Análise dos precedentes da Súmula 619 do STJ sobre ocupação de bens públicos

NOTA
TÉCNICA NE-HABURB
Referência: Estudo dos precedentes da Súmula 619 do Superior Tribunal de Justiça
e indicação de hipóteses de superação

Dirige a Defensoria Pública Taissa Nunes Vieira Pinheiro, da Unidade Santana, pedido de
consulta a este Núcleo Especializado de Habitação e Urbanismo acerca das possibilidades de
superação da Súmula 619-STJ, com vistas à sua orientação para a formulação de recurso especial.
Cumpre, preliminarmente, a realizar o estudo dos precedentes que deram origem à Súmula
619-STJ. Para tanto, a despeito da existência de outros julgados anteriores, realizamos um estudo
daqueles relacionados à memória da súmula pelo próprio Superior Tribunal de Justiça.1
Apesar de não ser uma análise exaustiva, o estudo destes acórdãos é suficiente para se
compreender a razão de decidir dos Ministros. Após um breve relatório dos precedentes, faz-se uma
sistematização a partir de três critérios: (a) o dispositivo cuja violação se alega para a interposição
do recurso especial; (b) a pretensão recursal; (c) argumentos peculiares daquele caso que sejam de
algum interesse para a formulação das conclusões.
Por fim, são sugeridas, a partir dos precedentes estudados, duas hipóteses de superação da
Súmula 619-STJ: (a) hipóteses de concessão de uso especial para fins de moradia, notadamente para
a desconstrução da ideia de que a ocupação prolongada em bem público não gera direitos aos
ocupantes; (b) hipótese de consolidação de núcleo urbano informal sobre área pública e os efeitos
decorrentes da Lei 13. 465/2.017 (que é posterior ao precedente mais recente relacionado na
memória de edição da súmula).
Esta nota técnica tem por objetivo orientar a atuação do Núcleo Especializado e também
dos/as colegas defensores/as em sua atuação em casos de remoção de ocupantes em áreas públicas,
perante o Superior Tribunal de Justiça, com vistas a desafiar o entendimento sumulado, na defesa de
núcleos, comunidades e territórios situados em área pública com vistas a preservar o direito à
moradia de pessoas vulneráveis.
1 Conferir:
https://scon.stj.jus.br/SCON/sumanot/toc.jsp?livre=(sumula%20adj1%20%27619%27).sub.#TIT1TEMA0

Núcleo Especializado de Habitação e Urbanismo da Defensoria Pública do Estado de São Paulo
R. Líbero Badaró, nº 616, 3º andar, São Paulo- SP, CEP 01502-000. Tel (11) 3105-0919 – r. 305/303/308 1

Análise dos precedentes

O Superior Tribunal de Justiça, por sua Corte Especial, editou a Súmula 619 (julgado
em 24.10.2018, DJe 30.10.2018) com o seguinte teor: "a ocupação indevida de bem público
configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por
acessões e benfeitorias". Para a consolidação do entendimento sumulado, o Tribunal da
Cidadania encontrou arrimo nos seguintes precedentes: (i) AgRg no Ag 1160658-RJ, Rel.
Ministro Massami Uyeda, Terceira Turma, julgado em 27.04.2010, DJe 21.05.2010; (ii) AgRg
no AREsp 762197-DF, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em
01.09.2016, DJe 06.09.2016; (iii) AgRg no AREsp 824129-PE, Rel. Ministro Mauro Campbell
Marques, Segunda Turma, julgado em 23.02.2016, DJe 01.03.2016; (iv) AgRg no REsp
1319975-DF, Rel. Ministro João Otavio de Noronha, Terceira Turma, julgado em
01/12/2015, DJe 09/12/2015; (v) AgInt no AREsp 460180-ES, Rel. Ministro Sérgio Kukina,
Primeira Turma, julgado em 03.10.2017, DJe 18.10.2017; (vi) REsp 699374-DF, Rel.
Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, Terceira Turma, julgado em 22.03.2007, DJe
18.06.2007; (vii) REsp 841905-DF, Rel. Ministro Luiz Felipe Salomão, Quarta Turma,
julgado em 17.05.2011, DJe 24.05.2011; (viii) REsp 850970-DF, Rel. Ministro Teori Albino
Zavaschi, Primeira Turma, julgado em 01.03.2011, DJe 11.03.2011; (ix) REsp 1055403-RJ,
Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 07.06.2016, DJe 22.06.2016; e (x)
REsp 1310458-DF, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em
11.04.2013, DJe 09.05.2013.
(i) O precedente mais antigo, vinculado à memória jurisprudencial da súmula, ou seja o
AgRg no Ag - 1160658-RJ trata, segundo o teor do acórdão consultado, da pretensão de um usuário
da Defensoria Pública à retenção de inúmeras acessões e benfeitorias necessárias e úteis
implementadas em uma propriedade do Fundo Único de Previdência do Estado do Rio de Janeiro
(RioPrevidência). Não há outros pedidos recursais. Sustenta o agravante a violação do art. 1.219 do


CC 20022. A Corte entendeu que "não se pode admitir que um particular retenha um bem público, sob
pena de se reconhecer, por via oblíqua, a posse individual de bem de natureza coletiva, providência
incompatível com o regime jurídico aplicável aos bens em apreço (bens públicos)". Há importantes
referências nos julgados reproduzidos neste acórdão: (a) a incompatibilidade de posse privada de
bem coletivo com o princípio da indisponibilidade do patrimônio público; (b) relação entre o
princípio da boa-fé objetiva e o estímulo a invasões e construções ilegais (ambas referências
advindas da ementa do Resp. 945055-DF, de relatoria do Min. Herman Benjamin); (c)
caracterização da posse como o exercício de poderes inerentes à propriedade e a impossibilidade de
sua configuração na hipótese de ocupação irregular de propriedade pública (referência ao REsp
863939/RJ, de relatoria da Min. Eliana Calmon).
O agravante suscita outros julgados que reconheceram o direito ao pagamento de
indenizações ao ocupante de bem público. Dentre estes, o REsp n.º 906-416-RJ foi interposto pelo
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em face de decisão do tribunal de origem que o condenou
a indenizar as benfeitorias úteis e necessárias havidas no imóvel público. Neste caso, o Min. Sidinei
Benedeti faz um corte: "a questão objeto de análise no presente caso não é o direito de retenção
pelas benfeitorias, mas, simplesmente o direito de indenização correspondente", com base no
acórdão impugnado, que reconhece o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias
realizadas pelo possuidor de boa-fé, porém não reconhece o direito de retenção do bem público em
razão destas benfeitorias, diante da sobreposição do interesse público. O Ministro relator, no
entanto, com fulcro em outro precedente (REsp 5561/DF, Rel. Min. Eliana Calmon, 2.ª Turma, DJ
03/10/20053) ainda ressalta que o direito da indenização se refere os prejuízos eventualmente
advindos do ato administrativo que revogou a autorização "para ocupar o bem público, não à
indenização por benfeitorias. O Ministro Massami Uyeda, ao apreciar esse argumento no AgRg no
Ag - 1160658-RJ, não compreendeu haver divergência do acórdão recorrido com o REsp n.º 906-
416-RJ, no que toca ao não reconhecimento do direito à retenção, mas silenciou em relação ao
2 CC 2.002, art. 1.219: "O possuidor de boa-fé tem direito à indenização das benfeitorias necessárias e úteis, bem como, quanto às
voluptuárias, se não lhe forem pagas, a levantá-las, quando o puder sem detrimento da coisa, e poderá exercer o direito de retenção pelo
valor das benfeitorias necessárias e úteis".
3 Cumpre reproduzir o trecho do REsp 556721-DF: "Ressalte-se que neste feito, como se abstrai da decisão recorrida, não se vislumbra
hipótese de uso especial de bem público legalmente titulado, mas de ocupação irregular de área pública, porque a utilização do imóvel
realiza-se de forma clandestina, sem base em qualquer ato unilateral ou contrato emanado da Administração. E diga-se ainda que
somente naqueles casos, quando admitido de maneira formal o uso do bem público, particularmente nas hipóteses de permissão e
concessão, há de se cogitar do cabimento de eventual indenização pelos prejuízos advindos do ato revogatório".


direito à indenização, ainda que pelos prejuízos decorrentes da revogação do ato administrativo
autorizatório da ocupação particular em bem público. Ao cabo, negou provimento ao recurso.
(ii) O AgRg no AREsp 762197-DF foi interposto em face da Companhia Imobiliária de
Brasília (TERRACAP4). Neste recurso, o recorrente sustentou que o acórdão proferido pelo Tribunal
de Justiça do Distrito Federal era omisso sobre pontos relevantes para o julgamento da apelação,
violando assim o artigo 535 do CPC-1973 (previsão do cabimento dos embargos declaratórios), e
também a ofensa ao art. 1.219 do CC-2002. A pretensão de reconhecimento da omissão do acórdão
vergastado foi rechaçada - o STJ considerou que o tribunal a quo apresentou fundamentação
adequada a respeito da alegação de exercício de posse de boa. A reboque, o STJ também afastou o
pedido indenizatório. Destarte, vislumbra-se que o mérito do recurso especial, a despeito de estar
sustentado na violação também de dispositivo processual, bastava-se ao pleito indenizatório por
construções realizadas em bem público sem autorização ou consentimento da TERRACAP. Foi
negado provimento ao agravo regimental.
(iii) O AgRg no AREsp 824129-PE foi interposto por usuário da Defensoria Pública da
União em face da Transnordestina Logística S/A. Trata-se de um assunto mais complexo que é a
construção em áreas não edificáveis, qualificadas como bem de uso comum do povo. De toda sorte,
vislumbra-se que o mérito do recurso especial é mais abrangente, em comparação aos demais
precedentes. A DPU combate o entendimento de que a ocupação de bem público constitui mera
detenção, no caso concreto, diante dos direitos decorrentes da Medida Provisória 2.220/2.001 e
pugna a reforma da decisão recorrida para reconhecer aos recorrente o direito à concessão de uso
especial para fins de moradia, que abarca, inclusive, os terrenos de marinha e acrescidos. A DPU
ainda faz uma distinção entre o fato (a construção de imóvel em faixa de domínio de ferrovia, bem
público de uso comum do povo) com a aplicação do direito (a prevalência do direito à habitação e
moradia ante o caráter público do terreno apropriado), diante dos direitos assegurados pela MP n.
2.220/2.001. Por fim, a DPU argumenta que os fatos que delineiam a sua pretensão recursal são
incontroversos.
4
Vale consignar que muitos dos precedentes que deram azo à sumulação do entendimento jurisprudencial examinado se referem a casos
do Distrito Federal que envolvem a TERRACAP - há entendimento consolidado no sentido de que os imóveis administrados por esta
companhia imobiliária apresentam natureza de bem público (vide, por exemplo: EREsp n. 695.928/DF, Relator Ministro JOSÉ DELGADO,
CORTE ESPECIAL, julgado em 18/10/2006, DJ 18/12/2006, p. 278).


O tribunal a quo entendeu que por se estabelecer em bem público de uso comum do povo, o
ato de conceder uso especial para fins de moradia, nos termos do inc. I, do art. 5.º, da MP
2.220/2.0015, é discricionário (e não vinculado), de modo que a interferência do Poder Judiciário
nesta esfera decisória do administrador público constituiria violação ao princípio da separação de
poderes. Ao afastar o direito à CUEM, o tribunal de origem deu procedência ao pedido de retirada de
construções na cidade de São Lourenço da Mata-PE. A despeito de toda a argumentação dos
recorrentes, o STJ enquadrou a questão ao entendimento de que a ocupação de bem público não
implica posse, mas mera detenção, de natureza precária, o que afastaria o direito de retenção por
benfeitorias e o almejado pleito indenizatório à luz da alegada boa-fé.
Ocorre que não fica claro o reconhecimento dos direitos à retenção e à indenização por
benfeitorias compunham a pretensão recursal, já que o relatório do acórdão indica que a pretensão
seria o afastamento da pretensão de reintegração de posse em face dos recorrentes e o
reconhecimento, em favor destes, da concessão de uso especial para fins de moradia (sequer há
referência ao artigo 1219, do Código Civil, como um dispositivo prequestionado e cuja violação teria
sido sustentada pela DPU).
No que tange à pretensão de reconhecimento da concessão de uso especial para fins de
moradia, o Tribunal de origem adotou entendimento de que se tratava de um ato discricionário do
Poder Público, não sendo devida a interferência do Poder Judiciário nesta esfera decisória do
administrador público. Sobre este aspecto distintivo em relação aos precedentes anteriores, o STJ
entendeu que "rever o entendimento do Tribunal de origem, no sentido de que não cabe
indenização pela utilização irregular de bem público, demandaria necessário revolvimento de
matéria fática, o que é inviável em sede de recurso especial", diante do disposto na Súmula 07-STJ.
Diante do exposto, negou-se provimento ao agravo regimental.
(iv) Em outro caso envolvendo a TERRACAP, no AgRg no REsp 1319975-DF, verifica-se
que o agravante sustentou a violação de outros dispositivos da lei federal, para além do art. 1.219 do
Código Civil, quais sejam, o art. 18 da Lei n. 12.024/2.0096, pois a área litigiosa estava em processo
administrativo de regularização, e os arts. 884 e 885 do Código Civil, pois, reconhecida a posse de
5
MP 2.220, art. 5.º, inc. I: É facultado ao Poder Público assegurar o exercício do direito de que tratam os arts. 1.º e 2.º em outro local na
hipótese de ocupação de imóvel: (I) - de uso comum do povo.
6
Lei n. 12.024/2.009, art. 18: "As áreas públicas rurais localizadas no Distrito Federal poderão ser regularizadas, por meio de alienação
e/ou concessão de direito real de uso, diretamente àqueles que as estejam ocupando há pelo menos 5 (cinco) anos, com cultura agrícola
e/ou pecuária efetiva, contados da data da publicação desta Lei".


boa-fé do bem, configuraria enriquecimento ilícito determinar a desocupação sem a correspondente

indenização pelas benfeitorias implementadas no imóvel. Conforme se depreende do acórdão, o
TJDF deu parcial provimento à agravante, julgando procedente o pedido alternativo de
reconhecimento do direito à indenização pelas benfeitorias realizadas em bem público. A matéria
relativa à pendência de regularização do bem imóvel em litígio, regulada pela Lei n. 12.024/2.009,
provavelmente alegada com vistas à improcedência do pedido reivindicatório, não foi objeto de
recurso especial, sequer na modalidade adesiva nos termos do art. 500 do CPC-1973. Desta forma, o
STJ entendeu que a matéria estava preclusa e não poderia ser arguida em agravo regimental. No que
toca ao remanescente meritório, concluiu que a decisão agravada deve ser mantida porquanto o
aresto recorrido divergiu da orientação jurisprudencial do Superior Tribunal de Justiça de que a
ocupação de bem público não gera direitos possessórios, e sim mera detenção de natureza precária,
o que afasta o pagamento de indenização pelas benfeitorias e o reconhecimento do direito de
retenção, nos termos do art. 1.219 do CC, ainda que o recorrente desconhecesse o vício que
inquinava seu direito. Não houve a análise do STJ do argumento relativo à violação dos arts. 884 e
885 do CC-2002, que tratam da obrigação de restituição daquele que aufere enriquecimento ilícito.
Diante do exposto o STJ manteve a decisão que reformou o acórdão do Tribunal a quo, afastando o
reconhecimento do direito à indenização pelas benfeitorias realizadas, porquanto não preenchido o
requisito essencial de posse sobre o imóvel.
(v) Já no AgInt no AREsp 460180-ES, interposto por particulares em face do Município de
Serra, há a tentativa de superar uma série de obstáculos para o conhecimento do recurso especial.
Primeiramente, o STJ inadmitiu o recurso quanto ao pedido de reconhecimento de cerceamento de
defesa pelo indeferimento de prova pericial, diante a incidência da Súmula 7-STJ (considerou que,
ao indeferir a produção de determinada prova, a Corte a quo considerou peculiaridades fáticas da
lide; para se chegar a um entendimento diverso, necessário seria um novo exame do acervo fático-
probatório). A Corte entendeu, outrossim, que o art. 547 do CC-1916, arguido pelo recorrente, não
fora prequestionado, e reconheceu a incidência da Súmula 282-STF. O agravante tenta se dissociar
da jurisprudência sobre a impossibilidade de retenção de benfeitorias ou indenização destas
quando implementadas em área pública, pois, estes julgados não tratam dos princípios do ato
consumado e da segurança jurídica da ordem jurídica. O STJ rechaçou essa argumentação, pois


considerou que a jurisprudência se refere à mesma situação tratada nos autos (reconheceu a
incidência da Súmula 83-STJ).
(vi) O REsp 699374-DF foi interposto pela TERRACAP com vistas a reformar decisão do
TJDF que reconheceu o direito à indenização por benfeitorias erigidas em bem público decorrente
de ocupação, por particular, de forma continuada e pacífica (os recorridos estavam no terreno há
mais trinta anos, com algum consentimento). Para tanto alega violação aos arts. 186, 1.196, 1.204 e
1.209, bem como arts. 2.º e 4.º da Lei n.º 1.172/96. O mérito do recurso, portanto, se bastava ao
direito à indenização por benfeitorias e plantações realizadas no terreno público. O STJ atribuiu
razão à recorrente, pois, caracterizada a natureza de bem público, com ocupação indevida, não tem
nenhum sentido deferir-se a indenização por benfeitorias. entendeu também que não se pode
configurar como de boa-fé a posse de terras públicas, pouco relevando o tempo de ocupação,
sempre precária, sob pena de submeter o Poder Público à sanha das invasões clandestinas.
(vii) No mesmo sentido o REsp 841905-DF, também interposto pela TERRACAP, no qual
alega a violação dos arts. 1.200, 1.201, 1.205 e 1.219, todos do Código Civil. A origem é uma ação
reivindicatória que tramitou na 7.ª Vara de Fazenda Pública do Distrito Federal - o juízo julgou
procedente o pleito reivindicatório e improcedente o pedido de indenização pelas construções
erigidas na área em litígio. O STJ, na apreciação da pretensão recursal que buscava reformar o
capítulo do acórdão proferido pelo TJDF, pelo qual se reconhecia o direito à indenização por
benfeitorias, diante da tolerância à ocupação informal por longos anos, reafirmou sua
jurisprudência no sentido de que a ocupação em área pública é mera detenção de natureza precária
e que, na hipótese dos autos, seria questionável reconhecer boa-fé, já que nunca houve concessão ou
permissão por parte da gestora da terra. Deu provimento ao recurso da TERRACAP e concluiu
inexistir posse, pressuposto para o reconhecimento do direito à indenização por benfeitorias.
(viii) O REsp 850970-DF é interposto pela TERRACAP nos mesmos moldes dos anteriores
(busca da reforma de acórdão do TJDF que, embora tenha reconhecido a natureza pública do bem
ocupado, concedeu o direito à indenização pelas benfeitorias implementadas diante da tolerância
por longos anos à ocupação). Nele também suscita violação aos arts. 1.200, 1.201, 1.291, 1.255, do
CC. Zavascki, ministro relator, faz uma correção inicial, pois, em sua concepção não se tratava de
benfeitorias, mas de acessões por construção (CC, art. 1.248, V). Reafirmou a jurisprudência no
sentido de que a construção, sem justo título, em área pública, não gera direito à indenização.


Considerou que os dispositivos do Código Civil são inaplicáveis aos imóveis públicos, que não
admitiram posse, mas mera detenção.
(ix) O REsp 1055403-RJ, por seu turno, foi interposto pela União, em face de acórdão
proferido pelo TRF-2.ª Região, que afirmou entendimento sobre a possibilidade de indenização a
acessão/construção realizada em bem público com destinação residencial, com o consentimento ou
tolerância do ente público. A recorrente aponta violação aos arts. 516 e 540 do CC-916 e 90 do
Decreto-Lei n.º 9.760/46. Ao interpretar referidos dispositivos, bem como arts. 513, 515 e 517 do
CC-1916 e 71 do Decreto-Lei n.º 9.760-46, o relator assevera que "inexistindo autorização expressa
do Poder Público federal para a ocupação da área pública, o ocupante poderá ser sumariamente
despejado e perderá, sem direito a qualquer indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo".
Especificamente no que se refere à ocupação de área pública no Jardim, ainda recuperou o
julgamento no REsp 808.708-RJ nesse mesmo sentido. Pelo exposto, deu-se provimento ao recurso
especial para cassar o acórdão do TRF e restabelecer a sentença.
(x) No REsp 1310458-DF, interposto por particulares em face da União, busca-se a reforma
de acórdão que negou direito à indenização por edifício erguido em área pública. Os recorrentes
sustentam violação aos arts. 4.º e 15 da LC 733/2006, aos arts. 128 e 460 do CPC e 186 e 927 do CC,
visto que seria devido o pagamento de indenização às acessões/benfeitorias erigidas no bem,
notadamente quando a posse é derivada de transmissões sucessivas de boa-fé e se faz com
tolerância por longos anos do Poder Público. O STJ não ingressou no mérito de eventual violação à
LC 733/2006, por se tratar de lei distrital. No que se refere à alegação de violação dos arts. 128 e
460 do CPC, entendeu que referidos dispositivos não foram prequestionados. No mérito
remanescente, reafirmou a jurisprudência no sentido de que a ocupação irregular de áreas públicas
não configura posse, mas sim detenção, não havendo falar em indenização por benfeitorias. Nesse
sentido, conheceu-se parcialmente o Resp, para negar-lhe provimento nesta última parte.
Relatados os precedentes, é possível analisá-los sob as perspectivas dos dispositivos cuja
violação se alega para fundamentar o recurso especial, a pretensão recursal e argumentos
específicos adotados tanto pelas partes, quanto pelo STJ na apreciação dos recursos:


Arts. Pretensão recursal Argumentos específicos

Precedente
i AgRg no Ag 1160658-RJ, 1219-CC 2002 Retenção de inúmeras Arguição do REsp n.º 906.416-
Rel. Ministro Massami acessões e benfeitorias R J, no qual se admitiu o
Uyeda, Terceira Turma, necessárias e úteis direito à indenização a
julgado em 27.04.2010, implementadas em ocupantes de bem público,
DJe 21.05.2010; propriedade pública decorrente da revogação do
ato autorização da ocupação
(e não pelas benfeitorias
implementadas)
ii AgRg no AREsp 762197- 535-CPC 1973 Indenização por Reconhecimento de omissão

DF, Rel. Ministro Antonio 1219-CC 2002 construções realizadas do acórdão recorrido em
Carlos Ferreira, Quarta em propriedade pública pontos relevantes para o
Turma, julgado em julgamento da apelação;
01.09.2016, DJe
06.09.2016
iii AgRg no AREsp 824129- MP Reconhecimento do Obs: não fica claro no acórdão
PE, Rel. Ministro Mauro 2.220/2.001. direito à concessão de se há a arguição de violação do
Campbell Marques, uso especial para fins art. 1219-CC 2002 e se há
Segunda Turma, julgado de moradia em bem de pedidos de indenização pelas
em 23.02.2016, DJe uso comum do povo benfeitorias ou retenção do
01.03.2016; (art. 5.º, inc. I, da MP bem público
2.220/2.001)
iv AgRg no REsp 1319975- 18- Lei n. Reconhecimento do A área em litígio estava em

DF, Rel. Ministro João 12.024/2009 direito à indenização processo administrativo de
Otavio de Noronha, 884 e 885- CC pelas benfeitorias regularização,
Terceira Turma, julgado 1916 realizadas em bem -A desocupação, sem a
em 01/12/2015, DJe público. indenização pelas benfeitorias,
09/12/2015 configura enriquecimento
ilícito
v AgInt no AREsp 460180- 547- CC 1916 Reconhecimento de Suscitou divergência do caso

ES, Rel. Ministro Sérgio cerceamento de defesa concreto com a jurisprudência
Kukina, Primeira Turma, em razão do estabelecida, à luz dos
julgado em 03.10.2017, indeferimento de prova princípios do ato consumado e
DJe 18.10.2017 pericial; da segurança jurídica da
Reconhecimento do ordem jurídica
direito à indenização
pelas benfeitorias
realizadas em bem
público.
vi REsp 699374-DF, Rel. 186, 1.196, - Reforma da decisão do - TJDF concluiu pela
Ministro Carlos Alberto 1.204 e 1.209 TJDF que reconheceu o indenização às benfeitorias em
Menezes Direito, Terceira - CC 2002 direito de indenização razão do prolongado tempo


Turma, julgado em 2.º e 4.º - Lei por benfeitorias em que se estabeleceu a

22.03.2007, DJe n.º 1,172/96 erigidas em bem ocupação (30 anos; STJ
18.06.2007 público, decorrente de concluiu que a detenção de
ocupação, por bem público é sempre cária,
particular independentemente do tempo
de ocupação.
vii REsp 841905-DF, Rel. 1.200, 1.201, - Reforma da decisão do - TJDF concluiu pela
Ministro Luiz Felipe 1.205 e 1.219 TJDF que reconheceu o indenização às benfeitorias em
Salomão, Quarta Turma, - CC 2002 direito de indenização razão do prolongado tempo
julgado em 17.05.2011, por benfeitorias em que se estabeleceu a
DJe 24.05.2011; erigidas em bem ocupação; STJ concluiu que a
público, decorrente de detenção de bem público é
ocupação, por sempre cária,
particular independentemente do tempo
de ocupação
viii REsp 850970-DF, Rel. 1.200, 1.201, - Reforma da decisão do - TJDF concluiu pela
Ministro Teori Albino 1.219, 1.255 - TJDF que reconheceu o indenização às benfeitorias em
Zavaschi, Primeira CC 2002 direito de indenização razão do prolongado tempo
Turma, julgado em por benfeitorias em que se estabeleceu a
01.03.2011, DJe erigidas em bem ocupação.
11.03.2011; público, decorrente de
ocupação, por
particular
ix REsp 1055403-RJ, Rel. 516 e 540 - - Reforma da decisão do - TJDF concluiu pela
Ministro Sérgio Kukina, CC-916 TRF-2.ª Região que que indenização às benfeitorias em
Primeira Turma, julgado 90- Decreto- afirmou entendimento razão do prolongado tempo
em 07.06.2016, DJe Lei n.º sobre a possibilidade de em que se estabeleceu a
22.06.2016; 9.760/46. indenização a ocupação
acessão/construção
realizada em bem
público
x REsp 1310458-DF, Rel. 4.º e 15- LC - Reforma do acórdão -O STJ não ingressou no
Ministro Herman 733/2006; que negou direito à mérito de eventual violação à
Benjamin, Segunda 128 e 460 - indenização por edifício LC 733/2006, por se tratar de
Turma, julgado em CPC; erguido em área lei distrital. No que se refere à
11.04.2013, DJe 186 e 927 do pública. alegação de violação dos arts.
09.05.2013. CC 128 e 460 do CPC, entendeu
que referidos dispositivos não
foram prequestionados.
Não acolheu o argumento no
sentido de que é devido o
pagamento de
benfeitorias/acessões, pois a
posse é derivada de


transmissões sucessivas de
boa-fé e tolerância por longos
anos pelo Poder Público

Conclusões a partir da análise dos precedentes

O estudo aprofundado e comparado dos precedentes que deram substância à Súmula 619-
STJ permite as seguintes conclusões:
(1.) Os casos mencionados na memória de precedentes no próprio enunciado sumulado da
jurisprudência do STJ tratam da pretensão recursal no sentido de indenização por benfeitorias /
acessões implementadas em bem público: (a) em alguns casos, essa era a única pretensão ventilada;
(b) noutros casos, o recurso apresentava mais de uma pretensão recursal, que, no entanto, por
questões formais de admissibilidade, não foram apreciadas em seu mérito.
(2.) Sobre essa pretensão, o STJ consolidou entendimento de que não cabe indenização por
benfeitorias, ainda que úteis e necessárias, ou mesmo acessões, ainda que delas decorram
valorização ao terreno sobre o qual são erigidas, quando implementadas em bem público, sem ato
formal de autorização do Poder Público nesse sentido (interpretação do art. 1.219 do Código Civil à
luz do regime jurídico-administrativo dos bens públicos - principalmente princípios da
indisponibilidade e superioridade do interesse público).
(3.) O STJ rechaçou, no mérito, argumentos em sentido contrário ao entendimento
jurisprudencial sumulado:
- Tempo prolongado de ocupação. O STJ conclui que a detenção de áreas pública é
sempre precária, independentemente do tempo de ocupação. O STJ manteve esse
entendimento mesmo em um caso em que o tempo de ocupação já ultrapassava 30
anos - Vide: REsp 699374-DF.
- Tolerância do Poder Público. O STJ concluiu, outrossim, que mesmo a ciência do
Poder Público em relação à formação da ocupação, ou sua tolerância quanto à sua
permanência, consolidação e expansão, não constituem fundamento para o seu dever
de indenizar pelas benfeitorias e acessões realizadas.
- Presunção de inexistência de boa-fé dos ocupantes. O STJ também firmou


entendimento que mesmo transmissões sucessivas, por anos, entre ocupantes, não
configura boa-fé, quando referentes ao bem público.

(4.) Por outro lado, o STJ deixou de apreciar, por questões formais de admissibilidade
recursal, outros argumentos importantes:
- Indenização pelos prejuízos decorrentes da revogação do ato administrativo
de autorização da ocupação de bem público (e não propriamente em razão das
benfeitorias e acessões implementadas no bem público), em consonância com o
precedente anterior (do REsp n.º 906.416-RJ) - Vide: AgRg no Ag 1160658-RJ;
- Reconhecimento do direito à concessão de uso especial para fins de moradia
em bem de uso comum do povo, ainda que facultado ao Poder Público esta
concessão em local diverso, nos termos do art. 5.º, inc. I, da MP 2.220/2.001. Vide:
AgRg no AREsp 824129-PE;
- Divergência do caso concreto em relação à jurisprudência dominante à luz dos
princípios do ato consumado e da segurança da ordem jurídica. Vide: AgInt no
AREsp 460180-ES
- Enriquecimento ilícito. O STJ não apreciou a alegação no sentido de que a
realização de desocupação sem a indenização pelas benfeitorias e acessões
implementadas no bem público configuraria enriquecimento ilícito por parte do
Poder Público.
- Tramitação de procedimento administrativo de regularização fundiária. No
processo originário, que deu ensejo posteriormente ao AgRg no REsp 1319975-DF,
a indenização por benfeitorias/acessões realizadas em bem público constituía
pedido alternativo. O outro pedido, concernente à regularização do núcleo informal,
não foi apreciado pelo STJ, diante da inexistência de interposição de recurso especial
adesivo nesse sentido.

(5.) Nesse sentido, a análise do STJ se resumiu ao regime possessório-civilista do bens
públicos. Deixou de considerar o regime jurídico-urbanístico e os direitos dos ocupantes
decorrentes não da posse, em termos privatistas, mas de importantes institutos de Direito


Urbanístico, como a concessão de uso especial para fins de moradia e a regularização fundiária
urbana (e os efeitos decorrentes da consolidação de núcleo urbano informal em áreas públicas).
Quando presentes uma ou ambas as hipóteses, propõe a superação da Súmula 619-STJ, afastando-se
os obstáculos opostos pelo STJ no AgRg no AREsp 824129-PE (no qual há a arguição de CUEM) e
no AgRg no REsp 1319975-DF, consoante os fundamentos expostos infra.

Hipóteses de superação da Súmula 619-STJ

Este capítulo tem por objetivo apresentar duas hipóteses de superação da Súmula 619-STJ, a
partir do regime jurídico-urbanístico dos bens públicos.
À guisa de advertência, cumpre salientar que a súmula tem caráter persuasivo, e não
vinculante. Contudo, não se pode descaracteriza-la como um importante enunciado jurisprudencial,
que tem a aptidão de nortear a atuação jurisdicional tanto do STJ, quanto dos demais tribunais na
interpretação da lei federal.
Tomando a súmula como um precedente, propõe-se duas técnicas de superação semelhantes
a : (a) overruling, nas hipóteses de preenchimento dos requisitos para a concessão de uso especial
para fins de moradia (CUEM); e (b) overriding nas hipóteses de consolidação de núcleo urbano
informal em áreas de titularidade pública, como melhor explicitado infra.

Concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM)

A concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) tem matriz constitucional, pois é
expressamente prevista no artigo 183, parágrafo 1º da Constituição Federal. De conseguinte, se
existe expressa previsão constitucional a respeito da concessão de uso especial, é forçoso
reconhecer que, a parte de os imóveis públicos não serem passíveis de usucapião, é possível a
prescrição aquisitiva de direitos reais limitados sobre bens públicos, em se tratando da concessão
especial, ainda que não atinja o pleno domínio – destarte, orienta-se que, nas hipóteses de
preenchimento dos requisitos da CUEM, também se prequestione o art. 183, parágrafo 1.º, da CR,
com vistas à interposição de recurso extraordinário concomitantemente ao recurso especial (essa


providência pode dar azo à análise da própria constitucionalidade do entendimento exposto Súmula
619).
O instituto também é previsto no Estatuto da Cidade como instrumento jurídico da política
urbana (art. 4.º, V, h) e na Lei n.º 13.465/2017 como instrumento para a regularização fundiária
urbana (art. 15, XII). Por fim, não se pode esquecer que a concessão de direito real para fins de
moradia foi incluída no rol de direitos reais, previsto no art. 1.225 do Código Civil. A despeito disso,
o instituto é regulamentado pela Medida Provisória nº 2.200/2001 (modificada pela Lei n.º
13.465/2017) – solicita-se que todos esses dispositivos legais sejam prequestionados para a
interposição do recurso especial.
Os moradores que observam cumulativamente todos os requisitos7 passam a ter direito à
CUEM. Imperioso distinguir concessão especial de uso para fins de moradia da permissão de uso.
Este segundo instituto cuida-se de ato administrativo, precário (revogável a qualquer tempo),
gratuito ou oneroso, com ou sem prazo determinado. Portanto, a sua outorga insere-se no âmbito da
discricionariedade do Poder Público em conceder o direito, assim como, por ser precário, pode ser
requisitado a qualquer momento, desde que respeitado as garantias constitucionais, inerentes ao
procedimento administrativo (art. 5º, LIV, CF/88). As características acima, de discricionariedade
ou precariedade, não qualificam a concessão de uso especial para fins de moradia. Ao contrário:
cuida-se de direito subjetivo, portanto, ato vinculado, e permanente, não se extinguindo com a
simples requisição pelo Poder Público. Isso porque a Medida Provisória nº 2.220/01, que
regulamenta a concessão especial de uso para fins de moradia, estabelece que, preenchidos os
requisitos objetivos de seu artigo 1º e negado o pedido administrativo, o morador pode entrar com
o pedido judicial8. Pela letra da lei, é forçoso reconhecer que a concessão de uso especial para fins de
moradia trata-se de direito subjetivo e, nesta linha, não se enquadra no espectro de oportunidade e
conveniência do administrador público. Caso não observado pelo Poder Público, com a outorga de
título hábil, inclusive com registro no Cartório de Registro de Imóveis, conforme determina o artigo
7
(a) Requisito temporal: o núcleo informal já existia em 22 de dezembro de 2016, assim como existe há mais de cinco anos; (b) Requisito
territorial: A área é susceptível de concessão especial pois não extrapola o limite territorial de 250 metros quadrados; (c) Requisito
finalístico: os ocupantes têm o imóvel para sua moradia e de sua família.; (d) Requisito patrimonial: não há notícia de que algum dos
ocupantes é proprietário ou concessionário de outro imóvel, urbano ou rural.
8
Esta é a expressa dicção do artigo 6º do diploma normativo: Art. 6o O título de concessão de uso especial para fins de moradia será
obtido pela via administrativa perante o órgão competente da Administração Pública ou, em caso de recusa ou omissão deste, pela via
judicial”. (grifo nosso). Consta ainda do parágrafo 3º do referido dispositivo: § 3o “Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial
para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença”.


6º, parágrafo 4º, da Medida Provisória nº 2.220/01, o reconhecimento do direito da concessão

especial deverá ser efetivado pelo Judiciário. A CUEM, portanto, tem por característica a
justiciabilidade, conforme defende Nelson Saule Junior9: A concessão de uso especial para fins de
moradia não apresenta natureza jurídica de contrato administrativo, mas de ato administrativo
vinculado, à luz do magistério de José dos Santos Carvalho Filho10. Maria Sylvia Zanella Di Pietro11.
Pertinente ponderar, ainda, que, da mesma forma que a jurisprudência e a doutrina reconhecem que
a ação de usucapião tem conteúdo declaratório e não constitutivo, a mesma linha de intelecção deve
ser aplicada à concessão de uso especial para fins de moradia: preenchidos os requisitos, já se tem
direito subjetivo e direito adquirido dos possuidores. Eventual ação a ser proposta para reconhecer
este direito tem conteúdo apenas declaratório e não constitutivo.
O tema da concessão de uso especial para fins de moradia (CUEM) constitui, de forma
tangencial, o mérito do AgRg no AREsp 824129-PE, como já analisados alhures. Causa estranheza a
relação deste julgado na memória dos precedentes que deram origem à Súmula 619-STJ. Neste
precedente, buscava-se a oposição à desocupação em razão dos efeitos decorrentes da MP
2.220/2.001 e do reconhecimento da CUEM. Havia uma peculiaridade, neste caso concreto: a
ocupação se situava em uma área não edificável, classificada como de bem de uso comum do povo.
Nessa hipótese é facultado ao Poder Público conceder a CUEM em outro local, nos termos do art. 5.º,
inc. I, da MP 2.220/2.001. A CUEM continua ser direito exigível, quando preenchidos os requisitos,
de modo que o Poder Público é obrigado a reconhecê-la. Porém, pelo fato da ocupação estar
estabelecida em bem de uso comum do povo, o Poder Público pode conceder a CUEM em outro local.
A discricionariedade do Poder Público não está na concessão ou não do uso especial para fins de
moradia. É discricionária apenas a decisão do Poder Público de conceder a CUEM no local onde a
ocupação já está estabelecida (bem de uso comum do povo) ou em outro local. Diante disso,
incorreu em erro o STJ, neste precedente, ao considerar que a decisão acerca da concessão da CUEM,
por estar estabelecida em bem de uso comum do povo, era de natureza discricionária, de modo que
a interferência do Poder Judiciário nesta esfera decisória do administrador público constituiria
violação ao princípio da separação de poderes. Afastado o pedido de reconhecimento da CUEM, o
9
A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Por Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2004, p. 412.
10
Concessão de uso especial para fins de moradia (Medida Provisória 2.220, de 4.9.2001). In: DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sergio
(coord.). Estatuto da Cidade: comentários à Lei Federal 10.257/2001. 4.ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014, p. 168
11
Comentários ao Estatuto da Cidade. 5.ª ed. São Paulo: Atlas, 2013, p. 484.


STJ ingressou no mérito acerca da indenização pelas benfeitorias/acessões realizadas e sobre a

possibilidade de retenção - não fica claro, pelo acórdão, se esse pedido integrava a pretensão
recursal, porém, caso integrasse, certamente seria um pedido subsidiário ao reconhecimento da
CUEM. Em alguns outros precedentes, como o REsp 699374-DF. verifica-se que o tempo de
ocupação era demasiadamente prolongado (trinta anos, por exemplo). O requisito temporal da
CUEM certamente estaria preenchido. Não é possível afirmar, no entanto, pelo material consultado,
se os demais requisitos também estavam. Porém, causa preocupação a formação do entendimento
jurisprudencial no sentido de que o tempo prolongado de ocupação em bem público não gera
direitos, pois desconsidera o instituto da concessão de uso especial para fins de moradia, tal como
concebida pela legislação.
Nas hipóteses de aperfeiçoamentos requisitos da CUEM, a Súmula 619-STJ perde sua força
persuasiva, devendo abrir espaço para a análise do caso concreto à luz do regime jurídico-
urbanístico sobre o bem público. Assim, a análise não pode se bastar ao regime civil-possessório e à
gramática privatística (posse, detenção, boa-fé, etc.), porquanto incidente interesse público acolhido
tanto na constitucional, quanto na lei federal, que é a promoção do direito à moradia (interesse
primário em comparação à proteção do patrimônio público). Estaremos diante de uma hipótese
semelhante à técnica do overruling. “através da qual um precedente perde sua força vinculante e é
substituído por outro precedente. O próprio tribunal que firmou o precedente pode abandoná-lo em
julgamento futuro”12. A negação ao direito subjetivo a CUEM, quando cumpridos os requisitos, e a
remoção indevida dos ocupantes, geram o dever de indenizar ao Estado, que poderá abarcar o valor das
construções erigidas (dano material).

Consolidação de núcleo urbano informal em área pública

Posteriormente aos precedentes que deram origem à Súmula 619-STJ (a súmula foi editada
em 30.10.2018, mas os precedentes que compõem sua memória jurisprudencial são anteriores) foi
editada a Lei 13.465/2017 que instituiu no território nacional normas gerais e procedimentos
12 DIDIER JR., Fredie, BRAGA, Paula Sarno & OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Processual Civil: teoria da
prova, direito probatório, teoria do precedente, decisão judicial, coisa julgada e antecipação dos efeitos da
tutela. 4ª ed., v. 2, Salvador: Juspodivm, 2009, p. 508.


aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas,

urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao
ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes (art. 9.º, caput). A regularização
fundiária, além de sustentada nos princípios de sustentabilidade econômica, social, ambiental e
ordenação territorial (Lei 13.465/2017, art. 9.º, § 1.º), está voltada para a perseguição de alguns
objetivos, previstos no art. 10, dentre os quais a ampliação do acesso à terra urbanizada pela
população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos
urbanos informais regularizados (inciso III - objetivo de permanência dos ocupantes).
O novo marco fundiário incide sobre núcleos urbanos (assim entendidos aqueles
assentamentos humanos com uso e características urbanas, ainda que situado em área qualificada
ou inscrita como rural – art. 11, I) e informais, isto é, aqueles clandestinos, irregulares ou nos quais
não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação dos ocupantes, ainda que atendida a
legislação vigente à época de sua implantação ou regularização (art. 11, II). Além do núcleo urbano e
informal, a lei em comento prevê o núcleo urbano informal consolidado, assim entendendo-o:
"aquele de difícil reversão, considerados o tempo de ocupação, a natureza das edificações, a
localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras
circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”. A Lei reserva para o núcleo urbano informal
consolidado, dentre outros instrumentos, dispostos em relação não-taxativa no art. 15, a legitimação
fundiária, que constitui a forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por
ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou
possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de
núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016 (art. 23, caput, Lei
13.465/2017). O instrumento excepciona o rígido regime jurídico dos bens públicos, vez que
permite ao Poder Público atribuir segurança possessória e propriedade mediante procedimento
simplificado.
A consolidação, que na forma legal assume sinonímia à difícil reversão (analisada a partir do
tempo de ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de
equipamentos públicos), e o marco temporal eleito pela legislação para a adoção de instrumento
urbanístico que excepciona o regime jurídico dos bens públicos, interpretados à luz dos objetivos da
regularização fundiária, principalmente a priorização da permanência dos ocupantes nos próprios


núcleos informais regularizados e a promoção da integração social e do direito social à moradia,

ensejam a obrigação do Poder Público no desenvolvimento de política, programa e ações de
regularização fundiária.
Para Sylvio Toshiro Mukai13[1], “o dever de regularizar nasce claramente do direito à moradia
previsto no caput do artigo 6.º do texto constitucional, que estabelece quais são os direitos sociais
reconhecidos pela Constituição”. Destarte, “a regularização fundiária urbana busca concretizar o
direito fundamental à moradia: essa deve ser a prioridade na ação do ente público”[2]. Além do
direito fundamental à moradia (que é sua pedra-de-toque), a regularização fundiária encontra
sustentáculo de outros preceitos constitucionais, como bem argumenta Guadalupe Maria Jungers
Abib de Almeida14 - sugere-se o prequestionamentos dos arts 5.º, XXIII. 6.º, 23, IX, 182, 183, com
vistas a interposição concomitante de recurso extraordinário, para o questionamento da
constitucionalidade do entendimento exposto na própria Súmula 619, à luz de precedentes e
importantes julgados do STF (RE com Agravo n.º 1.206.131-DF, Agravo Regimental no RE com
Agravo n.º 951.510 e ARE 1.158.201-SP)
Não se trata, a regularização fundiária urbana de núcleos consolidados, com efeito, de
faculdade do Poder Público, mas de verdadeiro dever. Não deve o Poder Público, inadimplindo o seu
dever de assegurar o direito à moradia da população vulnerável, violar os direitos fundamentais e
humanos dessas pessoas, despejando-as sem qualquer tipo de atendimento habitacional. O
patrimônio público não é um fim em si mesmo. Quando não atrelado a uma finalidade social de
cumprimento dos deveres estatais, sobre a preservação do patrimônio estatal recai interesse
público de natureza secundária. Interesse público primário, talvez um dos mais importante, é o
atendimento dos direitos fundamentais dos cidadãos e das cidadãs, notadamente em face das
ofensivas do próprio Estado. A ocupação em bem público, quando realizada por população
vulnerável e precarizada, enseja a ponderação de dois interesses públicos diferencialmente
hierarquizados: o primeiro, secundário, de proteção de bem público sem afetação ao cumprimento
13
MUKAI, Sylvio Toshiro. Regularização fundiária urbana sustentável e o direito à moradia. In: AGRELLI, Vanusa Murta; SILVA, Bruno
campos. Direito Urbanístico e Ambiental: estudos em homenagem ao Professor Toshio Mukai. Rio de Janeiro: Lumen Junis, 2008, p. 93.
14
“A construção de uma nova ordem infraconstitucional urbana, contendo instrumentos de regularização fundiária voltados a combater a
exclusão territorial e social, tem então como fundamento a Constituição Federal de 1988, que reconhece, ainda, o direito à moradia como
um direito social fundamental, adota o princípio da função social da propriedade urbana, os institutos do usucapião urbano e da
concessão de uso constitucional (CUEM), regulamentados pelo Estatuto da Cidade e pela MP n.º 2.220 e, em certa medida, agora alterados
pela Lei Federal nº 13.465/2017” (LEITE, Luis Felipe Tegon Cerqueira; MENCIO, Mariana. Princípios e objetivos da regularização
fundiária urbana. In: LEITE, Luis Felipe Tegon Cerqueira; MENCIO, Mariana (Coord.). Regularização fundiária urbana: desafios e
perspectivas para a aplicação da Lei n.º 13.465/2017. São Paulo: Letras Jurídicas, 2019, p. 35).


dos fins estatais; o segundo, primário, de proteção aos direitos fundamentais de população
vulnerável em face da omissão do Estado na formulação de políticas públicas habitacionais, e, de
forma imediata, de sua ação de despejo forçado.
O STJ não apreciou, nos precedentes que deram substância à Súmula 619, a influência da
regularização fundiária sobre os direitos decorrentes da ocupação em bem público – perdeu esta
oportunidade no AgRg no REsp 1319975-DF, visto que a matéria não foi levada à sua apreciação
por recurso adesivo, nos termos do art. 500 do CPC-1973. Além disso, como já salientado, sobreveio
lei federal que rege o instituto, dirigindo-o à promoção do direito à moradia e à permanência dos
ocupantes no núcleo urbano a ser regularizado. Em outras palavras, a súmula não tem aplicação
sobre os núcleos urbanos consolidados em áreas públicas. Aqui estamos diante de uma técnica
semelhante à overriding, “quando o tribunal apenas limita o âmbito de incidência de um precedente, em
função da superveniência de uma regra ou princípio lega”, de modo que “não há superação total do
procedente, mas apenas uma superação parcial. É uma espécie de revogação parcial”15.
A regularização fundiária urbana, nesse sentido, assume a condição de solução jurisdicional
prioritária em relação ao despejo e à remoção forçada que, além de constituir grave violação de
direitos humanos, consoante o Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, de
1966, nos comentários de seu intérprete autorizado (Comentários Gerais n.º 4 e 7 do Comitê de
Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das ONU) dá cumprimento aos seus objetivos legais de
melhoria das condições urbanísticas e ambientais, de constituição de direitos reais em favor dos
ocupantes, de estímulo à consensualidade, de garantia da função social da propriedade e, além deles,
de ser a forma mais adequada e definitiva de prevenção e desestímulo da formação de outros
núcleos urbanos informais. Naturalmente, o inadimplemento deste dever de regularização fundiária
de núcleos urbanos informais consolidados e a geração de prejuízos aos ocupantes ensejam o dever
de indenizar, inclusive do valor das construções erigidas sobre o bem público (dano material).

15
DIDIER JR., Fredie, BRAGA, Paula Sarno & OLIVEIRA, Rafael. Curso de Direito Processual Civil: teoria da prova, direito probatório, teoria
do precedente, decisão judicial, coisa julgada e antecipação dos efeitos da tutela. 4ª ed., v. 2, Salvador: Juspodivm, 2009, p. 508.


CONCLUSÃO

Diante de todo o exposto, a Súmula 619 do Superior Tribunal de Justiça, consoante a qual a
ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de
retenção ou indenização por acessões e benfeitorias, não deve abarcar as ocupações de bem público
quando satisfeitos os requisitos da Medida Provisória 2.220/2.001 para a concessão de uso especial
para fins de moradia (CUEM), assim como em caso de núcleos urbanos informais consolidados na
forma da Lei 13.465/2.017, que deverão ser objeto de regularização fundiária por parte do Poder
Público.
Nesse sentido, em resposta ao pedido de consulta, apresentamos a presente nota técnica,
colocando o Núcleo Especializado à disposição para a formulação de modelo de recurso especial
para a superação da Súmula 619-STJ. Aproveitamos o ensejo para encorajar os colegas e as colegas
defensores/as públicos/as a interpor recurso especial e recurso extraordinária em face de decisões
do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo que, de alguma forma, que afirmem o entendimento
da Súmula 619-STJ, com o fito de levar às cortes superiores novos argumentos, na defesa dos
usuários e usuárias da Defensoria Pública.
São Paulo, 20 de setembro de 2.020.

ALLAN RAMALHO FERREIRA
Defensor Público do Estado
Coordenação do Núcleo Especializado de Habitação e Urbanismo

VANESSA CHALEGRE DE ANDRADE FRANÇA
Defensora Pública do Estado

RAFAEL NEGREIROS DANTAS DE LIMA
Defensor Público do Estado

PHILIP GEORGE PULLON HOFFMANN
Estagiário da Defensoria Pública


Análise dos precedentes da Súmula 619 do STJ sobre ocupação de bens públicos

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Análise dos precedentes da Súmula 619 do STJ sobre ocupação de bens públicos

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NOTA

Análise dos precedentes

boa-fé do bem, configuraria enriquecimento ilícito determinar a desocupação sem a correspondente

Arts. Pretensão recursal Argumentos específicos

ii AgRg no AREsp 762197- 535-CPC 1973 Indenização por Reconhecimento de omissão

iv AgRg no REsp 1319975- 18- Lei n. Reconhecimento do A área em litígio estava em

v AgInt no AREsp 460180- 547- CC 1916 Reconhecimento de Suscitou divergência do caso

Turma, julgado em 2.º e 4.º - Lei por benfeitorias em que se estabeleceu a

6º, parágrafo 4º, da Medida Provisória nº 2.220/01, o reconhecimento do direito da concessão

STJ ingressou no mérito acerca da indenização pelas benfeitorias/acessões realizadas e sobre a

aplicáveis à Regularização Fundiária Urbana (Reurb), a qual abrange medidas jurídicas,

núcleos informais regularizados e a promoção da integração social e do direito social à moradia,

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