INSTITUTO SUPERIOR DE RELAÇÕES IMTERNACIONAIS

(ISRI)

Dissertação de Candidatura à Obtenção do Grau de Licenciatura em

Administração Pública

ESTRATÉGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO

COMO CAMINHO PARA BOA GESTÃO DA COISA PÚBLICA: CASO
DO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO

Por: Odibar João Lampeão Supervisor: Dr. Mateus Manaque

Maputo, Setembro de 2007

DECLARAÇÃO

Eu, Odibar João Lampeão, declaro por minha honra que este trabalho é original, foi concebido e
elaborado por mim, obedecendo os requisitos que regem os trabalhos de tese de licenciatura do
Instituto Superior de Relações Internacionais e nunca foi apresentado para avaliação.

O autor

_________________________________________
(Odibar João Lampeão)

Maputo, aos _____ de _______________de 2007

i
DEDICATÓRIA

Alguém de leve me falou: “Eu tenho um amigo, e é tudo para mim.

Mas na hierarquia das minhas amizades, ele está apenas depois da Verdade”.
Pois é: Não há amigo melhor que a verdade. E a verdade é:
Que a luz, o guia, a fonte de inspiração, a razão de continuarmos tentando e o mano mais velho, se
resumem a ti.
A ti dedico este trabalho mano Sidney.
Pelos primeiros passos que deste, que nos permitiram dar os segundos;
Pelos tópicos propriamente teus, que nos permitem transformá-los em textos;
Pelos erros teus, que nos permitiram aprender;
Pela tua ausência, que te faz ininterruptamente presente em nossas memórias;
Pelo facto de antes de mim teres existido e eu te seguir
Pelas palavras exíguas para qualificar o exemplo de pessoa que foste
Que me fazem terminar essas palavras com reticências…

Que Deus te guarde mano.

ii
AGRADECIMENTOS

A Deus pai todo poderoso: Viver me fez parte dos humanos. Agradeço.
Aos meus pais (João Meneses Lampeão e Maria da Glória Jaime Wachave) e irmãos Sidney (sim
você), Rebelo, Corália, Sónia, Adilson e Lalizia: Até um prédio teria andado com vossa força,
carinho e presença.
Aos meus familiares: Não há sucesso sem família.
Aos meu segundos irmãos (casa dos 16): O racional no mundo irracional é irracional, o irracional no
mundo racional é irracional. Vocês me deram a percepção exacta dos pólos da razão. Pensar que
penso e saber que sei foi vossa obra. Os não “agoristas” não perceberão do que falo. Deixem-lhes
pensar que sabem.
Aos colegas do ISRI, por todos momentos perenes.
Ao ISRI, sois (somos) uma Escola.
Aos amigos: quem vive sem amizade está no rascunho da vida.
A ti meu anjo: speechless
Ao meu supervisor: não imagino um comboio sem linha férrea.
À UTRAFE (Dr. Jacinto Muchine), UTRESP (Dr. Natividade e Dra. Guida), DANIDA (Dra. Lola
Lopez), BM (Dr. José Macamo), Embaixada da Irlanda (Dr. Miguel Rombe).
Aos que “parece que esqueci”: A vossa ausência nestas letras é sinal de que estão profundamente
enraizados no meu coração.

Se este trabalho for, por exemplo, 8, vocês todos são 1+1+1+1+1+1+1+1.

Obrigado no superlativo.

iii
ABSTRACTO

A Administração Pública é o garante da relação entre o Estado e o cidadão. Quando as actividades

levadas a cabo por esta não estão a ser reconhecidas como satisfatórias, é necessário que o Governo
analise os motivos, e repense nas estratégias a usar na administração de modo que as necessidades
da colectividade sejam satisfeitas eficaz e eficientemente.

O diagnóstico feito a Administração Pública, que antecedeu a Reforma do Sector Público em

Moçambique, veio confirmar um baixo nível de desempenho da Administração, o que transpirava
má gestão da coisa pública e uma necessidade de introdução de mudanças capazes de aproximar
mais a Administração Pública do cidadão, de prestação de melhores serviços e aumento da
qualidade da gestão e funcionamento da mesma.

Nos dias correntes, a Administração vive uma reforma que teve seu início em 2001 e que se
pretende como o motor de um breve futuro melhor para esta e seus utentes. Pensa-se que com uma
implementação eficaz da reforma poderá se alcançar eficiência e eficácia na administração da coisa
pública, o que trará de volta a amizade entre o cidadão e a Administração.

iv
 ÍNDICE

pág.

DECLARAÇÃO…………………………………………………………………………………….. i

DEDICATÓRIA…………………………………………………………………………………… ii

AGRADECIMENTOS……………………………………………………………………………. iii

ABSTRACTO…………………………………………………………………………………….. iv

INTRODUÇÃO………………………………………………………………………………………….. 3
Contextualização ............................................................................................................................................4
Problematização .............................................................................................................................................4
Objectivos ......................................................................................................................................................6
Hipóteses........................................................................................................................................................6
Questões de pesquisa .....................................................................................................................................7
Metodologia de Trabalho ...............................................................................................................................7
Quadro Teórico ..............................................................................................................................................8
Estrutura do Trabalho .................................................................................................................................. 11

CAPÍTULO I………………………………………………………………………………………………...13

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MOÇAMBICANA NO PERIODO PÓS-INDEPENDÊCIA………13

1.1. As consequências do clima sócio-politico na Administração ............................................................... 13
1.2. As Primeiras Reformas ......................................................................................................................... 14

CAPÍTULO II……………………………………………………………………………………………….17

2. A ESTRATEGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO (EGRSP)………………….17

2.1. Diagnóstico do Sector Público .............................................................................................................. 18
2.2. Os Motivos para uma EGRSP ............................................................................................................... 21
2.3. Objectivos e Componentes da EGRSP ................................................................................................. 21

CAPÍTULO III………………………………………………………………………………………… 23

3. A REFORMA DO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO (SISTAFE).23

3.1. Porque o SISTAFE? .............................................................................................................................. 24

pág. 1
 3.2. Objectivos do SISTAFE ....................................................................................................................... 25
3.3. Estrutura Funcional do SISTAFE ......................................................................................................... 26

CAPÍTULO IV………………………………………………………………………………………………32

4. A REFORMA DO SETOR PÚBLICO COMO CAMINHO PARA A GESTÃO DA COISA

PÚBLICA…………………………………………………………………………………………….. 32
4.1. A Gestão da Coisa Pública e a Pertinência da Reforma ........................................................................ 32
4.2. A Gestão da Coisa Pública e a Reforma ............................................................................................... 33
4.3. A Gestão da Coisa Pública e o Presente ................................................................................................ 39
4.3.1. O ponto de vista dos doadores ........................................................................................................... 40
4.4. A Gestão da Coisa Pública e o Futuro .................................................................................................. 42

CAPÍTULO V……………………………………………………………………………………………….45

5. OS POSSÍVEIS FRACASSOS DA RSP………………………………………………………………...45

5.1. Âmbito da Reforma ............................................................................................................................... 45
5.2. A Ajuda Externa ................................................................................................................................... 47
5.3. Situação Espacio-temporal .................................................................................................................... 50

CONCLUSÃO……………………………………………………………………………………………….53
Recomendações ........................................................................................................................................... 55

BIBLIOGRAFIAS…………………………………………………………………………………………..57

pág. 2
INTRODUÇÃO

Desde a independência nacional de Moçambique até aos dias de hoje a administração da coisa
pública tem encarado complexas modificações. Essas modificações são perceptíveis num
quadro de tentativas que o Estado enquanto aparelho tem imprimido com vista a dar resposta
aos problemas herdados pelo país no período da nascença da sua soberania, aos por si criados
num processo de aprendizagem concomitante a prática e, em última análise, aos desafios que,
enquanto sistema, lhe são propostos pelo meio interno (inputs organizacionais como recursos
humanos e materiais) e externo (a colectividade, globalização, integração económica, etc.).

As modificações na administração são necessárias quando se constata que as práticas assumem

uma característica rotineira que ignora as contingências que o meio emite como input ao sistema
administração. Essas modificações devem reflectir não apenas uma modificação enquanto tal,
mas uma modificação positiva.

Se a modificação se manifestar apenas como uma modificação respeitante do próprio conceito,

poderá satisfazer apenas interesses políticos ou servir como justificativo político para dar
resposta as exigências da colectividade, podendo em análises aprofundadas apoucar-se a uma
modificação negativa.

Mas se se exaltar como uma modificação positiva, os outputs emitidos corresponderão as

expectativas da colectividade, deixando de ser apenas uma modificação defensora ou acolhedora
de interesses políticos e englobando também interesses administrativos. Este encontro bem
sucedido do político com o administrativo é o que se manifesta como o ideal quando se
pretende imprimir melhorias na administração.

O que aconteceu em Moçambique logo após a independência e tem vindo a acontecer até aos
dias de hoje na administração, como a cima se fez menção, evidencia uma tentativa de cada vez
mais buscar respostas em jeito de modificações para as contingências que a esta são propostas.

pág. 3
Nesse contexto, o que este atrevido trabalho procura exaltar é se de facto o modelo em
implementação hoje na administração em geral (EGRSP) e na administração financeira em
particular (SISTAFE), pode ser admitido como um modelo sinónimo de uma modificação
positiva.

Contextualização

O trabalho que se pretende será desenvolvido no quadro da Reforma do Sector Público em

curso desde 2001, que envolve, conforme CIRESP (2001: 29), cinco áreas temáticas ou
componentes que, pela sua natureza, cobrem, praticamente, todos os elementos envolvidos no
processo: estruturas e processos de prestação de serviços públicos; políticas públicas; recursos
humanos; gestão financeira e; boa governação e combate à corrupção.

Para que a reforma demonstre sucesso sobre a área financeira do estado (que será o principal
componente da reforma a ser focado), dentro do processo de reforma aludido, um dos
principais desafios que o governo se propõe é a efectivação do Sistema de Administração
Financeira do Estado (SISTAFE) que engloba subsistemas para o Orçamento do Estado,
Contabilidade Pública, Tesouro Público, Património Público e Controlo Interno, porque se
descobre uma necessidade de melhorar a forma de administrar a coisa pública através de um
novo e moderno sistema aprovado pela Lei 9/2002 de 12 de Fevereiro.

Assim, poderá se constatar que para o desenvolvimento deste trabalho, mais enfoque teve a
parte financeira do processo de reforma, incidindo sobre as mudanças tangíveis desde a
aprovação da Lei que cria o SISTAFE, bem como as perspectivas institucionais para dar azo aos
objectivos predefinidos sobre a reforma global porque se a reforma do SISTAFE passar
tangencialmente pelos objectivos predefinidos, a EGRSP também poderá se manifestar da
mesma forma, pois muito do que envolve esta se embasa naquela.

Problematização

pág. 4
Por alguns estudos já efectuados pelo próprio Governo, dos quais são exemplos o Estudo sobre
a Corrupção e o Diagnóstico do Sector Público e opiniões diversas denota-se que o aparelho de
Estado tem vindo a funcionar, de modo geral, com níveis baixos de eficiência e efectividade,
assim como uma reduzida qualidade de serviços prestados ao cidadão. Tal cenário manteve-se
apesar de várias reformas terem sido levadas a cabo desde 1975 até 2001. Encontram-se como
respostas para o insucesso das reformas já tentadas no carácter sectorial de tais reformas; na não
redefinição do papel do Estado de acordo com os desafios internos e externos e; na falta de
harmonia envolvente nos processos de reforma nos diferentes sectores e a vários níveis que
pudesse assegurar que as mudanças contribuiriam para elevar os padrões morais e éticos dos
funcionários públicos.

Como disse em discurso, Chissano, Presidente da República de Moçambique, por ocasião do

lançamento oficial da EGRSP, “o que se constata, portanto, não é a ausência de experiências de
reforma do sector público, mas a ausência de estratégias sistematizadas que as tivessem
conduzido de forma mais consistente e coerente, no quadro de um processo contínuo e
controlado, e com um horizonte temporal mais alargado”.

Hoje, já percebidas as causas do falhanço das reformas passadas, está sendo implementada uma
nova reforma, que se pretende percebida como um movimento permanente e contínuo de
ajustamento do sector público às alterações do contexto global e às políticas básicas do governo
e não como um evento unitário, isolado e delimitado no tempo.

Tendo em consideração a nova abordagem que se faz perceber sobre a reforma, e sabendo-se
que esta reforma foi programada tendo em vista o desvio das razões dos fracassos passados e
com novos modelos de aplicabilidade poderá se questionar:

De que forma os propósitos da EGRSP poderão contribuir para a melhoria dos níveis de desempenho da
Administração Pública e garantir que o sistema de administração financeira funcione nos mais altos níveis
possíveis de eficiência e eficácia, garantindo uma melhor gestão da coisa pública?

pág. 5
Objectivos

O trabalho tem como objectivo geral reflectir sobre a questão da Reforma do Sector Público,
tentando mostrar a ligação entre esta e a possível melhoria da gestão da coisa pública.

Quanto aos objectivos específicos do trabalho, pretende-se:

 Evidenciar factos relevantes que demonstrem que a implementação da reforma em

curso no sector público trouxe e tem vindo a trazer melhorias que de forma significativa
contribuem para uma boa gestão da coisa pública1;
 Trazer a percepção de que o processo de reforma pretende buscar mecanismos sólidos
de garantia de transparência na forma de gestão da coisa pública e prestação de contas,
e;
 Procurar elementos que justifiquem que a implementação do SISTAFE estabeleceu e
harmonizou regras e procedimentos de programação, execução, controlo e avaliação
dos recursos públicos que estão a contribuir de forma significativa para a boa gestão da
coisa pública.

Hipóteses

Para a realização do trabalho foram levantadas as seguintes hipóteses:

 Com os diversos componentes da Reforma em curso sendo desenvolvidos de forma

estratégica, poderá se superar as deficiências existentes no sector público;
 O novo sistema de administração financeira poderá demonstrar maior nível de eficiência
e eficácia que se traduzirão numa melhoria na forma de gerir a coisa pública;

1 Entenda-se Coisa Pública como sinónimo de todos os bens de domínio público por exemplo fundos públicos,
património público que por incumbência do Estado, há uma necessidade de boa gestão para que de forma
eficiente, eficaz e regular o Estado (Administração Pública) possa seguir com suas atribuições. Mas para o presente
trabalho, faz-se apelo especial a percepção sinonímica do termo Coisa Pública como apenas fundos e património
públicos, pelo facto de se pretender com maior enfoque a Administração Financeira do Estado.

pág. 6
  Porque a primeira fase da reforma conhece o seu fim, melhor análise e/ou avaliação do
Estado e seus stakeholders sobre o que se fez nesta, poderá evidenciar quais os melhores
passos a seguir.
 A profissionalização e melhoria das condições de trabalho dos funcionários elevarão os
níveis de desempenho e levará a um maior comprometimento do funcionário com a
melhoria dos níveis de desempenho da Administração Pública;

Questões de pesquisa

 De que forma a EGRSP poderá contribuir para a melhoria dos níveis de desempenho
da Administração Pública?
 Poderá uma reforma global garantir que o sistema de administração financeira funcione
nos mais altos níveis possíveis de eficiência e eficácia (excitando assim uma melhor
gestão da coisa pública)?
 Estarão já criadas bases para se encontrar sucesso com a implementação da reforma?
 há um acompanhamento da melhoria da qualidade dos recursos humanos com o
próprio processo de reforma, de modo que se possa esperar resultados satisfatórios?

Metodologia de Trabalho

Para a realização do trabalho recorreu-se aos métodos histórico, comparativo e as técnicas de

pesquisa bibliográfica, entrevistas e recolha de informações de forma variada, mas que se
colocam como inerentes ao tema (sem deixar de referir a utilização de informação empírica).

O uso do método histórico se justifica pela pertinência de referenciar o enquadramento

histórico da reforma do sector público e daquilo que se pode chamar sistema de gestão da coisa
pública, tendo em conta que o processo de procura de melhorias para a Administração Pública
não se dissocia da evolução histórica do país.

pág. 7
O método comparativo aparece aqui ligado a análise de dados de diversas fontes para
consubstanciar as afirmações em torno da temática e, consequentemente, mostrar factos que
denotem diferenciação das diversas fases do processo.

As pesquisas bibliográficas metodologicamente servirão para buscar enquadramento teórico do

trabalho e relevantes matérias relacionadas com o tema.

As entrevistas foram direccionadas às pessoas que estão directamente ligadas ao processo da

reforma em curso e visavam, essencialmente, aprofundar o conhecimento empírico em torno
do tema e buscar seus pontos de vista para com mais convicção se poder desenvolver o
trabalho.

Quadro Teórico

A teoria na qual o trabalho se embasa é a Teoria do Desenvolvimento Organizacional, que

surgiu, de acordo com Chiavenato (1979: 337), fundamentalmente a partir da década de 1960,
quando “um grupo de cientistas nos Estados Unidos desenvolveu certos trabalhos que dão
relevante ênfase no desenvolvimento planejado das organizações”.

A Teoria do Desenvolvimento Organizacional tem como principais precursores: Leland

Bradford (1964), o fundador do movimento, Warren G. Bennis (1972)2, Edgar H. Schein
(1972)3, Richard Beckhard (1972)4, Paul R. Lawrence e Jay W. Lorche (1972)5 e Chris Argyris
(1971)6 (Ibid.: 350).

2 Bennis, W. G. (1972). Desenvolvimento Organizacional: Sua natureza, origens e Perspectivas, Edit. Edgard
Blucher. São Paulo.
3 Schein E. H. (1972). Consultoria de Procedimentos: Seu papel no Desenvolvimento Organizacional. Edit. Edgard

Blucher. São Paulo.

4 Beckhard, R. (1972). Desenvolvimento Organizacional: Estratégias e Modelos. Edit. Edgard Blucher. São Paulo.
5 Lawrence, P. R. E Lorche, J. W. (1972). O Desenvolvimento de Organizações: Diagnostico e Acção. Edit.

Edgard Blucher. São Paulo.

6 Argyris, C. (1971). Management and Organizational Development: The Path from XA to YB, McGraw-Hill Book

Co. Nova York.

pág. 8
Em conformidade com Bilhim (1999:344), o conceito de Desenvolvimento Organizacional
(D.O) está relacionado com os conceitos de mudança e de capacidade adaptativa das
organizações às mudanças.

O D.O7 tem como pressupostos básicos: os conceitos de organização, cultura organizacional e

o de mudança organizacional; a necessidade de contínua adaptação e mudança; a interacção
entre a organização e a sua envolvente e; alvos de mudança (Ibid.: 344).

Para Chiavenato (1979: 360) o D.O é, em princípio, toda mudança planeada. O

desenvolvimento da organização é um processo planeado de modificações culturais e
estruturais, permanentemente aplicado a uma organização, visando institucionalizar uma série
de tecnologias sociais, de tal forma que a organização fique habilitada a diagnosticar, planear e
implementar essas modificações com ou sem assistência externa (Ibid.: 360).

O D.O é uma resposta da organização às mudanças. É um esforço educacional muito

complexo, destinado a mudar atitudes, valores, comportamentos e a estrutura da organização,
de tal maneira que esta possa adaptar-se melhor às novas conjunturas, mercados, tecnologias,
problemas e desafios que estão surgindo em uma crescente progressão (Ibid.: 360).

Para o trabalho que se pretende, mais ênfase terão os pressupostos teóricos seguintes:

a) Conceito de cultura organizacional8

“A única maneira viável de mudar as organizações é mudar a sua cultura, isto é, mudar os
sistemas de pensar, sentir e agir das organizações onde as pessoas trabalham e às quais dedicam
grande parte do seu tempo” (Bilhim, op. cit: 344).

7 O D.O. será usado neste trabalho como referência a própria teoria – A teoria do D.O., sem deixar de o referir
como um processo enquanto tal.
8 A Cultura Organizacional é um conjunto de valores e normas que controlam as interacções dos membros da

organização entre si e com as pessoas externas, como fornecedores e clientes. Pode ser usada para alcançar
vantagem competitiva e para promover os interesses dos stakeholders , uma vez que controla como as pessoas se
comportam, tomam decisões e gerem o ambiente organizacional (Raskin: 2003).

pág. 9
 Sistema de
direitos de
Propriedade

Características Cultura Estrutura

das pessoas da Organizacional Organizacional
organização

Ética
organizacional
Fig. 1: De onde vem a cultura organizacional.
Fonte: Raskin (2003)

b) Conceito de Mudança organizacional

“O mundo actual caracteriza-se pela mudança constante, embora o seu ritmo não seja idêntico
em todos os sectores da actividade produtiva, nem em todos os países ao mesmo tempo. A
turbulência da mudança obriga a que a organização se adapte ou morra. O D.O é uma resposta
da organização à dinâmica da sua envolvente permitindo-lhe descobrir caminhos de
sobrevivência” (Ibid.).

c) A constante e rápida mutação do ambiente9

“O mundo moderno caracteriza-se por mudanças rápidas, constantes e numa progressão

explosiva. Há mudanças científicas, tecnológicas, económicas, sociais, políticas, etc., que
forçosamente estão atingindo e influenciando o desenvolvimento e o êxito das organizações em

9Este pressuposto é nos dado por Chiavenato (1979), por isso não aparece alistado nos principais pressupostos
definidos no trabalho porque estes são nos dados na obra de Bilhim (1999). Isto não retira a importância do
pressuposto, tanto mais que, como se poderá concluir, apenas são tratamentos ou nomes diferenciados para a
mesma matéria.

pág. 10
geral. As transformações que se operam nas estruturas sociais, políticas e económicas do mundo
de hoje (...) impossibilitam, cada vez mais, que as organizações sejam administradas com base na
tradição e na simples racionalização de alguns métodos e processos de trabalho, porque isto
implica (...) que não leva em consideração as enormes transformações (...) que condicionam a
organização. Essa constatação nos conduz à necessidade de uma sistemática definição e
redefinição de objectivos organizacionais, face às mudanças em curso ou previstas para o
futuro” (Chiavenato,1979: 362).

“A definição assistemática de objectivos ou simples perturbação de normas e métodos

racionalizados de trabalho não constitui absolutamente a melhor maneira de aumentar a eficácia
organizacional” (Ibid.).

Neste contexto, justifica-se a leitura do tema a luz desta teoria na medida em que “o D.O visa,
[resumidamente], a clara percepção do que está ocorrendo nos ambientes interno e externo da
organização [O elevado nível de corrupção10, a desmotivação dos funcionários; a integração
económica, a globalização, etc.], a análise e decisão do que precisa ser mudado e a intervenção
necessária para provocar a mudança [a EGRSP enquanto um processo integrado], tornando a
organização mais eficaz [satisfação da colectividade], perfeitamente adaptável às mudanças e
conciliando as necessidades humanas fundamentais com os objectivos e metas da organização”
(Chiavenato, Ibid.: 361).

Estrutura do Trabalho

Quanto a estrutura do trabalho, este está organizado de início (i) pela presente parte
introdutória, onde se faz a contextualização do trabalho, a problematização, são levantadas as
hipóteses, faz-se exposição das questões que nortearam a pesquisa, bem como da metodologia
de trabalho usada e o quadro teórico, desfilando nele alguns pressupostos da teoria escolhida

10A corrupção, no sector público, pode ser entendida como o uso da função pública para proveito próprio, ou
para benefício de um grupo com quem um determinado indivíduo está associado. É um comportamento que se
desvia dos deveres formais de um cargo público e é prejudicial ao interesse público (CONSELHO DE
MINISTROS, 2005:1).

pág. 11
para melhor percepção do tema; dos capítulos I, II, III, IV e V que suportam o
desenvolvimento do tema e pela conclusão, caracterizada pelas reflexões finais e algumas
recomendações propostas.

No Capítulo I, que segue a introdução, faz-se uma breve caracterização da administração

pública dentro do contexto pós-independência, exibindo-se deste modo, as primeiras tentativas
de melhoria da AP, abordando-as como sendo as primeiras reformas administrativas no país;

Seguidamente, temos o Capítulo II, onde se faz apresentação geral da reforma enquanto
estratégia global, descobrindo-se os principais objectivos e razões a esta respeitantes;

A reforma do Sistema de Administração Financeira do Estado, que aparece como uma

mudança com vista a elidir os males permitidos pelo (s) sistema (s) até a sua implementação
sobrevivente e melhorar o que nele (s) existia (m), constitui a substância do Capítulo III;

No Capítulo IV faz-se uma familiarização da reforma em curso no sector público com a boa
gestão da coisa pública, tendo em conta a pertinência da reforma, o que se fez, onde se está e
para onde se vai com ela, sem deixar de lado o ponto de vista dos doadores, visto terem um
papel excelso na materialização da reforma;

Para dar azo a um ponto de vista mais reflexivo deste trabalho, aparece o Capítulo V, desfeito
em cenários que poderiam constituir o fracasso da reforma, fazendo sua aparição em jeito de
antítese a temática;

Por fim, a Conclusão onde se exibe reflexões que o desenvolvimento do trabalho permitiu fazer
em jeito de respostas às questões que conduziram a prossecução do trabalho, emitindo-se
pareceres que se reduzem a recomendações a ter em conta para a bom porto a EGRSP ater-se.

pág. 12
CAPÍTULO I

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MOÇAMBICANA NO PERIODO PÓS-

INDEPENDÊCIA

1.1. As consequências do clima sócio-politico na Administração

De acordo com Chichava (2003: 46)11, “o Estado Moçambicano proclamado logo após a
Independência, herdou do passado colonial, uma estrutura administrativa baseada no princípio
da centralização, que passou a influenciar e determinar toda a vida política, económica e social
do país”.

O “escangalhamento do aparelho do Estado colonial” preconizado logo em 1975, reflectiu a

necessidade de diferenciação do modelo anterior, num processo de mudança radical para uma
nova ordem, que tinha na Administração Pública (AP) o seu instrumento formal principal na
implementação das políticas do Governo (Ibid.).

Embora se deixasse a cargo da AP a implementação das políticas do Governo, esta veio encarar
vários problemas, pois “a capacidade da administração estatal era pequena” (Abrahamsson &
Anders, 1994: 263). Tais problemas relacionavam-se, conforme Abrahamsson & Anders (Ibid.),
com o facto de uma maioria esmagadora da população portuguesa ter deixado Moçambique
durante os anos anteriores e posteriores à independência, sendo que a maior parte deste grupo
tinha uma formação académica mais lata e que trabalhava na AP e nas empresas12.

11 Chichava J. (2003) Organização e Estratégias de Capacitação Institucional dos Governos Locais: Experiências e
Desafios. José Jaime Macuane e Bernhard Weimer (eds.) Governos Locais em Moçambique: Desafios de
Capacitação Institucional. MAE, Cooperação Suiça/PADEM. Maputo, 46.
12 Ferrão (2001: 43) salienta que “ logo após a independência, a situação de 1974-75-76 continuou difícil, com a

saída de cerca de mais de 200.000 portugueses muitos dos quais, técnicos, gestores, engenheiros, médicos, e outro
pessoal qualificado” e que esta situação continuou mesmo depois das nacionalizações em 1975 e 1977.

pág. 13
Moçambique ficou com poucos quadros, muitos deles capazes simplesmente de manter uma
administração rotineira (Ferrão, 2001: 44), pois a maior parte dos moçambicanos, que começou
a desempenhar funções na AP após a independência, tinha tido como único modelo anterior as
rotinas administrativas do fascismo português e o comportamento dos seus funcionários
(Abrahamsson & Anders, 1994:264). Este facto, aliado a chamada do pessoal moçambicano
com pouca formação académica para se encarregar das tarefas, reduziu de forma significante a
capacidade do aparelho de estado.

A crise institucional e outras dificuldades do processo de transição, agudizados por outros

factores internos (tais como divergências ideológicas e constrangimentos económicos),
tornaram inevitável a opção pelo modelo centralizado de desenvolvimento e gestão (Chichava,
2003: 46)13.

1.2. As Primeiras Reformas

A desestruturação da máquina administrativa, num contexto caracterizado logo à partida por

um acentuado subdesenvolvimento em todas as esferas, com um elevado índice de
analfabetismo e uma gritante falta de quadros moçambicanos com formação técnicoprofissional
provocou, entre outras, uma crise de capacidade institucional, situação que se agravou com a
fuga dos quadros da antiga Administração colonial portuguesa (Chichava, 2003: 47)14.

“Diante deste quadro, era natural que a formação fosse vista como medida de curto prazo para
suprir a AP de recursos humanos minimamente qualificados e evitar o seu colapso total” (Ibid.).

A criação em 1977 do Centro 1º de Maio, que funcionou até 1980, surge como a 1ª iniciativa
concreta de dotar a formação em AP de recurso institucional que se supunha pudesse dar à área
as bases e consistência necessárias para a sua afirmação (Ibid.)15.

13 Vide nota 10.

14 Ibid.
15 De acordo com Marta Langa, (Directora do Instituto de Formação em Administração Pública e Autarquia -

IFAPA), entrevistada em Outubro de 2006, o centro 1º de Maio formou os primeiros 120 administradores e um

pág. 14
Em 1980 foi criada a Escola de Estado e Direito, com o objectivo de formar, de entre outros
quadros do aparelho de Estado, Directores Provinciais e Administradores distritais e de criar
condições iniciais para a instalação de cursos básicos e médios em Direcção e Administração
Estatal (Ibid.). Estas medidas constituíram a primeira fase das primeiras reformas pós-
independência.

A segunda fase, ocorre, de acordo com Cruz (2003: 53)16, com o início das reformas
económicas, que se destacou pela revisão profunda do modelo então vigente e mudanças dos
princípios que o norteavam, resultando, mais tarde, na implementação do Programa de
Reabilitação Económica (PRE) que, por seu turno, gerou uma revisão profunda do próprio
papel definido para o Estado. Significa que num curto período, o país passou de um modelo de
economia centralizada com base na iniciativa do Estado, para uma economia de mercado
baseada na iniciativa privada (Ibid.). Transitou-se de um modelo de Estado unitário centralizado
para um Estado unitário gradualmente descentralizado, no qual foram consolidadas as relações
regulares entre o executivo e o Parlamento (Ibid.).

Com a introdução do Programa de Reabilitação Económica e Social (PRES), em 1987, as

alterações já ocorridas a nível político, económico e social, deixaram bem evidente que o
processo de recuperação/reabilitação do país passava necessariamente pela melhoria de
qualidade de gestão, com particular ênfase na concepção de políticas públicas e num melhor
desempenho da AP (Chichava, 2003: 48)17.

É no âmbito das mudanças ocorridas nessa fase que em 1987 “são promovidos programas de
formação direccionados para os Directores Nacionais, Chefes de Departamento de Recursos
Humanos dos diversos órgãos do Estado” (Chichava, Ibid.). Mais tarde, em 1989, foi criado o
Centro de Formação em Gestão Pública Local que se destinava a formar quadros no âmbito

outro numero de Monitores para capacitação a nível nacional dos funcionários da administração, bem como
quadros de reserva e juízes distritais, sendo que os cursos ministrados pelo centro tinham a duração de 3 meses.
16 Cruz, Adelino J. da. (2003) A Reforma do Sector Público. Jose Jaime Macuane e Bernhard Weimer (eds.)

Governos Locais em Moçambique: Desafios de Capacitação Institucional. MAE, Cooperação Suiça/PADEM.

Maputo, 53.
17 Vide nota 10.

pág. 15
dos órgãos locais do estado, em particular os administradores distritais e chefes de Postos
Administrativos (Ibid.)18.

A terceira fase começa em 1990, com a aprovação da nova Constituição19 e consolidação do

modelo político e económico assumido (CIRESP, 2001:45). Esta fase caracteriza-se pelo
ajustamento do sector público ao modelo político, actualmente vigente visando a sua
consolidação e aperfeiçoamento (Ibid.). É nesta fase que se evidenciaram reformas de carácter
sectorial das quais são exemplo “o programa de reforma dos órgãos locais” (Faria e Ana, 1999)
que culminou com o processo de descentralização e as reformas ocorridas no sector de
Alfândegas na última década “no âmbito geral do reforço da capacidade do sector público e de
reconstrução do Estado, em face aos desafios criados pela liberalização da economia” (CIP,
2006: 1).

18 É importante salientar que, Segundo Marta Langa, (Veja nota 12/ op cit.), no âmbito da melhoria de qualidade
dos Recursos Humanos, em 1985 nasce o Instituto Médio de Administração Pública (IMAP), que mais tarde, com
a autarcização, em 2001, passa a se chamar Instituto de Formação em Administração Pública e Autarquia (IFAPA).
19 Dentre outros ajustes, a Constituição de 1990 introduziu o pluralismo e a democracia multipartidária em

Moçambique (Faria e Ana, 1999).

pág. 16
CAPÍTULO II

2. A ESTRATEGIA GLOBAL DA REFORMA DO SECTOR PÚBLICO (EGRSP)

“(...) Cabe assim aos titulares dos cargos públicos a tutela dos interesses de
todos, a defesa da coisa pública. Por alguma razão República é o primeiro nome
dos nossos países. Aos servidores cabe exercer não um mandato pessoal mas um
serviço nacional, o de representar o interesse de todos. Estas belas palavras são
porém em muitos casos apenas palavras. Porque se o Estado não aparece para
todos como algo de necessário e possuído, torna-se legítimo roubar o Estado. A
nomeação para um cargo público arrisca aparecer assim como meio de
enriquecimento pessoal, uma lotaria de prazo determinado que urge aproveitar.
Exemplos abundam em todos os continentes, pode dizer-se seguramente que
aumentam. O processo faz bola de neve, mais se rouba mais ladrões aparecem.
Os riscos para a estabilidade social são incomensuráveis”20.

A reforma é um conjunto de acções de carácter transversal ou horizontal e processos de

mudanças que devem ser empreendidos para que os serviços públicos prestados nos diferentes
sectores sejam melhorados (Cruz, 2003: 55)21.

Quando se fala de reforma tem que se ter em conta os factores processo e mudanças. Embora
se reconheça que quando se fala em mudanças pode se estar falando de forma negativa, há aqui
a evidenciar o facto de na maioria das vezes ou, sempre que se fala em reformas, o fim está
relacionado com um sistema de resultados que se caracterizam de forma positiva em melhorias
significativas para a organização alva da reforma. Sendo assim, “a reforma do sector público
deve ser entendida como um movimento permanente e contínuo de ajustamento do sector
público às alterações do contexto global e às políticas básicas do Governo e não como um
evento unitário, isolado e delimitado no tempo” (Chissano, 2001)22, para que as melhorias do
processo resultante se acomodem com os passos do desenvolvimento e, buscando cada vez
mais elementos positivos para a administração pública.

20 Palestra proferida pelo Prof. Doutor Óscar Monteiro (Maputo, 19 de Julho de 2006) TA IV Assembleia Geral da
OISC/CPLP.
21 Vide nota 15.
22 CIRESP (2001:11)

pág. 17
Como se depreende, ao se falar em Estratégia Global para a Reforma do Sector Público
(EGRSP)23, esta deverá ser entendida como um conjunto de processos constituintes de um
plano de acção macro24 com vista à efectivação de “(...) uma reforma que seja integrada e
participativa e que responda (...) aos problemas imediatos, de médio e longo prazos que se
apresentam como desafios fundamentais no presente e no futuro” (Cruz, 2003: 54)25. Deste
modo se poderá definir porque “a reforma desejada vai para além das simples mudanças nas
estruturas do Aparelho do Estado e no fluxo de papéis. O principal desafio deste processo,
refere-se à necessidade da mudança da função dos serviços públicos e sobretudo à mudança da
cultura, da atitude e do comportamento dos funcionários públicos perante o seu trabalho”
(Ibid.).

2.1. Diagnóstico do Sector Público

O plano Quinquenal do Governo 2000-2004 teve como uma das suas principais actividades a
implementação da Reforma do Sector Público (CIRESP, 2005: 5). Nesse âmbito, o período de
2000 a 2001 foi dedicado essencialmente às acções preparatórias que consistiram da criação dos
arranjos institucionais para a coordenação da Reforma, bem como da elaboração da sua
estratégia (Ibid.).

No que toca ao primeiro aspecto, destaca-se a criação da CIRESP e da UTRESP (Ibid.).

Relativamente ao segundo aspecto destaca-se a consulta aos parceiros, tais como representantes
da sociedade civil e sector privado, confissões religiosas, titulares de cargos políticos e
funcionários de organizações do sector público (Ibid.).

23 O órgão do Governo Responsável pela Direcção política da reforma é a CIRESP, criada pelo Decreto
Presidencial nº 5/2000, de 28 de Março e, com o apoio técnico, coordenação e assistência técnica, planificação
integrada, monitoria e avaliação do processo da Unidade Técnica para a Reforma do Sector Público (UTRESP),
criada pelo Decreto do Conselho de Ministros 6/2000, de 4 de Abril (UTRESP, 2005a:2). É de salientar que a
quando do inicio da reforma, a Autoridade Nacional da Função Pública (ANFP, Actual Ministério da Função
pública) ainda não tinha sido criada, mas nos dias correntes, esta assumiu, para além de outros, o papel de liderança
política no processo da reforma.
24 Ao caracterizar o plano de acção como macro pretende-se de forma sinonímica referir que o plano de acção

engloba varias áreas funcionais alvas em simultâneo.

25 Vide nota 15.

pág. 18
Das acções preparatórias decorreu a identificação de problemas que atribulam o sector público,
agrupados em áreas temáticas: papel do sector público, políticas de descentralização e
desconcentração, gestão dos processos de políticas públicas, política de desenvolvimento de
recursos humanos, gestão financeira, e boa governação e combate a corrupção (Ibid.).

Em função do tema que se pretende desenvolver, as áreas temáticas serão focalizadas tendo em
vista a relevância para o mesmo.

a) Papel do Sector Público

Os aspectos identificados como problemáticos no papel do sector público no âmbito da

reforma são a falta, insuficiência ou a indefinição das missões, objectivos e funções das
organizações do sector público, com especial incidência nas dos níveis inferiores, e isso reflecte-
se na baixa qualidade dos serviços públicos prestados (Ibid.).

b) Políticas de descentralização e desconcentração

Em relação a esta área temática, evidenciou-se a fraca cobertura do aparelho de Estado a todo o
território nacional, carência de legislação complementar (autarquias locais), dificuldade de
registo do património e projectos em curso na sua área de jurisdição, baixa capacidade de
geração de receitas próprias (Ibid., 2005: 6).

c) Gestão do Processo de Políticas Públicas

Incompatibilização das Políticas Públicas com os recursos necessários a sua viabilização, falta de
coordenação nas diferentes fases das políticas públicas (Ibid.).

d) Política de Desenvolvimento e Gestão de Recursos Humanos

pág. 19
Os sistemas e mecanismos de gestão e formação de Recursos Humanos (RH) são recentes e
ainda não respondem as necessidades; não há responsabilização dos funcionários como
consequência da ausência de análise e avaliação do desempenho nas instituições públicas (Ibid.).

e) Gestão Financeira

Os orçamentos públicos não são usados como instrumento de gestão comprometida com
resultados, a elaboração dos orçamentos tende a repetir os exercícios anteriores e acaba não
estando comprometido com a execução de programas e projectos, o fluxo dos fundos
orçamentados para os órgãos locais do Estado é deficiente, o uso de contratos programas ainda
não está institucionalizado, a contabilidade pública não integra todos os fundos utilizados no
sector público, o que deixa espaço a proliferação de fundos extra-orçamentais, as auditorias e
exames financeiros não são regulares e abrangentes, parte significativa da legislação e das
normas que regem a gestão financeira do Estado está desactualizada (Ibid.).

Da mesma forma ficou registado que, “através do modelo em prática, não havia garantia de
incorporação dos bens patrimoniais, no acto da liquidação. Quando os bens são recebidos e
pagos, baseados nos documentos de aquisição usados nos DAFs, não há registo paralelo ou
automático num sistema de inventário do Património do Estado”26.

f) Boa Governação e Combate a Corrupção

Quanto a esta temática foram identificados os seguintes pontos críticos: a relação de prestação
de contas entre o Executivo, o Legislativo e o Tribunal Administrativo no que concerne ao
exame anual das contas do Estado é deficiente, os poderes e mecanismos para exigir-se o
cumprimento das leis pelas organizações públicas são geralmente fracos, a obtenção de licença
para o exercício de actividade económica exige o cumprimento de 40 passos distintos e a
intervenção de 11 órgãos públicos (o que contribui para a existência de focos de corrupção),
insuficiente ou falta de institucionalização das formas de participação de representantes da
sociedade civil e do sector privado no processo decisório, as acções de inspecção administrativa

26 Entrevista com um funcionário graduado da Direcção Nacional do Património no dia 23 de Julho de 2007.

pág. 20
estão voltadas apenas para a observância de procedimentos e não incluem verificação da
efectividade e qualidade dos serviços prestados ao cidadão, procedimentos administrativos
complexos - o que dificulta o acesso aos serviços públicos pelo cidadão e favorece a corrupção
(Ibid.).

2.2. Os Motivos para uma EGRSP

“Durante os 26 anos de Independência, foram feitas profundas mudanças para se ajustar o

sector público à evolução e às alterações no modelo socio-económico do país. Apesar destes
esforços, o sector público ainda tem operado, de modo geral, com níveis baixos de eficiência e
eficácia e efectividade, assim como uma reduzida qualidade de serviços prestados ao cidadão”
Chissano (2001)27.

“O que se constatou, portanto, não foi a ausência de experiências de reformas, mas a ausência
de estratégias sistematizadas que as tivessem conduzido de forma mais consistente e coerente,
no quadro de um processo contínuo, global e controlado, e com um horizonte temporal mais
alargado. Esta situação teve a sua explicação porque os processos ainda não eram integrados de
forma a permitir à Administração Pública a antecipar-se e estar preparada a responder,
cabalmente e a tempo às exigências impostas pelas directrizes do Governo” (Cruz, 2003: 55)28.

“Face à nova postura que é exigida ao papel do sector público no processo de desenvolvimento,
o Governo concluiu que era absolutamente necessário lançar uma reforma que seja integrada e
participativa e que responda, na verdade, aos problemas imediatos, de médio e longo prazos que
se apresentam como desafios fundamentais no presente e no futuro” (Ibid.).

2.3. Objectivos e Componentes da EGRSP

27 CIRESP (2001: 8)
28 Vide nota 15.

pág. 21
A estratégia global da Reforma do sector Público tem como objectivos os seguintes (UTRESP,
2005b: 4):

 Melhorar a prestação de serviços públicos ao cidadão;

 Melhorar os sistemas de governação incidindo basicamente sobre as Políticas Públicas
(desenvolvimento, monitoria e avaliação); Recursos Humanos (Profissionalização e
condições de trabalho); e Finanças Públicas (Programação orçamental, gestão financeira
e patrimonial, procurement público, mecanismos de prestação de contas);
 Desenvolver um ambiente favorável ao crescimento do sector privado;
 Contribuir para aceleração do processo de combate a pobreza absoluta, através da
revitalização do funcionamento e reestruturação dos órgãos da AP.

No sentido de melhor conceber e conduzir a reforma, foram seleccionadas cinco áreas

temáticas ou componentes que, pela sua natureza, cobrem, praticamente, todos os elementos
envolvidos no processo (CIRESP, 2001: 29).

A sua selecção resulta de que as áreas temáticas referidas no diagnóstico correspondem a

agrupamentos de problemas classificados por similaridade verticais e horizontais, do que
resultaram 6 áreas temáticas (Cruz, 2003: 57)29. Estas componentes são (UTRESP, 2005b: 5):

 Racionalização e descentralização de estruturas e processos de prestação de serviços

públicos;
 Formulação e monitoria de políticas públicas;
 Profissionalização e melhoria das condições de trabalho dos funcionários;
 Gestão financeira e orçamental do Estado e processos de prestação de contas; e
 Boa governação e combate a corrupção.

29 Vide nota 15.

pág. 22
CAPÍTULO III

3. A REFORMA DO SISTEMA DE ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA DO ESTADO

(SISTAFE)

Como se fez referência no capítulo anterior, em Junho de 2001 foi aprovada a EGRSP, com
essência em 5 componentes: racionalização e descentralização de estruturas e processos de
prestação de serviços públicos; Formulação e monitoria de políticas públicas; profissionalização
e melhoria das condições de trabalho dos funcionários públicos; Gestão financeira e orçamental
do Estado e processos de prestação de contas; e Boa governação e combate a corrupção.

Como parte integrante deste processo foi iniciada a implementação do programa de

modernização da administração financeira do Estado - SISTAFE30 - a qual visa essencialmente
corrigir as deficiências identificadas tanto no diagnóstico geral efectuado antes da EGRSP para
a quarta componente (Gestão financeira e orçamental do Estado e processos de prestação de
contas), como no sistema de administração financeira do Estado, através de vários estudos
específicos sobre este incidentes (MPF, 2002: 3).

Assim, de entre as deficiências identificadas importa salientar as seguintes (MPF, Ibid.):

 Falta de integração e padronização no tratamento das informações orçamentais,

financeiras e as provenientes dos registos contabilísticos processadas pelas diversas
áreas;

30O SISTAFE compreende os seguintes subsistemas: Subsistema do Orçamento do Estado (SOE), que engloba
todos os órgãos ou instituições que intervêm no processo de programação e controlo orçamental e financeiro, e
abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; Subsistema do Tesouro Público (STP), que compreende
todos os órgãos ou instituições que intervêm nos processos de programação , captação de recursos e gestão de
meios de pagamento, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; Subsistema da Contabilidade Pública
(SCP), que compreende os órgãos e/ou instituições que intervêm nos processos de execução orçamental recolha,
registo, acompanhamento e processamento de transacções que produzam ou venham a produzir modificações no
património do Estado, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; Subsistema do Património do
Estado (SPE), que compreende todos os órgãos ou instituições que intervêm nos processos de administração e
gestão dos bens patrimoniais do Estado, e abrange ainda as respectivas normas e procedimentos; e o Subsistema
do Controlo Interno (SCI), que compreende todos os órgãos ou instituições que intervêm na inspecção e auditoria
dos processos de arrecadação, cobrança e utilização dos recursos públicos, e abrange ainda as respectivas normas e
procedimentos (UTRAFE, 2006: 8).

pág. 23
  A cobertura parcial do orçamento, devido a existência de um número considerável de off
budgets (resultado de financiamento externo e gastos em projectos e programas
directamente nos ministérios e parte das receitas próprias das instituições do Estado)31;
 Utilização de mecanismos obsoletos no sistema de pagamentos de despesas do Estado
(por via duodécimos), os quais não respondem às necessidades actuais da administração;
 Existência de uma multiplicidade de contas bancárias das instituições do Estado, o que
acaba reduzindo a eficiência do controle e gestão financeira;
 Inadequação do sistema contabilístico, devido à falta de: um sistema padronizado de
partidas dobradas; produção de balanço patrimonial, e; produção de informações e
relatórios financeiros de gestão para a tomada de decisão;
 Sistema de contabilidade e procurement não aceite pelos doadores internacionais32 e a
constatação de que o OE não expressava as reais contribuições dos doadores;

3.1. Porque o SISTAFE?

O SISTAFE surge a partir de 2002 porque até então, o Sistema de Administração Financeira
vigente assentava em normas legais que remontavam de há mais de cem anos, sendo de destacar
o Regulamento de Fazenda, que data de 1901 e o Regulamento de Contabilidade Pública, de
1881 (Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro - Preâmbulo) e, não existia um verdadeiro plano de
tesouraria que assegurasse a transferência das dotações orçamentais aprovadas para as unidades
orçamentais de acordo com um calendário consistente com o padrão desejado de despesas
(Hodges e Roberto, 2005: 14).

31 Hodges e Roberto (2005: 14) referem os recursos considerados off-budget como sendo os extra-orçamentais.
32 Segundo se fez saber numa acção de formação orientada pela UTRAFE (sobre o SISTAFE) para funcionários de
diversos sectores e níveis em Setembro de 2006 um dos motivos para a reforma da administração financeira foi
também a fraca aceitabilidade do sistema então vigente pelos doadores. Por vezes cada doador utilizava seu sistema
de gestão financeira, gerindo de forma direccionada para seus projectos, ou por estes patrocinados, sendo que
findo o projecto ou o exercício inerente a esse projecto, o sistema era extinto. Este facto levou a uma multiplicação
das contas em nome do Estado, a um deficiente sistema de prestação de contas, devido a existência de vários
modelos para tal, entre outras constatações que tiravam cada vez mais credibilidade do sistema de administração
financeira.

pág. 24
A necessidade de reforma com vista a introduzir legislação e modelos de gestão mais adequados
às necessidades actuais de administração do erário público foi determinando a adopção e
implementação pontuais de algumas medidas (Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro - Preâmbulo),
visto que a principal função do SISTAFE é “a gestão pública eficaz e transparente das finanças
que facilita a realização dos objectivos do PARPA33”(http://www.utrafe.gov.mz).

Nesse âmbito, a partir de 1997 tem se vindo a desenvolver esforços de modernização nas áreas
do orçamento do Estado, impostos indirectos, alfândegas, entre outras, com o objectivo de
melhorar o sistema de programação e execução orçamental, harmonizar o sistema dos impostos
indirectos e a pauta aduaneira com os sistemas vigentes nos países da região em que
Moçambique se insere e delinear circuitos de registo na área da contabilidade pública, visando
torná-los mais eficientes, eficazes e transparentes (Lei n.º 9/2002, de 12 de Fevereiro -
Preâmbulo).

Por tanto, o SISTAFE surge como um modelo que visa estabelecer de uma forma global mais
abrangente e consistente os princípios básicos e normas gerais de um sistema integrado de
administração financeira dos órgãos e instituições do Estado (Ibid.).

3.2. Objectivos do SISTAFE

“No âmbito da Lei 9/2002, foram definidos como objectivos do SISTAFE, os seguintes:

 Estabelecer e harmonizar regras e procedimentos de programação, execução, controlo e

avaliação dos recursos públicos;
 Desenvolver subsistemas que proporcionem informação oportuna e fiável sobre o
comportamento orçamental e patrimonial dos órgãos e instituições do Estado;
 Estabelecer, implementar e manter um sistema contabilístico de controlo da execução
orçamental e patrimonial adequado às necessidades de registo, da organização da

33Plano de Acção para Redução da Pobreza Absoluta (PARPA ou PRSP) é o documento do Governo que
descreve, de forma detalhada, a sua politica e estratégia de crescimento económico e de combate a pobreza.

pág. 25
 informação e da avaliação do desempenho das acções desenvolvidas no domínio da
actividade financeira dos órgãos e instituições do Estado;
 Estabelecer, implementar e manter o sistema de controlo interno eficiente e eficaz e
procedimentos de auditoria interna internacionalmente aceites” (MPF, 2002: 4);
 Estabelecer, implementar e manter um sistema de procedimentos adequados a uma
correcta, eficaz e eficiente condução económica das actividades resultantes dos
programas, projectos e demais operações no âmbito da planificação programática
delineada e dos objectivos pretendidos (UTRAFE, 2006: 2).

Com a implementação do SISTAFE pretende-se assim melhorar a gestão financeira e

patrimonial do Estado, de modo que haja uma padronização de procedimentos, uma
contabilização dos actos administrativos no momento em que eles ocorrem, uma
compatibilidade dos dados e informações, através do estabelecimento de um sistema de gestão
integrado e baseado em tecnologia moderna, que permita obter informações atempadas e
confiáveis nas finanças públicas – incluindo o aumento da Abrangência e cobertura do
orçamento (MPF, 2002: 5).

Neste contexto, o SISTAFE irá integrar todos os processos relativos a gestão orçamental,
financeira e patrimonial do Governo, nomeadamente: o processo de elaboração e gestão do
Orçamento do Estado (OE); a arrecadação de receitas; a programação financeira; o controlo
dos bens móveis e imóveis; a execução orçamental e financeira (no caso da despesa: cabimento,
liquidação e pagamento; e no caso da receita: lançamento, liquidação, e cobrança); bem como os
procedimentos de registo contabilístico e de acompanhamento e controlo (Ibid.).

3.3. Estrutura Funcional do SISTAFE

“Os órgãos e instituições do Estado exercem suas funções, no âmbito do SISTAFE, por
intermédio de Unidades Funcionais assim denominadas (Figuras 2 e 3): Unidades de Supervisão
(US), Unidades Intermédias (UI), Unidades Gestoras Executoras Especiais (UGE Especial) e
Unidade Gestoras Beneficiárias (UGB)”, (UTRAFE, 2006: 9).

pág. 26
fig. 2: Fluxo da Estrutura Funcional (Processo de execução orçamental)
Fonte: UTRAFE (s/data). SISTAFE (Power point doc.)./DPPF

Estrutura Funcional
Processo de Execução Orçamental
Órgão Central da Administração do US do SOE
O. E. DNPO

Provincial e Sectorial UI - SOE UI - SOE

UGE 1 UGE 2 UGE n

UGB UGB UGB UGB UGB

pág. 27
fig. 3: Fluxo da Estrutura Funcional (Processo de execução financeira)
Fonte: UTRAFE (s/data). SISTAFE (Power point doc.)O DPPF

Estrutura Funcional
Processo de Execução Financeira
Órgão Central da Programação US do STP
Financeira. DNT

Provincial e
UI - STP UI - STP
Sectorial

UGE 1 UGE 2 UGE n

UGB UGB UGB UGB UGB

a) Unidades de Supervisão

São responsáveis pela orientação técnica do Subsistema a que pertencem. Nos órgãos centrais e
em todos os órgãos locais (provinciais) existe uma única US para cada subsistema do SISTAFE
responsável pela normalização do subsistema a que pertence (UTRAFE, 2006: 8).

Em cada Autarquia existe uma US para cada Subsistema do SISTAFE e para todas as empresas
do Estado existe uma única US para cada Subsistema do SISTAFE (Ibid.: 2006: 10).

pág. 28
b) Unidades Intermédias

São especializadas numa ou em mais funções em cada Subsistema e representam o elo de

ligação entre a US e as UGE, possibilitando a aplicação do princípio da desconcentração dos
procedimentos dos macro-processos34 do SISTAFE (Ibid., 2006: 13). Nos órgãos centrais e em
todos os órgãos locais (provinciais) existe uma UI para cada Subsistema do SISTAFE,
classificada como sectorial, provincial ou distrital, de acordo com a necessidade de
desconcentração (Ibid.).

Cada Autarquia e empresa do Estado têm uma ou mais UI’s por Subsistema do SISTAFE, de
acordo com suas necessidades de desconcentração (Ibid.).

c) Unidades Gestoras Executoras

São órgãos e instituições do estado que tem a capacidade administrativa de executar os

procedimentos estabelecidos nos macro-processos do SISTAFE e apoiam as UGB’s a ela
vinculadas (Ibid.: 2006: 15).

Enquanto não houver a implantação do SISTAFE nos sectores, a execução orçamental e

financeira será realizada por UGE Especiais, criadas na estrutura do Ministério das Finanças
(MF), que apoiarão todas as UGB’s, efectuando acções de execução relativas a um determinado
tipo de actividade, directamente relacionada a uma das seguintes classificações: Despesas Gerais,
Pagamento de Salários e Pensões, Divida Pública, Transferências Financeiras e Subsídios (Ibid.).

34 O regulamento da Lei do SISTAFE define para a integração dos subsistemas do SISTAFE quatro macro
processos: a) Elaboração das Propostas do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), Plano Económico e Social
(PES), e Orçamento do Estado (OE); Execução do OE; Administração do Património do Estado e; Avaliação da
Gestão do Orçamento e do Património do Estado (n.º 1 do Artigo 6 do Decreto n.º 23/2004 de 20 de Agosto). Os
macro-processos referidos acima subdividem-se, de acordo com o n.º 2 do Artigo 6 do Decreto n.º 23/2004 de 20
de Agosto, em processos, entendendo-se por processo um conjunto de procedimentos organizados de modo a
instruir, de forma padronizada, as actividades a serem executadas na gestão das finanças públicas.

pág. 29
A requisição de recursos financeiros pelas UGEs é efectuada directamente no e-SISTAFE
mediante Registo de Necessidades de Recursos Financeiros - RNRF (Art15, Circular n.º
01/GAB-MF/2006).

O modelo conceptual do SISTAFE prevê que as despesas financiadas por recursos que
transitam pela CUT serão executadas pelas UGEs por intermédio de uma das seguintes
modalidades (Artigo. 1, MF/UTRAFE: 2006):

 Como regra, “via directa”, que tem como principais características o cumprimento
obrigatório e sequencial das três fases da despesa (cabimentação, liquidação e
pagamento), sendo que tanto o cabimento quanto o pagamento são direccionados aos
beneficiários finais (fornecedores de bens, de serviços, etc.) e;
 Excepcionalmente, “via indirecta” com a utilização dos instrumentos especiais
“adiantamento de fundos” e “fundo de maneio”, sendo caracterizada pelo facto de o
pagamento ser realizado antes da liquidação (que é condicionada à prestação de contas)
e pelos cabimentos e pagamentos serem direccionados a gestores (e não beneficiários
finais).

d) Unidades Gestoras Beneficiárias

São todos os órgãos e instituições do Estado destinatários de uma parcela do OE ou detentora

de uma parcela do Património do Estado, não tendo a capacidade de execução orçamental e
financeira no e-SISTAFE35 precisando, para tanto, do apoio das UGE (Ibid., 2006: 16). Na UGB
é que é realizada a execução patrimonial propriamente dita, sendo que algumas UGB’s são
designadas como UGE’s, executando então o OE para si e para outras UGB’s por elas apoiadas
(MPF, 2002: 16).

35 e-SISTAFE – Sistema informatizado de administração financeira do Estado (Hodges e Roberto, 2005: 107), isto
é, o sistema informático que suporta o SISTAFE.

pág. 30
A requisição de recursos financeiros pelas UGB's (sectores) deverá ser apresentada à UGE
especial (Direcção Nacional de Contabilidade Pública – DNCP/DPPF’s), mediante
preenchimento de modelo para o efeito elaborado (Art. 14, Circular n.º 01/GAB-MF/2006)

pág. 31
CAPÍTULO IV

4. A REFORMA DO SETOR PÚBLICO COMO CAMINHO PARA A GESTÃO DA

COISA PÚBLICA

4.1. A Gestão da Coisa Pública e a Pertinência da Reforma

Conforme se evidenciou no primeiro capítulo, desde a Independência Nacional a

Administração vem encarando problemas de variada natureza. A forma que o Estado encontrou
para superar tais problemas, e que se manifestava pertinente, se consolida na EGRSP e com os
seguintes desafios básicos:

 “Corrigir a rigidez do sector público que não se adaptou às mudanças ocorridas no

contexto da sua inserção;
 Superar as deficiências relacionadas com a capacidade técnica e de gestão para a
elaboração , implementação e avaliação de políticas públicas;
 Elevar o nível de articulação governamental;
 Ampliar a transparência e responsabilidade na gestão financeira e no uso dos recursos
públicos;
 Reduzir a distância entre o aparelho burocrático e a sociedade, conceber e operar
mecanismos de participação do cidadão – exigência básica dos processos democráticos;
 Implementar uma política de recursos humanos que proporcione a valorização, o
incentivo e a qualificação do servidor público bem como a mudança de atitude, do
comportamento e elevação do seu grau de consciência ética e sentido de
responsabilidade e compromisso para com o cidadão” (CIRESP, 2001:23).

Neste sentido, em relação a gestão da coisa pública, e no âmbito da reforma pretendida,

pretende-se que o sector público seja transparente, tanto no que diz respeito à utilização dos
bens e recursos públicos, bem como no que se refere aos procedimentos e apresentação de
resultados e; que seja intransigente no combate às práticas corruptas ou fraudulentas e que

pág. 32
mantenha um corpo de funcionários e trabalhadores dotados de uma forte moral e ética de
servir os cidadãos (e não a si próprios individualmente).

4.2. A Gestão da Coisa Pública e a Reforma

Como se sabe, a primeira fase prevista para o processo de reforma (2001-2005) já conheceu seu
fim em termos de definição temporal. E sendo assim, poderá se questionar sobre o que foi feito
neste âmbito, em especial no que toca a gestão da coisa pública.

Como resposta a esta questão, poderá se ter um leque de dados elucidativos como por exemplo:
a aprovação do Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro, que introduz mudanças e melhorias
profundas na Administração Pública (UTRESP, 2005a: 8); Criação das Repartições de Finanças
para grandes contribuintes; Aceleração do processo de autorização e emissão de títulos de
imóveis do Estado em alienação; Redução do tempo entre o lançamento do concurso e
contratação de obras de edifícios do Estado de 30 para 15 dias (Ibid., 2005a: 9); Criação de
balcões único de atendimento público nos sectores (Ibid., 2005a: 10); entre outras medidas que
se consubstanciam nas componentes a mencionar.

Ao se falar da gestão da coisa pública, relacionando esta com a reforma, pretende-se mostrar
que a não aprovação e implementação da reforma poderia ser um factor para o agravamento da
situação que se vivia no sector público evidenciadas pelo diagnóstico feito menção no segundo
capítulo, e que, esta trouxe melhorias evidentes que a seguir serão mencionadas por
componente.

Componente 1: Racionalização e descentralização de estruturas e processos de prestação de serviços.

O processo foi iniciado em 2002 com a aprovação da Metodologia Base de Análise Funcional e
Reestruturação dos Ministérios, que fixa directivas para realização consistindo em três fases:
mapeamento, análise e redefinição funcional e preparação dos planos de reestruturada, sendo
que neste momento todos os ministérios estão envolvidos na análise funcional e alguns a
preparar os Planos de Implementação da Reestruturação. No mesmo âmbito, foi aprovada a Lei

pág. 33
dos Órgãos Locais do Estado, a lei 8/2003, de 19 de Maio, que estabelece os princípios e
normas de organização, competências e funcionamento dos órgãos locais do Estado e aprovado
respectivo regulamento em Abril de 2005 (Ibid., 2005a: 6).

No âmbito da melhoria do processo de prestação de serviços públicos, está previsto um acordo

do donativo do Banco Mundial (BM) para o Programa da Reforma do Sector Público e o
estabelecimento de um fundo para apoiar os sectores na implementação de reformas com
impacto positivo na vida do cidadão – Fundo para Melhoria do Desempenho - PIF36 (Ibid.,
2005a: 7).

Componente 2: Melhoria do Processo de Formulação e Monitoria de Políticas Públicas.

As principais actividades levadas a cabo estão relacionadas ao estudo e definição da macro

estrutura do Governo Central, com incidência na melhoria da organização e do funcionamento
do Governo em particular no processo de formulação, monitoria e avaliação de políticas
públicas e; a elaboração da estratégia de Governação Electrónica, devendo se destacar aqui a
instalação da rede electrónica do Governo - Gov-net. (Ibid., 2005a: 11).

Componente 3: Profissionalização dos funcionários do sector público.

Nesta componente foram realizadas acções como o desenho do Sistema Integrado de

Informação do Pessoal, tendo se criado o Sistema de Informação do Pessoal (SIP), sob gestão
do Ministério da Administração Estatal (MAE)37, existindo ainda as bases de dados de Salário,
sob gestão do Ministério das Finanças (MF), e a base de dados do Tribunal Administrativo (TA)
(Ibid., 2005a: 12).

Assim, o que se pretende é a criação de um sistema integrado conciliador dessas três bases de
dados com vista a melhorar a gestão dos recursos humanos na função Pública.

PIF – do Inglês, Performance Improvement Facility.

36

Com a criação da ANFP o SIP passou a ser gerido por esta, visto que a função pública passou a ser liderada pela
37

ANFP e a administração territorial ficou a cargo do Ministério.

pág. 34
Ainda no âmbito da mesma componente, preparou-se uma política e estratégia salarial no sector
público, sendo que em 2004 foi concluído o estudo com vista à elaboração da política salarial,
pretendendo-se de forma preliminar interligar o SIP com a folha de salários e, sem deixar de
lado, ligar a forma de remuneração com o desempenho do funcionário, contribuindo para o
aumento do profissionalismo e melhoria das condições de trabalho dos próprios funcionários
(CIRESP, 2005: 18).

Em combinação com as medidas acima referidas, verifica-se a implementação do Sistema de

Formação em Administração Pública (SIFAP) e a revisão do Estatuto Geral do Funcionário do
Estado (EGFE). Assim, foi revisto o currículo para o ensino médio; concluiu-se a planificação
curricular do Certificado Profissional Superior em Administração Pública (CPSAP); Definiu-se
o modelo de formação em Administração Pública e os currículos bem como realização de
cursos executivos experimentais, no âmbito da implantação do Instituto Superior de
Administração Pública (ISAP); criou-se o ISAP; Foram criados e instalados Institutos de
Formação em Administração Pública e Autarquias (IFAPA’s) na cidade da Beira e de Lichinga
(Ibid., 2005: 19).

Componente 4: Melhoria da Gestão Financeira e Prestação de Contas.

No âmbito da melhoria da gestão financeira do Estado, foi implementado o SISTAFE que

trouxe progressos como (CIRESP, 2005: 19):

 A aprovação do decreto de classificação de despesas que fornece um maior detalhe da

classificação funcional;
 Introdução de novos procedimentos para abertura e encerramento de contas bancárias
que permitem um maior controlo de contas no sistema bancário;
 A melhoria do sistema de prestação de contas e o aumento da transparência do
orçamento;
 Introdução de procedimentos que permitem integrar no Orçamento de Estado (OE)
uma parte de projectos e programas off-budgets;

pág. 35
  Aprovação e promulgação da Lei nº 9/2002, que cria o SISTAFE. Esta lei constitui o
instrumento fundamental para a implementação da reforma da administração financeira
no País.

No contexto da implementação do SISTAFE, a eliminação do pagamento por meio de títulos

implica numa maior transparência e responsabilidade na planificação e na realização das
despesas públicas, uma vez que estas passarão a ser autorizadas apenas quando estiverem
previstas, contribuindo consideravelmente para a redução do mau uso e desvio [ou desvio de
aplicação] dos recursos financeiros do Estado (CIRESP, 2005: 20).

Caixa nº 1 : Transparência
“Transparente quer dizer, segundo os léxicos, claro, límpido, cristalino. O que é claro é
desprovido de sombras ou de manchas. Administração transparente é aquela em relação
à qual nada é encoberto, manchado, sombreado. Tudo é revelado. E melhor
instrumento para a transparência da administração não há do que a prestação de contas
dos actos por ela praticados. Prestação de contas que não significa apenas aquilo que a
esse título é remetido aos Tribunais de Contas [no nosso caso ao Tribunal
Administrativo] ao fim de cada exercício, mas a demonstração correcta e sincera, a
qualquer época, do que a administração vem fazendo pela colectividade” (Fernandes,
2005).

Com a reforma do SISTAFE, espera-se que a valência transparência esteja mais exaltada.
O sistema de prestação de contas será mais eficiente e eficaz pela produção do processo
administrativo inerente a despesa através do e-SISTAFE, sendo que tais processos
poderão ser pelo sistema electrónico armazenados numa base de dados que se crê
inabalável.

Na reforma de SISTAFE, um dos resultados com o maior impacto em termos de

melhorias na área de Gestão das Finanças, é, a execução orçamental por via directa,
aumentando a transparência, melhorando a informação sobre os gastos públicos e

pág. 36
 reduzindo o risco de desvios de fundos (SISTAFErc: 2007).

Com o SISTAFE, as normas reguladoras da administração financeira e patrimonial que se

encontravam dispersas foram revistas e unificadas; a própria contabilidade pública já se
encontra melhor organizada, com um plano básico de contabilidade pública recentemente
aprovado e; a desagregação da despesa em relação a receita e com classificadores melhor
compreensíveis, implicando melhores relatórios financeiros38.

Ainda no mesmo âmbito, a reforma do SISTAFE “ao exigir que todas as contas geridas pelo
governo sejam registadas e aprovadas pelo tesouro e que os bancos comerciais forneçam
informações diárias sobre as transacções e os saldos dessas contas, pode ser que se torne mais
fácil para o MPF (agora Ministério das Finanças – MF) obter informações abrangentes sobre as
finanças públicas” (Hodges e Roberto, 2005: 102) e melhoras o controlo sobre a execução
orçamental.

No que toca ao sistema de compras e aquisição do Estado (procurement39) a reforma do

procurement aparece como um dos elementos cruciais para a melhoria da gestão financeira,
transparência e responsabilização40 (CIRESP, 2005: 21).

Componente 5: Boa governação e combate à corrupção.

Em relação a esta componente, dentre as actividades realizadas, destacam-se (Ibid., 2005: 21):
 Aprovação das linhas gerais do Plano de Acção de Combate à Corrupção em 2001;

38 Domingos Sandramo, Funcionário do MF, actualmente Chefe do DAF no Ministério da Justiça, Entrevistado no
dia 15 de Novembro de 2006
39 O 'procurement' é um conjunto de regras de contratação de empreitadas, obras públicas, fornecimento de bens e

prestação de serviços ao Estado e a sua integração no SISTAFE tem sido exigida por parceiros de cooperação,
fundamentalmente para que essas regras sejam mais transparentes, evitando também eventuais casos de corrupção
nessas operações. Refira-se que antes da adopção do novo código, muitas das aquisições eram feitas pela Direcção
Nacional do Património, ou através dela, mas com o novo código essas aquisições já são feitas pelos próprios
ministérios. Para os parceiros de cooperação, sobretudo aqueles que financiam directamente o Orçamento do
Estado, “esta reforma é muito importante porque é aqui onde está o
dinheiro”(https://www.portaldogoverno.gov.mz/noticias/governacao/fevereiro2007. acedido em Julho de 2007).
40 A reforma do procurement poderá ser vista como inerente ao subsistema do Património, na medida em que para

este esta mais direccionado, tendo enfoque na aquisição do património e requisição de serviços.

pág. 37
  Elaboração do Anteprojecto das normas de ética e deontológicas para funcionários que
exercem cargos de direcção e chefia;
 Aprovação da Lei anti-corrupção pela Assembleia da República (AR);
 Realização da Pesquisa Nacional de Base sobre Governação e Corrupção41.

Ainda nesta componente, foram iniciadas acções preparatórias visando a elaboração da Política
Nacional de Gestão de Documentação e Arquivos.

Componente 6: Gestão da Reforma

Esta componente está ligada a criação de condições para a efectiva gestão do processo de
implementação da Reforma. Neste âmbito foram implementadas acções como (Ibid., 2005: 22):

 Criação das Unidades da Reforma nos ministérios e províncias;

 O fortalecimento da UTRESP para uma melhor coordenação e assistência técnica ao
processo da reforma;
 Mobilização de recursos financeiros junto a parceiros de cooperação, para a
implementação da reforma, com destaque para o BM, o Programa das Nações Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD), a Irlanda, o Reino Unido (DFID), a Suécia (ASDI), a
Dinamarca (Danida) e a Noruega (NORAD).

Outras actividades de destaque a seguir mencionadas também se afiguram como inerentes a

componente em referência (Ibid., 2005: 22):

 Formação regular do pessoal da UTRESP, dos secretários permanentes, unidades de

reforma provinciais e membros da CIRESP em facilitação do processo de reforma. Por
exemplo 169 funcionários públicos a nível central; 500 funcionários oriundos das

41A Pesquisa Nacional de Base sobre Governação e Corrupção foi lançada oficialmente em Novembro de 2003. É
dirigida aos funcionários públicos, às empresas e aos agregados familiares. Teve como objectivo (i) avaliar as
percepções na sociedade no que diz respeito à governação, corrupção e à qualidade dos serviços prestados pelo
sector público no país e, (ii) aprofundar a reforma e propor medidas com vista à melhoria da acção governativa.

pág. 38
 províncias de Inhambane, Nampula, Zambézia, Cabo Delgado e Niassa e; membros das
Unidades Provinciais da Reforma do Sector Público (UPRESPs) das 10 províncias (45
no total), participaram no programa de formação em gestão de mudanças;
 Fortalecimento da CIRESP como órgão de gestão da reforma;
 Criação de uma rede de gestão de mudanças e fortalecimento das UPRESPs;
 Divulgação da reforma, através de encontros com parceiros, programas radiofónicos e
televisivos. No mesmo âmbito estão a ser produzidos vídeos sobre as boas e más
práticas do sector público a difundir;
 Melhoria do processo de gestão da reforma – estando em montagem um sistema de
monitoria e avaliação das actividades da reforma em curso que deverá estar operacional
ainda este ano.
 Preparação da Fase 2 da reforma do sector público a partir da avaliação da Fase 1.

4.3. A Gestão da Coisa Pública e o Presente

Em relação a reforma, “no geral houve um progresso significativo no cumprimento das

actividades estratégicas previstas para” (UTRESP, 2005a: 5) a primeira fase (2001-2005),
embora seja prematuro dizer que a gestão da coisa pública conheceu melhorias significantes
porque, conforme já se disse, a primeira fase tinha em vista a criação de condições básicas para
a efectiva reforma.

No que toca a administração financeira, poderá se considerar os passos dados como

significativos, visto que a criação da UTRAFE e a introdução do SISTAFE 42, aliadas às
reformas nos procedimentos de aquisição de bens e serviços para o Estado (a reforma do

42Das actividades inerentes a implementação do SISTAFE a partir de 2003, concretizou-se a (i) elaboração do
modelo conceptual do SISTAFE, integrando as componentes do Tesouro, do Orçamento e Contabilidade; (ii)
Definição de processos e procedimentos do SISTAFE; (iii) introdução da Conta Única do Tesouro (CUT), visando
um melhor controlo dos recursos financeiros do Estado bem como a sua gestão; (iv) desenvolvimento da aplicação
e-CUT física – conta única do tesouro electrónica), com a colaboração do Banco de Moçambique, BIM, BAU e
BSTM; (v) abolição do titulo como meio de pagamento (Diploma Ministerial 118/2003, de 28 de Outubro) o que
implica numa maior transparência e responsabilidade na planificação e na realização de despesas públicas, uma vez
que estas passarão a ser autorizadas apenas quando previstas e evitando-se mau uso da coisa pública; (vi)
Desenvolvimento da primeira versão do e-SISTAFE (SISTAFE electrónico) e emissão das tabelas de despesas para
todos os beneficiários do Orçamento do Estado; entre outras actividades (CIRESP, 2005: 20).

pág. 39
procurement), são mudanças que lançaram os fundamentos para a criação de um sistema mais
eficiente e efectivo de gestão dos recursos do Estado e prestação de contas, “cuja consolidação
será feita na próxima fase da reforma” (CIRESP, 2005: 5): 2005-2011.

4.3.1. O ponto de vista dos doadores

A EGRSP como já se fez menção no Capítulo 2, tem como objectivos melhorar a prestação de
serviços ao cidadão, melhorar os sistemas de governação e formulação de políticas públicas,
acelerar o combate a pobreza absoluta, entre outros. Neste sentido, porque a Reforma do
Sector Público (RSP) é financiada em aproximadamente 90% por doadores externos43, esta terá
de encontrar uma avaliação positiva por parte destes.

Para os doadores44, embora a avaliação do governo sobre a primeira fase da RSP seja positiva,
estes são muito reticentes, na medida em que a primeira fase da RSP evidenciou de entre vários
factores:

 Falta de clareza na definição de prioridades;

 Falta de um foco principal;
 Fraca ou inexistente direcção política do processo;
 Verticalização do Processo;
 Fraco exercício de monitoria:
 Falta de engajamento dos beneficiários45.

Se os doadores fossem rigorosos, já não se financiava a segunda fase da reforma, mas teve-se
em conta que em comparação com outros países com similares características as de

43 Vide número dois do capítulo seguinte.

44 Quando se fala dos doadores, embora a percepção imediata seja do todo, é importante referenciar que se trata do
somatório das agencias ou doadores que puderam ser contactados no âmbito deste trabalho, fazendo-se generalizar
porque hoje estes encontram-se em estreita coordenação no âmbito dos programas conjuntamente financiados por
estes.
45 José Macamo (Banco Mundial), entrevistado em Janeiro de 2007, sendo que a mesma opinião é partilhada pelos

entrevistados Lola Lopez (DANIDA: Janeiro de 2007), Jesus Alfredo (ASDI: Janeiro de 2007) e Sr. Miguel
(Embaixada da Irlanda: Janeiro de 2007).

pág. 40
Moçambique, onde os mesmos doadores financiaram ou financiam reformas, Moçambique
mostrou melhor desempenho46. Para além disso, são evidentes as mudanças práticas que
encorajam na manutenção do crédito dos doadores, tais como47:

 A implementação dos Quik Wins;

 Mérito da descentralização, (que aproxima a administração ao povo);
 A redução de bichas nas instituições públicas (embora ainda haja muito a se fazer neste
sentido);
 Abertura do Estado para a participação da sociedade civil em certas fases das Políticas
públicas.

No geral, o ponto de vista dos doadores é de que “o governo está comprometido com o
desenvolvimento duma AP orientada para os resultados, que seja responsável perante os
cidadãos. Os sistemas e a cultura necessários para apoiar este objectivo ainda não foram criados.
É necessário que as políticas e as alocações de recursos sejam inspiradas por um sistema
sustentável de Monitoria e Avaliação (M&A) que complete o sistema orçamental, as funções da
gestão dos recursos humanos e da auditoria, como uma ferramenta de gestão do sector público”
(BM, 2003:51).

[A] disponibilidade e qualidade dos dados administrativos – em particular os dados sobre as

despesas – é fraca e geralmente não está disponível a informação sobre a ligação entre as
despesas e os programas, metas, produtos e resultados. Além disso, existe pouca procura
por tal informação dentro do governo; a procura provém principalmente dos doadores e da
sociedade civil. Estão a faltar capacidades críticas (por exemplo) na análise e avaliação das
políticas, e na análise aprofundada da pobreza. são necessários esforços sérios e
permanentes para:
 Realçar a importância, relevância e benefícios dum sistema eficaz de M&A;
 Estabelecer elementos fundamentais necessários para desenvolver uma orientação
baseada nos resultados no sector público; e

46 Miguel Rombe (Embaixada da Irlanda ), entrevistado em Janeiro de 2007.

47 Lola Lopez (DANIDA), entrevistada em Janeiro de 2007.

pág. 41
  Examinar formas de gerar uma procura interna (Ibid.); etc.

4.4. A Gestão da Coisa Pública e o Futuro

A forma como vinha sendo administrada a coisa pública tem enfrentado mudanças
consideráveis, como já se evidenciou, desde a reformulação da legislação, reforço da capacidade
técnica e desenvolvimento de recursos humanos, até a implementação do SISTAFE que
convergem no sentido de melhorias tangíveis para o sistema da Administração pública.

Tais mudanças por si só não justificam o alcance das metas predefinidas para o processo de
reforma, daí que para além das actividades a implementar, previstas no programa EGRSP,
outros desafios se afiguram como pertinentes.

Assim, dando prosseguimento com as actividades inerentes a implementação da reforma terá

que se proceder com:

 O reforço da liderança sectorial no processo da reforma de forma geral, e de Análise

Funcional e Reestruturação dos Ministérios, por envolver mudanças profundas e
susceptíveis de provocar resistências (CIRESP, 2005: 29);
 A reorientação da EGRSP na sua segunda fase que vai de 2006 a 201148, para acções
estratégicas prioritárias em conformidade com os resultados do processo de revisão da
fase 1 (UTRESP, 2005a: 20);
 O reforço dos níveis de financiamento interno da reforma do sector público, de modo a
torna-la sustentável a médio e longo prazos. Neste momento a reforma é suportada em
mais de 90% pela ajuda externa (Ibid.);
 A instalação de sistemas de monitoria e avaliação em todos os ministérios e governos
provinciais, para uma efectiva coordenação do processo da reforma (CIRESP, 2005:
29);

48 Ao se periodizar de 2006 a 2011 está-se a tentar evidenciar que a periodização oficial para a segunda fase foi
alterada de “2004-2011” (CIRESP, 2001:29) para “2006-2011” (ANFP, 2006:7).

pág. 42
  A implementação do novo Regulamento do Procurement do Estado (Ibid.);
 A continuação da implementação do Programa de Formação em Gestão de Mudanças
(Ibid.), visto que sobre qualquer processo de mudanças organizacionais, poderão existir
focos de resistência à mudanças;
 A promoção e execução do OE de acordo com o modelo conceptual do SISTAFE49;
 A continuação de implementação de acções de boa governação e combate à corrupção
nas instituições públicas, visto que vários grupos, no âmbito da pesquisa sobre a
corrupção (vide anexo), “consideram a corrupção no sector público como sendo a mais
grave” (UTRESP, 2005c: 28);
 A criação de condições para o contínuo desenvolvimento e retenção de funcionários
qualificados no Estado, para que se evitem retrocessos e custos adicionais50;
 O reforço da capacidade interna de gestão do património a todos os níveis com base na
legislação actualmente aceite, pois esta é uma área onde muito aproveitamento ilegal se
faz51;
 O desenvolvimento dum cadastro de fornecedores, que é necessário a fim de permitir execução
orçamental por via directa [e] mais ênfase ao diálogo entre o Ministério das Finanças e os
Ministérios Sectoriais sobre o uso de e-SISTAFE na execução orçamental, no controlo interno e
na gestão tanto ao nível do sector como ao nível institucional (UTRAFE, 2007:1).

Segundo Higino Longamane52, “também constituem desafios da reforma potenciar a

comunicação sobre as aspirações e questões estratégicas da mesma no âmbito provincial e/ou
distrital, monitoria da implementação do plano de acção da reforma a nível da província ou
distrito” ( Noticias, 2005).

Os aspectos acima mencionados não são os únicos que poderiam fazer parte de um rol de
medidas ainda por implementar, mas sim, e sem sombra de dúvida, os básicos para que se possa
ter uma administração pública funcionando com agentes que respeitam a coisa pública, com
formação adequada para o cargo, técnicas de gestão, e menos indícios de corrupção.

49 Jacinto Muchine, Funcionário da UTRAFE, Entrevistado no dia 17 de Novembro de 2006

50 Marta Langa, (IFAPA), Vide nota 15.
51 Domingos Sandramo, Vide nota 38.
52 Então Director Nacional da Função Pública.

pág. 43
“Contando com que a agenda da reforma e principalmente o SISTAFE vão materializar-se, as
perspectivas são positivas à realização de melhorias adicionais substanciais na gestão das
finanças públicas, no futuro” (Revisão Conjunta, 2004 :27), implicando uma significativa
melhoria na gestão da coisa pública.

pág. 44
CAPÍTULO V

5. OS POSSÍVEIS FRACASSOS DA RSP

“Muitas reformas do governo fracassam. Elas não fracassam porque, depois de

implementadas, produzem resultados pouco satisfatórios. Elas fracassam porque elas
nunca vão para além da fase de implementação. Elas são bloqueadas ou implementadas
só de forma simbólica e irresoluta.” (Polidano, 2001:3)

5.1. Âmbito da Reforma

A reforma do sector público em implementação no país tem o seguinte âmbito:

O sector público no seu conjunto entendido como o conjunto de instituições e agências que
directa ou indirectamente financiadas pelo Estado têm como objectivo final a provisão de bens
e serviços públicos (CIRESP, 2001:47).

Serão ainda objecto da acção da reforma, as formas de relações entre o Estado, a Sociedade
Civil e o Sector Privado no sentido de desenvolve-las e potenciar a participação destes na
geração e distribuição da riqueza, segundo critérios de boa governação (Ibid.).

Como a cima se evidencia, a reforma será de todo considerada abrangente em relação ao sector
público53, e isto poderá constituir preocupação se for visto sob um ponto de vista crítico em
relação ao processo de reforma em curso.

Como se depreende da análise sobre as reformas do sector público feita por Polidano (2001: 4),
quando se está em face de uma reforma, a questão chave é escolher entre um leque de reformas

53 “Falar do sector público no sentido mais amplo, é falar da actividade que é realizada pelo Governo Central,
Ministérios, Governos Provinciais, Direcções Provinciais, Administrações de Distrito, Direcções distritais, Postos
Administrativos, Autarquias, as Empresas Públicas, os Institutos Públicos e outras Agencias do Estado, todos
trabalhando para o beneficio da sociedade Moçambicana” (CIRESP, 2001:47).

pág. 45
abrangentes e compreensivo ou limitar as ambições a um processo mais restrito e incremental 54
de mudança.

Quando se está em face de uma reforma abrangente, elementos como baixa capacidade
administrativa e fraco desempenho, problemas que podem estar enraizados nas normas sociais e
modelos de comportamento e não na estrutura administrativa (Ibid.), poderão constituir fortes
obstáculos quando ignorados. Isto poderá ocorrer quando, por “beleza” do desenho do
programa, os implementa dores e outros actores ao processo ligados o acharem convincente o
suficiente para, nos moldes que se apresenta, ser implementado. Este é um risco que poderá
afectar positiva (quando criteriosamente avaliado) ou negativamente (quando ignorado) o
processo de reforma em curso no sector público.

“Em muitas condições, a reforma é menos parecida com um salto à um abismo do que
atravessá-lo usando uma corda bamba. Parar a meio caminho não é opção: Há que prosseguir.
Mas forçar o ritmo pode ser conducente à um desastre. Há que prosseguir devagar, passo a
passo, controlando sempre cada passo cuidadosamente. Isto não significa desistir de toda a
esperança de fazer grandes mudanças: um processo incremental gradual de mudanças pode
juntar-se a uma transformação radical se for mantido por um período de tempo suficiente. Isto
não significa, entretanto, que não se deve ter esperança de se poder fazer tudo de uma só vez”
(Polidano, 2001: 6)55.

“Programas abrangentes de reforma podem ser necessários para atrair os fundos da ajuda, sem
os quais as reformas não podem ser realizadas em muitos países. Quanto maiores forem as
promessas de um projecto em termos de seu alcance, maiores são as possibilidades de obter o
financiamento necessário. Dizer que um projecto é apenas experimental, de âmbito limitado e
de resultados duvidosos é arriscar uma rejeição. O facto é que as propostas do projecto

54 É sugerida neste trabalho a percepção de processo incremental como um processo em etapas ou em que se
assumem pequenos passos que, pela sua característica, parecem ser mais fáceis em processo de reversão e
correcção do que quando não incrementais.
55 Under most conditions, reform is less like leaping a chasm than crossing it on tightrope. Stopping midway is not

an option: one has to press on. But forcing the pace can lead to disaster. One has to proceed slowly, pace by pace,
all the while watching one’s step very carefully indeed. This does not mean giving up all hope of making major
change: an incremental process of change can add up to a radical transformation if it is sustained long enough. It
does mean, however, that any hopes of doing it all at once should be discarded.

pág. 46
funcionam como instrumentos de marketing mais do que um instrumento de gestão” Polidano
(Ibid.)56. Assim, não se pretende dizer que a reforma em curso tenha as características de uma
reforma abrangente porque se pretendia atrair financiamento de forma convincente, mas que
uma reflexão em torno deste ponto se faz pertinente e necessária.

5.2. A Ajuda Externa

A reforma do sector público em Moçambique é suportada em mais de 90% pela ajuda externa
(UTRESP, 2005a: 20) e, conforme alguns teóricos, esta poderá ser uma das razões de
preocupação ou do possível fracasso da reforma57:

Hanlon (1996: 50), por exemplo, afirma que “no mundo real da ajuda externa, o obvio é muitas
vezes impossível”. Este ponto de vista, quando mais aprofundado poderá levar a uma
percepção de que a EGRSP poderia ser apresentada em outros moldes diferentes do aprovado,
na medida em que esta é financiada maioritariamente por fundos estrangeiros, ou melhor,
poderia ser diferente do que é agora “se o obvio fosse possível58”.

Caixa nº 2: Um ponto de vista sobre a ajuda externa

Para Chang (200359, citado por Macuane, 2005: 5 ), o não reconhecimento da necessidade de se
adaptar as estratégias de desenvolvimento à realidade local, só pode ser explicado pela lógica,

56 ...comprehensive reform programmes may be necessary to attract the aid money without which reform cannot
proceed in many countries. The more a project promises to achieve, the more it is likely to get the necessary
funding. To say that a project is only an experiment with limited scope and uncertain outcome is to risk rejection.
The fact is that project proposals function as marketing tools as much as management tools.
57 O fracasso aqui de nenhuma forma esta posto como sinónimo de insignificância da reforma ou da redução do

processo a zero, mas tenta-se evidenciar que poderá se constatar que a implementação da reforma pode vir a
mostrar resultados poucos satisfatórios em relação as metas predefinidas para o processo.
58 No seu livro Paz sem beneficio, Hanlon advoga que as instituições financeiras como o FMI e o Banco Mundial,

em vez de estarem a levar o pais ao desenvolvimento, patrocinando aquilo que para o governo são as prioridades,
fornece recursos e define o que fazer com tais recursos (dá caneta e diz o que escrever com esta), limitando o
Estado na prossecução de objectivos que poderiam estar predefinidos como prioridades.
59 Chang, Ha-Joon (2003). Chutando a Escada: a estratégia de desenvolvimento em perspectiva histórica. São Paulo, editora

UNESP.

pág. 47
com vários exemplos históricos, de que os países mais desenvolvidos quando chegam ao topo
tendem a chutar a escada para outros não os alcançarem na escalada rumo ao desenvolvimento.

Além disso, e paradoxalmente, (...) algumas das prescrições feitas pelos países desenvolvidos aos
países mais pobres nunca foram e, em alguns casos, dificilmente seriam consideradas como
escolhas viáveis nos seus lugares de origem (Macuane: Ibid.).

Grindle (200260, citado por Macuane, Ibid.: 7), chama atenção à existência de uma extensa
agenda de matérias relacionadas à governação, como parte das condicionalidades para o alívio
da dívida no âmbito da implementação das estratégias de combate à pobreza. Dentre as
questões abordadas constam: a reforma do sistema judicial, a reforma da administração pública,
medidas de combate à corrupção, descentralização e gestão de finanças públicas.

A prossecução desta extensa agenda requer uma elevada capacidade, que inclusive muitos países
desenvolvidos dificilmente teriam. Desta forma, os países são colocados numa situação em que
precisam implementar ao mesmo tempo um programa amplo de reformas radicais, que visam
reforçar a sua capacidade, numa situação em que lhes falta capacidade para gerir e executar as
próprias reformas, gerando-se assim um ciclo vicioso (Ibid.).

A falta de privatização das políticas ligadas à governação contribuiu para o insucesso dessas
reformas. E, conforme sugerido por alguns autores, no futuro o seu sucesso passa pela adopção
de uma agenda mais minimalista e prioritária de governação, que possa identificar os aspectos a
abordar e propor formas de intervenção mais direccionadas, de acordo com a situação de cada
país (Ibid.).

“Paul Obeng do Gana diz que países que iniciaram programas de reforma na função pública
sob o ângulo dos doadores (...) têm que rapidamente transcender as limitações do sistema para
uma abordagem abrangente da reforma, dentro do mais curto espaço de tempo

60Grindle, Merilee (2002). Good Enough Governance: poverty reduction and reforms in developing countries.
Kennedy School of Government.

pág. 48
possível”61(Langseth et al. 1995: 88, citado por Polidano, op. cit: 3)62, embora na óptica de
Polidano (Ibid.: 6), forçar o ritmo poderá ser conducente à um desastre. Há que prosseguir
devagar, passo a passo, controlando cada passo cuidadosamente.

O que se deve ter em conta é que quando se pretende implementar uma reforma, muitos
proponentes elaboram planos de acção muito alargados ou abrangentes porque pretendem
atrair os fundos de ajuda (na maioria das vezes externa - para países em desenvolvimento).
Assim, busca-se financiamento para um processo em que as capacidades administrativas podem
não ser satisfatórias para a sua implementação, o que pode justificar o fracasso.

Na óptica de Hodges e Roberto (2005: 13), por exemplo, o processo orçamental em

Moçambique envolve basicamente dois actores: o poder executivo e os doadores estrangeiros,
sendo a prestação de contas feita aos doadores muito mais forte do que aquela que é feita a
sociedade moçambicana. Tal facto, segundo os mesmos autores, deve-se basicamente ao facto
de Moçambique possuir uma sociedade civil fraca, um parlamento que ainda não é capaz de
exercer um controlo efectivo sobre o poder executivo e a elevada dependência da ajuda externa
(Ibid.). Neste sentido será mais fácil perceber que os programas do governo tem em vista, na
maioria das vezes satisfazer àqueles que de forma significativa financiam o seu orçamento.

Os doadores têm podido desempenhar um papel instrumental na promoção de agendas de

reforma através do diálogo com o Governo sobre as políticas e dos condicionalismos
associados a muitos contratos de ajuda (Ibid.: 48). Contudo, os elevados níveis de ajuda externa
podem ter reduzido o incentivo para usar os recursos de forma mais eficaz e eficiente (Ibid.,:14),
abrindo-se espaço para a corrupção e reduzidos níveis de eficácia na implementação de
programas como é o caso da Reforma em curso.

61 Paul Obeng of Ghana says that ‘countries that have begun civil service reform programmes from the donor-
driven angle [presumably with a narrow macro-economic focus] have to quickly transcend the limitations of the
system into the comprehensive reform approach within the shortest possible time.
62Langseth, Petter (1995). ‘Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned’. Public Administration and Development
15: 365–90.

pág. 49
5.3. Situação Espacio-temporal

Em Africa, muitos países encaram dificuldades naquilo que constitui a sua administração
pública. O que se pode exaltar é que se trata de um continente com países relativamente novos,
sem muitos anos de independência e que, por razões diversas passaram ou passam por conflitos
internos, sendo que na maioria dos casos o nível de formação dos seus recursos humanos em
termos globais é muito fraco e, na sua maioria dependem da ajuda externa.

De acordo com Chichava (2005a: 4), muitos dos constrangimentos para reformas nos países
africanos estão relacionados não apenas com a falta de um engajamento sério e apoio dos
intervenientes principais, mas à uma generalizada falta de capacidade técnica, operacional, de
gestão, administrativa e institucional para conceitualizar, canalizar, formular, implementar,
acompanhar, avaliar e aprender das experiências resultantes de acções e programas individuais e
colectivos.

Como aborda Langseth63, citado por Chichava (2005a: 4) a reforma da administração pública no
Uganda [que é um dos exemplos mais próximos], teve impedimentos-chave como:

 Organização disfuncional e inadequada da administração pública;

 Treinamento e pessoal inadequado;
 Insuficiente gestão e supervisão de conhecimentos (capacidades);
 Facilidades e fundos inadequados;
 Pagamentos e benefícios inadequados;
 Ética, transparência e responsabilidade inadequadas, o que cria incentivos para a
corrupção, e existência de trabalhadores com moral e motivação baixas;
 Subestimação das exigências para a fixação de salário mínimo;
 Distorções na estrutura salarial;
 Imprevisibilidade das consequências negativas da descentralização.

63Langseth, Peter (S/data), Civil Service Reform in Uganda: Lessons Learned. Unpublished Paper, EDI, The World
Bank, Washington D.C.

pág. 50
Do exemplo acabado de exaltar, importa o facto de se poder de forma clara colher que vários
impedimentos acima citados poderão se fazer sentir (ou, são sentidos) também em
Moçambique. Chichava (2005b: 11) avança que a reforma do sector público em Moçambique
encontra forças constrangedoras como:

 Desapropriadas e incompletas lógicas no desenho dos programas;

 Limitado suporte local na esfera política e administrativa;
 falta de tecnologia local, de capacidade institucional e humana para uma implementação
sustentada;
 Problemas com os recursos (mobilização, uso e renovação);
 Altos custos de programação e baixos resultados;
 Falta de apoio e sentimento local (compreensão, engajamento, posse, efectividade,
amor, contextualização);
 Incentivos inadequados e não apropriados;
 Resistência à mudança e;
 Falta de visão/habilidade para assimilar as experiências positivas.

Caixa nº 3: A política enquanto entrave ao processo de reforma

A Frelimo em Moçambique se apresenta como um partido muito influente em quase

todas actividades dentro do Estado64. O grupo ortodoxo65 do partido obtém o seu
apoio nos antigos combatentes e nos funcionários públicos, ambos membros da
Frelimo, os quais receiam que as reformas na Administração Pública impliquem a
perda das suas posições privilegiadas e o acesso aos recursos do Estado (Lalá e
Ostheimer, 2003: 28).

64 Entrevista com um funcionário graduado do MAE.

65 O grupo ortodoxo em oposição aos jovens tecnocratas do mesmo partido (Lalá e Ostheimer, 2003)

pág. 51
“O domínio do parlamento pelo partido no governo torna a função supervisora desta
instituição sobre o executivo, pouco relevante. A forte disciplina partidária no seio da
Frelimo assegura que não haja contradições de vulto entre o governo e a facção
principal da bancada parlamentar” (Lalá e Ostheimer, Ibid.: 37), implicando que
qualquer que seja o nível de implementação de um programa como a EGRSP seja
aceitável perante os segundos.

“(...) A burocracia estatal moçambicana se encontra profundamente misturada com o

aparelho partidário da Frelimo. Esta característica tem reforçado a íntima ligação
existente entre o Estado e o partido e tornarão lenta qualquer mudança prevista”
(ibid:56).

Uma nova geração de funcionários com afiliações políticas diversas está a integrar esta
burocracia, embora também estes se abstenham de assumir posições criticas receando
represálias (Ibid.).

pág. 52
CONCLUSÃO

A implementação da reforma tem sido nos últimos dias tema de acesos debates quer dentro das
instituições públicas quer fora destas, através dos meios de comunicação social, sociedade civil,
doadores e doadores e o Estado. Este movimento vem mostrar que todas as partes interessadas
já participam (mesmo que alguns grupos de forma tímida o façam) activamente na
implementação da Reforma, o que é muito positivo e pertinente.

A EGRSP tem demonstrado que quando as acções são levedas a cabo de forma sinérgica, os
resultados são comummente aceites e convergentes, pois ao se estruturar como uma envolvente
que toca a racionalização e descentralização de estruturas de prestação de serviços públicos,
politicas públicas, profissionalização, gestão financeira e boa governação e combate a
corrupção, mas apoio encontra nas partes envolvidas no debate ja feito menção.

O processo de implementação da EGRSP tem se manifestado muito mais lento do que o

previsto. Mas essa lentidão torna-se importante quando exibe certas melhorias que dentro do
contexto conjuntural do país são aceitáveis.

Poderá a implementação da Reforma ser vista, enquanto programa, como um caminho a seguir
para melhorar os níveis de desempenho da AP. Mas quanto a assumpção de que desde o início
da sua implementação até o final da primeira fase esta contribuiu na melhoria do desempenho
da AP, é necessária a existência de cuidado para tal julgamento. Este cuidado é necessário
porque sobeja o conhecimento de que a primeira fase se resumia na criação de condições para a
real implementação da Reforma. Mesmo assim, este cuidado proposto não absorve a afirmação
de que dentro do período que compreende a primeira fase houve melhorias.

No contexto do que acima se fala, poderá por sua vez, se confundir de forma incauta a melhoria
dos níveis de desempenho com a melhoria enquanto tal. Mas para elidir essa confusão é
importante realçar que as melhorias, enquanto tal, estão relacionadas com a estrutura funcional
da AP, com os procedimentos ao seu funcionamento inerentes, com os recursos materiais e
tecnológicos capazes de suportar a segunda fase da RSP, ou simplesmente, que estas se

pág. 53
manifestam como melhorias intra-organizacionais, abrindo, deste modo, espaço para as
melhorias do desempenho organizacional que se propõem mais evidentes na segunda fase da
reforma.

SISTAFE

No tocante ao novo Sistema de Administração Financeira do Estado, que se expõe como uma
reforma particular, mas embutida na EGRSP, como ficou desnublado no Capitulo III, é
possível verbalizar que:

 Por o SISTAFE se manifestar como uma Lei, o que esta preconiza merecerá o devido
respeito, pois no desempenho das suas respectivas funções, os órgãos da AP obedecem
ao princípio da legalidade administrativa (conformidade da acção administrativa com a
lei e o direito) – nº 1 e 2 in fine do artigo 4 do Decreto nº 30/2001, de 15 de Outubro
conjugado com o artigo 4 da Lei nº 9/2002, de 12 de Fevereiro - implicando numa
maior procura de seguir a risca o que a Lei do SISTAFE impera.
 Pelo facto de harmonizar regras e procedimentos de programação, execução, controlo e
avaliação dos recursos públicos, o SISTAFE torna-se menos espaçoso para as práticas
ilegais implicando numa melhoria da eficácia na gestão da coisa pública, pois o
SISTAFE trouxe uma horizontalização que permitirá maior coordenação entre as
unidades de supervisão e de controlo interno.
 A observância da extinção das contas bancárias pertencentes à CUT física na fase da
incorporação dos órgãos titulares no SISTAFE como UGEs concomitantemente a
transferência dos seus saldos para a CUT no e-SISTAFE, o nível de transparência na
execução das despesas e gestão dos recursos públicos aumentou/aumentará
significativamente inibindo o vezo diagnosticado na administração financeira aquando
do diagnóstico feito menção no Capitulo II.
 Por se suportarem num sistema informático as actividades financeiras do Estado
implicarão numa produção oportuna e fiável de informações sobre o comportamento
orçamental e patrimonial dos órgãos e instituições do Estado.

pág. 54
  Com a reforma do Procurement implementada em todos os sectores e a todos os níveis,
teremos maior transparência na contratação de empreitada de obras públicas,
fornecimento de bens e prestação de serviços ao Estado, área que os doadores mais
fundos disponibilizam e pretendem vê-la mais clara.

Recomendações

Para a EGRSP, que se evidencia como a “umbrella” de qualquer discurso ligado as mudanças
ou modificações em curso no Estado, o essencial a se recomendar é:
 Que se desenvolvam acções no sentido de pôr em prática os desafios e planos para a
segunda fase estabelecidos;
 Que se tenha em conta que qualquer ambiente de mudança pode ser constrangedor para
alguma parte do público alvo, e encarar-se tais factos de forma cuidadosa para que não
constituam retrocessos;
 Fazer com que a reforma seja mais exteriorizada, no sentido de passar da teoria para a
pratica, tornar-se mais abrangente, tendo em conta toda a hierarquia da administração
pública, o que irá de grosso modo fazer com que a EGRSP seja conhecida e vivida por
toda a estratificação do público alvo, desde o centro de liderança até aos Distritos,
Postos Administrativos, Localidades, etc., e;
 Que se continue com o processo de formação e capacitação dos funcionários do Estado
em matérias inerentes ao processo de reforma, em particular, e a Administração Pública,
no geral, pois tendo os recursos humanos predispostos a mudanças, mais facilmente se
poderá ter sucesso.

Para o SISTAFE, que mesmo se apresentando como uma reforma particular, não deixa de
pertencer a EGRSP, faz-se recomendação o seguinte:
 Que o desenho dos PES e OGE para cada ano tenham em consideração que a
implementação do SISTAFE está muito dependente do desenvolvimento das
tecnologias de informação e da expansão da rede eléctrica, imprimindo-se sinergia dos
sectores a estas áreas ligados de modo que estes elementos passem de

pág. 55
 constrangimentos para vantagens, cumprindo-se ou acelerando-se com a
implementação do SISTAFE, manifestando, desse modo, harmonia na implementação
do SISTAFE com os processos de descentralização e desconcentração;
 Que se coloquem em pleno funcionamento todos os subsistemas do SISTAFE,
permitindo maior nível de eficácia na administração financeira do Estado;
 Que se estabeleça uma maior interacção entre as reformas EGRSP, SISTAFE com a do
Procurement porque é nesta última que os doadores mais atenção disponibilizam e, para
que continuem acreditando na governação existente, é necessário tal interacção de
modo a se encontrar cada vez mais transparência na gestão da coisa pública.

pág. 56
BIBLIOGRAFIAS

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PELAS UGE’s, Utrafe, Maputo.

SEMINARIOS

1. 1ª Conferência Anual da AMAI (Associação Moçambicana de Auditores Internos).

Apresentação sobre o SISTAFE feita pelo orador Carlos Jensen;
2. Formação teórica e prática sobre o SISTAFE, ministrada pela UTRAFE no âmbito da
formação de Auditores Internos para o Subsistema do Controlo Interno (que me foi
permitido participar). Maputo, Fevereiro de 2007;
3. Seminário ministrado pela UTRAFE para funcionários do Estado de diferentes sectores
sobre a o SISTAFE e utilização do e-SISTAFE em Setembro de 2006. Maputo;
4. Seminário ministrado pela UTRESP em Agosto de 2005 para funcionários da Inspecção
Geral de Finanças (que me foi permitido participar). Maputo.

ENTREVISTADOS66

1. Domingos Sandramo – MF (actualmente, Ministério da Justiça), 15 de Novembro de

2006, entrevistado na IGF;
2. Jacinto Muchine - UTRAFE, 17 de Novembro de 2006, entrevistado na UTRAFE;
3. José Macamo - Banco Mundial, Janeiro de 2007, entrevistado no BM-Mocambique;
4. Lola Lopez – DANIDA, Janeiro de 2007, entrevistada na Embaixada da Dinamarca;
5. Jesus Alfredo – ASDI, Janeiro de 2007, entrevistado na Embaixada da Suécia;Marta
6. Langa - Instituto de Formação em Administração Pública e Autarquia - IFAPA,
Outubro de 2006, entrevistada no Direcção do IFAPA;
7. Miguel Rombe - Embaixada da Irlanda, Janeiro de 2007, entrevistado na Embaixada da
Irlanda.

66 Apenas os que permitiram citação nominativa.

pág. 60