REFLEXÕES SOBRE

A LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Rubens André Gonçalves Dusi

AULA 4
DA PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA
 Aula 4 - Da Prescrição e Decadência
SUMÁRIO
4 NOÇÕES INTRODUTÓRIAS.............................................................................................................................4

4.1 DA PRESCRIÇÃO........................................................................................................................................... 5

4.2 REGRAS ESPECIAIS .................................................................................................................................. 7

4.3 DA (IM)PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.10

4.4 DAS REGRAS PROCEDIMENTAIS..................................................................................................... 12

CONSIDERAÇÕES FINAIS................................................................................................................................... 13

REFERÊNCIAS........................................................................................................................................................... 15

PROBIDAD
E

IMPROBID
ADE

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 2

 Seja bem-vindo à nossa quarta aula!

Estamos caminhando muito bem até o momento, já partindo para a reta final.

Tudo bem até aqui?

Na aula 3, analisamos de modo pontual as diversas sanções acerca da aplicação do

instituto da improbidade administrativa. Foi visto que há sanções na Constituição Federal e
no âmbito da legislação ordinária – a nossa LIA.

Nesta aula, temos como proposta o estudo dos institutos da Prescrição e da Decadência
e sua eventual aplicação no âmbito da improbidade administrativa.

São institutos aplicáveis em praticamente todos os ramos do Direito, seja Público

ou Privado. Será que ambos os institutos são válidos para a improbidade administrativa?
Veremos!

Esperamos que ao final da aula você saiba diferenciar os institutos da prescrição e da

decadência, aplicá-los no âmbito da Improbidade Administrativa, bem como identificar os
casos especiais de aplicação, hipóteses em que não se inflige qualquer penalidade em razão
da superveniência do instituto da prescrição.

Eis a proposta. Vamos em frente?

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4 NOÇÕES INTRODUTÓRIAS

Antes de iniciar o conteúdo específico desta aula, vamos assistir a um pequeno vídeo
institucional da Advocacia-Geral da União, que é um dos legitimados para propor a ação civil
pública de improbidade administrativa (veremos na aula 5), que bem sintetiza o que foi analisado
até agora em nossas aulas.

VÍDEO

Veja, colega, que de maneira simples o vídeo traz alguns preceitos da Lei de Improbidade
Administrativa, fala do autor do ato ímprobo (agente público e terceiro), traça as condutas descritas
nos artigos 9° a 11 da LIA e comenta um pouco sobre suas sanções.

De tudo que foi analisado até o presente momento, percebe-se que a LIA tem uma gama
de princípios, hipóteses e critérios por meio dos quais podemos indicar ser a lei um excelente
instrumento colocado à disposição do Direito para mitigar os riscos de lesão ao erário em sentido
amplo, o que importa a todos nós cidadãos.

Contudo, para que esse mister seja alcançado, a lei não é bastante em si mesma. Para se
alcançar a efetividade das sanções constantes do art. 12 da LIA, há dependência direta da atuação
célere dos legitimados para propositura da chamada ação de improbidade administrativa –
Ministério Público e a pessoa interessada -, na forma do art. 17, como será melhor analisado na
aula 5.

E nessa linha de raciocínio, (OLIVEIRA, 2016, p. 649) lembra que, por mais grave que seja o
ato de improbidade administrativa, a atuação repressiva do Estado deve ser efetuada dentro dos
prazos prescricionais previstos na lei, homenageando-se, assim, o princípio da segurança jurídica.

Para o autor, tal instituto pode ser conceituado como a perda da possibilidade de formulação
de pretensões, em razão da inércia do interessado (OLIVEIRA, 2016, p. 649).

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 4

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O conceito da prescrição e sua distinção com a decadência são temas com os quais os
operadores do Direito têm mais dificuldade. De modo a facilitar nossa compreensão, buscamos no
Direito Civil as diretrizes para elucidar tais questões, especialmente com as novas orientações do
Código Civil de 2002 (CC/2002).

Tartuce (2016, p. 320), ao mencionar a obra de Agnelo Amorim Filho, traz a compreensão
de que a prescrição está associada às ações condenatórias, vale dizer, às relacionadas com
direitos subjetivos. Desse modo, a prescrição está relacionada com deveres, obrigações e com
a responsabilidade decorrente da inobservância das regras ditadas pelas partes ou pela ordem
jurídica.

A decadência, de outro lado, está associada a direitos potestativos e às ações constitutivas,

positivas ou negativas, como exemplo as ações anulatórias de atos e negócios jurídicos.

Para ilustrar a distinção, o autor menciona ser decadencial, e não prescricional, o comando
da Súmula 494 do STF: “A ação para anular a venda de ascendente a descendente, sem o
consentimento dos demais, prescreve em vinte anos, contados da data do ato”. Como não se trata
de direito à pretensão condenatória, e sim desconstitutiva (desconstituir a venda), o prazo não é
prescricional. Aplica-se o prazo geral de decadência do art. 179 do CC/2002.

Desse modo, tendo em vista que a ação de improbidade administrativa revela uma
pretensão, sendo, então, ação de conteúdo condenatório, não há que se falar em decadência no
âmbito da improbidade administrativa.

4.1 DA PRESCRIÇÃO

O fundamento jurídico da prescrição na Lei de Improbidade Administrativa é o constante

do art. 23:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser
propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de
função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares
puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo
ou emprego.
III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de
contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei. (Incluído pela
Lei nº 13.019, de 2014)

Prazo prescricional
Prazo de até 5 anos previsto em lei específica
Prazo de até 5 anos

Após o término do exercício de
mandato, cargo em comissão ou
função de confiança.
Nas faltas disciplinares puníveis com
demissão, nos casos de exercício de
cargo efetivo ou emprego.
Da data da apresentação à
administração pública da prestação
de contas final pelas entidades
referidas no parágrafo único do art.
1º da LIA.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 5

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Nos incisos I e II, percebemos que há prazos distintos para agentes públicos com natureza
jurídica diversa.

Especificamente no inciso I, é indicado o prazo prescricional de 5 anos para os agentes

públicos que possuem vínculos temporários e/ou precários com o Estado, ou seja, os que exercem
mandato, ocupantes de cargos em comissão e os nomeados para funções de confiança.

Já para os agentes ocupantes de cargos ou empregos efetivos, o prazo prescricional para

aplicação das sanções será aquele previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com
demissão a bem do serviço público.

No âmbito da Administração Pública Federal, tal prazo é de 5 anos, conforme o art. 132
combinado com o art. 142 da Lei 8.112/1990.

Art. 132. A demissão será aplicada nos seguintes casos:

(...)

IV - improbidade administrativa;

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria

ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

Como os demais entes federativos (Estados, Distrito Federal e Municípios) têm autonomia
para legislar sobre a matéria, cada estatuto irá disciplinar os prazos de prescrição relacionados à
sanção administrativa de demissão.

E você, caro colega, que se, por exemplo,

for detentor de cargo efetivo, se estiver
também ocupando cargo em comissão,
qual seria o prazo prescricional?
O do cargo efetivo ou do cargo em
comissão?

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 6

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Nos casos de o servidor ocupar, concomitantemente, cargo efetivo e cargo em comissão, a

regra aplicável é a do inciso II do art. 23, uma vez que o vínculo permanente com a Administração
não cessa com a exoneração do cargo em comissão.

Na hipótese do inciso III, inserida pela Lei 13.019/2014, o prazo prescricional de 5 anos
diz respeito aos atos de improbidade administrativa imputados às entidades mencionadas no
parágrafo único do art. 1° da LIA1, e a sua contagem terá início a partir da data da apresentação da
prestação de contas final à Administração Pública.

O termo inicial da contagem do prazo prescricional corresponde ao momento em que o

legitimado ativo para a propositura da ação toma conhecimento inequívoco do ato de improbidade.
Certo?

Como não poderia deixar de ser, a prescrição tem os seus casos particulares. Vamos a eles?

4.2 REGRAS ESPECIAIS

a) Empregados públicos

De início, vale mencionar a situação dos empregados públicos, que não têm uma lei
específica estabelecendo prazo de prescrição quando da aplicação da penalidade administrativa
de demissão.

Carvalho (2012, p. 183) sustenta:

• Para os empregados vinculados à Administração Pública Federal - a aplicação

do mesmo prazo – 5 anos – previsto no Estatuto dos Servidores Públicos da União.

• Para os empregados dos demais entes federativos - os prazos correspondentes

aos servidores públicos conforme previsão em estatuto próprio.

Tratando-se de infração administrativa que também caracteriza ilícito penal, o prazo de

prescrição para a ação de improbidade é o da lei penal, nos termos do art. 109 do Código Penal,
segundo o qual a prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, regula-se pelo máximo
da pena privativa de liberdade cominada ao crime. Não cabe, na improbidade, a adoção da
chamada prescrição da pena in concreto, objeto de estudo do direito penal.

1 As que recebem subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para
cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da
receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres
públicos.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 7

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b) Servidor temporário

O art. 23 da LIA silenciou acerca do prazo prescricional envolvendo o servidor temporário,

que é o contratado independentemente de concurso público e por prazo determinado, para
atendimento da necessidade temporária de excepcional interesse público, conforme o disposto
no art. 37, IX, da CF.

Tem-se entendido, contudo, que o prazo prescricional para essa categoria de agentes
públicos deve ser o do inciso I do art. 23 da LIA, qual seja, 5 anos. Nesse sentido, entre outros, é a
linha de pensamento de Oliveira (2016, p. 658).

c) Cargos políticos

Hipótese interessante é o de prefeito reeleito. O prazo inicial de contagem da prescrição dá-

se no término do segundo mandato.

O § 1º do art. 14 da CF dispõe que o Presidente da República, os Governadores de Estado e

do Distrito Federal, os Prefeitos e quem os houver sucedido ou substituído no curso dos mandatos
poderão ser reeleitos para um único período subsequente.

E se o prefeito for eleito para outro cargo, ainda que no mesmo ente federativo?

Segundo Oliveira (2016, p. 653), essa hipótese não se confunde com reeleição, e o início da
contagem do prazo prescricional quinquenal ocorre com o término do mandato no qual o ato de
improbidade foi praticado.

Ainda nesse campo do Direito Eleitoral, o autor menciona as hipóteses em que a legislação
eleitoral exige o afastamento do cargo eletivo como condição de elegibilidade, a chamada
‘desincompatibilização’, que é o afastamento definitivo ou temporário do agente de seu respectivo
cargo ou função para concorrer a determinado cargo político.

Com o afastamento definitivo, rompe-se o vínculo do agente político, sendo esse o termo
inicial do prazo prescricional da ação de improbidade.

De ordinário, o afastamento definitivo é exigido nas hipóteses em que o agente pretende

concorrer a cargo diverso do atualmente ocupado, sendo inexigível a desincompatibilização
definitiva nas hipóteses de reeleição.

d) Terceiros

Embora a prescrição a terceiros não seja mencionada de modo expresso no art. 23 da

LIA, aplica-se o mesmo prazo previsto para o agente público quando os particulares estiverem
vinculados ao ato ímprobo e que por ele poderão responder ao lado do agente.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 8

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Recorde-se que o terceiro não responderá pelo ato de improbidade isoladamente. É

imperativo que, na ocorrência do ilícito, haja a presença de um agente público, o que demonstra a
necessidade de aplicação de prazo idêntico de prescrição, conforme leciona Oliveira (2016, p. 662).

Nesse ponto, o autor traz situação interessante: a hipótese de a prática da improbidade ser
atribuída conjuntamente ao terceiro e a agentes diversos (comissionados, estatutários), integrantes
de entes federativos diversos. Para Oliveira, a lei não esclarece qual agente público seria utilizado
como paradigma para definição do prazo prescricional do terceiro. Eis sua resposta, verbis:
Entendemos que o ideal seria considerar o prazo prescricional para ação de improbidade
em face do terceiro deve ser de cinco anos. Conforme já afirmado anteriormente, as
lacunas na legislação administrativa devem ser supridas, preferencialmente, pela
aplicação analógica de normas administrativistas e não pelo Código Civil. Nesse contexto,
a legislação administrativa, normalmente, consagra o prazo prescricional de cinco anos
(exemplos: arts. 173 e 174 do CTN; art. 21 da Lei no. 4.717;1965; Decreto no. 29.910; 1932;
art. 54 da Lei no. 9.784;1999, entre outros), aplicável, portanto, às ações de improbidade
administrativa propostas em face do terceiro. O prazo prescricional para o terceiro evitaria
eventuais discussões em relação às hipóteses de improbidade praticada por agentes
diversos, com prazos prescricionais distintos.

e) Agente sem vínculo

O prazo prescricional para o agente público sem vínculo efetivo com a Administração
Pública, que se mantém em cargos comissionados por períodos sucessivos, tem por termo inicial
o término do último exercício, quando da extinção do vínculo com a Administração. Por exemplo:
determinado agente exerce o cargo de Secretário de Administração de algum órgão público por
2 anos; depois de Coordenador na área de segurança por 1 ano; depois de Assessor por mais 2
e assim sucessivamente. Nesse caso, o prazo apenas começa a contar após o encerramento do
último vínculo.

Note-se, contudo, que o prazo é o mesmo do servidor ocupante de cargo efetivo: 5 anos.

Observamos, após a explanação, que há diferenças quanto à aplicação do prazo

prescricional. Em todas as situações, ele deve ser contado individualmente, de acordo com as
condições de cada réu, haja vista o disposto no comando legal e a própria natureza subjetiva da
pretensão sancionatória.

Segue um resumo sobre os prazos de prescrição:

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 9

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5 anos, se forem federais e no prazo

Empregados Públicos correspondente a cada ente da
federação.

Servidor Temporário 5 anos.

5 anos, contados do término do

último mandato, no caso de
Cargos Políticos reeleição.

5 anos, se atuarem em conjunto

com servidores federais e no
Terceiros mesmo prazo correspondente ao
dos agentes públicos de cada ente
da federação.

5 anos, iniciando a contagem do

Agente sem vínculo término do último vínculo com a
Administração.

O assunto ficou claro? Então, continuemos!

4.3 DA (IM)PRESCRITIBILIDADE DA PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO

ERÁRIO

O art. 37, § 5º, da CF estabelece o seguinte: “Art. 37 (...)§ 5º A lei estabelecerá os prazos de
prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não que causem prejuízos ao
erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento”.

De forma geral, a doutrina sedimentou entendimento da imprescritibilidade das ações de

ressarcimento ao erário nas ações de improbidade administrativa, justamente no espectro da
ressalva do Texto Constitucional.

Valendo-nos uma vez mais das lições de Oliveira (2016, p. 664), a regra é a prescrição,
definida pelo legislador infraconstitucional, tendo em vista o princípio da segurança jurídica, que
tem por objetivo a estabilidade das relações sociais. A exceção é a imprescritibilidade admitida
apenas nas hipóteses expressamente previstas na Constituição.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 10

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Essa é a tônica do Tribunal de Contas da União, nos termos da Súmula 282: “As ações
de ressarcimento movidas pelo Estado contra os agentes causadores de danos ao erário são
imprescritíveis”.

Entretanto, como quase tudo no Direito, o assunto não é pacífico. Para Oliveira (2016), o
destaque dado pelos que defendem a prescrição das ações de ressarcimento é o fato de que a
imprescritibilidade é uma exceção ao princípio da segurança jurídica que só pode ser admitida nos
casos expressa e taxativamente colocados na Lei Maior, como exemplos os incisos XLII e XLIV do
art. 5º, a saber: imprescritibilidade dos crimes de racismo e da ação de grupos armados, civis ou
militares, contra a ordem constitucional e o Estado Democrático, respectivamente.

Em 3 de dezembro de 2016, o Supremo, no RE 669.069-MG, Rel. Min. Teori Zavascki – Tema

666 da repercussão geral, decidiu ser prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública
decorrente de ilícito civil, não alcançando, porém, a discussão sobre a imprescritibilidade das ações
de improbidade. Por oportuno, transcreve-se a tese constante do Tema 666: “Imprescritibilidade
das ações de ressarcimento por danos causados ao erário, ainda que o prejuízo não decorra de ato
de improbidade administrativa”.

Ressalte-se, contudo, que a imprescritibilidade não alcança a discussão sobre a

imprescritibilidade das ações de improbidade. Nesse sentido, para finalizar as nossas reflexões
sobre essa questão, mencionamos os precedentes de ambas as Turmas do Tribunal, nas ementas:
Ementa: Direito Administrativo. Ação Cível Originária. Cobrança de valores. Cessão de
Servidora. Prescrição. Extinção da ação. 1. Ação de reparação de danos ajuizada pela União
contra o Estado de Rondônia para o ressarcimento de valores despendidos por erro no
pagamento de servidora pública cedida. Conforme afirmado no RE 669.069-RG, Rel. Min.
Teori Zavaski, “é prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente
de ilícito civil”. 2. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015, fica majorado em 25% o valor
da verba honorária fixada anteriormente, observados os limites legais do art. 85, §§ 2º e
3º, do CPC/2015. 3. Agravo interno a que se nega provimento” (ACO 1.368 AgR/RO, Rel. Min.
Roberto Barroso, Primeira Turma).

Ementa: Agravo regimental em recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Direito

Administrativo. 3. Sanção aplicada com fundamento no art. 87, IV, da Lei 8.666/93.
Impossibilidade da restrição de direitos dos administrados por prazo indeterminado.
4. Garantia constitucional da temporariedade da pena. Art. 5º, incisos XLVI e XLVII, da
Constituição Federal. 5. Prescritibilidade da pretensão ressarcitória da Fazenda Pública
por ilícito civil. RE 669.069-RG, Rel. Min. Teori Zavascki, Dje 28.4.2016 (tema 666-RG).
Vedação à aplicação de sanções administrativas por prazo superior àquele aplicado às
ações judiciais. 6. Impossibilidade de o Poder Público impor sanções administrativas como
forma de cobrança indireta de dívida. Precedentes. 7. Ausência de argumentos capazes de
infirmar a decisão agravada. 8. Agravo regimental a que se nega provimento” (RMS 33.526
AgR/DF, Rel. Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma).

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 11

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Sobre o tema da imprescritibilidade da pretensão de ressarcimento ao erário, o STF julgou o

mérito do RE 852.475, com repercussão geral reconhecida, cuja conclusão foi pelo reconhecimento
da imprescritibilidade de ação de ressarcimento decorrente de ato doloso de improbidade
administrativa, tema esse que tinha grande controvérsia doutrinária e jurisprudencial.

A imprescritibilidade da ação de ressarcimento ao erário está expressa no § 5° do art. 37 da

Constituição Federal, que deve, porém, ser lido em conjunto com o § 4° do mesmo artigo, de modo
que tal imprescritibilidade refere-se apenas aos casos de improbidade administrativa.

Ressalte-se, contudo, que não é para qualquer caso de improbidade administrativa, e sim
para aqueles que forem praticados dolosamente. Registro, a seguir, a distinção:

Ação de reparação de danos à Fazenda

Púbica decorrentes de ilícito civil PRESCRITÍVEL (STF, RE 669.069/MG)

Ação de ressarcimento decorrente de

ato de improbidade administrativa PRESCRITÍVEL (art. 23 da LIA)
praticado com CULPA

Ação de ressarcimento decorrente de

IMPRESCRITÍVEL (art. 37, § 5°, CF)
ato de improbidade administrativa
praticado com DOLO

Nessa mesma linha é o enunciado da Súmula 634 do STJ, a seguir transcrita:

As regras de prescrição em improbidade administrativa aplicáveis aos particulares que
participam do ato ímprobo são as mesmas do agente público também envolvido.

4.4 DAS REGRAS PROCEDIMENTAIS

Agora que já compreendemos melhor o instituto da prescrição, podemos tratar das regras
procedimentais a ela aplicadas. Por se tratar de ordem pública, a prescrição deve ser decretada
de ofício pelo Juiz, ou seja, sem necessidade de provocação da parte interessada. Em razão dessa
natureza pública, não cabe renúncia, tampouco alteração dos prazos prescricionais.

Você pode estar pensando: a prescrição pode ser interrompida?

A resposta é: sim! Ela pode ser interrompida pela notificação válida do requerido para
apresentar a sua manifestação preliminar, nos termos do art. 17, § 7º, da LIA.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 12

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De acordo com o Novo Código de Processo Civil (NCPC), o marco interruptivo da prescrição
opera-se com o despacho que ordena a citação, retroagindo à data da propositura da ação (§ 1º do
art. 240 do NCPC). A lei processual, advirta-se, tem aplicação subsidiária na improbidade, isto é, na
ausência de regra específica (própria), vale o NCPC.

Frise-se, de acordo com o NCPC, que, caso o juiz aplique a prescrição, a outra parte deve
ser intimada para sobre ela se manifestar, conforme o art. 10: “O juiz não pode decidir, em grau
algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes
oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício.”

Essa parte foi tranquila, não é mesmo?

Espero que tenha compreendido
direitinho!

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nesta aula, estudamos sobre a aplicação dos institutos da Prescrição e da Decadência.

Vimos que a prescrição é utilizada nos direitos subjetivos, em ações condenatórias, sendo utilizada
de forma ampla no âmbito da improbidade administrativa, o que já não vale para o instituto da
Decadência.

Nesse sentido, vimos que a ação de improbidade administrativa revela uma pretensão,
sendo, então, ação de conteúdo condenatório, tendo plena aplicação, o que não se dá com o
instituto da decadência, por sua natureza jurídica diversa da condenatória.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 13

 Aula 4 - Da Prescrição e Decadência

Vimos também os casos especiais de aplicação do instituto da Prescrição no âmbito da

Improbidade Administrativa.

Na próxima aula, estudaremos, principalmente, as regras sobre os procedimentos judicial

e administrativo indicados na legislação e se houve alguma alteração com a vigência do novo
Código de Processo Civil.

Vamos juntos? Até logo!

SIGAMOS
ADIANTE!

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 14

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REFERÊNCIAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Improbidade administrativa, prescrição e outros prazos
extintivos. São Paulo: Atlas, 2012.

OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. A prescrição nas ações de improbidade administrativa:

questões atuais, Revista do Superior Tribunal de Justiça, RSTJ, jan./mar. 2016.

______. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Método, 2016.

TARTUCE, Flávio. Manual de direito civil. 7. ed. São Paulo: Método, 2016.

Reflexões sobre a Lei de Improbidade Administrativa 15