MÓDULO I

Introdução à gestão pública e ao direito

administrativo aplicável as licitações e contratos

DISCIPLINA
Noções de Atos e Processo Administrativo
aplicadas à Administração Pública
Prof. André Malheiros

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SUMÁRIO
1. ATO ADMINISTRATIVO ............................................................................................... 2
1.1 Requisitos ou elementos do ato administrativo ............................................. 3
1.2 Características ou atributos do ato administrativo ....................................... 4
1.3 Classificação ................................................................................................................ 5
1.4 Espécies de atos administrativos ........................................................................ 6
1.5 Delegação ..................................................................................................................... 9
1.6 Avocação..................................................................................................................... 10
1.7 Convalidação ...............................................................................................................11
1.8 Conversão .....................................................................................................................11
2. PROCEDIMENTO ADMINSITRATIVO..................................................................... 12
2.1 Procedimento administrativo .............................................................................. 12
2.2 Finalidades do processo administrativo .......................................................... 12
2.3 Espécies de processo administrativo ............................................................... 13
2.4 Tipos de processo administrativo ...................................................................... 13
2.5 Princípios do processo administrativo ............................................................ 14
2.6 Competência para os atos do processo ...........................................................16
2.7 Impedimentos e suspeições ................................................................................16
2.8 Fases do processo administrativo ..................................................................... 17

1. ATO ADMINISTRATIVO
É uma espécie de ato jurídico, é toda manifestação unilateral de
vontade da Administração, que agindo nessa qualidade, tenha por fim
imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar
direitos ou impor obrigações a ela mesma e aos particulares.

Anotações

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1.1 Requisitos ou elementos do ato administrativo

COMPETÊNCIA

• Prerrogativa para a edição de um ato, esfera de atuação;

FORMA

• Somente a prescrita em lei, maneira de exteriorização dos atos

administrativos, em regra são escritos (exceção: gestão do
guarda de trânsito);

MOTIVO

• Razões que justificam a edição do ato;

OBJETO

• É ato em si mesmo considerado, é o que o ato decide, opina,

certifica;

FINALIDADE

• Única, o interesse público.

Observação: A soma do motivo e do objeto denomina-se mérito

do ato administrativo.

Anotações

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Todos os atos administrativos devem ser motivados, em especial:

Negativa, limitação ou afetação e direitos ou interesses.

Imposição ou agravo de sanção, dever ou encargo.
Decisão de processo administrativo de concurso público.
Dispensa ou inexigibilidade de processo licitatório.
Decisão de recurso administrativo.
Reexame de ofício.
Deixar de aplicar jurisprudência firmada sobre questão.
Contrair pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais.
Anulação ou revogação de ato administrativo.
Convalidação de ato administrativo.
Suspensão de ato administrativo.

1.2 Características ou atributos do ato administrativo

Presunção de legalidade e veracidade (legitimidade)

• O ônus da prova cabe a quem alega a ilegalidade.

Autoexecutoriedade
• A administração os executa por contra própria.

Tipicidade
• O ato administrativo deve corresponder a figuras previamente
definidas pela lei como aptas a produzir determinados efeitos.

Imperatividade
• Coercibilidade

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1.3 Classificação

Quanto aos destinatários

Gerais Individuais

• Atingem a coletividade como • Trabalham com uma situação

um todo (ex.: portaria); concreta, têm destinatários
certos (ex.: decreto
expropriatório, licença para
edificação, permissão de uso).

Quanto ao grau de liberdade

Vinculado Discricionário

• É aquele que estabelece um • Prevê mais de um

único comportamento possível comportamento possível de ser
de ser adotado pela tomado pelo administrador em
Administração diante de um um caso concreto, há margem
caso concreto, não há margem de liberdade para que ele possa
de liberdade do administrador atuar com base em um juízo de
(ex.: aposentadoria por tempo conveniência e oportunidade,
de serviço); porém sempre dentro dos
limites da lei (ex.: permissão de
uso para colocação de mesas e
cadeiras nas calçadas públicas).

Quanto ao objeto

Atos de império Atos de gestão

• Aqueles que a Administração • Aqueles praticados pela

pratica usando da sua Administração sem se valer da
supremacia sobre o sua supremacia sobre os
administrado, impondo destinatários. São
obrigações de ordem fundamentalmente regidos
unilateral (ex.: pelo direito privado. A
desapropriação); administração se afasta de
suas prerrogativas, colocando-
se em pé de igualdade com os
particulares (ex.: contrato de
locação).

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 Quanto à formação

Simples Composto Complexo

• É o que resulta da • É aquele que • É aquele que,

manifestação de depende de mais para se
vontade de um de uma aperfeiçoar,
órgão da manifestação de depende de mais
Administração vontade que de uma
Pública; depende devem ser manifestação de
de uma única produzidas vontade, porém,
manifestação de dentro de um essas
vontade; mesmo órgão (ex.: manifestações de
ato que dependa vontade devem
da autorização de ser produzidas
um superior por mais de um
hierárquico); órgão.

Diferença entre atos compostos e complexos: a manifestação de

vontade dos atos compostos provém de único órgão; já os atos
complexos dependem de manifestação de vontade de órgãos diversos.

1.4 Espécies de atos administrativos

Atos normativos:
Contêm comando geral visando a correta aplicação da lei. Detalhar
melhor o que a lei previamente estabeleceu.
Exemplos:

Decretos Regulamentos Regimentos

• Atos normativos • Visam especificar • Têm força normativa
exclusivos do chefe do mandamentos previstos interna e visam reger
executivo; ou não em leis; funcionamento de
órgãos;

Resoluções Deliberções
• Expedidas pelas altas • Decisões tomadas por
autoridades do executivo órgãos colegiados.
para regulamentar
matéria exclusiva.

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Atos ordinatórios:
Visam a disciplinar o funcionamento da Administração e a conduta
funcional dos seus agentes (fundamento do poder hierárquico).
Exemplos:

Instruções: Circulares: Avisos:

• Orientações do subalterno • Ordens escritas e • Atos de titularidade de
pelo superior hierárquico uniformes expedidas para ministros em relação ao
de como desempenhar determinados funcionários ministério;
certa função; ou agentes;

Portarias: Ofícios:
• Atos emanados por chefes • Comunicações oficiais Despachos
de órgãos públicos aos realizadas pela administrativos
seus subalternos administração a terceiros; decisões tomadas
determinando a realização
de atos gerais ou especiais;
pela administração.

Atos negociais:
Contêm uma declaração de vontade da Administração para
concretizar negócios com particulares, nas condições previamente
impostas pela Administração Pública.
Exemplos:

Licenças: Autorizações: Permissões:

• Atos vinculados e definitivos (não
precários) em que a administração
concede ao administrado a
faculdade de realizar uma atividade.
• Atos discricionários e precários em
que a administração concede ao
administrado a faculdade de
exercer uma atividade.
• Atos discricionários e precários em
que a administração concede ao
administrado a faculdade de
exercer certa atividade nas
condições estabelecidas por ela;

Aprovações: Vistos: Homologações:

• Análises pela própria administração • São declarações de legitimidade de • Análises da conveniência e
de atividades prestadas por seus certo ato praticado pela própria legalidade de ato praticado pelos
órgãos; administração como forma de seus órgãos como forma de lhe dar
exequibilidade; eficácia;

Dispensas:
• Atos administrativos que eximem o
particular do cumprimento de
determinada obrigação até então
exigida por lei. (Ex.: Dispensa de
prestação do serviço militar);
Renúncias:
• Atos administrativos pelos quais o
poder público extingue
unilateralmente um direito próprio,
liberando definitivamente a pessoa
obrigada perante a administração
pública. A sua principal
característica é a irreversibilidade
depois de consumada.

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Atos enunciativos:
São todos aqueles em que a Administração se limita a certificar ou
atestar um fato, ou então a emitir uma opinião acerca de um
determinado tema.
Exemplos:

Atestados: Certidões: Pareceres:

• São atos pelos quais a
administração pública
comprova um fato ou uma
situação de que tenha
conhecimento por seus
órgãos competentes;
• São cópias ou fotocópias fiéis
e autenticadas de atos ou
fatos constantes em processo,
livros ou documentos que se
encontrem na repartição
pública;
• São manifestações de órgãos
técnicos sobre assuntos
submetidos à sua
consideração.

Atos punitivos
São aqueles que contêm uma sanção imposta pelo poder público
em razão da prática de uma infração de natureza funcional, imposta de
forma unilateral.

Para retirar o ato do ordenamento:

ESPÉCIE OBJETO TITULAR EFEITOS

Ilegalidade do Administração Ex tunc

ato Judiciário (art. 5o, (já nasceu ilegal)
XXXV)

Não podem ser anulados:

- ultrapassado o prazo legal.
- houver a consolidação dos efeitos produzidos.
Anulação
- teoria do fato consumado (manter a situação fática em razão do
interesse público).
- houver possibilidade de convalidação.

É possível a indenização a particulares prejudicados pela revogação,

desde que a extinção tenha ocorrido antes do prazo fixado para a
permanência do ato administrativo. Já a revogação de atos precários ou
de vigência indeterminada não gera o dever de indenizar.

Razões de Administração Ex nunc (os efeitos gerados

conveniência e até o momento são válidos)
oportunidade (o
Revogação ato é válido,
porém, não
mais
conveniente

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 Não podem ser revogados:
- atos que geram direito adquirido.
- atos já exauridos.
- atos vinculados.
- atos enunciativos.
- atos preclusos no curso de procedimento administrativo.

Observação: É possível a indenização a particulares prejudicados pela

revogação, desde que a extinção tenha ocorrido antes do prazo fixado
para a permanência do ato administrativo. Já a revogação de atos
precários ou de vigência indeterminada não gera o dever de indenizar.

É a extinção do ato administrativo que ocorre quando o administrado

Cassação deixa de preencher condição necessária para a permanência da
vantagem.

Também denominado de decaimento, é a extinção do ato em

Caducidade consequência da sobrevinda norma legal proibindo situação que o ato
autorizava.

É a extinção do ato administrativo, em razão da expedição de um

Contraposição segundo ato, fundado em competência diversa, cujos efeitos são
contrapostos ao do ato inicial, razão pela qual ocorre a extinção do ato.

1.5 Delegação
Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver
impedimento legal, delegar parte da sua competência a outros órgãos
ou titulares, ainda que estes não lhe sejam hierarquicamente
subordinados, quando for conveniente, em razão de circunstâncias de
índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial (inclusive os
órgãos colegiados, os quais poderão aplicar a delegação de
competência aos respectivos presidentes).
Essa delegação deve ser, sempre, publicada e poderá ser revogada
a qualquer tempo (também devidamente publicada).

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 É vedada a transferência total das atividades
Parcialidade
do superior hierárquico.

O objeto da delegação deve ser especificado,

Motivação
assim como os abjetos.
CARACTERÍSTICAS
DA DELEGAÇÃO

Tanto a delegação como a revogação deve ser

Publicidade
publicada no diário oficial.

Recai apenas sobre algumas matérias e

Limitação
poderes.

Tem duração certa ou irá durar até os objetos

Precariedade
serem alcançados ou cessados seus efeitos.

Poderá ser revogada a qualquer tempo pela

Revogabilidade
autoridade delegante.

1.6 Avocação
Ocorre quando uma autoridade ou órgão chama para si a
competência para a realização de determinado ato administrativo.
Decorre do poder hierárquico.

Avocação Vertical Avocação Horizontal

Ocorre entre órgãos ou agentes

dispostos sem subordinação hierárquica.
Também é chamada redistribuição. Caso
Ocorre dentro de uma mesma
não ocorra aceite voluntário do órgão ao
linha hierárquica.
qual se deseja delegar, deve ser invocada
decisão da autoridade superior para
redistribuir a competência.

Anotações

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1.7 Convalidação
Transformação de ato anulável em válido. Só pode recair sobre a
competência e a forma.

Espécies de convalidação:

Convalidação é
realizada pela
Ratificação
mesma autoridade
que praticou o ato.

Convalidação é
Confirmação realizada por outra
autoridade.

Convalidação é
Saneamento realizada pelo
particular.

Atos insuscetíveis de convalidação:

Possuam vícios no objeto, motivo e finalidade.

O defeito tenha sido impugnado administrativa ou judicialmente.

Defeitos na competência e forma, se insanáveis.

Vícios estabilizados em razão da prescrição ou decadência.

De forma ilegítima prejudicar terceiros.

Causar lesão ao interesse público.

Caso o defeito seja grave e manifesto (teoria de evidência).

Se a causa do vício for imputada à parte que será beneficiada com invalidação.

1.8 Conversão
É a oportunidade de um ato imprestável para uma determinada
finalidade, mas aproveitável em outra para a qual apresenta os
requisitos necessários (ex.: transformar uma concessão, a princípio nula

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 porque não havia lei que a previsse, em uma permissão que atingiria
praticamente os mesmos fins da concessão).

2. PROCEDIMENTO ADMINSITRATIVO

É a sequência da documentação e das providências necessárias

para a obtenção de determinado ato final, podendo ser instaurado de
ofício pela Administração ou a requerimento do interessado (há
contraditório).

2.1 Procedimento administrativo

É o modo pelo qual o processo anda, ou a maneira pela qual se
desencadearam os seus atos – é o rito.

2.2 Finalidades do processo administrativo

Garantia (garantia jurídica dos interessados – particulares e servidores,

uma vez que tutela seus direitos, os quais poderão ser afetados).

Subsidiar a tomada de decisão administrativa (ampliam-se os

pressupostos objetivos da tomada de decisão – o interessado é
ouvido, apresentam-se informações, argumentos e provas).

Legitimação do poder (a imperatividade, atributo do poder

administrativo, encontra paridade e imparcialidade no processo,
com as garantias processuais ao interessado).

Sistematização da atuação administrativa (organização racional da

edição de muitos atos administrativos).

Anotações

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2.3 Espécies de processo administrativo

Vinculado: Discricionário:

• Quando existe lei • Ou livre, nos casos em

determinando a que não há previsão legal
sequência dos atos, ex.: de rito, seguindo apenas
Licitação. a praxe administrativa.

2.4 Tipos de processo administrativo

Mero expediente.

Internos – são os processos que envolvem assuntos da própria

Administração.

Externos – são os que abrangem os administrados.

De interesse público – são os que interessam à coletividade.

De interesse particular – são os que interessam a uma pessoa.

Processos administrativos litigiosos (em que há controvérsias ou

conflitos de interesses):

Processos administrativos de gestão:

• Licitações, concursos públicos;

Processos administrativos de outorga:

• Licenciamento de atividades e exercícios de direitos, licenciamento

ambiental, registro de marcas e patentes;

Processos administrativos de verificação ou controle:

• Prestação de contas;

Processos administrativos de revisão:

• Recursos administrativos, reclamações, impugnação de lançamento.

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Processos administrativos acusatórios:

Interno:

• Processo administrativo disciplinar de servidores públicos,

alunos de escolas públicas.

Externo:

• Processo administrativo para aplicação de sanção decorrente

de inexecução contratual, infrações decorrentes do poder de
polícia.

2.5 Princípios do processo administrativo

Legalidade objetiva – apoiar-se em norma legal específica (o STJ tem
entendimento de que, em nome do princípio da segurança jurídica, na
ausência de lei local sobre processo administrativo, Estados e
Municípios devem aplicar a Lei no 9.784/1999 – Súmula nº 633).
Oficialidade (impulsionado pela administração).
Informalismo (informalidade ou formalismo moderado).
Verdade real (deve ser materializada – não existe verdade sabida!).
Ampla defesa (defesa prévia, solicitação de produção de provas,
acompanhamento e considerações a respeito, alegações finais –
memoriais, interposição de recurso, defesa técnica – não é obrigatória!
– Súmula Vinculante no 5 do STF).
Contraditório (informação geral, oitiva e audiência das partes,
motivação).
Publicidade.
Motivação.
Razoabilidade.
Proporcionalidade.
Razoável duração do processo.

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 Definições:

Órgão

• A unidade de atuação integrante da estrutura da administração direta e

da estrutura da administração indireta;

Entidade

• A unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

Autoridade

• O servidor ou agente público dotado de poder de decisão.

Interessado

• Pessoas físicas ou jurídicas que o iniciem como titulares de direitos ou

interesses individuais ou no exercício do direito de representação;
aqueles que, sem terem iniciado o processo, têm direitos ou interesses
que possam ser afetados pela decisão a ser adotada; as organizações e
associações representativas, no tocante a direitos e interesses coletivos;
e as pessoas ou as associações legalmente constituídas quanto a direitos
ou interesses difusos.

Litigante: o termo se aplica sempre que houver uma situação de

controvérsia entre si, com interesses divergentes, ante uma decisão
que deva ser tomada pela Administração.
Ex.: nas licitações, nos concursos públicos etc.

Acusado: o termo é empregado para designar pessoas físicas ou

jurídicas às quais a Administração atribui determinadas atuações, de
que decorrerão consequências punitivas.

Observação: A desistência ou renúncia do interessado não

prejudica o prosseguimento do processo se a Administração considerar
que o interesse público assim o exige (art. 51, § 2o, da Lei no 9.784/1999).

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2.6 Competência para os atos do processo
A competência é irrenunciável e se exerce pelos órgãos
administrativos a que foi atribuída como própria, salvo os casos de
delegação e avocação legalmente admitidos.

Observação: Um órgão administrativo e seu titular poderão, se

não houver impedimento legal, delegar parte da sua competência a
outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejam
hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão
de circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou
territorial (inclusive os órgãos colegiados, os quais poderão aplicar a
delegação de competência aos respectivos presidentes). Essa
delegação deve ser, sempre, publicada e poderá ser revogada a
qualquer tempo (também devidamente publicada).

Exceção:
Não podem ser objeto de delegação:

As matérias de
A edição de atos A decisão de
competência
de caráter recursos
exclusiva do órgão
normativo; administrativos;
ou autoridade.

2.7 Impedimentos e suspeições

A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve
comunicar o fato à autoridade competente, abstendo-se de atuar,
sendo que a omissão do dever de comunicar o impedimento constitui
falta grave, para efeitos disciplinares.

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 É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou a
autoridade que:

Tenha interesse direto ou indireto na matéria;

Tenha participado ou venha a participar como perito, testemunha ou

representante, ou se tais situações ocorrem quanto ao cônjuge,
companheiro ou parente e afins até o terceiro grau;

Esteja litigando judicial ou administrativamente com o interessado ou o

respectivo cônjuge ou companheiro.

Pode ser arguida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha

amizade íntima ou inimizade notória com algum dos interessados ou
com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e afins até o
terceiro grau.

Observação: O indeferimento de alegação de suspeição poderá

ser objeto de recurso, sem efeito suspensivo.

2.8 Fases do processo administrativo

Cada fase do processo administrativo representa um conjunto de
atos e procedimentos, sendo que a nomenclatura é variável na
doutrina.

Instauração Instrução Defesa Relatório

Pedido de Recurso
Decisão Revisão
reconsideração administrativo

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Instauração: ato da própria administração ou por requerimento de
interessado.
Pedido de reconsideração: se tiver novos argumentos.
Recurso administrativo: para autoridade hierarquicamente superior,
todos têm efeitos devolutivo, podendo ter ou não efeito suspensivo – se
houver disposição legal ou for atribuído este efeito pelo administrador.
Ademais, não será exigida caução para a sua interposição, conforme
determinado na Súmula Vinculante no 21.
Revisão: (os processos administrativos de que resultem sanções
poderão ser revistos, a qualquer tempo, a pedido ou de ofício, quando
surgirem fatos novos ou circunstâncias relevantes suscetíveis de
justificar a inadequação da sanção aplicada – da revisão do processo
não poderá resultar agravamento da sanção – proibição da reformatio
in pejus na REVISÃO).

Observação: Na esfera administrativa não existe coisa julgada,

podendo sempre ser intentada ação judicial, mesmo após uma decisão
administrativa – art. 5o, XXXV.

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 REFERÊNCIAS
ALVES, Felipe Dalenogare. Direito administrativo: Teoria e prática.
3. ed. Editora Rideel, 2020.

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