INTRODUÇÃO

A Administração Pública se encontra inserida no Poder Executivo e é considerada sob

dois aspectos: o objetivo e o subjetivo. (MEDAUAR, 2014, p.58) A Constituição da
República, sustenta a atuação da Administração, caracterizando as diretrizes de um
modelo de Administração. O princípio da eficiência que se tornou um princípio
constitucional tem como premissa determinar que a “Administração deve agir de modo
rápido e preciso, para produzir resultados que satisfaçam as necessidades da
população”. (MEDAUAR, 2014, p.148) Desde a década de 80 (oitenta) a Administração
Pública vem passando por momentos de reforma, acompanhando o movimento de
globalização que vem tomando conta do mundo. (DI PIETRO, 2012, p. 30).

1
 1. OBJECTIVOS

Gerais

 Compreender o conteúdo do Princípio da eficiência e verificar se a Análise Estratégica

poderia ser uma ferramenta para aprimorar o estado gerencial, efetivando o referido
princípio, com o intuito de melhorar a qualidade do serviço, trazendo consigo uma
maior eficiência nas atividades públicas.

Específicos

• Demonstrar a evolução dos modelos de gestão da Administração Pública:

patrimonialista, burocrático e gerencial;

• Compreender o que é a análise estratégica;

 Analisar a hierarquia da administração pública;

2
 2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

2.1. Breve Historial da Administração

A administração nasce da necessidade de cooperação dos homens, começou pela

prática, só depois teorizado pelos grandes estudantes, colocando suas ideias, mais tarde,
nos livros de estudo e não só.

A administração moderna surgiu em resposta as duas consequências provocadas pela

Revolução Industrial:

a) Crescimento acelerado e desorganizado das empresas que passaram a exigir uma

administração cientifica capaz de substituir o empirismo e a improvisação;
b) Necessidade de maior eficiência e produtividade das empresas, para fazer face à
intensa concorrência e competição no mercado.

2.2. Administrações Públicas

O termo administrar vem do latim administrare que, conjugando ad e minister,

significa servir alguma coisa ou ir numa direcção subordinado a algo, ou seja, é o acto
de gerenciar negócios, pessoas ou recursos, com o objectivo de alcançar metas
definidas. Sendo que, no latim clássico, ministrare significa servir uma incumbência. A
palavra administrar significa não só prestar serviços executá-lo, como também, dirigir,
governar, exercer a vontade, com o objectivo de obter um resultado útil. Até no sentido
vulgar, administrar quer dizer traçar um programa de acção e executá-lo.

Administrar pressupõe gerir sempre qualquer coisa: património individual ou familiar,

uma casa ou empresa, um concelho ou Estado. A ideia de administrar implica manejo de
recursos: dinheiro, bens ou serviços no fito de lograr certas utilidades, quer actuais ou
futuras. A administração compreenderá o conjunto de decisões e operações mediante as
quais, alguém procure prover a satisfação regular das necessidades humanas, obtendo e
empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados.

Nessa mesma linha, escreveu Afonso Queiró que, o termo administrar remonta as suas
origens às expressões latinas ad ministrare (servir) e ad manus trahere (manejar). Para
aquele professor, administrar seria agir ao serviço de determinados fins e com vista a
realizar certos resultados. O conceito de Administração somente pode ser apreendido no
contexto de um grupo humano: administrar é algo que passa por estruturar um grupo
humano em função dos fins que este se propõe atingir. Ora, um grupo humano
estruturado em função dos fins a atingir é uma organização. Administrar é uma
actividade que se concretiza na combinação de meios humanos, materiais e financeiro
levada a cabo no seio de uma organização; administrar é uma acção humana que
consiste exactamente em prosseguir certos objectivos através do funcionamento de uma
organização.

3
Na sua etimologia, a palavra administrar, segundo, o professor Paulo Otero, tem
subjacentes três ideias fundamentais:

a) Acção – administrar é sinónimo de agir, decidir,

b) Rumo – administrar é agir direccionado a um fim ou um propósito, pressupondo
planeamento e racionalização da afectação de meios a determinados objectivos e
metas,
c) Subordinação – administrar é agir que, apesar de ter em vista um propósito, não
goza de autonomia primária na definição dos meios de acção e dos fins a
alcançar, pois administrar é servir interesses alheios.

2.3. Conceitos da Administração Pública

A Administração Pública no seu vocábulo funcional enquadra-se em três conceitos

centrais:

a) Interesse público - a Administração Pública tem a sua pedra angular na

prossecução do interesse público;
b) Vinculação - revela os parâmetros normativos de conformidade orgânica,
procedimental - formal, material e teleológica do agir administrativo;
c) Responsabilidade - proporciona um controlo dos resultados ou efeitos da
conduta administrativa, visando aferir o efectivo respeito pelo interesse público
e pela vinculação: pelas suas acções e omissões, a Administração Pública, em
outras palavras, tem sempre de prestar contas.

2.4. As necessidades colectivas e a Administração Pública

Quando se fala de administração pública, tem-se presente todo um conjunto de

necessidades colectivas, cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela
colectividade, através de serviços por este organizado e mantido, sendo necessários
avultados meios humanos e materiais para a sua concretização, porém, organizados
em serviços públicos que funcionam com regularidade e eficiência, tais como: são
serviços de pessoal, serviços de material, serviços financeiros e estes desdobrados
em tantos outros, como para lançamento e cobrança de imposto, organização das
alfândegas, gestão de tesouro etc.

Evidentemente, onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma
necessidade colectiva surgirá sempre um serviço público destinado a satisfazê-la em
nome e no interesse da colectividade. Mas, nem todos os serviços que funcionam
para a satisfação das necessidades colectivas têm a mesma origem, ou a mesma
natureza, pois uns são criados pelo Estado, outros são entregues a organismos
autónomos que se auto sustentam financeiramente e muitos desses serviços são
mantidos e administrados pelas comunidades locais autárquicas e outros, ainda,
assegurados por instituições particulares habilitadas para o efeito17. Portanto,
Administração Pública significa gerir um conjunto de bens da colectividade para

4
 realização de um conjunto de interesses colectivos, implicando, para tal, uma tarefa
ou actividade para prossecução desses fins, por meio de uma organização
institucional a quem compete prossegui-la.

2.5. Sentidos da Administração Pública

Administração, em sentido geral, significa as atividades ou trabalhos que a pessoa física

ou jurídica desenvolve, por si ou por outrem, para adquirir, conservar, gozar e reaver de
quem injustamente os detenha, os bens, direitos e interesses de sua esfera jurídica.

Administração Pública em Sentido Objetivo (Material, Funcional) e Subjetivo (formal

Orgânico).

Administrar significa: prestar serviço, executar, dirigir, governar, exercer a vontade com
o objetivo de obter um resultado útil; traçar programa de ação e executá-lo etc.

Ou seja, administrar é atividade pela quais pessoas gerem recursos com o objetivo de
satisfazer determinados interesses. São, portanto, cinco elementos articulados neste
conceito de administração: atividades, pessoas, recursos, objetivos e interesses.

A partir dessas qualificações, sintetiza-se o conceito de administração pública como as

atividades preponderantemente executórias, definidas por lei como funções do Estado,
gerindo recursos para a realização de objetivos voltados à satisfação de interesses
especificamente definidos como públicos.

A) Administração pública em sentido amplo: abrange os órgãos de governo, que

exercem função política que estabelecem diretrizes, planos, programas e políticas
públicas. E também os órgãos e pessoas jurídicas que exercem função meramente
administrativa, que executam as políticas públicas formuladas no exercício da referida
atividade política.

B) Administração pública em sentido formal, subjetivo ou orgânico: Refere-se à quem

exerce, à pessoa, ou seja, é o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes que o
nosso ordenamento jurídico identifica como administração pública (critério formal de
administração pública), não importa a atividade que exerçam. A administração pública,
segundo nosso ordenamento jurídico, é integrada exclusivamente:

(a) Pelos órgãos integrantes da denominada administração diretos (União, Estados-

Membros, Municípios, etc.);

(b) Pelas entidades da administração indireta (Autarquias; Fundações públicas (FP);

Empresas públicas (EP); Sociedades de economia mista (SEM)).

C) Administração pública em sentido material, objetivo ou funcional: Refere-se às

atividades exercidas, sem se importar com quem exerce, ou seja, representa o conjunto
de atividades que costumam ser consideradas próprias da função administrativa. O

5
conceito adota como referência a atividade (o que é realizado), não obrigatoriamente
quem a exerce.

São usualmente apontadas como próprias da administração pública em sentido material

as seguintes atividades:

1) Serviço público (prestações concretas que representem, em si mesmas, diretamente,

utilidades ou comodidades materiais para a população em geral, oferecidas pela
administração pública formal ou por particulares delegatários, sob regime jurídico de
direito público);

2) Polícia administrativa (restrições ou condicionamentos impostos ao exercício de

atividades privadas em benefício do interesse público; exemplo típico são as atividades
de fiscalização);

3) Fomento (incentivo à iniciativa privada de utilidade pública, por exemplo, mediante a

concessão de benefícios ou incentivos fiscais);

4) Intervenção (abrangendo toda intervenção do Estado no setor privado, exceto a sua

atuação direta como agente econômico; estão incluídas a intervenção na propriedade
privada, a exemplo da desapropriação e do tombamento, e a intervenção no domínio
econômico como agente normativo e regulador, por exemplo, mediante a atuação das
agências reguladoras, a adoção de medidas de repressão a práticas tendentes à
eliminação da concorrência, a formação de estoques reguladores etc.).

Assim, sociedades de economia mista que exercem atividade econômica em sentido

estrito, como o Banco Nacional de Angola, ou a SONANGOL, não são consideradas
administração pública em sentido material.

Por outro lado, as delegatárias de serviços públicos, pessoas privadas que prestam
serviços públicos por delegação do Poder Público, como as concessionárias e
permissionárias, são consideradas administração pública e m sentido material.

- Administração pública em sentido Orgânico ou subjetivo: consiste fundamentalmente

na organização dos serviços centrais do estado o governo, os ministérios, as direcções
gerais as repartições públicas os funcionários civis, etc. A administração pública não é
uma atividade exclusiva do Estado.

2.6. Administração pública e Administração privada.

Embora tenham de comum ser ambas as administrações, elas distinguem-se, todavia,

pelo objeto sobre que incidem pelo fim que visam prosseguir e pelos meios que
utilizam:

- Quando ao Objeto – a administração publica visa sobre as necessidades colectivas

assumida como tarefa fundamental e responsabilidade própria da colectividade ao passo

6
que a administração privada incide sobre as necessidades que sendo de grupo não
atingem a generalidade de uma coletividade inteira.

- Quanto ao fim – a administração pública tem que prosseguir sempre interesses

públicos, pois é o único fim que as entidades públicas e serviços públicos legitimamente
prosseguem, ao passo que administração privada tem em vista naturalmente fins
pessoais ou particulares tanto pode ser fins lucrativos como de fins econômicos de êxito
pessoal de caráter político e até nos indivíduos mais desinteressados de fins altamente
altruísticos.
- Quanto aos meios – com efeito, os meios jurídicos que cada pessoa utiliza para atuar
caracterizam-se pela igualdade entre as partes.

As fontes do Direito Administrativo são:

• Constituição, Leis de Revisão, Convenções internacionais, Leis, Decretos Leis,
Decretos, Resoluções, Decretos - executivos Despachos.

3. Direito Administrativo Angolano

Angola o Direito administrativo é um ramo autônomo de direito que pode ser

caracterizado em três períodos, que são:

- Período Colonial (anterior a 1975) – é marcado por um direito administrativo que

refectiva a politica colonial cujos desenvolvimentos podem ser colhidos no Dto público
colonial português.

- Período Revolucionário (1975 a 1991) – é caracterizado pela opção socialista do tipo

de Estado é profundamente marcado pela ruptura das normas jurídicas administrativas
do período colonial e por uma nova ordem jurídica administrativa socialista,
mantiveram, entretanto, aquelas normas que não contrariassem o processo
revolucionário.
- Período Democrático (a partir de 1992) – é caracterizado e inaugurado por uma nova
constituição embora tenha sido uma revisão parcial.

Discricionariedade remete-nos: a ideia de escolhas de fazer uma coisa quando se

poderia ter feito outro, quando maior o espaço de liberdade deixado ao órgão decisório
menores serão as vinculações da decisão entenda-se os aspectos condicionados de forma
mais ou menos preciso pela lei. São ambos os ingredientes que qualquer decisão
administrativa comporta em proporções variáveis.

Descentralização – a administração é descentralizada quando os órgãos inferiores são

conferidos poderes decisórios, ou seja, o poder decisório se reparte entre o superior e

7
um ou vários órgãos subalternos. Vantagens da descentralização – aumento da
eficiência serviço públicos traduzidos na rapidez de respostas as solicitações dirigidas a
administração pública, melhora a qualidade dos serviços em função da especialização de
funções dos subalternos. Desvantagens – multiplicidade de centros decisórios que
prejudiquem a harmonia e coerência da administração pode levar a diminuição da
qualidade de serviço.

4. Espécies de descentralização

Administração Central: é aquela em que os órgãos e serviços com competências

extensivas a todo o território nacional.

Administração Local: é aquela que é integrado por órgãos e serviços cuja competência
se circunscreve a certas áreas especificas.

Delegação de poderes: é um acto pelo qual um órgão administração normalmente

competente para decidir determinada matéria permite de acordo com a lei que outro
órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matéria.

Procedimento administrativo: exprime uma sequencia ordenada de normas e

formalidade que vem permitir a administração publica formar e manifestar a sua
vontade e depois exerce-la. Sequencia juridicamente ordenada de actos e formalidades
tendentes a preparação da pratica de um acto ad ou a sua execução.

4.1. Natureza do Direito administrativo:

- Direito administrativo é um direito excepcional

- Direito administrativo é um direito comum da administração publica
- Direito administrativo é um direito comum da função administrativa

4.2. Função do Direito Administrativo

Conferir poderes de autoridade a administração pública de modo a que ela possa fazer

sobrepor o interesse colectivo aos interesses privados.

4.3. Os vários fins da Administração Pública

Administração pública é um conceito da área do direito que descreve o conjunto

de agentes, serviços e órgãos instituídos pelo Estado com o objetivo de fazer a gestão de

8
certas áreas de uma sociedade, como Educação, Saúde, Cultura, etc. Administração
pública também representa o conjunto de ações que compõem a função administrativa.

A administração pública tem como fim trabalhar a favor do interesse público, e dos
direitos e interesses dos cidadãos que administra. Na maior parte das vezes, a
administração pública está organizada de forma a reduzir processos burocráticos.

Também é comum existir a descentralização administrativa, no caso da administração

pública indireta, que significa que alguns interessados podem participar de forma efetiva
na gestão de serviços.

Um indivíduo que trabalha na administração pública é conhecido como gestor público, e

tem uma grande responsabilidade para com a sociedade e nação, devendo fazer a gestão
e administração de matérias públicas, de forma transparente e ética, em concordância
com as normas legais estipuladas.

Comparativamente, podemos dizer que Governo é atividade política e discricionária; a

Administração é atividade neutra, normalmente vinculada à lei ou à norma técnica.
Governo é conduta independente; Administração é conduta hierarquizada. O Governo
comanda com responsabilidade constitucional e política, mas sem responsabilidade
profissional pela execução; a Administração executa sem responsabilidade
constitucional ou política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A
Administração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções
políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração não tenha poder de
decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas atribuições e nos limites legais de
sua competência executiva, só podendo opinar e decidir sobre assuntos jurídicos,
técnicos, financeiros ou de conveniência e oportunidades administrativas, sem
qualquer faculdade de opção política sobre a matéria. (MEIRELLES, 2010, p. 66).

O Governo, elemento condutor do Estado, trabalha pelo poder do povo. O Estado,

então, cumpre as vontades do povo. O Estado por sua vez tem sua vontade alicerçada
através dos Poderes do Estado: Legislativo, Executivo e o Judiciário. Os “poderes
independentes e harmônicos entre si com funções indelegáveis, conforme
a Constituição”.

O Poder Executivo é um conjunto de órgãos, organizados hierarquicamente entre si,

em que o posto mais elevado cabe ao Chefe do Executivo (Presidente, Governador).

Sua estrutura fundamental está prevista na Constituição, sua implementação deve se

fazer por lei, mas sua atuação concreta não se subordina a determinações externas,
provindas da vontade dos ocupantes de outros poderes. Como função do Poder
Executivo está à administrativa, a conversão da Lei em ato individual e concreto, ou
seja, a vontade decorre da Lei que diz o fim a ser seguido pelo administrador.

Ao Poder Legislativo cabe a elaboração da Lei. Ao Poder Judiciário cabe a aplicação

coativa da Lei aos litigantes.

Enfatiza que os fins da Administração Pública resumem-se num único objetivo: o bem
comum da coletividade administrada. Toda atividade do administrador público deve
ser orientada para esse objetivo. Se dele o administrador se afasta ou desvia, trai o
mandato de que está investido, porque a comunidade não institui a Administração
9
senão como meio de atingir o bem-estar social. Ilícito e imoral será todo o ato
administrativo que não for praticado no interesse da coletividade.

Há diferentes sentidos para a expressão Administração Pública:

Há um consenso entre os autores no sentido de que a expressão ‘Administração

Pública’ é de certo modo duvidosa, exprimindo mais de um sentido. Uma das razões
para o fato é extensa gama de tarefas que compõem objetivo do Estado. Outra é o
próprio número de órgãos e agentes públicos incumbidos de sua execução.
Exatamente por isso é que para melhor precisar o sentido da expressão devemos
dividi-lo sob a ótica dos executores da atividade pública, de um lado e da própria
atividade, de outro.

A função administrativa é instituída e definida por meio do direito, num conjunto de

competências a ela atribuídas. Deve ser entendida a partir dos fins a serem atendidos,
assim sua identificação é feita com base na realidade do mundo real.

Somente com a existência de organizações estatais e permanentes é possível a

existência da função administrativa, que serve para atender os interesses exigidos de
tais organizações.

A atividade administrativa, devido à diferenciação entre legislação e administração, é

impedida de produzir leis. A atividade administrativa é subordinada ao controle do
legislativo, que a fiscaliza, função que também desempenha o Tribunal de Contas.

Não há uma legislação que limite a atuação do Legislativo em temas administrativos.

A Administração também é subordinada ao Judiciário, uma vez que este pode rever
atos administrativos.

4.4. Função administrativa governamental e não governamental

A sociedade evoluiu e tornou-se complexa. Não é mais possível que suas necessidades
sejam atendidas somente pelo Estado. Indivíduos e empresas podem atuar no combate
aos problemas e carências.

Como entidades não estatais estão desempenhando funções administrativas, antes

monopolizadas pelo Estado, pode-se dizer que a função administrativa pública pode
ser diferenciada em: função administrativa governamental e não governamental.

A função administrativa não governamental, até que não seja disciplinada por um
ramo especial do direito, terá sua gestão submetida aos princípios do Direito
Administrativo, visando promover a satisfação de interesses coletivos e dos direitos
fundamentais.

10
 Conclusão

Na esfera jurídica de uma pessoa se encontram direitos de natureza pessoal, direitos de

família, direitos públicos, direitos de conteúdo econômico, em suma todos os poderes
que a pessoa tenha por força de direito objetivo. (FERRARA Francesco, Trattato di
Diritto Privato, I, p. 863).

Nem todos os direitos que se acham dentro da esfera jurídica de uma pessoa são
suscetíveis de administração.

Os direitos suscetíveis de administração são os de conteúdo econômico, de prestação de

serviços ou de benefícios. Encontra-se no art. 524 do Código Civil os elementos para a
definição de administração. Aí se dispõe que o proprietário tem o direito de usar, gozar,
dispor e reaver os seus bens de quem injustamente os detenha.

Administração pública são as atividades, ou trabalhos que as pessoas jurídicas de direito

público desenvolvem por meio de seus representantes para a aquisição, conservação,
uso, gozo e reivindicação dos seus bens, direitos e interesses.

Como essa administração se torna mais evidente com relação ao Poder Executivo, tem-
se denominado também o Poder Executivo de Administração, como também se tem dito
que a administração pública se denomina função administrativa do Estado.

Os bens, direitos e interesses do Estado têm sofrido grandes alterações no correr da

História. À medida que a institucionalização do Estado se vai estendendo para abranger
setores da atividade de ordinário reservada aos indivíduos, como pessoas físicas, ou
como pessoas jurídicas, a administração pública vai aumentando seu âmbito de ação.
Quando o Estado deixou de ser somente garantidor da ordem e da defesa externa do
país, foi-se dilatando, cada vez mais e mais, o âmbito foi aumentando gradativamente, e,
de certa época próxima de nossos dias, de forma violenta, destarte aumentando o âmbito
da sua administração.

Essa evolução tem determinado estudos para se verificar quais os bens, direitos e
interesses que devam competir ao Estado administrar. Esses estudos formam a
denominada Ciência da Administração. Tem se definido Ciência da Administração
como o conjunto de princípios que regulam a atividade positiva e direta do Estado.
(CAVAGNARI. Elementos de Scienza dell'AmministraziO'ne, I, 'p. 13).

Essa iniciativa do Estado em todos os negócios, para atendimento do bem comum, pode
ser concorrente com a iniciativa privada, podendo causar prejuízos a esta, como pode
ser paralela à iniciativa privada, sem nenhum prejuízo causar a esta.

Tais interesses do Estado são realizados com o uso ou a exploração dos seus bens e
direitos.

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 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

http://conpedi.danilolr.info/publicacoes/7j4p413w/0j87xnd9/wQ0ENgFVOADmV5RS.pdf

file:///C:/Users/ORG.JZG/Downloads/admin,+conceito.pdf

https://www.significados.com.br/administracao-publica/

(FERRARA Francesco, Trattato di Diritto Privato, I, p. 863).

(MEDAUAR, 2014, p.58)

(DI PIETRO, 2012, p. 30)

12
 ÍNDICE

DEDICATÓRIA ...............................................................................................................................II
AGRADECIMENTO........................................................................................................................III

INTRODUÇÃO...............................................................................................................1
1. OBJECTIVOS.............................................................................................................2
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA..............................................................................3
2.1. Breve Historial da Administração...........................................................................3
2.2. Administrações Públicas.........................................................................................3
2.3. Conceitos da Administração Pública......................................................................4
2.4. As necessidades colectivas e a Administração Pública..........................................4
2.5. Sentidos da Administração Pública........................................................................5
2.6. Administração pública e Administração privada.......................................................6
3. Direito Administrativo Angolano..................................................................................7
4. Espécies de descentralização.........................................................................................8
4.1. Natureza do Direito administrativo............................................................................8
4.2. Função do Direito Administrativo..............................................................................8
4.3. Os vários fins da Administração Pública....................................................................8
4.4. Função administrativa governamental e não governamental...................................10
Conclusão.......................................................................................................................11
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS..............................................................................12

13