da ação
executiva e seus pressupostos processuais.[1]

Em conformidade, entende a Egrégia Corte Catarinense que “a exceção de

pré-executividade é servil à suscitação de questões que devam ser conhecidas
de ofício pelo juiz, como as atinentes à liquidez do título executivo, os
pressupostos processuais e as condições da ação executiva” (AgRg no Agravo
de Instrumento n. 1.060.318/SC, rel. Min. Luiz Fux). (TJSC – Agravo de
Instrumento n.º 2012.070577-4. Relator: Luiz Cézar Medeiros. Origem:
Joinville. Órgão Julgador: Terceira Câmara de Direito Público. Julgado em: 2-4-
2013).

In casu, a documentação carreada aos autos e a matéria a ser apreciada –

exclusivamente de direito – permitem o conhecimento e regular análise da
exceção de pré-executividade. Mesmo porque, o ponto principal da discussão é
a questão da incidência da prescrição no processo administrativo que deu
origem à CDA. Inquestionável o seu cabimento.

Importante mencionar a desnecessidade de oferecimento de garantia para o

processamento e julgamento da exceção de pré-executividade, que somente
poderá ser efetivado após o trânsito em julgado em eventual rejeição.
3. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO
PARALISADO POR MAIS DE 03 (TRÊS) ANOS SEM DESPACHO
OU INSTRUÇÃO

De plano, impõe-se a perquirição acerca da legislação aplicável ao caso sob

apreço.

De imediato, importante salientar que a multa, pela ausência de prestação de

contas, não tem caráter tributário, pois, como determina o art. 3º, do Código
Tributário Nacional (CTN): “Tributo é toda prestação pecuniária compulsória,
em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de
ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada.”

Sobre o assunto, leciona Geraldo Ataliba que “a multa se reconhece por

caracterizar-se como sanção por ato ilícito. Para que alguém seja devedor
de multa, é necessário que algum comportamento anterior seu tenha sido
qualificado como ato ilícito ao qual a lei atribuiu a consequência de dar
nascimento à obrigação de pagamento de dinheiro ao Estado, como punição,
ou consequência desfavorável daquele comportamento.” (Hipótese de
incidência tributária. 6.ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2010. p. 36).

Portanto, embora possa ser inscrita em dívida ativa e sujeitar-se às normas de

cobrança estabelecidas na Lei n. 6.830/80 (com supedâneo nos arts. 1º e 2º
dessa Lei), são inaplicáveis à espécie as regras dispostas no CTN.

Superada essa questão, passar-se-á a demonstração da incidência inequívoca

da prescrição intercorrente, o que torna nula a execução da CDA.

O processo administrativo que embasa o auto de infração e,

consequentemente, sua respectiva CDA, foi lavrado em 11.02.2011, data que,
inclusive, está indicada na própria CDA. Devidamente notificada, a Excipiente
apresentou sua defesa administrativa e projeto técnico para recuperação do
meio ambiente em 09.03.2011.

Não obstante o disposto no artigo 76 da Lei Estadual 14.675/09, o qual

determina que a decisão deve ser exarada no prazo de 30 (trinta) dias, a contar
da apresentação da defesa prévia, o processo foi analisado apenas
em 09.04.2014, ou seja, mais de 3 (três) anos após o último impulso,
ocorrido com a Manifestação de Defesa Prévia, datada em 11.03.2011.

Note Excelência, que entre 11.03.2011 (última movimentação) e 09.04.2014,

o processo permaneceu inerte, pendente de julgamento e sem nenhum
despacho por parte da Polícia Militar Ambiental que pudesse interromper o
prazo prescricional.

Entretanto, a Lei Estadual 14.675/09, como visto acima, determina um prazo

máximo de decisão pela Administração Pública, mas não regulamenta de forma
expressa a prescrição intercorrente em processos administrativos punitivos de
matéria ambiental. Assim, conquanto não haja Lei Estadual regulamentando
especificamente a matéria, vige a Portaria n. 104/2013/GABP-FATMA/CPMA-
SC, que apesar de ter sido revogada pela Portaria Conjunta IMA/CPMA
publicada no Diário Oficial SC n. 21.032 em 07 de junho de 2019, era a norma
de vigência à época dos fatos, a qual expressamente dispõe em seu art. 97:

2º – Incide a prescrição no procedimento de apuração do auto de infração

paralisado por mais de 03 (três) anos, pendente de julgamento ou
despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento
da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional
decorrente da paralisação e da reparação dos danos ambientais.

Nesta matéria particular, há que se socorrer da legislação federal aplicável

subsidiariamente: o Decreto Federal 6.514/08, que regulamenta o processo
administrativo sancionador ambiental, e contém expressa disposição a
respeito, bem como a Lei Federal 9.873/99 que regulamenta o prazo
prescricional no processo administrativo de forma geral.

Exsurge do Decreto Federal 6.514/08, o art. 21, §2º:

2º Incide a prescrição no procedimento de apuração de auto de infração

paralisado por mais três anos, pendente de julgamento ou despacho,
cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte
interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional
decorrente de paralisação.

Semelhante redação é encontrada no § 1o do art. 1º da Lei Federal 9.873/99:

1o  Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais

de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão
arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem
prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação,
se for o caso.

Pela leitura dos três diplomas legais acima colacionados, vislumbra-se que há
distinção entre o prazo prescricional destinado à instauração do processo
administrativo – 5 (cinco) anos – e o prazo prescricional intercorrente atinente
ao tempo de paralisação de processo já instaurado – 3 (três) anos. Inarredável,
portanto, a conclusão de que o lapso temporal a ser observado no caso sob
apreço é o prazo de 3 (três) anos. 

E o Tribunal de Justiça de Santa Catarina, em ocasiões símiles, já reconheceu

a aplicabilidade subsidiária da legislação federal em âmbito estadual, dada a
ausência de disposição específica na legislação local, reconhecendo a
prescrição intercorrente:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL.

DÍVIDA NÃO-TRIBUTÁRIA. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE.
PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE NOS PROCESSOS ADMINISTRATIVOS
QUE EMBASARAM AS CERTIDÕES DE DÍVIDA ATIVA. PRAZO TRIENAL,
A TEOR DO ART. 1º, § 1º, DA LEI n. 9.873/1999. INÉRCIA DA
ADMINISTRAÇÃO VERIFICADA. TRANSCURSO DO LAPSO
PRESCRICIONAL QUE IMPÕE A EXTINÇÃO DA EXECUCIONAL. RECURSO
CONHECIDO E PROVIDO. (TJSC, Agravo de Instrumento n. 4005448-
13.2018.8.24.0000, de Capinzal, rel. Des. Ronei Danielli, Terceira Câmara de
Direito Público, j. 18-12-2018).

EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. EXECUÇÃO FISCAL DE DÍVIDA NÃO

TRIBUTÁRIA (MULTA AMBIENTAL). PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DO
PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE APUROU O DÉBITO PARALISAÇÃO
POR MAIS DE 3 ANOS. INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO. EXEGESE DO
ART. 1º DA LEI N. 9.783/1999 E DO ART. 97, §2º, DA “PORTARIA Nº
104/2013/GABP-FATMA/CPMA-SC. SENTENÇA DE EXTINÇÃO MANTIDA.
APELO DESPROVIDO, COM A FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS RECURSAIS.
(TJSC, Apelação Cível n. 0900035-91.2017.8.24.0034, de Itapiranga, rel. Des.
Paulo Henrique Moritz Martins da Silva, Primeira Câmara de Direito Público, j.
29-10-2018).

Assim, ao tempo da decisão administrativa proferida em 09 de abril de 2014, a

prescrição intercorrente já havia se operado, em razão da paralisação do
processo administrativo por período superior a 03 (três) anos.

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O Superior Tribunal de Justiça – STJ, em recente posicionamento sobre a

matéria e julgando auto de infração também de matéria ambiental, decidiu
textualmente a questão:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO

AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ANULATÓRIA DE MULTA AMBIENTAL
E EMBARGO. OCORRÊNCIA DE PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE.
AGRAVO REGIMENTAL DO IBAMA DESPROVIDO. 1. A Lei 9.873/99, que
estabelece o prazo de prescrição para o exercício da ação punitiva pela
Administração Pública Federal direta e indireta, prevê em seu art. 1º, § 1º,
que incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por
mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos
serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada,
sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da
paralisação, se for o caso, ou seja, prevê hipótese da denominada prescrição
intercorrente. 2. Cumpre ressaltar que, in casu, o próprio IBAMA reconheceu a
ocorrência da prescrição intercorrente, consoante parecer técnico recursal
(1689-EQTR, fls. 133/134 do PA, e-STJ fls. 506) e parecer da equipe técnica
do IBAMA em Brasília, às fls. 146 do PA (e-STJ fls. 519). 3. A prescrição da
atividade sancionadora da Administração Pública regula-se diretamente pelas
prescrições das regras positivas, mas também lhe é aplicável o critério da
razoabilidade da duração do processo, conforme instituído pela EC 45/04, que
implantou o inciso LXXVIII do art. 5o. da Carta Magna. 4. Agravo Regimental
do IBAMA a que se nega provimento. (AgRg no AREsp 613.122/SC, Rel.
Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em
10/11/2015, DJe 23/11/2015).

No caso, os precedentes se aplicam integralmente uma vez que a última

movimentação após a apresentação da defesa se deu com a manifestação a
defesa prévia em 11.03.2011. Todavia, a referida manifestação não se reveste
de decisão administrativa capaz de ilidir a prescrição. E ainda que ao contrário
fosse, não ocorreu nenhum outro julgamento ou despacho a partir daquela data
até 09.04.2014, quando a defesa prévia foi finalmente julgada pela autoridade
ambiental.

Conforme explicitado na Portaria n. 104/2013/GABP-FATMA/CPMA-SC, no art.

21, §2º, do Decreto Federal 6.514/08 e no art. 1º, §1 o da Lei Federal 9.873/99,
a movimentação processual impeditiva da paralisação trienal fatal pode
decorrer tanto do julgamento da causa processual administrativa, como por um
simples despacho. O que não ocorreu no caso em tela.

Desse modo, dada a fluidez inerente ao termo, torna-se fundamental definir o

que caracteriza “despacho”. E a definição não poderia ser melhor, senão
aquela atribuída pelo Eminente Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, ao
relatar o AgRg no AREsp 613.122/SC:

[…] No caso, despacho, deve ser compreendido como qualquer ato da

Administração praticado no processo administrativo que resulte efetiva
inovação nos autos, como ocorre com as manifestações técnicas
produzidas pela Administração acerca dos elementos trazidos aos autos
processuais (análise de fatos, provas e defesas), com os pareceres e até
mesmo com a adoção de providências internas ou externas que importem
impulso processual (expedição de intimações, por exemplo). Entretanto, não
pode ser considerada como despacho a mera circulação dos autos pelas
diversas áreas técnicas da Administração envolvidas no processo sem a
produção de uma efetiva manifestação, ou a mera repetição de
manifestações ou providências já presentes nos autos. […] Em que pese
ter havido despacho de recebimento da inconformidade administrativa antes do
implemento do prazo prescricional intercorrente, forçoso reconhecer que
referido ato administrativo não pode ser confundido com “inequívoco” ato
apuratório de fatos ou de verdadeiro ato de impulso procedimental, porquanto
restrito à manutenção da decisão objurgada e à remessa do feito ao órgão
atribuído para julgamento. Com efeito, somente os atos tendentes a apurar o
ato ilícito e, consequentemente, capazes de possibilitar o julgamento no
sentido da homologação ou não do auto de infração serão capazes de anular
eventual incidência da prescrição intercorrente. Isso porque o procedimento
administrativo é conduzido pelo Princípio da Segurança Jurídica, o qual estaria
totalmente fragilizado caso a lei possibilitasse que todo e qualquer ato, mesmo
aqueles que não objetivem o deslinde da controvérsia, afastassem a prescrição
intercorrente. […]

Nesse caso, quando sobrestado o curso do procedimento administrativo por

mais de 03 (três) anos, e desde que neste período não tenha sido lavrado um
despacho sequer, operar-se-á a prescrição extintiva intercorrente.

O escopo da norma é conferir andamento do processo visando o deslinde da

causa. Desse modo, não é capaz de obstar a ocorrência da prescrição
intercorrente, qualquer ato processual necessário a impulsionar o processo ao
seu fim. Os atos meramente procrastinatórios, que não objetivem dar solução à
demanda, embora se caracterizem formalmente como movimentação
processual, não são hábeis a obstar a prescrição intercorrente, tão pouco a
mera movimentação processual no sistema, uma vez que não impulsionam o
feito ao deslinde da causa.

Resta insofismável que o processo administrativo ficou paralisado por mais de

03 (três) anos sem nenhum impulso pela Polícia Militar Ambiental, fazendo
incidir sobre ele a prescrição intercorrente prevista na legislação
supramencionada.

Ad argumentandum tantum, é evidente que na omissão do legislador estadual,

não se pode permitir o descontrole da Administração Pública quando existe
norma federal específica a respeito da matéria, permitindo-se sua aplicação
subsidiária. Entendimento contrário implicaria conceder à Administração uma
carta branca para agir sem controle e em desprestígio dos princípios
constitucionais de eficiência, da segurança jurídica, e do próprio administrado,
demorando indefinidamente na solução das controvérsias. Nesse sentido,
colhe-se da doutrina:

O princípio da eficiência se revela no processo administrativo em sua

celeridade, que procura concretizar o direito fundamental à duração
razoável do processo; na simplicidade e instrumentalidade de sua forma, no
impulso oficial que possibilita a busca pela verdade material, pela efetividade
do processo através do alcance da finalidade para a qual foi instaurado,
sempre tendo como balizador primeiro o respeito aos direitos e garantias
fundamentais.[2]

À propósito, o STJ tem posição firme no sentido de aplicar subsidiariamente a

Lei 9.784/99 aos processos administrativos estaduais:

É assente o entendimento desta Corte no sentido de que, “ausente lei

local específica, a Lei 9.784/99 pode ser aplicada de forma subsidiária no
âmbito dos demais Estados-Membros, tendo em vista que se trata de
norma que deve nortear toda a Administração Pública, servindo de
diretriz aos seus demais órgãos” (STJ, AgRg no Ag 1.196.717/DF, Rel.
Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, QUINTA TURMA, DJe de 22/03/2010).

A aplicação subsidiária da Lei Federal tem justificativa bastante evidente que é

impedir que a Administração Pública atue sem qualquer controle e mantenha
processos ativos por tempo excessivo e injustificado, especialmente em caso
de processos punitivos que têm por objetivo sancionar a conduta de um
particular.

A aplicação subsidiária da Lei Federal não está desalinhada com a legislação

estadual, muito menos prejudica sua aplicação. Tanto pelo contrário, reforça
seus dispositivos porque conforme art. 76 da Lei Estadual 14.675/2009,
qualquer processo administrativo deve ser decidido em até 30 (trinta) dias a
contar do protocolo da defesa:

Art. 76. O prazo para fins de decisão é de 30 (trinta) dias, a contar da

apresentação da defesa prévia ou do decurso do prazo respectivo.

Como no presente caso não houve instrução probatória, desde a apresentação

da defesa o processo estava apto a julgamento, ou seja, em março de 2011.
Mesmo assim, somente sobreveio decisão em 09.04.2014.

Ainda que prevaleça o entendimento de que o prazo assinalado no art. 76 não

seja peremptório para a Administração Pública, é certamente uma referência
de tempo para aquilo que se considera um prazo razoável de tramitação e
tomada de decisão.

Saliente-se, por oportuno, que a prescrição da atividade sancionadora da

Administração Pública regula-se diretamente pelas prescrições das regras
positivas, mas também lhe é aplicável o critério da razoabilidade da duração do
processo, conforme instituído pela EC 45/04, que implantou o inciso LXXVIII do
art. 5º da Carta Magna:

Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:

[…]

LXXVIII – a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a

razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de
sua tramitação.

A entrega da prestação administrativa a destempo equivale a negar prestação

administrativa, mormente nos casos em que a Administração Pública está
exercendo uma atividade de julgamento e interferindo diretamente sobre os
atos dos particulares.
Vale ressaltar, que o auto de infração foi lavrado em 11.02.2011, cuja defesa
prévia foi apresentada no prazo legal. Contudo, o processo ficou paralisado por
mais de 03 (três) anos até que fosse proferido o Despacho de Penalidade, o
que não é tolerado pelo sistema jurídico atual, conforme explica a Professora
Maria Sylvia Di Pietro:

A Emenda Constitucional nº 19, de 4-6-98, inseriu o princípio da eficiência

entre os princípios constitucionais da Administração Pública, previstos no artigo
37, caput. Também a Lei nº 9.784/99 fez referência a ele no artigo 2º, caput.
Hely Lopes Meirelles (2003:102) falar na eficiência como um dos deveres da
Administração Pública, definindo-o como “o que se impõe a todo agente
público de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento
funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se
contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da
comunidade e de seus membros.” (Direito Administrativo. 20ª ed. São Paulo:
Atlas, p. 84.)

Diante de todo o exposto, forçoso reconhecer que incidiu a prescrição

intercorrente sobre o processo administrativo relativo ao auto de infração, o que
impossibilita a formação e a exigibilidade do título executivo consubstanciado
na CDA objeto da presente execução.

4. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DA EXCIPIENTE NO PROCESSO

ADMINISTRATIVO QUE APUROU SUPOSTA INFRAÇÃO
AMBIENTAL PARA APRESENTAÇÃO DE MANIFESTAÇÃO
ACERCA DO LAUDO PERICIAL E ALEGAÇÕES FINAIS

Não obstante a arguição de prescrição intercorrente, que por si só gera a

nulidade da CDA, é mister esclarecer que da análise perfunctória do processo
administrativo, verifica-se a ausência de intimação da Excipiente para
manifestar-se acerca do laudo pericial e apresentar alegações finais. Fato
grave que também gera a nulidade da CDA, diante do prejuízo inarredável
causado à parte pelo cerceamento de defesa.

Isso porque, os artigos 69 a 71 da Portaria n. 104/2013/GABP-FATMA/CPMA-

SC determinam expressamente a necessidade de intimação do autuado para
que apresente alegações finais. Se o autuado não apresenta-las, tal
informação deverá ser certificada. Destaca-se:

Art. 69. A autoridade ambiental fiscalizadora publicará em sua sede

administrativa e em sítio na rede mundial de computadores a relação dos
processos que entrarão na pauta de decisão final, para fins
de apresentação de alegações finais pelos interessados.

Art. 70. Publicados os processos administrativos que entrarão na pauta de

decisão final na sede administrativa da autoridade administrativa e no sítio na
rede mundial de computadores o autuado terá o direito de manifestar-se
em alegações finais, no prazo máximo de 10 (dez) dias.
Art. 71. Não apresentadas as alegações finais, tal situação deverá ser
certificada no processo e inserido no sistema GAIA.

Regra símile está prevista no Decreto 6.514/08:

Art. 122.  Encerrada a instrução, o autuado terá o direito de manifestar-se

em alegações finais, no prazo máximo de dez dias. 

Parágrafo único.  A autoridade julgadora publicará em sua sede administrativa

e em sítio na rede mundial de computadores a relação dos processos que
entrarão na pauta de julgamento, para fins de apresentação de alegações
finais pelos interessados.    

No plano constitucional, o direito ao contraditório e ampla defesa foi

consagrado como um direito fundamental, nos termos do inciso LV do art. 5° da
Lei Maior, in verbis:

LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos

acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes.

O princípio do devido processo legal se erige como um valor caro à democracia

e indispensável à própria existência de um Estado de Direito. Demonstrada,
destarte, a ocorrência do cerceamento de defesa da Excipiente, com a violação
clara aos princípios constitucionais da ampla defesa e do contraditório.

Ademais, o princípio da legalidade também é garantia constitucional,

vinculando à Administração à Lei, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da

União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
e, […].

Aliás, o próprio Decreto 6.514/08 determina que o processo administrativo será

orientado pelo princípio da legalidade:

Art. 95.  O processo será orientado pelos princípios da

legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e
eficiência, bem como pelos critérios mencionados no parágrafo único do art.
2º da Lei no 9.784, de 29 de janeiro de 1999. 

Por sua vez, o referido art. 2º da Lei no 9.784/99, enfatiza:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios

da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse
público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre
outros, os critérios de:

I – atuação conforme a lei e o Direito;

II – atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de

poderes ou competências, salvo autorização em lei;

III – objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção

pessoal de agentes ou autoridades;

IV – atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé;

V – divulgação oficial dos atos administrativos, ressalvadas as hipóteses de

sigilo previstas na Constituição;

VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações,

restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao
atendimento do interesse público;

VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a

decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos

administrados;

IX – adoção de formas simples, suficientes para propiciar adequado grau de

certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados;

X – garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações

finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de
que possam resultar sanções e nas situações de litígio;

XI – proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas

em lei;

XII – impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação

dos interessados;

XIII – interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o

atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de
nova interpretação.

Nesse diapasão, o emérito Professor Carvalho Filho ensina:

O princípio da legalidade é certamente a diretriz básica da conduta dos

agentes da Administração. Significa que toda e qualquer atividade
administrativa deve ser autorizada por lei. Não o sendo, a atividade é ilícita.
Tal postulado, consagrado após séculos de evolução política, tem por origem
mais próxima a criação do Estado de Direito, ou seja, do Estado que deve
respeitar as próprias leis que edita.

O princípio “implica subordinação completa do administrador à lei. Todos

os agentes públicos, desde o que lhe ocupe a cúspide até o mais modesto
deles, devem ser instrumentos de fiel e dócil realização das finalidades
normativas”.

[…]

O princípio da legalidade denota exatamente essa relação: só é legítima a

atividade do administrador público se estiver condizente com o disposto
na lei.[3]

Di Pietro, comenta o desprestígio do administrador à Constituição:

A consequência é que a evolução do direito administrativo depende, em

grande parte, de reformas constitucionais, o que conduz a dois caminhos : (a)
um, lícito, que é a reforma pelos instrumentos que a própria Constituição prevê;
(b) outro que é feito ao arrepio da Constituição, que vai sendo atropelada pelas
leis ordinárias, por atos normativos da Administração Pública e, às vezes, sem
qualquer previsão normativa; a Administração Pública, com muita
frequência, coloca-se na frente do legislador. Daí o desprestígio da
Constituição e do princípio da legalidade.[4]

O multisciente Professor Celso Antônio Bandeira de Mello lembra da

subordinação da Administração às leis, principalmente à Constituição:

O princípio da legalidade explicita a subordinação da atividade administrativa à

lei e surge como decorrência natural da indisponibilidade do interesse público,
noção, esta, que, conforme foi visto, informa o caráter da relação de
administração. No Brasil, o art. 5º, inciso II, da Constituição dispõe: “Ninguém
será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.
[5]

Fato incontroverso, é que não há nos autos do processo administrativo

instaurado pela Polícia Militar Ambiental, qualquer informação ou determinação
acerca da intimação da Excipiente, tão pouco, relato no Despacho de
Penalidade, ocasião em que a autoridade julgadora deveria fazer constar a
apresentação ou não das alegações finais e manifestação ao laudo pericial.

Logo, não se afigura razoável admitir que, a pretexto da autoridade ambiental,

seja estatuído um rito diferente daquele previsto no ordenamento jurídico,
suprimindo fase de total relevância, sem macular a garantia constitucional.

Portanto, a inobservância do disposto na norma supra durante a tramitação de

processo administrativo, gera a nulidade dos atos praticados após a fase em
que o administrado deveria ter sido intimado para manifestar-se acerca do
laudo pericial e apresentar alegações finais, porque a Lei assegura o direito de
deduzir razões finais, oportunidade, que em tese, poderia a Excipiente discutir
a integralidade do processo administrativo, antes da deliberação final da
autoridade (Despacho de Penalidade).

Pelo exposto, subsidiariamente ao pleito de reconhecimento da prescrição

intercorrente, requer seja declarada nula a CDA ora em execução, porquanto o
processo administrativo é eivado de vício pela ausência de intimação da
Excipiente para que se manifestasse sobre o laudo pericial e apresentasse
suas alegações finais.

5. DA JUSTIÇA GRATUITA

Estatui a Constituição Federal em seu art. 5º, incisos XXXV e LXXIV:

Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à
propriedade, nos termos seguintes:

XXXV – a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça

a direito;

LXXIV – o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que

comprovarem insuficiência de recursos.

Nesse tom, a Constituição Federal objetivou dar amplo acesso ao Estado-Juiz,

garantindo, inclusive àqueles que não possuem condições financeiras para ver
cumpridos os seus direitos, o meio legal à sua realização.

A seu turno, densificando a garantia fundamental ao acesso universal e efetivo

à Justiça, o art. 98, caput, do Código Fux disciplinou que “a pessoa natural ou
jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as
custas, despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à
gratuidade da justiça, na forma na lei”.

Excerto da obra de Alexandre de Moraes é escorreito:

A Constituição Federal, ao prever o dever do Estado em prestar assistência

jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos,
pretende efetivar diversos outros princípios constitucionais, tais como
igualdade, devido processo legal, ampla defesa, contraditório e,
principalmente, pleno acesso à Justiça. Sem assistência jurídica integral e
gratuita aos hipossuficientes, não haveria condições de aplicação imparcial e
equânime de Justiça. Trata-se, pois, de um direito público subjetivo
consagrado a todo aquele que comprovar que sua situação econômica não lhe
permite pagar os honorários advocatícios, custas processuais, sem prejuízo
para seu próprio sustento ou de sua família.[6] 

Ademais, colhe-se da jurisprudência:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO DE COBRANÇA. PLEITO PARA
CONCESSÃO DA JUSTIÇA GRATUITA INDEFERIDO NO 1º GRAU.
RECURSO DO AUTOR OBJETIVANDO O DEFERIMENTO DA BENESSE.
PERCEPÇÃO DE RENDIMENTOS INSUFICIENTES PARA A SATISFAÇÃO
DAS CUSTAS PROCESSUAIS. HIPOSSUFICIÊNCIA ECONÔMICO-
FINANCEIRA PATENTEADA. BENEFÍCIO CONCEDIDO. “Esta Câmara
estabeleceu o limite mínimo de R$ 3.500,00 para considerar, desde logo,
presentes os requisitos para o deferimento da gratuidade. Para patamares
superiores a esse valor, é necessária a comprovação de despesas
extraordinárias a ensejar o abatimento significativo da renda.” (AI nº 0010905-
65.2016.8.24.0000, da Capital, Rel. Des. Paulo Henrique Moritz Martins da
Silva. J. em 03/05/2016). “Se a declaração de hipossuficiência e o
comprovante de renda da parte constituem provas suficientes de que os
custos dos processos podem prejudicar o seu próprio sustento, ou o
sustento familiar, impositiva é a concessão do benefício da assistência
judiciária gratuita, nos termos da Lei n. 1.060/50 e da Constituição da
República” (AI nº 2012.067209-7, de Santa Rosa do Sul, Rel. Des. Pedro
Manoel Abreu. J. em 03/09/2013) […] (AI nº 015334-35.2015.8.24.0000, de
Palhoça, Rel. Des. Jorge Luiz de Borba. J. em 23/08/2016).   RECLAMO
CONHECIDO E PROVIDO. (TJSC, Agravo de Instrumento n. 4024227-
50.2017.8.24.0000, de Blumenau, rel. Des. Luiz Fernando Boller, Primeira
Câmara de Direito Público, j. 30-01-2018).

Pois bem. A Excipiente é pessoa idosa (70 anos) e com graves problemas
de saúde, viúva, agricultora aposentada com 01 (um) salário mínimo,
possui despesas mensais inadiáveis que consomem todo seu benefício
previdenciário, razão pela qual afirma ser pessoa juridicamente necessitada,
não podendo arcar com o pagamento das custas judiciais e honorários
advocatícios sem prejuízo do próprio sustento e de sua família, requerendo
portanto, com fundamento no art. 5º, inciso LXXIV da Constituição Federal e no
art. 98 e seguintes do Código de Processo Civil, a concessão dos benefícios da
assistência judiciária gratuita.

6. DOS PEDIDOS E REQUERIMENTOS

Ante o exposto, REQUER:

1. Liminarmente, a suspensão de todo e qualquer ato executório até o

trânsito em julgado da presente exceção de pré-executividade;
2. O recebimento e regular processamento da presente exceção de pré-
executividade, dispensada a apresentação de bens à penhora ou
qualquer outra forma de garantia;
3. A intimação do Excepto para querendo apresente impugnação;
4. Ao final, requer o acolhimento da presente exceção de pré-
executividade, para declarar a inexigibilidade da Certidão de Dívida Ativa
n. (48) 3211-8488, reconhecendo a incidência da prescrição
intercorrente durante o trâmite do processo administrativo n.
2000.2021.19999 relativo ao auto de infração ambiental n. 199989740-A,
ante sua paralisação por período superior a 03 (três) anos, com a
consequente extinção da execução movida em face da Excipiente;
 5. Subsidiariamente e sem prejuízo ao pedido anterior, requer seja
reconhecida a nulidade do processo administrativo n. 2000.2021.19999
e consequentemente da CDA Certidão de Dívida Ativa n. (48) 3211-
8488, pela ausência de intimação da Excipiente para que se
manifestasse acerca do laudo pericial e ausência de intimação para que
apresentasse alegações finais;
6. A concessão do benefício da justiça gratuita à Excipiente, consoante
documentos acostos;
7. A condenação do Excepto ao pagamento de honorários advocatícios
sucumbenciais[7] de 20% conforme autoriza o inciso I do 2º do art. 85 do
CPC[8].
8. Protesta provar o alegado, através de todos os meios de provas em
direitos admitidos;
9. Por fim, requer a juntada dos documentos acostos;
10. Que as futuras intimações e notificações sejam todas feitas em nome do
advogado subscritor.

Pede deferimento.

Florianópolis/SC, 13 de junho de 2019.

Advogado

OAB/SC

Petição assinada digitalmente

(Lei 11.419/2006, art. 1º, §2º, III, “a”) 

[1] THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil, vol. III,

49ª ed., Rio de Janeiro: Forense, p. 678.

[2] LUNA, Ana Claudia Vergamini. Princípio da Eficiência e o Processo

Administrativo in Teoria Geral do Processo Administrativo, São Paulo: Ed.
Verbatim, 2013, p. 342.

[3] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 30ª

Edição. São Paulo. Editora Atlas. 2016. P. 72-73.

[4] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª Edição. São
Paulo. Editora Atlas. 2014.

[5] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 32ª

Edição. São Paulo. Malheiros Editores. 2014. P. 78.

[6] MORAES, Alexandre de. Constituição do Brasil interpretada e legislação

constitucional. São Paulo: Atlas, 2002. p. 440;
[7] Em julgamento de recurso especial submetido ao regime do art. 543-C do
CPC c/c a Res. n. 8/2008-STJ, a Seção assentou o entendimento de que, uma
vez acolhida a exceção de pré-executividade para extinguir execução fiscal, é
cabível a condenação da Fazenda Pública em honorários advocatícios.
Precedentes citados: REsp 1.192.177-PR, DJe 22/6/2010; AgRg no REsp
1.134.076-SP, DJe 29/10/2009; AgRg no REsp 1.115.404-SP, DJe 24/2/2010;
EDcl no AgRg no Ag 1.030.023-SP, DJe 22/2/2010, e EREsp 1.048.043-SP,
DJe 29/6/2009. REsp 1.185.036-PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em
8/9/2010. Informativo n. 0446Período: 6 a 10 de setembro de 2010.

[8] Art. 85. A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado

do vencedor.

[…]

2º Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por

cento sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não
sendo possível mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos:

I – mínimo de dez e máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação ou

do proveito econômico obtido até 200 (duzentos) salários-mínimos;