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Apostila Gestao Publica Modulo 2
Apostila Gestao Publica Modulo 2
Módulo II
Atenciosamente
Equipe Cursos 24 Horas
SUMÁRIO
14 ORÇAMENTO PÚBLICO
3 - A sua execução.
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financiadas pelas contribuições de todos os cidadãos por meio do pagamento de seus
tributos, contribuições sociais e tarifas de serviços públicos.
O governo faz uma previsão do valor das receitas, porém, elas podem ser
maiores ou menores. Se a economia crescer durante o ano, mais do que se esperava, a
arrecadação com os impostos também vai aumentar. O movimento inverso também
pode ocorrer.
Com base na receita prevista, são fixadas as despesas dos poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário. Depois que o Orçamento é aprovado pelo Congresso, o
governo passa a gastar o que foi autorizado. Se a receita do ano for superior à previsão
inicial, o governo encaminha ao Congresso um projeto de lei pedindo autorização para
incorporar e executar o excesso de arrecadação. Nesse projeto, define-se as novas
despesas que serão custeadas pelos novos recursos. Se acontecer o contrário e a receita
cair, o governo fica impossibilitado de executar o orçamento na sua totalidade, o que
exigirá corte nas despesas programadas.
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NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
O Orçamento Público é uma lei que diz como deve ser feito o uso dos recursos
públicos.
No Brasil, o Orçamento Público é responsabilidade dos três poderes: o
Judiciário, o Legislativo e o Executivo, sendo que cada um deles desempenha
uma função específica.
Os recursos públicos são arrecadados através dos impostos pagos pelos cidadãos
como, por exemplo, o Imposto de Renda.
A Constituição estabelece alguns princípios básicos que devem ser seguidos
para a construção e o controle do Orçamento Público. São eles: Princípio da
Unidade, Princípio da Universalidade e Princípio da Anualidade.
CAPÍTULO 15
15 DIREITO ADMNISTRATIVO
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por prestar os serviços e regular as atividades, pondo-se mais em contato com o
administrado.
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Jurisprudência é um termo jurídico com diversos significados. O mais comum
deles refere-se à aplicação de estudo de casos jurídicos na tomada de decisões judiciais.
Tecnicamente, jurisprudência significa "a ciência da lei". São os estatutos que
articulam as regras da lei, mas com referências a situações reais. A aplicação destes
estatutos para fatos é deixada para os Juízes, que consideram não só o estatuto, mas
também outras regras legais relevantes para se chegar a uma decisão judicial. Assim,
"jurisprudência" se refere à "lei baseada em casos", ou as decisões legais que se
desenvolveram e que acompanham estatutos na aplicação de leis em situações de fato.
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O Direito Administrativo é baseado em quatro fontes principais: a Lei, a
Doutrina, a Jurisprudência e o Costume.
CAPÍTULO 16
16 TIPOS DE CONTROLE
CONCEITO E ABRANGÊNCIA
Espécies
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EXEMPLO:
O controle ainda pode ser interno ou externo. É interno o controle que cada um
dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes. É externo o controle exercido
por um dos Poderes sobre o outro, como também o controle da Administração Direta
sobre a Indireta.
Conceito e alcance
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16.1.1 RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Conceito e alcance
Efeito Devolutivo: Ocorre quando o recurso volta para uma instância superior,
como o Supremo Tribunal Federal, para ser avaliado. Isso garante uma segunda opinião
sobre o ato administrativo.
No recurso sem efeito suspensivo, ainda que um ato possa vir a ser corrigido
pela própria autoridade administrativa, ele produz lesão a partir do momento em que se
torna exequível (passível de ser executado). O interessado pode propor ação judicial
independentemente do uso ou não de recurso administrativo pela autoridade.
16.1.2 MODALIDADES
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O recurso hierárquico tem sempre efeito devolutivo e pode ter efeito suspensivo, se
previsto em lei. Atente-se que, se cabe recurso administrativo com efeito suspensivo e,
esse for interposto, é vedada a execução de mandado de segurança, conforme estabelece
o art. 5º, I da Lei federal 1533/51, que regula o mandado de segurança, até que seja
decidido.
16.1.3 CONCEITOS
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PRESCRIÇÃO ADMINISTRATIVA
Com relação aos prazos para punir, são fatais para a Administração. Na esfera
federal, prescreve em 180 dias a pena de advertência, em dois anos a de suspensão e em
cinco anos as de demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição
de cargo em comissão (art. 142 da Lei 8.112/90).
Alcance
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XVII, e art. 52, II, IV, V e XI); a decisão, nesses casos, se expressa por meio de
autorização ou aprovação contida em decreto legislativo ou resolução.
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16.4. CONTROLE FINANCEIRO
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O controle externo compreende as funções de:
2. De consulta, quando emite parecer prévio sobre as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da República.
6. Corretivas, quando assina prazo para que o órgão ou entidade adote as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; e quando susta se
não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos
Deputados e ao Senado.
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16.5. CONTROLE JUDICIAL
Limites
Com relação aos atos políticos, é possível também a sua apreciação pelo Poder
Judiciário, desde que causem lesão a direitos individuais ou coletivos.
Quanto aos atos interna corporis (atos que ocorrem no âmbito do próprio
órgão), em regra não são apreciados pelo Poder Judiciário, porque se limitam a
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estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos órgãos. No entanto, se
exorbitarem em seu conteúdo, ferindo direitos individuais e coletivos, poderão também
ser apreciados pelo Poder Judiciário.
C. Duplo grau de jurisdição - O artigo 475, I e II do CPC determina que está sujeita ao
duplo grau de jurisdição, não produzindo efeitos senão depois de confirmada pelo
tribunal, a sentença proferida contra a União, o Estado, o DF, o Municípios e as
respectivas autarquias e fundações de direito público, bem como a que julgar
improcedente, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida ativa da Fazenda
Pública.
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natureza alimentícia e aos pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno
valor.
Embora ambos os dispositivos falem em “todo e qualquer direito ou ação”, não se aplica
a prescrição quinquenal quando se trata de ação real, em que o prazo de prescrição é de
10 anos (art. 205 do CC).
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vantagens pecuniárias a servidor (art. 1º, § 4º da Lei 5.021/66), bem como
reclassificação ou equiparação de servidores públicos ou concessão ou aumento ou
extensão de vantagens (art. 5º da Lei 4.348/64).
Por sua vez, a tutela antecipada contra a Fazenda Pública também sofre restrições. De
acordo com o artigo 1º da Lei 9.494/97, “aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts.
273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º
da Lei 4.348/64, no art. 1º e seu § 4º da Lei 5.021/66, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei
8.437/92”. O intuito do legislador é evidente: o de evitar que, diante da vedação de
liminar em mandado de segurança, o interessado se utilize do processo cautelar ou da
tutela antecipada para obter o mesmo resultado.
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NESTE CAPÍTULO VOCÊ APRENDEU QUE:
CAPÍTULO 17
17 MEIOS DE CONTROLE
Com base no artigo 5º, XXXV da Constituição, o administrado pode utilizar dos
vários tipos de ações previstos na legislação ordinária, para opor-se aos atos da
Administração; pode propor ações de indenização, possessórias, reivindicatórias, de
consignação em pagamento, cautelar, etc. Mas a Constituição prevê ações específicas de
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controle da Administração Pública, às quais a doutrina se refere com a denominação de
remédios constitucionais, porque têm o objetivo de garantir os direitos fundamentais.
A) Habeas corpus
B) Habeas data
Está previsto no inciso LXXII do artigo 5º, estando disciplinado pela Lei
9.507/97, que acrescentou mais uma hipótese de cabimento ao rol da Constituição:
anotação, nos assentamentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado
verdadeiro, mas justificável e que esteja sob pendência judicial ou amigável. (art. 7º,
III).
O habeas data tem por objeto proteger a esfera dos indivíduos contra:
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Conservação de dados falsos ou com fins diversos dos autorizados em
lei.
17.2 MANDADOS
A) Mandado de injunção
Cabe dizer que, leis de efeito concreto são aquelas que criam, imediatamente,
direitos e obrigações para serem aplicadas em todas as situações que tenham as mesmas
características da situação em que foram criadas.
É a ação civil pela qual qualquer pessoa pode provocar o controle jurisdicional
quando sofrer lesão ou ameaça de lesão a direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus nem habeas data, em decorrência de ato de autoridade, praticado com
ilegalidade ou abuso de poder.
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Considera-se ato de autoridade todo aquele que for praticado por pessoa
investida de uma parcela de poder público, abrangendo inclusive atos emanados de
particulares que ajam por delegação do Poder Público.
Não cabe mandado de segurança contra lei em tese (Súmula 266 do STF), mas
se admite a impetração no caso de lei de efeito concreto ou de lei autoexecutória (que
independe de ato administrativo para aplicar-se aos casos concretos).
17.3. AÇÕES
A) Ação popular
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O conceito de patrimônio público abrange, nos termos do artigo 1º da Lei
4.717/65, o da União, Distrito Federal, Estados, Municípios, entidades autárquicas,
sociedades de economia mista, sociedades mútuas de seguro nas quais a União
represente os segurados ausentes, empresas públicas, serviços sociais autônomos,
instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido
ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual, empresas incorporadas
ao patrimônio da União, Distrito Federal, Estados e Municípios, e de quaisquer pessoas
jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
A lesão ou ameaça de lesão pode resultar de ato ou omissão, desde que produza
efeitos concretos; o que não se admite é a ação popular contra a lei em tese, a não ser
que esta seja auto-aplicável ou de efeitos concretos.
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indivisibilidade; e os interesses coletivos, que dizem respeito a um grupo de pessoas
determinadas ou determináveis.
Por essa ação ataca-se a lei em tese, ou qualquer outro ato normativo, antes
mesmo de produzir efeitos concretos. A decisão declaratória de inconstitucionalidade
tem eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário
e à Administração Pública. Mas, fundado em razões de segurança jurídica ou de
excepcional interesse social, o STF, por maioria de dois terços de seus membros, poderá
restringir os efeitos da declaração, ou dispor que ela só tenha eficácia a partir do trânsito
em julgado ou de outro momento que venha a ser fixado (arts. 27 e 28, parágrafo único,
da Lei 9.868/99.
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E) Ação declaratória de constitucionalidade - ADC
A ADPF será proposta perante o STF e pode ter por objeto evitar ou reparar
lesão a preceito fundamental resultante de ato do Poder Público. Ainda de acordo com
essa lei, podem propô-la os legitimados para a ADIN.
Os Meios de Controle são ações que o administrado pode realizar para opor-se
aos atos da administração. Eles têm como objetivo garantir os direitos
fundamentais dos cidadãos e também podem ser chamados de remédios
constitucionais.
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Os principais meios de controle são: Habeas Corpus e Habeas Data, Mandados e
Ações.
CAPÍTULO 18
18 A REFORMA DO ESTADO
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econômica, desenvolvimento e respeito ao meio ambiente é um objetivo de amplo
consenso mundial e, ao mesmo tempo, de difícil implantação.
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do Estado e que mudanças deve haver para transformar o Estado naquilo que se
deseja.
No contexto do Brasil é fundamental que essa reforma considere elementos
como a desigualdade social, as questões ambientais, a economia e outros.
Sendo assim, a reforma do Estado não deve se limitar a mudar a engenharia
administrativa ou o crescimento econômico, mas deve preocupar-se com a
sociedade como um todo.
CAPÍTULO 19
19 LICITAÇÕES
A) O que é licitar?
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contratadas mediante licitações públicas, exceto nos casos previstos na Lei nº.
8.666, de 1993, e alterações posteriores.
A Constituição Federal, art. 37, inciso XXI, prevê para a Administração Pública a
obrigatoriedade de licitar. O procedimento de licitação objetiva permitir que a
Administração contrate aqueles que reúnam as condições necessárias para o
atendimento do interesse público, levando em consideração aspectos relacionados à
capacidade técnica e econômico financeira do licitante, à qualidade do produto e ao
valor do objeto.
Estão sujeitos à regra de licitar, prevista na Lei nº. 8.666, de 1993, além dos órgãos
integrantes da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações
públicas, as empresas públicas, as sociedades da economia mista e demais entidades
controladas direta e indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e
Municípios.
D) Como licitar?
Uma vez definido o objeto que se quer contratar, é necessário estimar o valor total
da obra, do serviço ou do bem a ser licitado, mediante realização de pesquisa de
mercado. É necessário, ainda, verificar se há previsão de recursos orçamentários
para o pagamento da despesa e se esta se encontrará em conformidade com a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Após apuração da estimativa, deve ser adotada a
modalidade de licitação adequada, com prioridade especial para o pregão, quando
o objeto pretendido referir-se a bens e serviços comuns listados no Decreto nº.
3.555, de 8 de agosto de 2002, que regulamenta esta modalidade.
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mercado ou manifesto desinteresse dos convidados, essas circunstâncias deverão ser
devidamente motivadas e justificadas no processo, sob pena de repetição de convite.
Limitações de mercado ou manifesto desinteresse das empresas convidadas não se
caracterizam e nem podem ser justificados quando são inseridas na licitação condições
que só uma ou outra empresa pode atender.
CONCORRÊNCIA
TOMADA DE PREÇOS
Deve ser adotada para obras e serviços de engenharia acima de R$ 150.000,00 até R$
1.500.000,00, ou seja, para valores medianos.
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CONVITE
Pode ser adotada para obras e serviços de engenharia acima de R$ 15.000,00 até R$
150.000,00 e compras e outros serviços acima de R$ 8.000,00 até R$ 80.000,00, ou
seja, para valores modestos.
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MELHOR TÉCNICA - Critério de seleção em que a proposta mais vantajosa para a
Administração é escolhida com base em fatores de ordem técnica. É usado
exclusivamente para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial
na elaboração de projetos, cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de
engenharia consultiva em geral, e em particular, para elaboração de estudos técnicos
preliminares e projetos básicos e executivos.
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A lei estabelece que o projeto básico deve estar anexado ao ato convocatório,
dele sendo parte integrante, e deve ser elaborado segundo as exigências contidas na Lei
nº. 8.666 de 1993.
Deve ser elaborado com base nas indicações de estudos técnicos preliminares.
Detalhamento do objeto.
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Prazo para atendimento às chamadas.
Relação do material de reposição que deverá estar coberto pelo futuro contrato.
Local de conserto dos equipamentos, quando não puder ser feito no próprio
prédio.
Os valores referidos serão acrescidos de 20% (vinte por cento) para compras,
obras e serviços contratados por sociedades de economia mista e empresas públicas,
além de autarquias e fundações qualificadas na forma de agências executivas.
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No ato convocatório deve ser informado se há projeto executivo disponível, na
data da sua publicação, e o local onde possa ser examinado e adquirido.
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Tipos de Licitação são os critérios utilizados pela administração para escolher
qual é a proposta mais vantajosa.
São tipos de licitação: Menor Preço, Menor Técnica, Técnica e Preço.
O processo de licitação deve seguir a seguinte sequência: Fase interna ou
preparatória e Fase externa ou executória.
CAPÍTULO 20
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Outro ponto a destacar é o de que a discussão em curso sobre a reforma do
Estado faz tal simplificação, que insinua ser possível, ao reduzir o tamanho da máquina
– processo complicado do ponto de vista político, mas administrativamente muito
simples – lidar de forma adequada com realidades bastante complexas. Vislumbra-se aí
o grande o risco de se querer aplicar a essas realidades soluções simplistas, o que nunca
dá certo. Situações complexas exigem soluções à altura de sua complexidade.
Que qualidade gerencial é essa de que se fala e que precisa ser mudada? Por que
não é uma reforma e, sim, uma transformação?
Por isso, não há como falar em reforma. Esta ocorre quando se tem 80% da
situação resolvida e só 20% precisam ser modificados. A mudança necessária vai além,
pois atinge valores, paradigmas e patamares e acima, porque conectar a ação do governo
e dos estados ao cidadão é qualitativamente superior ao modo de se trabalhar hoje,
demarcado por normas e regras.
20.1 PARCERIAS
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Outros três aspectos importantes a incorporar, tendo em vista a mudança de
qualidade gerencial, são: a questão da transparência, o controle social (diálogo público)
e a gestão da informação e avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado
para o cidadão – não do ponto de vista teórico conceitual, mas do ponto de vista
operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas olhando para o cidadão e
seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes.
Obter a informação, saber usá-la, gerenciá-la e decidir a partir dela são hoje
habilidades estratégicas, em qualquer aparelho público ou organização ligada ao
governo.
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estava sendo obtido é que se tomava a decisão de fazer alguma coisa.
A sinalização de que algo ia mal era reiterada até constituir volume de fatos
capaz de impor a necessidade de rever o percurso. Eram várias as desconexões: escopo
equivocado, incompatibilidade entre a meta esboçada e as atividades desenvolvidas,
engenharia financeira não-sintonizada com o resultado nem com a atividade, equipe que
não conhecia suficientemente o programa e, por isso, não conseguia implantá-lo, entre
outras. Na essência desses desacertos, estava a incapacidade de obter a informação, de
entendê-la, gerenciá-la e usá-la para tomar decisões.
Dispor da informação relaciona-se a saber avaliar. A ação pública tem que estar
submetida à avaliação permanente. Quem implanta o programa é o primeiro responsável
por avaliá-lo. Cabe-lhe verificar se o caminho traçado está sendo seguido e se o
resultado da ação concreta alcançado.
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melhor decisão. Ou se aceita o modelo existente, de implementação mais lenta, ou se
altera a mecânica para ganhar mais rapidez. Sem a avaliação, mantém-se uma
expectativa, enquanto a realidade leva para outro caminho.
Também deve ser avaliado o plano de governo, do qual o programa é uma parte,
uma iniciativa que tem ou não lógica em si. A própria implantação de partes do plano
estabelece uma lógica, mesmo que ela não exista a priori. Se foram previstos 300
programas, serão implantados 300 programas. O somatório dos resultados faz sentido
em si, mesmo que esse sentido não tenha sido delineado previamente. Na prática, passa
a ter uma lógica. Então, esse agregado de programas precisa ser avaliado.
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Como se tem uma maneira de trabalhar toda regulamentada, isto é, tudo o que se
pode e não se pode fazer está previamente determinado por escrito, na realidade,
ninguém gerencia nada. Ou quase nada. Especialistas estimam que só se gerenciam 2%
do que seria a possibilidade de gestão propriamente dita.
Além disso, tomam-se pouquíssimas decisões. Tudo o que pode ser feito está na
lei, no decreto, na portaria, na instrução normativa, na orientação do ministro, do
secretário, nas normas internas da organização ou na regulamentação do governo. E aí,
como o privilégio é da burocracia, o primeiro procedimento de qualquer área é
normatizar seu trabalho, como pode ser observado no diálogo abaixo colocado:
- Quando é que vai sair o decreto do presidente instituindo este grupo? - alguém
perguntou.
- Nunca falei.
- Para quê? Todo mundo aqui é funcionário público. Você já trabalha mesmo e ganha
para isso. Este é um assunto importante e nós já estamos trabalhando nele. Não vai sair
nunca um decreto; é só sentar e fazer.”
Essa é a cultura reinante: só se faz o que está normatizado. E tudo o que não se
pode fazer também está normatizado. Ora, como a norma nunca é tão ampla e detalhada
a ponto de prever todos os aspectos em jogo, ela resolve tudo na média em que é a
forma de normatizar o princípio. Assim, quase sempre, a norma atrapalha a todos,
porque nunca se têm situações médias concretas. As situações concretas são fatos; e não
existe fato médio.
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ela nunca se encaixa perfeitamente em situação alguma. Sempre é preciso forçar uma
interpretação, que torne possível a aplicação da norma. Jamais se consegue, portanto,
fazer tudo o que deveria ser feito, porque as normas não permitem. Deve-se considerar
ainda um agravante: a existência da norma é diluidora da responsabilidade pela decisão
e exime seu executor.
Criam-se, então, mecanismos para se avançar apesar das normas, mas não se
pode exigir que todos os servidores ajam assim, porque o preço a pagar pode ser muito
alto. Fazem isso apenas aqueles que se comprometem de corpo e alma com a
transformação e se dispõem a correr o risco e a pagar preço.
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autonomia a responsabilização no sentido dos administradores serem
responsáveis por suas funções e desejarem sempre alcançar melhorias.
CAPÍTULO 21
21 SIMPLIFICANDO PROCEDIMENTOS
Todos esses princípios estão interligados e devem ser pensados em conjunto sempre
buscando o bem comum.
CONCLUSÃO DO CURSO
Atenciosamente,
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