Revisão do AA (anulação, revogação, ratificação, reforma e conversão) – resposta

à alínea c), caso prático 1

O AA é uma declaração/decisão unilateral da AP que produz efeitos

jurídicos externos, não apenas no mundo jurídico, mas no mundo de facto pois produz
alterações nas relações jurídicas, através de uma decisão autoritária e unilateral da
AP. Mas, depois de emitido o ato, poderá a AP revê-lo? Se é a AP que toma a decisão
que dita o AA, será que depois de já emitido o poderá fazer? SIM! Mas em que
termos, parâmetros?

O tema da revisão serve para isso, OU para a AP eliminar o ato do

ordenamento jurídico, retirando-o porque é inválido – o parâmetro aqui é a LEI
(AP vinculada ao principio da juridicidade, entendendo lei em sentido amplo,
abrangendo normas jurídicas e princípios); OU para modificá-lo; OU por razões de
mérito, conveniência para o interesse público, retirar o do OJ (é uma espécie de
“arrependimento” da AP).

Em sentido global, podemos dizer que os AA podem ser objeto de revisão

administrativa, isto é, de uma reapreciação divergente, pelo próprio autor que
produziu o ato ou por um órgão superior (hierárquico ou superintendente ou
delegante), ou seja, o órgão tem de ter competência para essa reapreciação, de que pode
resultar a convalidação do ato (por ratificação, reforma e conversão), a sua
invalidação (por anulação) ou a cessação dos efeitos do ato por razões de
conveniência para o interesse público (por revogação).

Assim, em sede de invalidade do ato administrativo, haverá várias hipóteses a

considerar:

1. O regime de invalidade é marcado por uma diferença radical entre o regime da

nulidade (muito severo, arts.161º e 162º CPA) e da anulabilidade (regime
regra - menos severo, art.163º CPA).
2. Se o ato for anulável (a nulidade é por determinação da lei, a anulabilidade não,
os casos de nulidade estão tipificados no art.161º CPA, pelo que não estando
nenhum dos casos previsto no art.161º/2, o regime é o da anulabilidade) o
ato ainda pode consolidar-se na OJ, por força do esgotamento do prazo
para o impugnar (o prazo regra para o particular impugnar o AA é um prazo
 de 3 meses, art.58º CPTA). A partir desse momento, diz-se que o ato
tornou-se inimpugnável. Ou seja, esgotado o prazo para a arguição da
anulabilidade do AA, este torna-se inimpugnável.
3. Dentro do respetivo prazo de impugnação, se o ato for anulável, ele pode ser
anulado por um tribunal (anulação judicial – prazo de 3 meses para o
particular, e se não arguir com base no vicio de anulabilidade, dentro desse
prazo, torna-se inimpugnável) – faz-se, processualmente, nos termos do CPTA.
Nota: nulidade invocável a todo o tempo!
4. Dentro de prazos distintos, se o ato for anulável, poderá a própria AP
anulá-lo? SIM, a AP pode anular (anulação administrativa, seja pelo órgão
que praticou o ato, seja o órgão superior – faz-se, procedimentalmente, nos
termos do art.168º CPA).

Neste contexto, houve uma alteração importante em 2015 relativamente ao CPA

1991 – há, hoje, uma maior instabilidade dos AA anuláveis. Uma coisa é o
particular que já não pode impugnar judicialmente o ato depois de um prazo de 3
meses (aí o regime da anulabilidade é suave); outra coisa é a AP anular
administrativamente o ato e esse ato poder ser anulado em prazos superiores a 3
meses, que é o que temos (6 meses até 5 anos). Há, portanto, uma assimetria entre
anulação judicial e anulação administrativa.

Isto significa que, mesmo decorridos os 3 meses para o particular exercer o ónus
de impugnação, o ato inimpugnável já não está absolutamente seguro, pois ele é um
ato suscetível de ser alvo de ataques por motivos de anulabilidade e,
verdadeiramente, ele pode ser atacado pela AP. Assim, em 2015, consagrou-se uma
grande instabilidade na anulação administrativa, na medida em que os atos podem
ser anulados pela própria AP em prazos relativamente longos (que vão desde 6
meses a 5 anos).

a) “Tendo em conta a data da licença, a mesma já não pode ser

anulada”.

O Ministro anulou a licença, pelo que o que está em causa é a invalidação da

licença, estamos diante da anulação administrativa. E como é que o CPA define a
anulação administrativa? A anulação é um ato administrativo (de segundo grau) que
determina a destruição dos efeitos de outro ato (terá então efeitos ex nunc), com
fundamento em invalidade (ilegalidade em sentido amplo, abrange a ofensa à lei,
CRP, princípios fundamentais), art.165º/2 CPA. É de segundo grau pois toca os efeitos
jurídicos de relações constituídas ao abrigo de um ato anterior. Assim, verifica-se uma
ingerência de um órgão administrativo numa decisão que já foi tomada (a licença
de exploração, no nosso caso).

Ora, as normas do CPA definem regimes jurídicos e são também normas de

competência (atribuem competências à AP, o poder que ela tem de fazer coisas, tomar
atitudes), o que significa que vamos ter de olhar para o art.168º CPA para perceber
como e quando é que ela pode anular.

Caracterização da anulação administrativa – pressupostos para anular (art.168º);

competência para anular (art.169º)

Competência para anular, art.169º CPA

Os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativas por

iniciativa dos órgãos competentes que toma conhecimento da invalidade ou a
pedido dos interessados (que é o que está em causa no caso prático), mediante
reclamação ou recurso administrativo (caso prático).

Pressupostos para anular, art.168º - várias hipóteses:

1. O poder de anulação de um ato administrativo encontra-se limitado no

tempo: no que respeita à anulação oficiosa, isto é, a anulação que ocorre por
impulso e decisão do órgão autor do ato, o prazo é de 6 meses, art.168º/1
CPA “os atos administrativos podem ser objeto de anulação administrativa no
prazo de seis meses, a contar da data do conhecimento pelo órgão
competente da causa de invalidade”.

2. Há, no entanto, atos especiais, que são os atos constitutivos de direitos

estáveis para os particulares. Tratando-se de “atos constitutivos de direitos
(como é no caso prático, uma licença, isto é, atos favoráveis aos particulares,
como as condecorações, concessões, subsídios, autorizações, etc), em regra, são
objeto de anulação administrativa dentro do prazo de 1 ano, a contar da
 data da respetiva emissão” – estes atos criam expetativas aos particulares e
direitos com estabilidade. Portanto, em principio, há impossibilidade de
anulação após o decurso do prazo de um ano, art.168º/2, uma vez que se
trata de um ato constitutivo de direitos (a licença de exploração de uma massa
mineral). O despacho do Ministro foi de 1-06-2011, pode anular hoje? De
acordo com o art.168º/2, já passaram 5 anos (porque caso prático era do ano
anterior), pelo que já não dá.

3. No entanto, o art.168º/4 alarga muito o prazo “os atos constitutivos de

direitos podem ser objeto de anulação administrativa no prazo de 5 anos, a
contar da data da respetiva emissão, nas seguintes circunstâncias”. A AP pode
anular sempre no prazo de 1 ano, MAS esse prazo cresce para 5 anos. Pode
haver anulação no prazo de 5 anos em que casos?
a) Quando o particular tenha utilizado mecanismos fraudulentos para
obter uma vantagem. Se o destinatário que beneficiou de um AA favorável,
utilizou para este efeito expedientes fraudulentos, então esse ato pode ser
anulado no prazo de 5 anos (por exemplo, falsificou documentos, adulterou
certificados, etc).
b) Quando esse ato tiver por objeto a obtenção de prestações periódicas.
Por exemplo, a AP obriga-se a atribuir um subsidio periódico – se esse
subsidio for ilegal, poderá ser anulado num prazo de 5 anos, embora
apenas com efeitos para o futuro (salvaguarda-se o passado), portanto,
produz-se efeitos ex nunc.
c) Quando se trate de atos constitutivos de direitos de conteúdo pecuniário
cuja legalidade possa ser objeto de fiscalização administrativa para além
do prazo de um ano, com imposição do dever de restituição das quantias
indevidamente auferidas (são apoios e ajudas financeiras, sobretudo
ligados a fundos comunitários).

Nota: No entanto, nos termos do art.168º/6 CPA - Mas, a faculdade de anular

livremente choca com a confiança que o particular depositou (segurança jurídica).
Logo, por força do principio da proteção da confiança, a “anulação administrativa
de atos constitutivos de direitos constitui os beneficiários que desconhecessem SEM
CULPA a existência da invalidade no direito de serem indemnizados (indemnização
pelo sacrifício, trata-se de uma compensação pelos danos anormais que o
beneficiário sofreu por força da anulação) pelos danos anormais que sofram em
consequência da anulação”, art.168º/6 CPA. Há que salvaguardar confiança e atribuir
uma compensação.

Assim, concluindo o caso:

 Não se aplicam as regras especiais do art.168º/4 (anulação até 5 anos);

 Só poderia anular dentro do prazo geral de 1 ano, art.168º/2 CPA;
 Logo, a anulação do Ministro é um ato de segundo grau ilegal, e, eventualmente,
judicialmente impugnável.
 A presença de um vício substancial (falta de pressupostos equivalente à falta de
habilitação legal), ou seja, o Ministro anula o despacho, não tendo competência
para o fazer.

Resumo: como poderá a AP fazer cessar os efeitos de um AA?

Anula OU revoga, art.165º/1 e 2 CPA – quando aplicadas a atos favoráveis,

ambas são medidas “ablativas” ou “expropriativas” de direitos dos particulares, retiram-
lhes direitos. Mas acontece que se trata de figuras muito diferentes, basta olhar para
os nsº1 e 2 do art.165º CPA.

Na anulação vemos uma “AP de controlo”, que se comporta como uma espécie
de juiz, já que afere a invalidade do AA praticado. Pelo contrário, a revogação é uma
figura pensada para a AP apreciar a variação do interesse público e rever decisões
favoráveis constitutivas de direitos, porque há alteração do interesse publico.
Portanto, revogar é ainda “administrar”, é gerir os efeitos de uma relação jurídica
constituída por AA à luz da variação do interesse publico.

Por fim, as diferenças entre anulação e revogação:

1. Quanto ao âmbito e finalidade:

a) A revogação é um ato que se dirige a fazer cessar os efeitos doutro ato, por
se entender que não é conveniente para o interesse público manter esses
efeitos produzidos pelo ato anterior;
 b) A anulação é um ato atravrs do qual se pretende destruir os efeitos de um ato
anterior, mas com fundamente na sua ilegalidade (vício).
2. Quanto à função
a) A revogação distingue-se da anulação porque naquela está em causa o
exercício de uma atividade da administração ativa;
b) Na anulação cumpre-se uma função de controlo. Por isso é que há uma
diferença entre o fundamento da revogação, que é tipicamente a
inconveniência atual para o IP na manutenção dos efeitos do ato que é
revogado; e o fundamento ou causa do ato na anulação é a ilegalidade do ato.

Daqui decorre outra diferença: o poder de revogação pertence a quem

possa legalmente praticar o ato, ou seja, integra uma competência
dispositiva; enquanto para a anulação de um ato pode ser competente
qualquer órgão que tenha poder de controlo, uma competência de
fiscalização; na maior parte dos casos, além do autor do ato e do delegante, o
superior hierárquico, o titular de superintendência e de tutela.

3. Quanto ao objeto (mediato):

a) Enquanto são suscetíveis de anulação administrativa quaisquer atos,
b) À revogação propriamente dita estão sujeitos apenas alguns tipos de atos, os
que produzem efeitos atuais ou potenciais (não caducados), designadamente
os atos com eficácia duradoura e apenas aqueles que impliquem o exercício
de poderes discricionários (se a decisão é vinculada, não pode ser pura e
simplesmente revogada, a não ser, em certos casos, por substituição);

Também na revogação, se a decisão a revogar for desfavorável, em

principio o legislador não se preocupa com isso – a AP pode revogar
livremente e a todo o tempo decisões desfavoráveis. O problema é sempre
com os AA’s constitutivos de direitos (Atos favoráveis).

4. Quanto aos efeitos:

a) Os efeitos de uma revogação são, em principio, efeitos para o futuro (“ex
nunc”), embora possam, em certos casos, ser retrotraídos a um
 momento anterior (desde logo, quando se revogue um ato na sequencia de
impugnação administrativa);
b) Enquanto os efeitos naturais da anulação se produzem “ex tunc”,
reportando-se ao momento da prática do ato anulado (a anulação
determina a destruição dos efeitos do ato anterior, o qual será inválido desde
o inicio).

Aula 3/05/2017

Caso prático 5:

Em 12 de maio de 2015, foi concedida uma licença de construção a António pela CM

“Y”. hoje, a CM pretende revogar a referida licença de construção. Poderá fazê-lo?

Como poderá a AP fazer cessar os efeitos de um AA?

. Quando aplicadas a atos favoráveis, como é o caso da licença de construção

(AA constitutivo de direitos) ambas são medidas que esvaziam o conteúdo dos direitos
dos particulares. Mas acontece que se trata de figuras bem diferentes.

Partimos das definições legais constantes no artigo 165º do CPA. Na anulação

vemos uma “AP de controlo”, que se comporta como uma espécie de juiz, já que vai
aferir a invalidade do AA praticado. Ao invés, a revogação é uma figura pensada para a
AP apreciar a variação do interesse público e rever decisões favoráveis constitutivas de
direitos. Portanto, revogar é ainda “administrar”, é gerir os efeitos de uma relação
jurídica constituída por AA à luz da variação do interesse público. (importa saber,
saber-se-á a frente em que medida e quando é que a AP pode revogar)

No nosso caso prático, está em causa a revogação: ela é um ato de 2º grau que se
dirige a fazer cessar os efeitos doutro ato, por se entender que não é conveniente para o
interesse público manter esses efeitos produzidos anteriormente.
 Quanto ao respetivo objeto (mediato), são suscetíveis de revogação,
designadamente os atos com eficácia duradoura. É o caso! O ato revogado é o ato
numero 1 e o ato revogatório é o número 2, que revoga a decisão anteriormente
praticado.

E, no nosso caso prático, está em causa um ato favorável ou desfavorável?

Este assunto interessa. Na revogação, se a decisão a revogar for desfavorável, em

princípio o legislador não se preocupa com isso: a AP pode revogar livremente a todo o
tempo. O problema é sempre com os AA’s constitutivos de direitos, como no caso
prático – ato que alargar a esfera jurídica do particular, que constitui um direito em
benefício do particular, o direito de construir.

Tradicionalmente, afirmava-se que o princípio da segurança jurídica e da proteção da

confiança (ínsito no pp de Estado de Direito) relativamente a atos da AP apontava para
a ideia de força de caso decidido dos AA, isto é, a ideia de que tal ato, não sendo ilegal,
goza de uma tendencial imutabilidade depois de emitido. Ora isto significava 2 coisas:

1) A autovinculação da AP enquanto autora do ato – o ato é obrigatório –

note-se que a AP está obrigada a essa decisão que tomou. Pelo princípio da
igualdade, essencial no direito administrativo, a AP ao tomar uma decisão
perante um particular está vinculada a tomar decisões equivalentes para os
outros cidadãos, nas mesmas condições.
2) A tendencial irrevogabilidade do AA a fim de salvaguardar os interesses
dos particulares destinatários do ato (pp da segurança jurídica).

O artigo 167º CPA é a norma que rege a revogação. Tem como epígrafe
“condicionalismos aplicáveis à revogação”.

O legislador não diz qual é a regra. Mas a regra é a de que a AP pode revogar seus atos.
Ele diz isso pela negativa, isto é, nós podemos inferir “a contrario” que a regra é a
revogabilidade de AA, o que significa que eles podem ser revogados com fundamento
na sua inconveniência, desde que se observem os condicionalismos previstos na lei.

Ora, após a leitura desses condicionalismos, o que nós vamos concluir é que a regra da
revogabilidade não é absoluta, desde logo porque há atos que não podem simplesmente
ser revogados – proibição da revogação – e há atos que gozam de especial proteção de
estabilidade – restrição à revogação. Há de facto uma regra que permite a revogação,
mas não há um princípio de livre revogação.

Vamos começar por olhar para os vários números do artigo 167º CPA:

1) Nº/1 “” – Se a decisão é vinculada, não pode ser pura e simplesmente revogada,

porque o seu conteúdo resulta diretamente da lei (atos que são vinculados
legalmente: proibição de revogar). Se a lei os impõe e eles foram praticados de
acordo com ela, a sua revogação corresponderia a uma ilegalidade. Logo, daqui
já se pode concluir que os atos que são passíveis de revogáveis são atos cuja
prática é do poder discricionário da AP (atos que já no são oportunos para o
interesse público são atos passíveis de ser tomados no âmbito do poder
discricionário). Aqui, entrará, quanto muito a anulação.
2) Nº/2 “” – Este é o número que regula os atos constitutivos de direitos. Para estes
há revogação condicionada ou restrita:
a. Eles podem ser revogados na parte em que forem desfavoráveis ao
particular (a) – já existia em 1991; quando o particular manifeste a sua
concordância, isto é, concorda que lhes retirem o que foi dado (b) – já
existia também.
i. Exemplo 1 – A AP deu-lhe o subsídio para estudar. Mas terá que
trabalhar no dia x na entidade y, à tarde. Há um ato desfavorável,
de efeitos mistos. Aqui já pode revogar a parte que não é
favorável (note-se que há atos mistos e hoje em dia é possível
recorrer a tribunal para pedir que se revogue a parte desfavorável
e tornar o ato inteiramente favorável).
ii. Exemplo 2 – O particular pode concordar. Ele pode aceitar
condicionalismos. É possível a revogação porque ele consente.
Todas aquelas situações em que o particular manifestar a sua
concordância com a revogação do ato constitutivo de direitos – há
aqui um espaço de negociação também, pode haver
contrapartidas – pode aceitar algum benefício que a AP lhe pode
conceder – mas é necessário que a AP esteja habilitada por lei a
conceder benefícios desse tipo.
3) As alíneas c) e d) são novidades introduzidas em 2015. A AP deu subsídio,
uma licença, uma condecoração e depois, no futuro, vai reponderar e
querer revogar. O que é que estas alíneas permitem fazer?
a. Alínea c) – Quando depois do ato ter sido praticado, surgiram novos
conhecimentos técnicos, evolução da ciência, por um lado, ou por outro
houve alteração das circunstâncias em face do momento em que praticou
o ato, e que permite concluir que a AP certamente não teria praticado o
ato.
i. Exemplo: A alínea c) vem claramente consagrar a importância da
doutrina do risco (U. Beck) no CPA. Sabe-se hoje que uma
atividade industrial licenciada pela autarquia X é muito mais
perigosa para a saúde pública do que na data da outorga da
licença; sabe-se hoje que um determinado medicamento
licenciado pelo Infarmed causa demência e no momento da
outorga da licença não se sabia; sabe-se hoje que um determinado
adubo autorizado pelo Ministério da Agricultura é altamente
nocivo para os consumidores de alfaces frescas. (note-se que a
AP é chamada todos os dias a tomar decisões que nascem na
incerteza, o conhecimento superveniente poderá vir a alterar, no
futuro, as circunstâncias e portanto a decisão anteriormente
tomada pela AP). Portanto a AP é, todos os dias, chamada a
praticar decisões de riscos Os conhecimentos de facto conhecidos
à época eram diferentes. Alterou-se a situação. Isto é próprio de
uma sociedade de risco e incertezas. Deve a AP poder revogar
porque aumentou a perigosidade e houve variação do
interesse público. Portanto a AP deve poder invocar a alínea c,
para revogar uma determinada decisão tomada com fundamento
em conhecimentos técnicos posteriores. Cumpre-se aquilo que é o
fundamento da própria revogação que é a variação do interesse
público.
ii. Ora a alínea c) exige uma ligação direta com os números 4, 5 e 6,
daqui resultando que há prazo (a contar do conhecimento desses
 novos fatos) para a AP decidir se vai revogar. Aqui esse prazo
joga a favor da AP, pois é ela que alega quando teve
conhecimento desses novos fatos. E ela até pode prorrogar o
prazo – para permitir flexibilidade no modo como tenta resolver o
assunto. Este é o único caso à luz do CPA onde a CPA pode
revogar mas desde que se observe um certo prazo. Nos restantes
casos pode revogar a todo o momento.
iii. Dispõe o número 4 que “ a revogação prevista na alínea c) do
número 2 deve ser proferida no prazo de um ano, a contar da data
do conhecimento da superveniência ou da alteração das
circunstâncias, podendo esse prazo ser prorrogado, por mais dois
em casos devidamente fundamentados “.

(Este prazo joga a favor da AP, ela pode invocar que tomou conhecimento mais
tarde – a AP tem que provar que só conheceu os fatos mais tarde, o prazo não é
contado desde a emissão da licença mas sim desde o conhecimento dos fatos – há
aqui uma certa margem para manipulação).

iv. Já os número 5 e 6 vão acautelar a conformidade deste regime

com a Constituição e a possibilidade de rever livremente estes
atos choca com a confiança legítima e a segurança jurídica que o
particular depositou. Por isso, a revogação pode justificar uma
indemnização.

 O titular da licença não tem culpa. Não obstante a superveniência dos

conhecimentos, a licença é válida. Logo, para revogar vai ter que pagar. O
empresário vai ser indemnizado pela AP porque se fecha uma empresa por
(mera) existência de novos fatos, porque é mais útil fechar a empresa do que
manter a sua produção.
 Requisito essencial para a indemnização é a Boa fé: o empresário, se soubesse
dos efeitos nefastos para a saúde (má fé), então não será digno de indemnização.
 A indemnização só é atribuído se o beneficiário, à data da prática do ato
revogado, desconhecia sem culpa a existência de fundamentos passíveis de
determinar a revogação do ato.

4) Falta apenas ver a alínea d) que também origina a revogação.

O que está em causa? Está em causa a figura da reserva de revogação. Esta

norma pressupõe (em conjugação com o artigo 149º CPA) que a AP, ao emitir
um ato, pode reservar-se no poder de revogá-la futuramente.

Isto é sempre possível? Nem sempre é possível, pois se o fosse, teríamos o fim
dos atos constitutivos de direitos. Isto não pode ser uma faculdade geral, mas
uma cláusula acessória aposta a certo tipo de AA.

É possível a reserva de revogação (por aposição de cláusula) “quando o quadro

normativo em causa consinta a precarização do ato em causa” (d).

O ato pode ver a sua consistência degradada, mas desde que o quadro normativo
em causa o permita. A AP gostaria certamente de abusar dela o mais
frequentemente possível, mas o quadro normativo tem que consentir a
precarização.

Isto é novo (2015). Não há ainda experiência quanto a isto. Refere-se a situações
em que seja natural que as coisas se alterem. Por exemplo, quando estejam em
causa bens públicos e a AP quer reaver a posse de tais bens. Ex: Esplanada na
Praça da República. A AP concessiona a exploração privativa de domínio
público, mas reserva-se o direito de revogar a qualquer momento no futuro,
desde que o quadro normativo legal.

O circunstancialismo é o de que há grandes investimentos por parte do

particular.

Não se prevê aqui nenhuma indemnização. O particular sabe que o ato é

precário. O particular aceita – no sentido forçado – o ato. O impacto é enorme.
(não há indemnização se a AP acionar a reserva de revogação porque não há
confiança nenhuma a proteger).

Tópicos Caso Prático – Revogação

Prazo para revogar? Em regra, a revogação é uma competência que pode ser
exercida a todo o tempo, (exceto no caso da alínea c) ao contrário da anulação
( prazo entre 6 meses até 5 anos). A única exceção é o caso da superveniência de
conhecimentos (alínea c), tendo a revogação que ser proferida no prazo de 1 ano
a contar da data do conhecimento dos novos fatos, podendo esse prazo crescer
para 2 anos em casos devidamente fundamentados. Requisitos Cumpridos.
(note-se que não se conta o prazo desde a emissão da licença mas sim desde o
conhecimento do fato).

Efeitos da revogação: os efeitos da revogação são, em princípio ex nunc –

efeitos para o futuro, não destrói os efeitos passados apenas se projeta para o
futuro, enquanto que os efeitos da anulação são, em norma efeito ex tunc –
efeitos retrativos.

Na revogação, a AP elimina o ato, mas não destrói os efeitos dele. Eis a regra,
prevista no 171º, mas logo na mesma norma diz que pode produzir efeitos
retroativos, quando tal seja favorável para o particular.
 Quem pode revogar? Até agora falou-se na AP. Ver o artigo 169º CPA.
Artigo 169º - a iniciativa pode partir do particular mas a revogação pode
também surgir pela iniciativa da AP – dos “órgãos competentes”, isto é, os seus
autores e os respetivos superiores (hierárquico, delegante, superintendente,
tutelante).

Formalidades e forma da revogação: artigo 170º/1 – princípio do paralelismo

entre a revogação e o ato revogado. Se o ato revogado tinha forma de portaria, a
revogação também terá que ter tal forma. Crf. Também o artigo 152º/1/e –
fundamentação da revogação é legalmente exigida. – norma geral para a
fundamentação do ato administrativo.

17-05-2017

Invalidade do ato administrativo

Um AA praticado pela AP é inválido, desde logo porque essa invalidade pode

resultar resulta de vícios por incumprimento da lei (legalidade) ou da violação de
princípios jurídicos (juridicidade). Isto permite-nos distinguir:

a) Os vícios verdadeiramente invalidantes, isto é, aqueles que produzem

invalidade que afeta os efeitos do ato e, portanto, são ilegalidade que afetam
diretamente os efeitos do ato.
b) Vícios não invalidantes, isto é, vícios que não se repercutem diretamente ao
nível da produção dos efeitos do ato. Ou seja, não acarretam invalidade
para a decisão final. Por exemplo, a não utilização de procedimentos
eletrónicos no procedimento administrativo – esta à luz do CPA é tida como
preferencial, pelo que não acarreta invalidade que não permita a validade do AA.
Tal como outros aspetos meramente indicativos ou orientadores. Ou a violação
de prazos meramente indicativos ou orientadores, que não acarretam qualquer
invalidade da decisão final.

Estes não são suscetíveis de afetar a produção de efeitos do ato, como as

irregularidades, as quais colidem com preceitos indicativos.
Vícios invalidantes – tipos de invalidade

Quanto aos vícios invalidantes, só há dois tipos de invalidade:

 Nulidade – que determina a improdutividade total do ato;

 Anulabilidade – confere ao ato uma produtividade de efeitos provisórios ou
condicionada, submetido/até a um prazo de impugnação, decorrido esse prazo, o
ato torna-se inimpugnável.
 É ainda possível a existência de Invalidades Mistas, em casos previstos na lei.
Por exemplo, as licenças urbanísticas em que a lei fixa um prazo para a
impugnação da licença nula.

Atenção: à luz do CPA, a anulabilidade é o regime regra ou típico da invalidade do

AA, em contraposição com o regime típico de nulidade do negócio jurídico no direito
civil.

Quais as diferenças de regime entre anulabilidade e nulidade (olhar para os

arts.161º a 163º CPA)?

1. A nulidade é invocável a todo o tempo e pode ser declarada a todo o tempo

por um Tribunal Administrativo ou órgão Administrativo; AO CONTRÁRIO
da anulabilidade que está, em regra, sujeita a um prazo de impugnação de 3
meses para os particulares, art.58º CPTA.
2. Em segundo, parte-se do principio que o ato nulo é absolutamente
improdutivo “o ato nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos” quando é
objeto de declaração de nulidade. AO CONTRÁRIO do ato anulável que
produz efeitos enquanto não for anulado e pode tornar-se inimpugnável, ao
contrário do ato nulo cuja declaração de nulidade é possível a todo o tempo.
3. Daqui resulta o carater automático (ipso iure) de ineficácia do ato nulo – a
nulidade é declarada – comparado com a necessidade de anulação – ela só se
produz mediante uma pronuncia de anulação, administrativa ou judicial – ambas
têm eficácia ex tunc, ou seja, os efeitos são destruídos com eficácia retroativa,
ou seja, reportam-se ao momento do ato ferido de ilegalidade.
 4. No capitulo do aproveitamento do AA, a regra é haver possibilidade de
ratificação, reforma e conversão de ATOS ANULÁVEIS; AO
CONTRÁRIO dos atos nulos que só pode ser objeto de reforma e conversão,
art.164º/2 CPA.

Os casos de nulidade

 Apenas existem, desde 2015, nulidades por determinação da lei, art.161º CPA.
Ou seja, significa que temos de olhar para as várias alíneas do art.161º CPA
e leis avulsas para aí inferir quais as hipóteses legalmente previstas de ato
administrativo nulo, pelo que não existe no CPA uma cláusula geral de atos
nulos. Portanto, só há nulidade por determinação da lei.

 O critério para considerar um AA nulo - O critério de gravidade (do vicio)

deve, em principio, ser complementado pela ideia de evidência para interessado,
segundo um padrão de “cidadão médio” (um vicio de tal modo grave que não
possa esperar-se de nenhum cidadão médio que cumpra ou respeito o ato).
Ou seja, o vicio da nulidade está pensado para vícios especialmente graves e
essa ideia deve ser complementada pela ideia da evidência para o
interessado, isto é, o vicio tem de ser visível, evidente, para o destinatário do
ato – e esse vicio é evidente para o cidadão médio, diligente.

Assim, não pode valer como AA, uma decisão sem autor, sem destinatário, sem
fim publico, sem conteúdo, sem forma. Ou seja, basta olhar para as alíneas do
art.161º CPA e aí ver o que a nossa jurisprudência considera por hipóteses,
evidentes para um cidadão médio, de “ofensa insuportável dos valores básicos
da legalidade”.

 Há uma diferença entre declaração formal e conhecimento de nulidade – se

é admissível a competência de qualquer órgão ou tribunal conhecer de nulidade
e consequente desaplicação do ato, só os órgãos administrativos competentes
para a decisão do ato, que tomaram a decisão, e os tribunais
administrativos podem declarar a nulidade do ato e desaplica-lo – só pode
ser desaplicado depois de declarada a nulidade.
  É hoje clara a possibilidade de reconhecimento de efeitos jurídicos a
situações de facto decorrentes de atos nulos, em harmonia com os princípios
da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade, designadamente
associados ao decurso do tempo, art.162º/3 CPA. Ou seja, o ato nulo pode
produzir efeitos de facto, mesmo que sejam retroativamente destruídos –
reconhece-se juridicamente a situação de facto, porque mesmo que pelo
decurso do tempo o ato se tenha declarado nulo e, portanto, e produzido eficácia
ex tunc, isso não elimina a situação de facto que existiu.

Os casos de anulabilidade

 A anulabilidade é o regime regra da invalidade do AA. Mas, do ponto de

vista metodológico, é uma espécie de regime residual – vemos se o caso se
insere nas hipóteses de nulidade e se não se inserir, o ato sendo ilegal, o
mesmo deve inserir-se nos casos de anulabilidade.
 Nos termos do art.163º/2, “O ato anulável produz efeitos jurídicos, que podem
ser destruídos com eficácia retroativa se o ato vier a ser anulado por decisão
proferida pelos tribunais administrativos ou pela própria Administração.” –
clausula geral, não se prevendo casos de anulabilidade

 Assim, suponhamos que o ato anulável é, de facto, anulável. Em 2015 o

legislador introduziu 3 casos em que, apesar da invalidade, isto é, de o ato
padecer de vicio de anulabilidade, não se produz o efeito anulatório, ou seja,
veda a produção de anulabilidade nesses casos previstos no art.163º/5 –
prevalência da substancia sobre a forma. Isso ocorre quando:

a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, por o ato ser de conteúdo
vinculado ou a apreciação do caso concreto permita identificar apenas uma
solução como legalmente possível;
b) O fim visado pela exigência procedimental ou formal preterida tenha sido
alcançado por outra via;
 c) Se comprove, sem margem para dúvidas, que, mesmo sem o vício, o ato teria
sido praticado com o mesmo conteúdo.

Mas, em face do regime de nulidade e anulabilidade, será que ainda é possível

salvar/sanar o AA inválido? SIM, através do aproveitamento do AA, o legislador dá
ainda oportunidades em com base em 3 figuras:

a) A convalidação (Ratificação), Reforma ou Conversão dos atos anuláveis;

b) Os atos nulos só podem ser objeto de Reforma ou Conversão.

Este é o tema do aproveitamento do AA, apesar da invalidade. O serem ilegais não

implica que estejam numa situação irremediável, a ideia é a seguinte – é dada uma
oportunidade à AP para que ela, ex officio, não deixe de consolidar o ato pelo decurso
do prazo. Assim, se o interessado invocar um vício do ato em sede de reclamação ou
recurso hierárquico, a AP tem 3 poderes diferentes, art.164º CPA:

 A ratificação – ela é o AA de 2º grau pelo qual o órgão competente decide

sanar o vício de invalidade que afeta um ato que foi praticado, fazendo
suprir a ilegalidade que o vicio. Para efeitos do CPA ela é o ato através do qual
o órgão competente procede à sanação de um vício do ato relativo à
competência, forma ou formalidades (só estas 3 hipóteses).

É o caso do ato praticado sem a fundamentação, que pode ser objeto de uma
ratificação posterior, praticando-se o ato com a respetiva fundamentação. Por
exemplo, o Diretor Geral pode ratificar o ato do Diretor Regional; a CM pode
ratificar atos da sua competência, que foram praticados pelo Presidente da CM,
fazendo-os seus, retirando-lhes a ilegalidade, art.164º CPA. PRÁTICA
CORRENTE

Assim, com a ratificação a AP pratica novo ato (ato ratificante), com o

mesmo sentido decisório do ato ratificado, mas em que expurga do primeiro
ato (o ato ratificado) o vício formal gerador de invalidade.
 A reforma é o AA através do qual se conserva a parte não afetada pela
ilegalidade do ato que foi praticado. Para efeitos do CPA, ela é o ato através
do qual o órgão competente procede à sanação de um vício de conteúdo, assim
viabilizando a subsistência da parte não afetada pela invalidade, eliminando-se a
parte viciada.

Ela só é possível se o ato for divisível em partes, pois se não for não é
possível. Por exemplo, na atribuição de uma licença, exige-se ao destinatário da
mesma que faça alguma coisa, mas essa exigência é ilegal. A reforma é a
redução do ato – a decisão da AP vai eliminar a ferida, o ponto defeituoso do
AA, de forma a tornar o ato são.

 A conversão, rara, é o AA pelo qual se aproveita a parte válida de um ato

ilegal para com ela se compor um outro que seja legal. Destina-se a substituir
ou transformar um ato viciado num outro que está conforme com o direito,
aproveitando-se os elementos não infetados para construir um novo AA. Por
exemplo, aproveitar os elementos de uma concessão e convertê-la em
autorização.

Em suma, estas 3 figuras têm em comum o facto de sanarem uma

ilegalidade, mas têm formas de funcionamento diferente. Na ratificação, o novo ato
legal é igual ao ato ilegal; nas outras NÃO! No caso da reforma, o ato deixou de ter
uma parte que tinha; na conversão, ele transforma-se numa decisão diferente.
Consequentemente o conteúdo do ato objeto de reforma ou conversão, é diferente.

E os efeitos? Os efeitos retroagem à data dos atos a que respeitam. O ato ilegal
produz efeitos desde que foi praticado e manter-se-á, pois o ato que o vem sanar,
sanará tudo desde o início, art.164º/5 CPA.

Até 2015, apenas se admitia a ratificação, reforma e conversão dos atos

anuláveis. Agora também os atos nulos podem ser objeto de reforma ou conversão,
art.164º/2.
Quanto às questões sobre Estrutura e invalidade do AA

Relativamente a isto, temos de ter em conta os seguintes aspetos.

 Metodologia – primeiro localizar o(s) tipo(s) de vícios de que o ato pode

padecer; segundo avaliar as consequências do desvalor em função da
gravidade do vício (tipos de invalidade e regime); terceiro, perceber se o ato é
sanável ou não; quarto, apurar se a AP pode anular ou revogar; quinto,
avaliar se pode haver reclamações ou recursos.

Consideramos assim, como momentos relevantes do ato:

1. Compreende um Sujeito;
2. Incide sobre um Objeto;
3. Possui uma Estatuição – aqui distingue-se os aspetos substanciais da estatuição
(relativos ao fim e conteúdo) e os aspetos formais (relativos ao procedimento de
formação e à forma de exteriorização do ato).

Sujeito

O ato tem de ser praticado por um sujeito, em sentido subjetivo ou funcional da AP.
Requisitos de validade do AA quanto ao sujeito:

 Atuar dentro das atribuições da pessoa coletiva ou do ministério a que pertence;

 E praticado ao abrigo das regras da competência que lhe tenham sido concedidas
pela lei (ou delegadas), em razão da matéria, hierarquia e território;
 Que tenha legitimação no caso concreto.

Se isto não for cumprido, há vícios relativos ao sujeito – usurpação de poder, falta
de atribuições, incompetência e falta de legitimação. Serão nulos os atos praticados com
usurpação de poder ou fora das atribuições, por órgão territorialmente incompetente, ou
com faltas graves de legitimação (pelo que nem todos os casos de legitimação levam à
nulidade. As faltas graves são a falta de convocatória do órgão colegial, etc).

Objeto

O objeto do AA é o ente (pessoa, coisa, ou AA 2º grau) no qual se projetam

diretamente os efeitos que o ato visa produzir. Os requisitos de validade do ato relativo
ao objeto:
  Exigência – possibilidade física ou jurídica do ato, pois o objeto tem que
existir no plano dos factos e do direito. Não é possível a nomeação de pessoa
falecida ou classificação como monumento nacional de uma estrela ou edifício
destruído.

 Idoneidade – adequação do objeto ao conteúdo, significando que o objeto,

enquanto tal, tem de preencher as qualificações necessárias para suportar os
efeitos do ato. Por exemplo, não se pode nomear como funcionário uma pessoa
que não reúna os requisitos legais (de idade ou habilitações literárias mínimas).

 Determinação – determinabilidade identificadora do objeto do ato, conforme o

tipo de ato, pois o ato é relativo a situação individual e concreta. Por exemplo,
não é válida a decisão de promover o “funcionário mais experiente”.

Se estes não forem respeitados, vícios relativos ao objeto – serão nulos, em

principio, os atos cujo objeto seja impossível (física ou juridicamente) ou ininteligível.

Estatuição

Esta refere-se à decisão em si, ao AA em si, isto é, à declaração formal que

visa produzir transformações no mundo jurídico. Em rigor, temos de distinguir
aspetos substanciais e forma

a) Aspetos substanciais – fim e conteúdo

O fim consiste na finalidade de interesse publico especifico que a lei visa

assegurar. Para identificarmos qual é o fim, temos que recorrer aos pressupostos
abstratos, isto é, aqueles de cuja ocorrência a lei faz depender a validade da
decisão (“quando um prédio ameace ruína”) e verificar a sua subsunção no caso
concreto (pressupostos de facto ou concretos).

Os vícios de fim têm relevo autónomo APENAS no domínio vinculado, podendo

estar em causa dois tipos de vícios:

i) Quando falte o pressuposto abstrato (falta de base legal para a AP

decidir), que, em principio, gera anulabilidade. EXCETO que o órgão
 administrativo tome a decisão sem base legal e essa base legal seja
equivalente à falta de atribuições, ou seja, pratica sem base legal e invade
as atribuições de um outro órgão administrativo pertencente a outra pessoa
coletiva (quando a falta de base legal for equiparável à falta de
atribuições) haverá nulidade.

ii) Quando falte o pressuposto de facto ou porque a situação concreta

invocada nem sequer existe (“erro de facto”, já que a AP baseia a decisão
em factos falsos ou inexistentes, ou porque existem tais factos, mas os
mesmos não são subsumíveis na hipótese legal “erro de qualfiicaçao dos
factos ou “erro de direito”. EM principio,a consequência destes vícios é
anulabilidade.

E no domínio discricionário, os vícios de fim têm relevância? NÃO. Se

houver um vicio do fim (relativo aos pressupostos) no domínio
discricionária, tais vícios vão projetar-se na escolha do conteúdo, vindo a
relvar como vícios na relação fim-conteudo (é o caso do desvio de poder).

O conteúdo refere-se aos efeitos jurídicos que o ato visa produzir

(autorizativos, permissivos, proibitivos, etc). O conteúdo pode ser vinculado ou
discricionário e no conteúdo do ato, há que considerar o conteúdo principal, que inclui
o conteúdo legal típico ou vinculado (isto é, os efeitos que o ato tem de produzir nos
termos da lei, cada tipo de ato visa normalmente produzir), quer o conteúdo
discricionário determinado pelo autor no caso concreto (as cláusulas particulares) e que
lhe permite construir a configuração do ato.

Quanto aos vícios, há que distinguir o conteúdo nos atos vinculados e nos
atos discricionários:

i) Vícios do conteúdo dos AA vinculado – ocorrem quando a AP dá ao AA

um conteúdo diferente daquele que decorre da lei. A sua consequência será,
em regra, a anulabilidade.
ii) Os vícios de conteúdo no uso de poderes discricionários podem abranger
as seguintes situações:
1) Em primeiro, fazemos análise dos motivos expostos pelo agente
administrativo, como motivos inexistentes, deficientes, falsos,
contraditórios, desviados, incongruentes, estes são vícios na relação fim-
conteúdo (vícios funcionais da decisão).
2) Violação de princípios jurídicos fundamentais pela decisão
(imparcialidade, justiça, igualdade, proporcionalidade, racionalidade,
veracidade).
3) A violação do conteúdo essencial de um Direito fundamental (a AP
proíbe manifestação, liberdade de expressão, por exemplo).
4) Vícios de vontade – erro, dolo ou coação (nas situações de dolo e de
coação não é a AP que comete a ilegalidade, mas sim o particular
que usa meios fraudulentos, logo não houve vontade livre e esclarecida e
o ato é inválido).

5) Na relação fim-conteúdo (relação que ocorre nos atos discricionários)

pode dar-se o vício designado desvio de poder – este é um vicio que
consiste no exercício de um poder discricionário por um motivo
principalmente determinante que não condiz com o fim que a lei
visou ao conferir tal poder. Há dois tipos:

 Desvio de poder para fins de interesse público – quando o

órgão visa alcançar um fim de interesse publico, embora
diverso daquele que a lei impõe. Por exemplo, o exercício de
poderes de policia ou de coação, não para fins de segurança
publica, mas para obter receitas ou bens para o domínio público.
Este é anulável.

 Desvio de poder para fins de interesse privado – quando o

órgão não prossegue um fim de interesse público, mas um
fim de interesse privado. Por exemplo, razões de parentesco,
amizade ou inimizade. Este é nulo.
 Para este ultimo, o STA tem exigido que o órgão atue com
dolo, isto é, com o propósito consciente e deliberado de
prosseguir o fim ilegal.

b) Aspetos formais – procedimento

O procedimento, importa aqui o procedimento legal, que engloba os tramites

obrigatórios (legalidade procedimental). Logo a AP está sujeita ao cumprimento
ordenado dos tramites legalmente fixados, cuja falta se repercute na validade da
decisão.

Vícios de procedimento – podem ser ratificados… MAIL PROF

Quanto à forma, esta designa manifestação exterior do AA, isto é, forma como a
decisão se exterioriza (forma orla, escrita, eletrónica) – principio liberdade de
forma.

A forma escrita é forma supletiva art.150 º; e dever de fundamentação dos AA

152º a 154º CPA- dever formal, quando necessário.

Vícios de forma

 Preterição de formalidades essenciais ou carência de forma legal - Em

principio geram anulabilidade do ato, podendo provocar a nulidade nos
casos mais graves, por exemplo, carência absoluta de forma legal. Por
exemplo, prática por despacho de atos em relação aos quais a lei exige a
forma de portaria.
 O vicio típico de forma é falta de fundamentação que produz
anulabilidade.

24-05-2017
*6 Setembro 2015

Está aqui em causa o problema da estrutura e da invalidade do AA. Na alínea i)

temos um vício invalidante – a decisão de indeferimento foi tomada com base num
decreto-regulamentar, isto é, regulamento independente do Governo, de 1995 já
revogado – sendo que o vicio invalidante é na estatuição, nos aspetos substanciais,
nomeadamente no fim, um vicio que corresponde a falta de habilitação legal, que diz
respeito aos pressupostos definidos pelo legislador em abstrato para que a AP possa
agir. E neste caso a AP age sem habilitação legal prévia, sem base legal, o AA não
se encontra fundado legalmente e, portanto, temos um vicio na estatuição, nos
aspetos substanciais (que se distinguem dos formais/procedimentais) e encontra-se no
fim, mais especificamente no fim vinculado, a finalidade de interesse publico que a
norma legal visa garantir, proteger, pelo que, em concreto, o vício é o vicio de
violação da lei, que se traduz na discrepância entre o conteúdo do ato e as normas que
lhe são aplicáveis.

É a decisão em que o ato consiste que contraria a lei – não há correspondência

entre os efeitos de direito definidos pela AP na decisão tomada e o que a norma habilita,
permite ou ordena. E, por isso, falta o pressuposto abstrato da decisão, em concreto, a
falta de base legal, isto é, a prática de um AA quando nenhuma lei autoriza a prática
desse ato.

Consequentemente temos de imputar uma consequência jurídica à

invalidade, temos de perceber a relação de desvalor entre a decisão tomada e o
vicio causado, e nessa relação ou o Ato é nulo ou o Ato é anulável. A anulabilidade é
o regime regra, exceto quando a lei tenha outra sanção para o AA; para saber se é
anulável ou nulo, recorremos ao art.161º CPA e se aí não estiver não é ato nulo, mas
sim anulável, apesar desse artigo não ser taxativo. Portanto o vicio de falta de base
legal conduz à anulabilidade, art.163º CPA, que está sujeita a um prazo de
impugnação de 3 meses para os particulares, art.58º CPTA.

Só quando a falta de base legal seja equiparável à falta de atribuições é que

se gera nulidade (não é o caso). Ou seja, o Diretor geral atuaria sem base legal e
invadiria a esfera jurídica de outra pessoa publica, mas não foi isso que aconteceu, pois
o Carlos apresentou um requerimento ao órgão competente que o indeferiu, não se
verificou invasão do DG no âmbito das atribuições de outra pessoa coletiva, só se isso
se verificasse é que a consequência seria nulidade.

A anulabilidade está sujeita a prazo de impugnação, em regra, 3 meses para

os particulares; a anulação só se produz mediante uma pronúncia de anulação, seja
ela administrativa ou judicial, e essa anulação tem eficácia “ex tunc”, ou seja, os efeitos
do ato são destruídos com eficácia retroativa, desde o momento em que o ato foi
praticado.

Atenção - não se verifica neste caso nenhuma das 3 hipóteses em que, apesar da
invalidade, não se produz o efeito anulatório, art.163º/5 CPA, logo o juiz NÃO estará
impedido de anular.

Quanto à alínea ii), é um problema de valoração da AP, a AP valora

incorretamente a factualidade, pelo que está em causa um erro de direito, isto é,
erro quanto aos factos – localiza-se na estatuição, nos aspetos substanciais, mais
concretamente no fim. Falta a correspondência entre pressupostos legais, definidos na
hipótese na norma e a situação concreta, a AP comete erro de direito na aplicação da
norma, a AP usa norma que não está em vigor, noa há correspondência, e tal decisão é
anulável nos termos do art.163º CPA – DIZER “sobre o regime de invalidade, confira
antes o ponto i)”.

MAS, em face da anulabilidade, será que ainda podemos sanar o AA inválido?

Sim, o legislador dá ainda oportunidades com base em 3 figuras – ratificação, reforma
ou conversão dos atos anuláveis – tema do aproveitamento do AA, art.164º CPA. O
serem ilegais não implica que estejam numa situação.

Neste caso não poderá ratificar o ato, a ratificação serve para sanar vícios
de carater procedimental, competência, forma, não para vícios de conteúdo, de
natureza substancial, pelo que a AP não pode praticar novo ato ratificante sem
incorrer no mesmo vicio do ato ratificado, pois é um vicio do conteúdo. O sentido
decisório não pode ser alterado pois o vício é de conteúdo. Se através da ratificação o
órgão competente pratica um novo AA com o mesmo conteúdo do ato anterior,
neste caso, o indeferimento, acabará por reincidir no vicio determinante de
invalidação. Não há aproveitamento.
Licença – ato constitutivo de direito.

Palavras-chave – sem licença; não foi notificado; decisão é AA exequível;

Quanto à primeira questão, pelo facto de não ter havido notificação, não há
vicio, falta eficácia (ATENÇÃO!! FALTA DE NOTIFICAÇÃO NÃO É VICIO,
POIS NÃO ESTÁ EM CAUSA INVALIDADE, MAS SIM INEFICÁCIA), para o
ato produzir efeitos o ato tem de ser notificado. Um AA praticado pela CM, que ordena
a demolição, exige ter presente o art.160º CPA, segundo o qual os atos que
constituam encargos ou deveres para o destinatário, neste caso o dever de demolir,
têm de ser obrigatoriamente notificados, caso contrário, não produzem efeitos
jurídicos. A relevância das comunicações (notificações e publicações) obrigatórias
como condições de oponibilidade (de efeitos desfavoráveis) – fase integrativa do
procedimento de emanação do ato é aqui obrigatória, caso o AA não seja
regularmente notificado, o destinatário não tem conhecimento do mesmo, logo o
AA não produz efeitos e a AP não pode executar.

Por outro lado, a regra no DA é a de que os AA não são sempre receptícios, não
precisam de chegar ao destinatário para produzir efeitos, contudo os atos constitutivos
de deveres ou encargos devem ser notificados aos seus destinatários – associa-se esta
ideia à necessidade de colaboração do destinatário do ato na estatuição, isto é, aquele
contra quem corre uma ordem de demolição, para poder demolir tem de ser notificado,
para a execução do ato.
 Quanto à segunda questão, quanto ao ato exequível, a decisão camarária
que ordena a demolição de um edifício consubstancia um ato exequível, isto é,
necessita de uma atividade administrativa de execução para produção dos efeitos
visados – fundamentação e conceito de exequibilidade.

A CM pode executar o AA pelos seus próprios meios. Como o faria? Os

procedimentos de execução têm sempre inicio com a emissão de uma decisão
autónoma e devidamente fundamentada de proceder à execução, art.177º/1. Logo a
CM não pode praticar qualquer operação material de execução sem ter praticado
previamente o AA exequendo, portanto, a CM tem de praticar o ato exequendo,
neste caso a demolição, e vai ter notificar que vai proceder à notificação –
notificação obrigatória, art.177º/3 e 4 CPA. A decisão de proceder à execução de um
AA está sujeita a notificação obrigatória, associação ao principio da notificação prévia,
art.177º/3 e 4. Não esquecer o art.176º/1 CPA que estabelece que a execução coerciva
de obrigações impostas por AA só é admissível nos casos e segundo formas e termos
expressamente previstos na lei – execução de obrigações pecuniárias; execução de fato,
fungível, execução para entrega de cosia certa.
Palavras-chave: decisão punitiva; procedimento disciplinar; instrutor do procedimento
disciplinar nutre em relação a ele uma grande inimizade há vários anos; não foi ouvido
antes de ser tomada a decisão punitiva;

O caso remete para o problema da estrutura e invalidade do AA, está em causa o

vício de desvio de poder, encontra-se na estatuição, aspetos substanciais, no
conteúdo – desvio de poder para fins interesses privados. Ou seja, vicio na
estatuição, na relação fim-conteúdo, pois esta é a relação que ocorre nos atos
discricionários, a decisão não é totalmente vinculada, há espaço para a AP preencher,
concretamente vicio de desvio de poder, isto é, um vício que consiste no exercício de
um poder discricionário por um motivo determinante que não condiz com o fim que a
lei visou ao conferir esse poder, É O CASO.

No nosso caso, é o desvio de poder para fins de interesse privado, pois o

órgão não prossegue qualquer fim de interesse público, mas um fim de interesse
privado, por exemplo razões de parentesco, amizade ou inimizade com o particular
destinatário.

Quanto à prova, o STA tem exigido que para este tipo de desvio de poder ter
relevância anulatória é preciso que o órgão atue com dolo, isto é, com o propósito,
consciente e deliberado de prosseguir o fim ilegal, o que dificulta a prova. Pelo
contrário, para anular a decisão administrativa, o desvio de poder por motivos de
interesse publico basta invocar o erro, não sendo necessário provar qualquer
intencionalidade ao prosseguir um fim que se revela contrário à lei.

Por outro lado, quanto às consequências, a partir de 2015, são nulos por força
da lei os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado,
art.161º/2/e) – a nulidade produz efeitos ex tunc, a nulidade é declarada e produz esses
efeitos, pelo que o ato não produz qualquer efeito. A nulidade é invocável a todo o
tempo; parte-se do principio de que o ato nulo é absolutamente improdutivo, contudo
hoje é claro que o CPA permite o reconhecimento jurídico de efeitos jurídicos a
situações de facto decorrentes de atos nulos por força do decurso do tempo, em
harmonia com os princípios da boa fé, da proteção da confiança e da proporcionalidade,
art.162º/3.
 No nosso caso prático, trata-se de uma nulidade por determinação da lei, sujeito
ao principio da não taxatividade, associando-se o critério de gravidade do vicio à ideia
de evidência para interessado, segundo um padrão de “cidadão médio”, ou seja o
vicio tem de ser grave e evidente para um padrão de cidadão médio; ou seja, são
vícios que para um cidadão médio tornam nítida uma ofensa insuportável aos
valores básicos da legalidade. Daí a nulidade ser regime excecional.

Por fim, os atos nulos só podem ser objeto de reforma ou conversão, art.164º/2.

Por outro lado, Filipe invoca que não foi ouvido, ou seja, falta audiência prévia
dos interessados (apesar de haver casos de dispensa de audiência prévia, não é o caso),
pois estamos perante um procedimento disciplinar, onde é obrigatório ouvir o
interessado, pelo que é um vicio na estatuição, aspetos formais, concretamente vicio
procedimental, viola-se um direito fundamental, art.269º/3 e art.32º/10 CRP.

Consequentemente é nulidade, temos de pegar no caso e subsumir na norma,

art.161º/2/d).

Ou seja, tratando-se de procedimento disciplinar e sancionatório, por força de

imperativos constitucionais, arts.32º/10 e art.269º/3 CRP, a não realização daquela
audiência traduz “uma ofensão ao conteúdo essencial de um direito fundamental”,
produzindo a nulidade dessa decisão, art.161º/2/d) CPA.

Sobre características da nulidade ver antes.

IMPORTANTE – a anulação e revogação são determinantes.