CURSO DE DIREITO

DIREITO TRIBUTÁRIO

BIANCA DA SILVA FERREIRA, CARLA PEREIRA DERZI, GABRIELA

MENDONÇA LOPES, JÚLIA KAROLINE N BEZERRA OLIVEIRA E
TATIANE PAIXÃO SOBRAL

PLANO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL DO

DIREITO FINANCEIRO

Boa Vista - RR
2022.1
BIANCA DA SILVA FERREIRA, CARLA PEREIRA DERZI ,GABRIELA
MENDONÇA LOPES, JÚLIA KAROLINE N BEZERRA OLIVEIRA E
TATIANE PAIXÃO SOBRAL

PLANO CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL DO

DIREITO FINANCEIRO

Trabalho de Direito Tributário, como

requesito de avaliação para obtenção
de nota para a avaliação continuada.

Professor: RONILSON MOURA CAVALCANTE

Boa vista - RR

2022.1
INTRODUÇÃO

A presente pesquisa tem por abordar o tema de direito financeiro,

especialmente voltado ao plano constitucional e infraconstitucional, com enfoque nos
aspectos básicos do direito financeiro.
O direito financeiro tem por objetivo disciplinar a atividade financeira do Estado
que se encontra na Lei nº 4.595/64, que utiliza a política e as instituições monetárias,
bancárias e creditícias, criou o conselho monetário nacional, entre outras
providências.
O plano constitucional possui a missão de racionalizar o poder financeiro
segundo os critérios estabelecidos pela Constituição, ao impor limites para as
decisões dos aplicadores de suas normas nos atos dos agentes públicos. É nela que
se verificam os principais institutos que dão a sustentação financeira para que o
Estado implemente as políticas públicas necessárias para o desenvolvimento do
país visando atingir os objetivos estabelecidos fundamentais de nossa República.
Diante disso a constitucionalização foi alvo de críticas e debates, tanto na
doutrina, quanto na jurisprudência, até que, por força da referida emenda, seu
disciplinamento passou a ser delegado, somente ao legislador infraconstitucional,
ainda que pelo quórum qualificado da lei complementar, restando hoje superados.
DESENVOLVIMENTO

Conceito de Direito Financeiro

Celso Bastos define a atividade financeira do Estado como "aquela marcada ou
pela realização de uma receita ou pela administração do produto arrecadado ou,
ainda, pela realização de um dispêndio ou investimento".
Na medida em que se tem a necessidade pública como objetivo a ser satisfeito
pelo Estado, de acordo com as definições constitucionais e legais, a atividade
financeira deste buscará obter recursos para atender a tais necessidades.
A atividade financeira é precedida pela definição das necessidades públicas.
Conhecendo-as, passam a existir três momentos distintos: a) o da obtenção de
recursos; b) o de sua gestão (intermediado pelo orçamento: aplicação, exploração
dos bens do Estado etc.) e c) o do gasto, com o qual se cumpre a previsão
orçamentária e se satisfazem as necessidades previstas. Atividade financeira é,
pois, a arrecadação de receitas, sua gestão, fiscalização e a realização do gasto, a
fim de atender às necessidades públicas.
De acordo com o art. 24 da CF, "compete à União, aos Estados e ao Distrito
Federal legislar concorrentemente sobre: 1 - direito tributário, financeiro (...)".

Normas Gerais de Direito Financeiro

Como se cuida de legislação concorrente, "a competência da União limitar-se-á
a estabelecer normas gerais" (§ 1.° do art. 24 da CF).
Vê-se, de plano, que ficaram bem apartados os ramos tributário e financeiro.
Não mais se pode falar que um é mais amplo que o outro. Outrora, afirmava-se que
o direito financeiro englobava o direito tributário. Em verdade, o que se afirmava é
verdadeiro erro de visão total do fenômeno jurídico
Impõe-se, pois, saber o que são normas gerais, para que possamos perceber
se a norma estadual eventualmente editada é ou está compatível com a norma
federal. É que "a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui
a competência suplementar dos Estados" (§ 2.° do art. 24). Complementa o § 3.° do
mesmo dispositivo constitucional que, "inexistindo lei federal sobre normas gerais, os
Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas
peculiaridades".
Assim, temos: a) há competência concorrente em matéria de direito financeiro
entre União, Estados e Distrito Federal; b) à União somente compete a expedição de
normas gerais; c) a edição destas não exclui a competência dos Estados; d) caso
não haja legislação federal, os Estados terão competência plena; e e) sobrevindo
legislação federal, a estadual, se existente, terá sua eficácia suspensa, por conflito
com a norma geral (§ 4.° do art. 24).
É fundamental saber o que significa norma geral em matéria de direito
financeiro, para, inclusive, saber quando haverá incompatibilidade vertical com a
norma federal e qual o limite da competência da União.
O Estado federal pressupõe a representatividade dos Estados perante a União
e a divisão política das competências reservadas em nível constitucional.

Leis federais e nacionais

De outro lado, não se pode esquecer da existência de leis nacionais, ou seja,
as que, expedidas pelo Congresso Nacional, valem para todo território nacional,
alcançando todas as pessoas que nele estejam e que são de cumprimento
obrigatório pelos Estados, Municípios, Distrito Federal e Territórios (caso do Código
Civil, Código de Processo Civil, por exemplo). Ao lado delas, existem as leis
federais, as quais, editadas pela mesma Casa de Leis, apenas alcançam as pessoas
vinculadas à União, sem vínculo, portanto, para as demais entidades federadas. O
Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União, por exemplo, é federal, ou seja,
tem seu âmbito de incidência limitado àqueles que mantêm vínculo funcional
estatutário com a União. Não alcança qualquer outro servidor público. Como ensina
Kelsen, o âmbito espacial de validade e o âmbito pessoal são diferentes.
Há de se precisar, também, que não se pode falar em hierarquia entre as leis.
Cada qual tem seu campo próprio de conteúdo e de incidência. A lei nacional, no
caso em tela, somente pode dispor sobre normas gerais. Aquelas específicas de
algum Estado serão por este editadas. Segundo Rubens Gomes de Souza, parece,
à primeira vista, que somente sejam "normas gerais" as que se dirijam por igual à
União, ao Estado e ao Município, porque qualquer "norma geral" ditada pela União
que só atinja o Estado ou só o Município seria uma invasão daquela competência
legislativa institucional do Estado ou do Município em matéria financeira.
O conteúdo de tais normas somente poderá atingir o que diga respeito ao
âmbito do direito financeiro, ou seja, as entradas e receitas originárias, o crédito
público, a despesa, o orçamento, a fiscalização orçamentária e financeira, a
recepção de fundos e as formas de participação dos produtos arrecadados.
Como pode surgir incompatibilidade vertical entre a regra emitida pela União,
que pode não ser geral, e aquela expedida pelos Estados, impõe-se saber qual a
que pode prevalecer.

Direito Financeiro como Ordenamento Jurídico

O Direito Constitucional brasileiro influencia sobremaneira o Direito Financeiro,
porque é da Constituição que se extraem as principais normas financeiras, previstas
de forma minuciosa. A Constituição, especialmente entre os arts. 70 e 75 e 145 a
169, dispõe sobre o sistema financeiro e tributário nacional, traz a repartição das
receitas financeiras, cria as limitações ao poder de tributar, disciplina o orçamento e
a fiscalização financeira. É, aliás, na Constituição Federal de 1988, no seu art. 24-I,
que temos o fundamento da autonomia do Direito Financeiro, ao prescrever que:
“Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente
sobre: I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico”.
Por meio das normas do Direito Administrativo é que o Estado irá atender às
necessidades públicas e realizará sua função. Por possuir o mesmo sujeito de direito
– o Estado –, o Direito Financeiro sofre grande influência dos princípios e regras do
Direito Administrativo. No mesmo sentido, sofre influências do Direito Penal, que
apresenta as normas sobre os crimes financeiros e tributários; do Direito Processual,
ao disciplinar os instrumentos de cobrança dos tributos ou de defesa dos direitos do
cidadão perante o Estado (ação de execução fiscal; ação anulatória; mandado de
segurança e afins); e do Direito Internacional, para tratar das questões decorrentes
dos Tratados e Convenções Internacionais.
O Direito Financeiro como ordenamento é um sistema normativo objetivo
(pautado em regras positivadas), deôntico (indicando como devem ser as atividades
financeiras) e axiológico (pautado nos valores do Estado Democrático de Direito). É
no seu conjunto de normas que encontramos as regras e os princípios para a
realização da receita pública, sua gestão e a despesa pública. Mas como ciência é o
ramo do Direito que vai buscar na justiça, na ética e na moral o fundamento
valorativo para a criação e interpretação de suas normas. O Direito Constitucional
brasileiro influencia sobremaneira o Direito Financeiro, porque é da Constituição que
se extraem as principais normas financeira.
Plano Constitucional
Se iniciarmos nossa análise a partir da Constituição Federal de 1988,
encontraremos nela todo um conjunto de princípios e regras capazes de dar ao
Direito Financeiro um contorno próprio. Assim, no inciso I do seu art. 24, temos a
atribuição de competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal
para legislarem sobre o Direito Financeiro ao lado de outros ramos do Direito, como
o Tributário, o Penitenciário e o Urbanístico. Além disso, no art. 48, a Constituição
atribui ao Congresso Nacional dispor sobre sistema tributário, arrecadação,
distribuição de rendas, plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual e
operações de crédito. Estipula, ainda, no art. 70, que a fiscalização contábil,
financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada
Poder. No art. 163, estabelece que a Lei Complementar disporá sobre finanças
públicas, dívida pública externa e interna, incluídas as das autarquias, fundações e
demais entidades controladas pelo Poder Público, emissão e resgate de títulos da
dívida pública e fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta. Já
o art. 164, que trata dos aspectos monetários, concede à União a competência para
emitir moeda, sendo exercida exclusivamente pelo Banco Central. Finalmente, entre
os arts. 165 e 169, identificamos o que se convencionou denominar “Constituição
Orçamentária”, ao prever que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão o
plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais.

Plano Infraconstitucional
No plano infraconstitucional, há diversas normas próprias do Direito Financeiro,
dentre as quais podemos destacar duas. A Lei nº 4.320 de 1964, que disciplina as
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e a Lei
Complementar nº 101 de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que
estabelece as normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Estas duas leis oferecem ao Direito Financeiro as normas gerais para execução de
suas funções e para a elaboração das suas leis específicas, especialmente a lei
orçamentária anual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei do plano plurianual.
 A partir desses dispositivos, é inegável conceber o Direito Financeiro como
uma disciplina jurídica autônoma, dotada de método, princípios e regras exclusivas,
com um objetivo comum e finalidade própria. Porém, apesar dessa sua autonomia, é
uma ciência que necessariamente se relaciona com outros ramos do Direito, tais
como o Tributário, o Administrativo, o Processual Civil, o Penal, o Civil e o
Internacional.

Normas Específicas em matéria financeira

Uma vez definidos pelas normas gerais os conceitos e institutos básicos do
Direito Financeiro – tais como leis orçamentárias, responsabilidade fiscal, exercício
financeiro, receitas e despesas públicas, créditos adicionais e fundos especiais –,
inicia-se o processo legislativo financeiro por cada unidade da federação. Tanto a
União como os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deverão propor a suas
casas legislativas as leis específicas sobre as formas de arrecadação, o plano
plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais e a criação de fundos
especiais, pois é a partir dessas normas que se realizam as receitas e despesas
públicas e a gestão financeira do Erário.
Essas leis, muitas delas de iniciativa do Poder Executivo local, terão a forma de
Lei Ordinária, instrumento competente para a concretização das normas financeiras,
atendendo ao Princípio da Legalidade. A utilização de leis ordinárias é uma condição
decorrente do Estado de Direito, em que se exige a prévia aprovação pelo Poder
Legislativo, quando da instituição ou modificação das normas de Direito Financeiro.
Assim, cada ente da federação irá aprovar, através do seu respectivo Poder
Legislativo, as leis ordinárias para a instituição e arrecadação dos tributos e demais
espécies de receitas financeiras, as leis orçamentárias para execução financeira dos
seus investimentos, gastos públicos, subsídios, isenções, créditos, criação de fundos
e transferências financeiras.
Quando discorremos sobre leis ordinárias em matéria financeira, três leis
despontam em nossa mente: as leis orçamentárias anuais, as leis de diretrizes
orçamentárias e as leis dos planos plurianuais. Essas leis ordinárias são de iniciativa
dos chefes do Poder Executivo de cada ente federativo e aprovadas pelo respectivo
Poder Legislativo.
Uma vedação importante que a Constituição traz para a criação de normas
específicas em matéria de Direito Financeiro refere-se à utilização de Medidas
Provisórias. Assim, é vedada a edição de Medida Provisória para dispor sobre
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares (exceto para a abertura de créditos extraordinários para despesas
imprevisíveis). O objetivo dessa norma é o de garantir a participação do Poder
Legislativo no processo de elaboração e aprovação das leis financeiras, excetuando-
se, apenas, os casos emergenciais e imprevisíveis.
Ainda, temos os decretos, atos normativos do Chefe do Poder Executivo local
(Presidente, Governador e Prefeito), que deverão ser editados até 30 dias após a
publicação das leis orçamentárias, para estabelecer a programação financeira e o
cronograma de execução mensal de desembolso (art. 8º, LC nº 101/2000).

Controle de Constitucionalidade e de Legalidade das Normas Financeiras

Em nosso ordenamento jurídico há um escalonamento de normas, em que a

Constituição se encontra no ápice e todas as demais normas devem a ela se
submeter. Dessa forma, a lei se submete à Constituição, o regulamento se submete
à lei, a instrução normativa do Ministro se submete aos decretos, e assim
sucessivamente.
No campo do Direito Financeiro, temos as normas constitucionais que atribuem
a competência normativa aos entes federativos, estabelecem as reservas de
matéria, instituem o sistema financeiro e criam seus principais institutos. A partir
dessa estrutura normativa constitucional, será função das leis complementares
fixarem as normas gerais sobre o Direito Financeiro, e caberá às leis ordinárias e
seus decretos dar a devida concretude e execução ao sistema. Vemos, portanto, a
configuração de uma pirâmide normativa que deve ser respeitada, sob pena de se
incorrer em vício de inconstitucionalidade ou de ilegalidade.
Não há dúvidas de que as normas infraconstitucionais são hierarquicamente
inferiores às normas constitucionais e, da mesma maneira, os decretos em relação
às leis, buscando cada qual seu suporte de validade e limites materiais de
disposição na norma que lhes é imediatamente superior.
Uma questão, entretanto, é relevante no Direito Financeiro: compreender se há
hierarquia entre a lei complementar e a lei ordinária, na medida em que ambas
possuem papel de destaque no ordenamento jurídico financeiro.
Sobre esse assunto, em primeiro lugar, encontramos o entendimento de que,
por haver um quorum qualificado (maioria absoluta) para a aprovação de Lei
Complementar maior do que o quorum de aprovação de uma Lei Ordinária (maioria
simples), poderia existir, por decorrência, uma hierarquia superior da primeira em
relação à segunda. Entretanto, sabemos que, para haver hierarquia normativa, é
necessário haver uma fonte normativa que ofereça fundamento de validade para as
demais normas inferiores, assim como ocorre com a Constituição e o resto do
ordenamento jurídico. Todavia, essa subordinação não existe entre a Lei
Complementar e a Lei Ordinária, já que ambas derivam da Constituição e não a
segunda da primeira. Nesse sentido, temos o entendimento de que o que existe
entre elas, apenas, é uma reserva de matéria. Ou seja, existiria uma distribuição
constitucional de matérias exclusivas ou reservadas para a Lei Complementar, sobre
as quais as Leis Ordinárias não poderiam dispor.
Todas estas normas podem sofrer questionamentos junto ao Poder Judiciário
sobre sua constitucionalidade formal, tanto nas modalidades concentrada ou difusa.
Entretanto, discute-se sobre a possibilidade de haver questionamento de lei
orçamentária por uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, ingressando, a partir de
então, no seu aspecto material. O debate desloca-se da forma para o conteúdo.
Para compreender o tema, primeiro faz-se importante identificar a natureza
jurídica da lei orçamentária. Para alguns, trata-se de uma lei formal, já que não se
distingue das demais normas e contém disposições genéricas e abstratas,
especialmente na parte das receitas (embora haja quem sustente que, por possuir
prazos determinados para o seu encaminhamento e votação, estas teriam natureza
diversa). Entretanto, doutrina e jurisprudência atuais majoritárias entendem tratar-se
de lei material, de conteúdo concreto, já que contempla um plano de governo a ser
cumprido, principalmente quanto aos gastos e aplicações de recursos, destacando-
se, inclusive, que os atos que dela derivam são controlados por normas de
responsabilidade, em caso de descumprimento. Finalmente, há uma terceira linha de
entendimento minoritário, que entende tratar-se de um ato administrativo, já que
seria mero instrumento de arrecadação, gestão e aplicação de recursos financeiros.
Diante desse quadro, o STF vinha entendendo que, devido a seu conteúdo
político e não normativo (como a destinação de recursos ou a vinculação de verbas
a programas de governo), não seria cabível tal questionamento, já que aquela Corte
compreendia que só seria admissível ação direta de inconstitucionalidade contra ato
dotado de abstração, generalidade e impessoalidade.
 Entretanto, passamos a encontrar em recentes manifestações daquela
Suprema Corte o entendimento de ser possível submeter as leis orçamentárias ao
controle abstrato de constitucionalidade. Teria havido, assim, um processo de
revisão de jurisprudência, em que se tem afirmado que
O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização
da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou
uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter
geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. (ADI 4.048-MC, Min. Gilmar
Mendes).
REFERENCIAL TEÓRICO
A autonomia de um ramo do Direito não significa vê-lo isoladamente ou
desconsiderar a unidade do Direito, tal como adverte Estevão Horvath: “o Direito é
uno e os seus diversos ‘ramos’ coexistem, convivem simultaneamente”. Aliás, já
ensinava Soares Martínez 95 que: A autonomia de qualquer ramo de conhecimento
poderá envolver uma ideia de isolamento, de independência, relativamente a
quaisquer outros. Mas tal isolamento, tal independência, não deve ser considerada
em termos absolutos. Não há ramos de conhecimento que prescindam de ligações e
dependências. Por maioria de razão, dentro da ordem jurídica tem de se encontrar
uma unidade incompatível com qualquer ideia de autonomia absoluta de algum, ou
alguns, de seus ramos.
Se iniciarmos nossa análise a partir da Constituição Federal de 1988,
encontraremos nela todo um conjunto de princípios e regras capazes de dar ao
Direito Financeiro um contorno próprio. Assim, no inciso I do seu art. 24, temos a
atribuição de competência concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal
para legislarem sobre o Direito Financeiro ao lado de outros ramos do Direito, como
o Tributário, o Penitenciário e o Urbanístico.
No plano infraconstitucional, há diversas normas próprias do Direito Financeiro,
dentre as quais podemos destacar duas. A Lei nº 4.320 de 1964, que disciplina as
normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e a Lei
Complementar nº 101 de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que
estabelece as normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Estas duas leis oferecem ao Direito Financeiro as normas gerais para execução de
suas funções e para a elaboração das suas leis específicas, especialmente a lei
orçamentária anual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei do plano plurianual.
CONCLUSÃO
Em virtude do que foi mencionado, pode-se concluir que a pesquisa realizada
ampliou o conhecimento a respeito do direito financeiro.
Percebe- se que, a atividade financeira tem um papel importante dentro da
sociedade. Destina-se a prover o Estado com recursos financeiros suficientes para
atender às necessidades públicas. Assim, a atividade financeira envolve a
arrecadação, a gestão e a aplicação desses recursos. Se ver que o Direito
Constitucional brasileiro influencia sobremaneira o Direito Financeiro, porque é da
Constituição que se extraem as principais normas financeiras, é a partir da
constituição que encontraremos todo um conjunto de princípios e regras capazes de
dar ao Direito Financeiro um contorno próprio. Dentro do plano constitucional virmos
que é aquilo que tá descrito na Constituição ou Emenda constitucionais, e o plano
infraconstitucionais que são aquelas fora da constituição, são ordinárias,
supralegais.
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
ABRAHAN, Marcus Curso de direito financeiro brasileiro / Marcus Abraham. – 5. ed.,
rev. atual. e ampl. – Rio de Janeiro: Forense, 2018.

FERNANDES, Regis, Curso de direito financeiro.- 3. ed, rev. atual. – São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2010.