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O princpio da funo social do imvel rural


O princpio da funo social do imvel rural
Patrcia Fortes Lopes Donzele Cielo

Publicado em 11/2013. Elaborado em 01/2006.

Mostrava-se imprescindvel uma adaptao da concepo civilista da propriedade tendo em vista o


mandamento constitucional que a condiciona ao cumprimento da funo social.
INTRODUO
indiscutvel que o direito de propriedade garantido pelo artigo 5, inciso XXII, da Constituio Federal Brasileira de 1988, est
condicionado ao atendimento da sua funo social por disposio do inciso XXIII deste mesmo artigo. o que se depreende da
leitura do prprio dispositivo legal.

Art. 5.
(...)
XXII garantido o direito de propriedade;
XXIII a propriedade atender a sua funo social.
Esta disposio constitucional revela que o direito propriedade, tido por muito tempo como um direito subjetivo individual na
concepo civilista da poca do Cdigo de 1916, foi transformado pelo aspecto condicionante do interesse social.
Nesse sentido, dispe o Estatuto da Terra (Lei n. 4.504/64), quando prev em seu artigo 2, caput, que a oportunidade de acesso
propriedade da terra ser assegurada a todos, ficando condicionada pela sua funo social. Artigo 2 ipsis literis: assegurada a
todos a oportunidade de acesso propriedade da terra, condicionada pela sua funo social, na forma prevista nesta Lei.
A importncia desse carter social imprimido propriedade reflete-se no dever do proprietrio de dar sua propriedade uma
funo especfica. No se trata, porm, de qualquer funo, mas aquela de cunho social, que se destine ao interesse coletivo e no
apenas ao interesse individual.
Quando se trata da propriedade rural, a exigncia desta destinao social torna-se ainda mais evidente, visto ser a terra - antes de
tudo - um bem de produo, que tem como utilidade prpria a produo de bens imprescindveis sobrevivncia do ser humano.
Com estas afirmaes poderia surgir dvida se a propriedade urbana tambm est condicionada ao atendimento de uma funo
social. Ser no prprio texto constitucional, no captulo referente poltica urbana, que se encontrar o esclarecimento. Assim,
prev o artigo 182:

Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder


Pblico municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.
(...)
2. A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s
exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano
diretor.
Alguns juristas so incisivos ao declarar a propriedade como uma funo social, como no caso do desembargador Rui Portanova
(1991, p. 1), que assim conceitua a propriedade: Propriedade funo. E social.
Parece, entretanto, mais acertada a posio segundo a qual a funo social no faz parte do conceito de propriedade, mas
encontra-se inserido como um elemento estrutural deste direito. Haja vista que o proprietrio desidioso teria remanescente o uso,
gozo e disposio da coisa enquanto no lhe sobrevenha a interveno estatal da desapropriao para fins de interesse social,
conforme o artigo 184 da Constituio Federal Brasileira de 1988.
Fica evidenciado, entretanto, que existe um dever fundamental advindo da funo social da propriedade, que o da racional
utilizao dos bens em proveito da coletividade.

1 REQUISITOS DA FUNO SOCIAL DA PROPRIEDADE


No prprio texto constitucional de 1988 podem ser encontrados os requisitos exigidos para que a propriedade rural cumpra sua
funo social. Assim, dispe o artigo 186 da Carta Magna:

Art. 186. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,


simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos
em lei, aos seguintes requisitos:
I aproveitamento racional e adequado;
II utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao
do meio ambiente;
III observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho;
IV explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos seus
trabalhadores.
Caso seja descumprido um desses requisitos da funo social da propriedade, o imvel rural fica sujeito desapropriao por
interesse social mediante justa e prvia indenizao, em conformidade com o artigo 184 da Constituio Federal Brasileira de 1988:

Art. 184. Compete Unio desapropriar por interesse social, para fins de
reforma agrria, o imvel rural que no esteja cumprindo sua funo
social, mediante prvia e justa indenizao em ttulos da dvida agrria,
com clusula de preservao do valor real, resgatveis no prazo de at
vinte anos, a partir do segundo ano de sua emisso, e cuja utilizao ser
definida em lei.
Observa-se, assim, que nos tempos atuais as teorias acompanharam esta evoluo da propriedade e aparecem impregnadas da
importncia dada ao aspecto social. No se deve conceber, portanto, que a propriedade reste reduzida ao ttulo de domnio, que
apenas legalizaria a posio do proprietrio, fazendo-se imprescindvel que a posse-trabalho a legitime, a salvaguarde.

Defende Alcir Gursen de Miranda (1992, p. 51) que, tendo em vista a posse agrria, no basta apenas estar na terra, necessrio,
antes, trabalhar a terra, para nela estar. Sublinha, ainda, o lado social inerente ao Direito Agrrio quando afirma que:
Na posse agrria, onde o trabalho representado por grande dose sociolgica, no a fora, o engenho ou aplicao, que a justifica,
mas, sim, a maior necessidade social, econmica e poltica do homem do campo. Alis, em toda poltica agro-reformista sria, o
homem do campo sem ttulo formal (documental) conferido pelo Estado, deve permanecer nas terras onde trabalha, pois, o
trabalho a nica forma de se garantir legitimamente um pedao de terra.
Compactuando com esta postura, o mestre Rafael Augusto de Mendona Lima (1992, p. 89-90) traz a seguinte lio a respeito da
posse agrria:

A legitimao de sua figura, no entanto, est jungida ao cumprimento da


funo social da propriedade, que, na verdade, o cumprimento da
funo social da terra. No o fazendo, o proprietrio se sujeita a diversas
sanes, numa escala progressiva, a culminar com a caracterizao do
imvel objeto do direito de propriedade como latifndio, o que o deixa na
linha de fogo da desapropriao por interesse social, para finalidade de
reforma agrria, transferindo-se a propriedade do mesmo a outrem que
tenha mais conscincia da verdadeira destinao social do bem. Isto para
no se falar da usucapio agrria.
A concluso irretorquvel: a posse agrria que legitima a propriedade agrria.
Por estes motivos acima bem delineados por Rafael Augusto de Mendona Lima que se nota ser o ttulo de propriedade
insuficiente no Direito Agrrio para salvaguardar o seu portador. Necessrio se faz a efetiva realizao da funo social da
propriedade.
Apesar da existncia de previso constitucional sobre a funo social da propriedade, a legislao brasileira no traz nenhuma
conceituao do que seja referido princpio, mas to-somente indica os requisitos para que ele se cumpra. Baseando-se nesses
requisitos legais do artigo 186 da Constituio Federal Brasileira, Francisco Leite Cabral (1997, p. 23) traz uma conceituao da
funo social do imvel rural como o princpio, que regulamenta, na atividade agrria dos rurcolas, os direitos e obrigaes no
mbito social, econmico, trabalhista e ambiental, objetivando a satisfao das necessidades materiais daqueles e o bem-estar da
coletividade.
Deve-se levar em considerao que, ao se ressaltar a funo social da propriedade rural, representada pelo objetivo de favorecer o
bem-estar dos proprietrios e seus empregados, de manter nveis satisfatrios de produtividade e resguardar os recursos naturais, a
lei deu funo social um sentido bem amplo. Por isso, pode-se deduzir que a lei no se refere ao imvel rural, em sentido estrito,
mas a toda utilizao da terra, pelo proprietrio ou no, bem como aos negcios advindos de contratos que possam realizar-se em
razo da atividade rural (DONZELE, 2001, p. 154).
A funo social da propriedade um princpio fundamental do Direito Agrrio disposto no pargrafo 1 do artigo 2 da Lei n.
4.504/64 (Estatuto da Terra), recepcionado pelo artigo 5, XXIII, da Constituio Federal Brasileira de 1988 e explicitado para o
Direito Agrrio no artigo 186 do mesmo diploma legal, que tem sido amplamente discutido no Brasil. Dispe o artigo 2:

Art. 2(...)
1. A propriedade da terra desempenha integralmente a sua funo
social quando, simultaneamente:
a) favorece o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela
labutam, assim como de suas famlias;
b) mantm nveis satisfatrios de produtividade;
c) assegura a conservao dos recursos naturais;
d) observa as disposies legais que regulam as justas relaes de
trabalho entre os que a possuem e a cultivam.
O estudo deste tema exige, por isso, uma abordagem dplice: a primeira para atender ao posicionamento e orientao que a seu
respeito dada pelo Direito Agrrio. A segunda refere-se concepo de posse agrria, por ser ela um instrumento sumamente

valioso para a realizao dos fins econmicos e sociais da propriedade e, tambm, para a transformao das estruturas agrrias
nacionais.
Ao defender a realizao de atos possessrios agrrios de conformidade com as exigncias do Direito Agrrio, o ilustre professor
Rafael Augusto de Mendona Lima (1994, p. 88) diz que tem:

[...] a terra de ser explorada com finalidades econmicas, uma vez que,
sendo um bem de produo, se destina a produzir outros bens de uso da
humanidade, deixando de ser algo que o homem acumule para fazer uma
estrutura de poder e mando, mas passando a ser algo que ele utilize como
instrumento, como meio de trabalho, ferramenta para a produo de
outros bens.
Na verdade, ao se mencionar a funo social da propriedade, no so indicadas as restries ao uso e gozo dos bens prprios. Estas
ltimas so negativas aos direitos do proprietrio. A noo de funo social significa um poder-dever de comportamentos positivos
(preservar, no desmatar acima de determinado percentual, etc), sintonizados com os ditames da ordem jurdica. Assim, a funo
social no seria uma limitao. Ela se manifestaria na prpria configurao estrutural do direito de propriedade, pondo-se
concretamente como elemento qualificante na predeterminao dos modos de aquisio, gozo e utilizao dos bens.

2 DISCUSSES NO NOVO CDIGO CIVIL BRASILEIRO


Apesar da constatao de que a idia de uma funo social ligada propriedade vem sendo desenvolvida h muitos anos, no
ordenamento jurdico brasileiro, apenas a Constituio Federal e o Estatuto da Terra traziam expressamente previso a respeito.
O Cdigo Civil brasileiro de 1916 mostrava-se em descompasso com o que dispunha a Constituio Federal brasileira de 1988,
dispensando ao direito de propriedade tratamento arraigado de concepes individualistas. Dispunha o artigo 524 deste diploma
civil: A lei assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, e de reav-los do poder de quem quer que
injustamente o possua. O direito do proprietrio era tido como absoluto.
Tratava-se evidentemente de um problema srio, ainda mais quando envolvida estava a propriedade rural, visto que a terra sendo
entendida como um bem gerador de outros bens deve satisfazer alm dos interesses individuais, o interesse da sociedade como um
todo. Devido a este motivo, o direito sobre ela deve se submeter a um regime especial. o que defendeu Rosalinda P. C. Rodrigues
Pereira (2000, p. 119) na seguinte assertiva:
A definio civilista que assegura ao proprietrio o direito de usar, gozar e dispor de seus bens, bem como de reav-los de quem
quer que injustamente os possua, no permite a exata compreenso da noo do direito de propriedade rural, porque no leva em
considerao a natureza especfica da terra, seu carter sociolgico, enfim, sua finalidade social, desconsiderando o cumprimento
da destinao natural da terra, que visa ao atendimento das necessidades sociais e econmicas, no apenas do seu titular, mas da
humanidade em geral. Pressupe, a legislao civilista, a noo de terra essencialmente como um bem de valor, em que a
salvaguarda do direito do proprietrio est no seu ttulo.
Outro problema advindo desta constatao foi a proliferao de minifndios e latifndios, pois a previso do Cdigo Civil de 1916
era a de um direito sucessrio comum tanto para os imveis urbanos quanto para os rurais, o que no foi coibida por nenhuma das
Constituies subseqentes.
Em 1964, sob a gide da Constituio de 1946, que determinava o uso da propriedade condicionado ao bem-estar social, foi
promulgada a Emenda Constitucional n. 10, de 10 de novembro, que consagrou a autonomia do direito agrrio.
Naquele mesmo ano foi editada a Lei n. 4.504/64, que regulamentou o princpio da funo social da propriedade, que passou a
estar presente em todas as outras Constituies. S no tinha acompanhado esta evoluo o Cdigo Civil.
Muitas crticas foram feitas tendo como base esse descompasso entre as previses constitucionais e as do Cdigo Civil de 1916, tal
como a de Wellington Pacheco Barros (1997, p. 36), que nos descreve que:

Embora a funo social da propriedade seja, hoje, no Pas, mandamento


constitucional, o que ainda se observa uma perseverante manuteno
de seu conceito individual ou privatstico, numa intrigante distonia entre
o direito positivado e a realidade social de sua aplicao, mesmo por
aqueles que operam a cincia jurdica e sedimentam opinies atravs da
doutrina e jurisprudncia, como se o conceito do cdigo civil, uma lei
menor, ainda vigorasse, e no tivesse sofrido dimensionamento
conceitual pela Carta Constitucional vigente.

Merece ser citada a opinio de Ismael Marinho Falco (1995, p. 213) no sentido de que:

A propriedade, tal como constitucionalmente protegida, j no comporta


mais no Brasil, ser recepcionada pelo art. 524, do CC, posto que hoje j
no se admite mais possa o proprietrio, usar, gozar e dispor com
amplitude que os termos exigem. O uso e o gozo da propriedade rural
est diretamente vinculado funo social que a Constituio da
Repblica vota propriedade. J no temos um direito individual, mas
socialmente coletivo. Enquanto no serve aos interesses da coletividade,
promovendo-lhe o bem-estar e concorrendo para o progresso econmico
e social de seu titular, a propriedade j no pode mais permanecer nas
mos de quem no a trabalha, impondo-se a desapropriao por interesse
social a fim de que, redistribuda, possa alcanar, pelo trabalho, a funo
social a que estar fadada.
Mostrava-se imprescindvel uma adaptao da concepo civilista da propriedade tendo em vista o mandamento constitucional que
a condiciona ao cumprimento da funo social.
O civilista Caio Mrio da Silva Pereira (1992, p. 69), analisando a funo social da propriedade, diz:

Admitida a sobrevivncia da propriedade privada como essencial


caracterizao do regime capitalista, garante a ordem pblica a cada um a
utilizao de seus bens, nos misteres normais a que se destinam. Mas, em
qualquer circunstncia, sobrepe-se o social ao individual. O bem-estar
de todos sobreleva s convenincias particulares. E, para realiz-lo,
arma-se o legislador de poderes amplos e afirmativos. Confrontando o
direito de propriedade na sua feio romana com as concepes dia a dia
ocorrentes, verifica-se que se esboa com toda nitidez uma tendncia que
se concretiza em doutrina atual, distanciando as noes hodiernas dos
conceitos clssicos e salientando notria linha de evoluo para um
regime dominial invencivelmente diverso do que foi no passado.
Observa-se, ento, que apesar do tratamento individualista expressado no Cdigo Civil de 1916, a doutrina j vinha esboando
opinio no sentido de que a lei civil deveria se adaptar evoluo manifestada em outros diplomas legais no sentido do social.
Criticando o Projeto de Lei de 1975, que cuidou da reforma do Cdigo Civil, a jurista Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira (2000, p.
120) chama a ateno para o fato de ser visvel que esse no tratou da substancial distino entre imvel rural e urbano, da mesma
maneira que o Cdigo de 1916, justificando que, por isso, o direito de propriedade rural vem merecendo a tutela pelo setor
diferenciado do ordenamento jurdico, que o Direito Agrrio.
A surgiu mais um problema. Devido falta de um Direito Processual Agrrio, as questes relativas propriedade rural eram
resolvidas dentro do mbito civilista, contaminado por noes individualistas conforme exposto antes.
De acordo com Srgio Srvulo da Cunha (2000, p. 257), havia necessidade de uma nova disciplina da proteo possessria,
aplicvel nos casos de ocupao coletiva e naqueles que envolvam os posseiros do campo. Justificava seu posicionamento nesse
sentido dizendo que:

A necessidade dessa nova disciplina jurdica, como acima se indicou,


nasce de dois fatores: 1) a injustia implicada em proteger-se o puro
direito de propriedade por cima do direito moradia, ao trabalho e
vida; 2) a desigualdade real das partes no processo possessrio, que
inclina a balana da justia contra o pequeno lavrador; essa desigualdade
real provoca vcios encontradios nos processos possessrios, tais como:
a) admitir-se ao (e execuo de liminares) contra rus no identificados
ou no qualificados na inicial; b) excesso de execuo, at mesmo no
cumprimento de liminares, com danos a bens e pessoas (violncia fsica,
destruio de moradias e roas); e c) uma incorreta apreciao da ao
possessria, como se ela fosse ao de proteo propriedade.
Enquanto no possvel contar com uma disciplina jurdica nos moldes levantados por Srgio Srvulo da Cunha, entendeu-se que o
meio de corrigir esta carncia era o momento da aplicao das normas. Assim, conforme Fbio Konder Comparato (2000, p. 146):

A aplicao das normas do Cdigo Civil e do Cdigo de Processo Civil,


nunca demais repetir, h de ser feita luz dos mandamentos
constitucionais, e no de modo cego e mecnico, sem ateno s
circunstncias de cada caso, que podem envolver o descumprimento de
deveres fundamentais.
Sabe-se que infelizmente no o que se verifica na prtica, o que causa alguns problemas. o que foi constatado pela Comisso
Parlamentar de Inqurito destinada a apurar as origens, causas e conseqncias da violncia no campo brasileiro. Segundo relata
Rosalinda P. C. Rodrigues Pereira (2000, p. 121-2), o relatrio dessa Comisso diz que:

Seria injusto atribuir ao Poder Judicirio toda a responsabilidade pelas


violncias no campo. No entanto, parte de seus membros tem contribudo
decisivamente com as injustias, com a intocabilidade da propriedade
privada, com a instituio do latifndio e legitimando as formas mais
absurdas de violncia contra lavradores e apoiadores da reforma agrria.
Inmeros casos que servem como exemplo desta ineficcia do Judicirio
nos foram relatados: o uso indevido das aes possessrias que se
destinam a defesa da posse para proteo da propriedade.
Por isso, apesar de no novo Cdigo Civil se notar a preocupao com o equilbrio entre o direito de propriedade, eminentemente
privado e satisfativo dos interesses individuais, e a funo social da propriedade, eminentemente pblica e geradora de obrigaes e
deveres para com a coletividade, ainda no est resolvido o problema. H necessidade urgente de um rgo judicial composto por
juzes conhecedores das normas e princpios prprios do Direito Agrrio.
Em relao ao exerccio do direito de propriedade em consonncia com suas finalidades sociais, Luiz Edson Fachin (2000, p. 288)
defende a Comisso elaboradora e revisora do Anteprojeto do Cdigo Civil (1972), dizendo sobre o pargrafo 4 do artigo 1229 do
Projeto de Lei da Cmara 118, de 1984 (n. de origem: 634, de 1975) que:

V-se que com preciso o que props a Comisso coordenada pelo


professo Miguel Reale: trata-se de uma hiptese de privao, vale dizer
perda da propriedade, nas condies que ali menciona. Est claro que o
proposto pelos juristas antes citados no alcana o passo que estamos
dando aqui, porm, se situa no mesmo sentido e direo, uma vez que
valoriza, acima do direito abstrato da propriedade, um fato dotado de
concretude e espelhado na noo posse-trabalho.

Encontra-se a seguir a redao do mencionado pargrafo para constatao da afirmao de Luiz Edson Fachin, ressaltando que ele
aparece no Novo Cdigo Civil, Lei n. 10.406 de 10 de janeiro de 2002, em vigor a partir de 11 de janeiro de 2003, como pargrafo
4 do artigo 1228.

Artigo 1228.
(...)
4. O proprietrio tambm pode ser privado da coisa se o imvel
reivindicado consistir em extensa rea, na posse ininterrupta, de boa f,
por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas, e estas nela
houverem realizado, em conjunto ou separadamente, obras e servios
considerados pelo juiz de interesse social e econmico relevante.
Ao lado dessa previso, no resta dvida de que um passo mais que necessrio foi a nova redao dada ao artigo 524 do Cdigo Civil
de 1916 pelo Novo Cdigo Civil, Lei n. 10.406 de 10 de janeiro de 2002. Tem-se, ento, o artigo 1228 determinando que:

Art. 1228. O proprietrio tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa,


e o direito de reav-la do poder de quem quer que injustamente a possua
ou detenha.
1. O direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as
suas finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados,
de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as
belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e
artstico, bem como evitada a poluio do ar e das guas.
A alterao substancial entre os dois artigos foi o incremento das obrigaes sociais ligadas noo de propriedade, contrastando
com a ultrapassada viso individualista. Na anlise de Miguel Reale (2000, p. 4) sobre o Direito das Coisas no Projeto do Cdigo
Civil tem-se:
O Direito Real visto em razo do novo conceito de propriedade, com base no princpio constitucional de que a funo da
propriedade social, superando-se a compreenso romana quiritria da propriedade em funo do interesse exclusivo do indivduo,
do proprietrio e do possuidor.

3 CONSIDERAES FINAIS
A funo social da propriedade, que adquiriu foros constitucionais, deve ser atendida tanto no imvel urbano quanto no rural,
obedecendo-se os requisitos dispostos na Carta Magna.
A lei civil que se mostrava em desacordo com o mandamento constitucional de que a propriedade tinha uma funo social a cumprir
foi revogada e o vigente Cdigo Civil seguiu este importante mandamento, ficando na mesma linha da lei agrria. Entretanto, at
que isto ocorresse foram gerados muitos problemas sociais no campo.
Por no haver um Direito Processual Agrrio, as pendncias rurais se resolviam dentro do mbito civilista, de noes
individualistas, e apesar da alterao trazida pelo novo Cdigo Civil, necessrio se faz que os juzes atentem para a questo da
importncia da repercusso social de suas sentenas.

BIBLIOGRAFIA
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PORTANOVA, Rui. Desembargador-plantonista do Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Deciso concedendo
efeito suspensivo. Agravo de Instrumento. 19 de agosto de 1991.
REALE, Miguel. Lies preliminares de direito. So Paulo: Saraiva, 1993.

Autor
Patrcia Fortes Lopes Donzele Cielo
Professora universitria. Mestra em Direito pela UFG. Professora no curso de Direito do CESUC.

Site(s):
profpatriciadonzele.blogspot.com.br/

Informaes sobre o texto


Artigo originalmente publicado na Revista CEPPG (Catalo), v. 1, p. 18-28, 2006.

Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)


CIELO, Patrcia Fortes Lopes Donzele. O princpio da funo social do imvel rural . Revista Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n.
3789, 15 nov. 2013. Disponvel em: <http://jus.com.br/artigos/25824>. Acesso em: 29 ago. 2015.