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(Mat.04. Proc. Constitucional – 8º/9º Per. Dir. Turmas M/G – Prof. Léo Bifano – 2023)
4. MANDADO DE SEGURANÇA
Leia a Lei: Lei nº 12.016/09

Nesse material será estudado tanto o mandado de segurança individual, quanto o

coletivo, já que ambas as ações estão disciplinadas na mesma lei, qual seja, a Lei nº 12.016/09.
Sempre que existir alguma advertência no que se refere às dessemelhanças (pontos de distin-
ção) envolvendo essas ações, esta será apontada.
O writ está previsto no art. 5°, LXIX, da CF/88, enquadrando-se na categoria de di-
reito fundamental de todo indivíduo, consistindo, pois, em verdadeira garantia contra ações e
omissões da Administração Pública, consubstanciadas em uma conduta ilegal ou abusiva do
agente responsável pela coação.
Ora, sabe-se, então, que o writ of mandamus foi elencado na Constituição da Repú-
blica como garantia fundamental do cidadão contra abusos da Administração Pública.

4.1. Histórico

É possível apontar duas origens da inédita ação de mandado de segurança brasilei-

ro: uma próxima e outra remota.
Os interditos romanos, em especial o interdictum de homine libero exhibendo, pode
ser tido como origem mais remota. Para além deste, influenciaram o Constituinte de 1934,
o mandamus inglês, os writ of mandamus e writ of injunction anglo-americanos, as seguranças
reais portuguesas e o juicio de amparo mexicano.
O Mandado de Segurança é ação constitucional de rito especial utilizada para tu-
telar direito lesado ou em vias de sê-lo por ato de autoridade pública ou de pessoa que a esteja
substituindo em sua função, desde que haja desvio no comportamento administrativo, quando
a tutela perquirida não puder ser amparada por ações mais específicas, como o habeas cor-
pus e o habeas data.
Em seu nascedouro, na Constituição de 1934, o mandado de segurança surgiu co-
mo resultado de uma construção histórico-jurídica conhecida como “Doutrina Brasileira
do Habeas Corpus”, que teve expoente no ilustre jurista Ruy Barbosa e cuja teoria voltava-se
para uma interpretação ampliativa do texto da Constituição de 1891, visando à utilização
do habeas corpus para a proteção não apenas do direito de ir e vir, mas de qualquer outra li-
berdade individual, uma vez que a previsão para impetração do writ, no dispositivo constitu-
cional da época, era de seu cabimento quando o indivíduo sofresse ou se achasse em iminente
perigo de sofrer violência ou coação por ilegalidade ou abuso de poder
O MS individual surgiu pela primeira vez, como dito, na Constituição de 1934, foi
retirado do texto constitucional de 1937 e restabelecendo com a Constituição de 1946. Persis-
tiu na Constituição de 1967, bem como na EC nº 1/69. Até chegar à atual previsão na Consti-
tuição Federal de 1988.
Para facilitar a fixação deste histórico, tem-se que ele nasceu em 1934, morreu
em 1937, ressuscitou em 1946 e está vivo até hoje.
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Já o mandado de segurança coletivo, por sua vez, apenas surgiu com o advento da
Constituição Federal de 1988.
Essa breve digressão histórica presta-se a facilitar a compreensão acerca da finali-
dade do nobre remédio constitucional, entendendo-se sua origem e sua razão de existir no
Ordenamento Jurídico brasileiro.

4.2. Legislação pertinente

A previsão constitucional do mandado de segurança pode ser identificada no art.

5º, incisos LXIX e LXX da Carta Magna. Além disso, no âmbito infraconstitucional, a Lei nº
1.533/51 foi substituída pela Lei nº 12.016/09, conhecida como nova lei do mandado de se-
gurança.
Art. 5º [...]
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e
certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o respon-
sável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente
de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;
LXX - o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente cons-
tituída e em funcionamento há pelo menos um ano, em defesa dos interes-
ses de seus membros ou associados;
Lei nº 12.016/09: Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para pro-
teger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas
data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa fí-
sica ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte
de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as funções
que exerça.

4.3. Cabimento

Olhando para o dispositivo que consagra a ação no âmbito constitucional, tem-se

que será cabível o mandado de segurança (seja individual ou coletivo) para proteger direito
líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsável pela
ilegalidade ou abuso de poder for uma autoridade pública, ou um agente de pessoa jurídica de
direito privado no exercício de atribuições do poder público.
Para uma melhor compreensão deste cabimento, necessário se faz analisa-lo em
partes. Primeiro: o que se entende por direito líquido e certo?
Em verdade, direito líquido e certo é uma expressão que não é precisamente téc-
nica. Isso porque, se o direito tivesse, de fato, que ser líquido e certo isso significa que ele pre-
cisaria ser incontroverso. Nesse sentido, eventual controvérsia sobre direito teria a possibili-
dade de impedir o manejo do mandado de segurança.
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Posição do STF: Ocorre que, segundo o enunciado da Súmula 625 do STF,

controvérsia sobre direito não impede a concessão de mandado de segu-
rança.

Logo, fazendo um raciocínio ao contrário, já que o direito pode ser controverso, em

tese ele poderia ser ilíquido e incerto.
Como solucionar, então, esse conflito? Separando a técnica da expressão literal.
Principalmente porque são inúmeras as questões de concursos públicos que ainda ficam ads-
tritas à literalidade da norma.
Nesse sentido, caso apareça um questionamento objetivo indagando se direito lí-
quido e certo é um dos requisitos constitucionais para a impetração de mandado de segurança,
certamente essa afirmativa estará correta, embora se saiba que não atende a melhor técni-
ca.
Ao revés, se numa eventual dissertativa aparecer uma pergunta questionando o
significado da expressão direito líquido e certo, neste caso, com tranquilidade, você poderá
registrar que nada mais é do que o fato que pode ser comprovado de plano, mediante
prova documental inequívoca e pré-constituída.
Ou seja, é aquele fato que logo quando do ajuizamento da ação, pode ser atestado
com base nas provas documentais que já vão apensadas (anexas) à petição inicial.
Lembrando que se a prova documental estiver de posse da autoridade coatora ou
de terceiros, este fato não impedirá o recebimento da ação, consoante se extrai da leitura do
art. 6º, § 1º, da Lei nº 12.016/09.
O que diz a Lei: Art. 6o A petição inicial, que deverá preencher os requisi-
tos estabelecidos pela lei processual, será apresentada em 2 (duas) vias
com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e
indicará, além da autoridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à
qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.
§ 1o No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache
em repartição ou estabelecimento público ou em poder de autoridade que
se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro, o juiz ordenará, prelimi-
narmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia
autêntica e marcará, para o cumprimento da ordem, o prazo de 10 (dez)
dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via
da petição.

Com o dispositivo, no caso em que o documento necessário à prova do alegado se

acha em repartição pública, em poder de autoridade ou de terceiros que se recuse a fornecê-
lo, o juiz ordenará, preliminarmente e de ofício, a exibição desse documento, e marcará, para o
cumprimento da ordem, o prazo de dez dias.
Segundo; para caber mandado de segurança não pode ser caso nem de habeas cor-
pus, nem de habeas data. Com a teoria do processo de conhecimento, caso seja manejada a
ação inadequada, haverá carência de ação (ausência de uma das condições, no caso, o interes-
se de agir) e o processo deverá ser extinto sem resolução do mérito.
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De outra banda, em nome do princípio da cooperação poderá o magistrado, desde

que preenchidos os requisitos, converter as ações e adaptar o procedimento.
Para finalizar este tópico, falando agora do não cabimento, o art. 5º da Lei nº
12.016/09 prescreve que não se concederá mandado de segurança quando se tratar:
Art. 5o Não se concederá mandado de segurança quando se tratar:
I – de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, in-
dependentemente de caução;
II – de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
III – de decisão judicial transitada em julgado.

4.4. Legitimidade

 ATIVA
A legitimidade ativa para a impetração do mandado de segurança individual é
ampla. Assim, podem manejar essa ação:
- Pessoas físicas ou pessoas jurídicas;
- De direito público ou de direito privado;
- Nacionais ou estrangeiras;
- Residentes ou em trânsito no território nacional;
- Entes despersonalizados;
- Ministério Público.

Como exemplo de entes despersonalizados é possível citar os órgãos públicos

(Mesas das Casas Legislativas, Presidência dos Tribunais, chefias do Ministério Público e do
Tribunal de Contas, Superintendências da Administração Pública etc.) e as universalidades
reconhecidas pelo direito (espólio, condomínio, massa falida etc.).
Quanto aos entes despersonalizados, é preciso pontuar que não é pelo fato de não
possuírem personalidade jurídica que eles não podem ser partes de um processo.
Sobre os órgãos públicos, a doutrina sinaliza que normalmente vão a juízo como
sujeito ativo, e na defesa de suas prerrogativas, atribuições e competências.
Fosse assim, um nascituro (aquele já concebido, porém ainda não nascido), que
não tem personalidade jurídica (afinal, com o CC de 2002, esta apenas é adquirida a partir do
nascimento com vida) não poderia pleitear alimentos como autor da ação (ainda que, naquele
ato representado).
O Ministério Público possui legitimidade ativa para impetrar Mandado de Seguran-
ça a fim de promover a defesa dos interesses transindividuais e do patrimônio público
material ou imaterial.
STJ - Informativo: 732 – O Ministério Público possui legitimidade ativa para
impetrar Mandado de Segurança a fim de promover a defesa dos interes-
ses transindividuais e do patrimônio público material ou imaterial – RMS
67.108/MA, julgado em 05/04/2022.
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Atenção: Entes despersonalizados (a exemplo dos órgãos públicos), embo-

ra não tenham personalidade jurídica, podem ir a juízo. Normalmente vão
como sujeito ativo, e na defesa de suas prerrogativas, atribuições ou com-
petências.

Do outro lado, passa-se agora para a análise da legitimidade ativa para a impetra-
ção do mandado de segurança coletivo. A previsão, aqui, é a do inciso LXX do artigo 5º da
CF/88.
À luz dessa previsão, o mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por:
a) partido político com representação no Congresso Nacional;
b) organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento a pelo menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou as-
sociados.
Atenção: É importante advertir que este requisito de Constituição ânua
(ou seja, estar constituída há pelo menos um ano) só se aplica para as as-
sociações, não tocando os demais legitimados. Essa informação é muito
cobrada em provas e concursos e, sem dúvida, pode voltar a aparecer.

Além disso, caso a questão traga que partido político tem legitimidade para a impe-
tração do mandado coletivo, sem fazer referência à representação no Congresso Nacional, ela
estará equivocada. Essa é outra “pegadinha” que volta e meia aparece. O correto, portanto, é
partido político com representação no Congresso Nacional.
Ter representação no Congresso Nacional não significa, necessariamente, ter
membros na Câmara dos Deputados e no Senado Federal. O entendimento assente é que bas-
ta pelo menos um membro em qualquer das casas legislativas para já se ter como atendi-
do este requisito.
Por último, ao contrário da previsão do art. 5º, XXI, da CF, a impetração de manda-
do de segurança coletivo por entidade de classe em favor dos seus associados independe de
autorização destes.
Posição do STF: Este entendimento está cristalizado na Súmula 629 do STF
e traduz a ideia de que o mandado de segurança coletivo não é caso de re-
presentação processual, mas sim de substituição processual, ou seja, o le-
gitimado ativo age em nome próprio na defesa de direito ou interesse
alheio. Justamente por isso é dispensada a autorização.
Súmula 630 do STF, segundo a qual a entidade de classe tem legitimação
para o mandado de segurança ainda quando a pretensão veiculada apenas
a uma parte da respectiva categoria.

Passa-se agora, ao estudo da legitimidade passiva.

 PASSIVA
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Assim como na ação de habeas corpus, compondo o polo passivo do mandado de

segurança é possível encontrar tanto pessoas públicas, quanto privadas.
Isso porque, o próprio inciso LXIX do art. 5º consagra o cabimento do mandamus
quando o responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for uma autoridade pública, ou
agente de pessoa jurídica de direito privado no exercício de atribuições do poder público.
Com o art. 1º, § 1º da Lei nº 12.016/09, equiparam-se às autoridades, para os
efeitos desta Lei, os representantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de
entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no
exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições.
§ 1o Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os represen-
tantes ou órgãos de partidos políticos e os administradores de entidades
autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas na-
turais no exercício de atribuições do poder público, somente no que disser
respeito a essas atribuições.

Ainda em legitimidade passiva, não se deve confundir as figuras da autoridade coa-

tora com o executor de uma decisão ou réu da ação. Autoridade coatora é o agente respon-
sável pela prática do ato e com competência para o seu desfazimento.
A propósito disso, é pacífico em nossa jurisprudência e doutrina o posicionamento
segundo o qual no polo passivo do mandado de segurança deve figurar a autoridade
que praticou o ato imputado ou autoridade que tenha competência para determinar a práti-
ca do ato ou sua abstenção. Nesse sentido, lúcidas são as considerações do saudoso Hely Lo-
pes Meirelles:
Considera-se autoridade coatora a pessoa que ordena ou omite a prática
de ato impugnado e não superior que a recomenda ou baixa normas para
sua execução. Não há confundir, entretanto, o simples executor material
do ato com a autoridade por ele responsável. Coator é a autoridade supe-
rior que pratica ou ordena concreta e especificadamente a execução ou
inexecução do ato impugnado e responde pelas suas conseqüências admi-
nistrativas; executor é o agente subordinado que cumpre a ordem por de-
ver hierárquico, sem se responsabilizar por ela. Exemplificando, numa im-
posição fiscal ilegal, atacável por mandado de segurança, coator não é o
Ministro ou Secretário da Fazenda que expede instruções para a arrecada-
ção dos tributos, nem o funcionamento subalterno que cientifica o contri-
buinte da exigência tributária; coator é o chefe do serviço que arrecada o
tributo e impõe sanções fiscais respectivas, usando do seu poder de deci-
são. (Direito Administrativo Brasileiro, 9ª edição, pp. 34/35, Malheiros Edi-
tores).

A autoridade coatora, para fins de mandado de segurança, deve ser apontada como
aquela que, por integração de sua vontade, concretiza a lesão.
O executor de uma decisão, por exemplo, é um Juiz que atende ordem do CNJ, ou,
ainda, o oficial de justiça que cumpre um mandado.
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PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. AUTORI-

DADE APONTADA COMO COATORA. MERA EXECUTORA DE DECISÃO PRO-
FERIDA PELO CONSELHO NACIONAL DE JUSTIÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA.
RECURSO ORDINÁRIO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. (STJ - RMS: 30561
GO 2009/0189209-0, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de
Julgamento: 14/08/2012, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe
20/09/2012)

O réu do mandado de segurança, por sua vez, é a pessoa jurídica à qual está vin-
culada essa autoridade coatora, afinal, será esta que deverá oferecer contestação, interpor
possíveis recursos e ainda arcar com os efeitos pecuniários decorrentes da concessão da or-
dem.
A nova lei do mandado de segurança segue, explicitamente, esse entendimento,
pois determina que, concomitantemente, se proceda a notificação à autoridade e se dê ciência
do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada (Lei nº 12.016, art.
7º, I e II).
O que diz a Lei: Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a
segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no
prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;
II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa
jurídica interessada, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos, para
que, querendo, ingresse no feito;

Ilustrando, se o ato ilegal ou abusivo de poder foi praticado, por exemplo, pelo Se-
cretário Estadual de Educação, este é considerado a autoridade coatora. Todavia, compondo o
polo passivo dessa relação jurídica processual, o réu, por sua vez, será o Estado-membro da
Federação.
Atenção: Vale registrar que agora, conforme previsão do art. 6º, caput, da
nova lei, é obrigatória a inclusão, na petição inicial, da pessoa jurídica a
qual se acha vinculada a autoridade coatora.

Segundo a jurisprudência mansa e pacífica do Superior Tribunal de Justiça, não se

trata de litisconsórcio, afinal, a autoridade responsável pelo ato impugnado não é um ente
distinto da pessoa jurídica, ao contrário, é um órgão, uma parte integrante dela.
Atenção: Ainda com a nova lei, ao contrário da anterior, o art. 14, § 2º, en-
tende também à autoridade coatora o direito de recorrer de uma eventual
sentença que seja contrária à posição adotada no ato questionado em juí-
zo.

Ainda a respeito da legitimidade passiva, o art. 1º, § 2º, da Lei nº 12.016/09 dispa-
ra que não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos
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administradores de empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias

a serviço público.

4.5. Espécies

Finalmente no que tange às espécies, o mandado de segurança pode ser do tipo:

 PREVENTIVO
Será preventivo o mandado de segurança quando o mesmo for intentado em face
de uma ameaça de ilegalidade ou abuso de poder que coloque em risco direito líquido e certo
do impetrante. Nesta modalidade, não há que se falar em prazo para a impetração.

 REPRESSIVO
Por outro lado, será repressivo o mandado de segurança quando se estiver diante
de uma ilegalidade ou abuso de poder já praticado, que tenha violado direito líquido e certo
do indivíduo.
Neste caso, confirmando previsão da lei anterior, a Lei n. 12.016/09 prevê, em seu
art. 23, que o direito de requerer mandado de segurança será extinto quando decorridos cen-
to e vinte dias contados da ciência do ato impugnado pelo interessado. Registra-se que este
prazo tem natureza decadencial.
Súmula 632 do STF: É constitucional lei que fixa o prazo de decadência pa-
ra a impetração de mandado de segurança.

4.6. Procedimento

O rito do mandado de segurança é célere, não contando com fase instrutória.

Assim, após a manifestação do autor, não sendo caso de indeferimento liminar, se manifestará
a autoridade coatora e a pessoa jurídica, será ouvido o Ministério Público e, em seguida, o juiz
decidirá.
O que diz a lei: Art. 10. A inicial será desde logo indeferida, por decisão
motivada, quando não for o caso de mandado de segurança ou lhe faltar
algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impe-
tração.
§ 1o Do indeferimento da inicial pelo juiz de primeiro grau caberá apela-
ção e, quando a competência para o julgamento do mandado de segurança
couber originariamente a um dos tribunais, do ato do relator caberá agravo
para o órgão competente do tribunal que integre.
§ 2o O ingresso de litisconsorte ativo não será admitido após o despacho
da petição inicial.
Art. 11. Feitas as notificações, o serventuário em cujo cartório corra o feito
juntará aos autos cópia autêntica dos ofícios endereçados ao coator e ao
órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, bem como
a prova da entrega a estes ou da sua recusa em aceitá-los ou dar recibo e,
no caso do art. 4o desta Lei, a comprovação da remessa.
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Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7o desta
Lei, o juiz ouvirá o representante do Ministério Público, que opinará, den-
tro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias.
Parágrafo único. Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos se-
rão conclusos ao juiz, para a decisão, a qual deverá ser necessariamente
proferida em 30 (trinta) dias.

Quando o MS for de competência originária de tribunal, haverá possibilidade de

sustentação oral.
A previsão do CPC apenas menciona o julgamento do mérito do MS, sendo enten-
dimento do STF, até o advento da lei 13.676/18, que no julgamento da liminar não havia pre-
visão legal. Contudo, a nova norma estendeu a possibilidade para a decisão acerca da tutela
provisória.
O que diz a lei: Art. 16. Nos casos de competência originária dos tribunais,
caberá ao relator a instrução do processo, sendo assegurada a defesa oral
na sessão do julgamento do mérito ou do pedido liminar.

4.7. Desistência

O STF, em julgamento com repercussão geral, fixou o entendimento de que o impe-

trante pode desistir da ação mandamental a qualquer tempo antes do trânsito em julgado,
independentemente da anuência da autoridade coatora.
Como entende a jurisprudência: “É lícito ao impetrante desistir da ação de
mandado de segurança, independentemente de aquiescência da autorida-
de apontada como coatora ou da entidade estatal interessada ou, ainda,
quando for o caso, dos litisconsortes passivos necessários” ( MS 26.890-
AgR/DF, Pleno, Ministro Celso de Mello, DJe de 23.10.2009), “a qualquer
momento antes do término do julgamento” ( MS 24.584-AgR/DF, Pleno,
Ministro Ricardo Lewandowski, DJe de 20.6.2008), “mesmo após eventual
sentença concessiva do ‘writ’ constitucional, (…) não se aplicando, em tal
hipótese, a norma inscrita no art. 267, § 4º, do CPC” (RE 255.837-AgR/PR,
2ª Turma, Ministro Celso de Mello, DJe de 27.11.2009). Jurisprudência des-
ta Suprema Corte reiterada em repercussão geral (Tema 530 - Desistência
em mandado de segurança, sem aquiescência da parte contrária, após pro-
lação de sentença de mérito, ainda que favorável ao impetrante). (STF, RE
669367 RJ, Relator (a): Min. Luiz Fux, Relator (a) P/ Acórdão: Min. Rosa
Weber, Tribunal Pleno, julgado em 02/05/2013).

Desse modo, mesmo após a prolação de sentença de mérito, é possível que impe-
trante desista o mandamus, desde que antes do trânsito em julgado.
No mandado de segurança coletivo, estende-se o tratamento da ação civil públi-
ca exigindo-se, doutrinariamente, que sejam intimados os colegitimados para que assumam a
ação, salvo se manifestamente infundada.
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4.8. Sentença e coisa julgada

A sentença em mandado de segurança consubstancia tutela:

a) Mandamental: sua parte dispositiva contém uma ordem, um mandamento que o Po-
der Judiciário emite à Administração Pública, que deve ser executada imediatamente, através
de medidas coercitivas e sub-rogatórias, pelo que seu descumprimento acarretará sanções
disciplinares e criminais para o coator, como o delito de desobediência (art. 26 da LMS);
b) Condenatória: Quando gera vantagem pecuniária. Não se confundindo com a ação de
cobrança (súmula 269 do STF), pois só pode ser efetuada a cobrança das prestações a partir
do ajuizamento da inicial, em regra;
c) Meramente declaratório: se for suficiente a declaração de nulidade do ato de poder
impugnado pelo impetrante. Nesse caso, fica sem efeito a liminar concedida.
Súmula 405 do STF: Denegado o mandado de segurança pela sentença, ou
no julgamento do agravo dela interposto, fica sem efeito a liminar conce-
dida, retroagindo os efeitos da decisão contrária.

Não cabe condenação em honorários advocatícios (art. 25 da lei nº 12.016, e

súmulas 512 do STF e 105 do STJ), como uma forma de se incentivar o uso do writ e o controle
dos abusos. Também os honorários recursais, espécie do gênero honorários sucumbenciais,
não serão arbitrados no procedimento, como já entendeu o STJ.
Como entende a jurisprudência: 1. No recurso ordinário interposto contra
acórdão denegatório de mandado de segurança também se impõe à parte
recorrente o ônus de impugnar especificadamente os fundamentos adota-
dos no acórdão, pena de não conhecimento por descumprimento da diale-
ticidade. 2. O art. 25 da Lei 12.016/2009 estabelece regra de descabimen-
to de condenação em honorários advocatícios "no processo mandamen-
tal", expressão que reúne a ideia de ação e do procedimento subjacente,
com a petição inicial, as informações da autoridade coatora, a interven-
ção do Ministério Público, a prolação de provimento judicial e, ainda, os
recursos consequentes, de maneira a afastar a incidência do regime do
art. 85, § 11, do CPC/2015. 3. Recurso ordinário em mandado de segurança
não conhecido. (RMS 52.024/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques,
Segunda Turma, Julgado em 06/10/2016).

O STJ, entretanto, já decidiu que serão devidos honorários advocatícios no caso de

embargos à execução de decisão em mandado de segurança, uma vez que os embargos são
ação autônoma requerendo novo esforço do patrono.
Como entende a jurisprudência: Os autores da presente ação rescisória
pleiteiam rescisão do julgado que não fixou honorários advocatícios em
embargos à execução de sentença proferida em mandado de segurança. 2.
O acórdão rescindendo decidiu que não cabe a fixação de honorários advo-
catícios em demanda mandamental e nos incidentes dela decorrentes, in-
clusive nos embargos à execução, aplicando na ocasião a Súmula 512/STF.
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3. Inaplicável ao caso dos autos a Súmula 343/STF, segundo a qual é incabí-

vel ação rescisória por ofensa a literal disposição de lei quando fundada a
decisão rescindenda em texto legal de interpretação controvertida nos tri-
bunais. 4. Cabe a fixação de honorários advocatícios, caso a execução da
decisão mandamental seja embargada. Afinal, os embargos à execução,
constituindo demanda à parte, com feições próprias e específicas, exige
novo embate judicial, inclusive com abertura de novo contraditório regu-
lar, em face da resistência da parte adversa em dar cumprimento espon-
tâneo ao julgado transitado em julgado. Precedentes: AgRg no REsp
1.132.690/SC, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado
em 2.3.2010, DJe 10.3.2010; REsp 697.717/PR, Rel. Ministro Arnaldo Este-
ves Lima, Quinta Turma, julgado em 12.9.2006, DJ 9.10.2006, p. 346. Ação
rescisória procedente. (AR 4.365/DF, Rel. Ministro Humberto Martins, Pri-
meira Seção, Julgado em 09/05/2012).

No mandado de segurança coletivo, existe um aparente regramento próprio pa-

ra a coisa julgada, limitada aos membros do grupo ou categoria substituídos pelo impetrante.
A doutrina, porém, costuma enxergar no comando um mero esclarecimento da natureza de
substituição processual dos legitimados.
O que diz a LMS: Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença
fará coisa julgada limitadamente aos membros do grupo ou categoria subs-
tituídos pelo impetrante.

4.9. Meios de impugnação

4.9.1. Recursos

Quanto as decisões interlocutórias, caberá agravo de instrumento. Tal recurso

deve ter seu cabimento lido à luz do art. 1.015 do CPC e da jurisprudência do STJ que traz a
taxatividade mitigada.
Contra a sentença que denegue ou conceda a ordem, caberá apelação.
Por outro lado, nos mandados de segurança originários de tribunais, será cabível
recurso ordinário constitucional, a ser julgado:
a) Pelo STF, quando interposto contra decisão denegatória de MS de competência ori-
ginária do tribunal superior;
b) Pelo STJ, quando interposto contra decisão denegatória de MS de competência ori-
ginária de tribunais locais.
Se a decisão for concessiva, caberão recurso especial e/ou recurso extraordiná-
rio. É interessante, aqui, que, no caso de decisão de parcial procedência, caberão, possivel-
mente, os três recursos (ROC, RE e Resp), o que excepciona o princípio da unirrecorribilidade.
Atenção: O princípio da unirrecorribilidade (ou unicidade ou singularidade
recursal prevê que “para cada decisão, será cabível um único recurso”, ou,
mais precisamente (e esse nos parece um conceito mais preciso), “a parte
inconformada não poderá ingressar com dois recursos simultâneos versan-
do sobre a mesma matéria”.
 12

4.9.1.1. Remessa necessária

A remessa necessária funciona, em geral, como causa impeditiva da eficácia do

provimento jurisdicional, que não gera efeitos até que seja revisto.
Excepcionalmente, na lei do mandado de segurança, pode haver execução, o que
traduz uma natureza jurídica de causa obstativa do trânsito em julgado.
O que diz a LMS: Art. 14 § 1o Concedida a segurança, a sentença estará su-
jeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição.
§ 3o A sentença que conceder o mandado de segurança pode ser executada
provisoriamente, salvo nos casos em que for vedada a concessão da medi-
da liminar.

4.9.2. Execução

Enquanto provimento mandamental, é desnecessária a instauração de fase exe-

cutiva para que seja efetivada a ordem judicial, bastando seu cumprimento no plano do direi-
to material. Caso contrário, incorre aquele que a descumpre em crime de desobediência.
O que diz a LMS: Art. 26. Constitui crime de desobediência, nos termos
do art. 330 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro de 1940, o não
cumprimento das decisões proferidas em mandado de segurança, sem pre-
juízo das sanções administrativas e da aplicação da Lei no 1.079, de 10 de
abril de 1950, quando cabíveis.

Outra solução apresentada é a intervenção delineada nos arts. 34, VI, e 35, IV, da
CF, quando se tratar de insubmissão de autoridade estadual, municipal ou do Distrito Federal.
O Código de Processo Civil dá um passo em direção à efetividade da jurisdição e
abre, adicionalmente, um leque de medidas cabíveis em caso de descumprimento da ordem.
a) Multa cominatória, instrumento muito utilizado na prática, pressionando o respon-
sável a cumprir o estabelecido em juízo, plenamente aplicável ao mandado de segurança.
b) Medidas coercitivas atípicas (art. 139, IV), como sustentado por parte da doutrina
(José Henrique Mouta Araújo). A peculiaridade existente no MS é quem irá suportar tais me-
didas, típicas ou atípicas. A doutrina e o STJ admitem que, mesmo que se considere a pessoa
jurídica como ré, também a autoridade coatora possa ser alvo de tais mandamentos ju-
diciais, até porque, em muitos casos, é quem terá a real faculdade de praticar ou desfazer o
ato necessário ao restabelecimento da normalidade.
Como entende a jurisprudência: PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ESPECIAIS.
DESCUMPRIMENTO DE ORDEM JUDICIAL. ATO ATENTATÓRIO AO EXERCÍ-
CIO DA JURISDIÇÃO. MULTA DO ART. 14 DO CPC. APLICABILIDADE ÀS PAR-
TES E A TODOS AQUELES QUE, DE ALGUMA FORMA, PARTICIPAM DO PRO-
CESSO. 1. Hipótese de mandado de segurança impetrado pelo Município de
Curitiba/PR com a finalidade de impedir que as autoridades impetradas
promovessem a realização de audiência pública convocada pelo Ministério
 13

Público do Trabalho, destinada a redefinir o valor do repasse de verbas

municipais a entidades e organizações não-governamentais de atendimen-
to a crianças e adolescentes. O pedido liminar foi deferido, ocasião em que
foi determinada a suspensão da audiência pública mencionada. 2. Na ten-
tativa de conferir efetividade à ordem mandamental, e por não ter con-
seguido intimar as autoridades impetradas no dia anterior, o Oficial de
Justiça designado compareceu ao local de realização da audiência pública,
ocasião em que uma das impetradas, Procuradora do Trabalho, "tão logo
tomou ciência da notificação, de microfone em punho, diante do auditó-
rio, afirmou que realizaria o evento, pois considerava a decisão ilegal e
inconstitucional, razão pela qual não iria obedecê-la". Consta dos autos,
ainda, que um Promotor de Justiça do Estado do Paraná, causou "tumul-
tos e pressões", além de ter imposto ao Oficial de Justiça, quando do
cumprimento da decisão judicial, a obrigação de falar ao microfone para
todo o auditório, com mais ou menos 150 pessoas. 3. De todo o ocorrido,
resultou a condenação pessoal da Procuradora do Trabalho e do Promotor
de Justiça do Estado do Paraná ao pagamento de multa, no valor equiva-
lente a vinte por cento (20%) do valor da causa atualizado, em virtude de
ato atentatório ao exercício da jurisdição (art. 14, V e parágrafo único, do
CPC), e a extinção do mandado de segurança, sem resolução de mérito
(art. 267, VI, do CPC), por perda de objeto, já que a audiência pública,
mesmo em afronta à decisão judicial, foi realizada. 4. O inciso V do art. 14
do Código de Processo Civil, incluído pela Lei 10.358/2001, prevê como de-
ver das partes e de todos aqueles que, de alguma forma, participam do
processo, "cumprir com exatidão os provimentos mandamentais e não cri-
ar embaraços à efetivação de provimentos judiciais, de natureza antecipa-
tória ou final". 5. Não há como se admitir, no entanto, que um membro
do Ministério Público, a quem incumbe a defesa da ordem jurídica, do re-
gime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis (art.
127 da CF/88), deixe de dar cumprimento à ordem judicial que suspendeu
a realização do evento, sob a alegação de que não era parte na ação
mandamental, máxime porque o provimento liminar era extremamente
claro no tocante à extensão dos seus efeitos. 6. "Os deveres enumerados
no art. 14, pois, são deveres das partes. E por partes devem-se entender
todos os sujeitos do contraditório. Em outros termos, o conceito de partes
a que alude o art. 14 não se refere apenas às partes da demanda (deman-
dante e demandado), mas a todas as partes do processo (incluindo-se aí,
também, portanto, os terceiros intervenientes e o Ministério Público que
atua como custos legis). É mais amplo ainda, porém, o alcance do art. 14.
Isto porque não só as partes, mas todos aqueles que de qualquer forma
participam do processo têm de cumprir os preceitos estabelecidos pelo art.
14." (Alexandre Freitas Câmara, "Revista Dialética de Direito Processual", n.
18, p. 9-19, set. 2004). 7. Deixa-se de analisar, por fim, toda a argumenta-
ção no sentido de que "o princípio da unidade do Ministério Público (...)
não tem o condão de interligar a extremos os papéis autonomamente de-
sempenhados pelos membros dos diversos Ministérios Públicos", pois to-
dos os envolvidos na presente ação tiveram conhecimento da decisão judi-
cial que impedia a realização da audiência pública e, deliberadamente, de-
 14

cidiram desrespeitá-la, em flagrante ato atentatório ao exercício da jurisdi-

ção. 8. Recursos especiais desprovidos. (STJ, REsp 757895 PR
2005/0095324-8, Relator: Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, Julgado
em 02/04/2009)

O mandado de segurança não se confunde com a ação de cobrança, não sendo

objeto da ação as prestações vencidas (súmula 269 do STF).
Súmula 269 do STF: O mandado de segurança não é substitutivo de ação
de cobrança. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. SERVIDOR
PÚBLICO. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO PARA IMPUGNAR ATO
QUE REDUZIU A PENSÃO DA IMPETRANTE COM A JUSTIFICATIVA DE ADE-
QUÁ-LA AO SUBTETO FIXADO PELO DECRETO 24.022/2004, DO ESTADO DO
AMAZONAS. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. O PRAZO DECADENCIAL PA-
RA A IMPETRAÇÃO DO MANDAMUS SE RENOVA MÊS A MÊS. EFEITOS PA-
TRIMONIAIS DO MANDADO DE SEGURANÇA. RETROAÇÃO À DATA DO ATO
IMPUGNADO. CONFRONTO DO RESP. 1.164.514/AM, REL. MIN. JORGE
MUSSI, 5A. TURMA, DJE 24.10.2011 COM O RESP. 1.195.628/ES, REL. MIN.
CASTRO MEIRA, 2A. TURMA, DJE 1.12.2010, RESP. 1.263.145/BA, REL. MIN.
MAURO CAMPBELL MARQUES, 2A. TURMA, DJE 21.9.2011; PET 2.604/DF,
REL. MIN. ELIANA CALMON, 1A. SEÇÃO, DJU 30.8.2004, P. 196; RESP.
473.813/RS, REL. MIN. LUIZ FUX, 1A. TURMA, DJ 19.5.2003, P. 140; AGRG
NO AGRG NO AGRG NO RESP. 1.047.436/DF, REL. MIN. HUMBERTO MAR-
TINS, 2A. TURMA, DJE 21.10.2010; RMS 28.432/RJ, REL. MIN. BENEDITO
GONÇALVES, 1A. TURMA, DJE 30.3.2009 E RMS 23.950/MA, REL. MIN. ELI-
ANA CALMON, 2A. TURMA, DJE 16.5.2008. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA
DO ESTADO DO AMAZONAS DESPROVIDOS. 1. A redução do valor de van-
tagem nos proventos ou remuneração do Servidor, ao revés da supressão
destas, configura relação de trato sucessivo, pois não equivale à negação
do próprio fundo de direito, motivo pelo qual o prazo decadencial para se
impetrar a ação mandamental renova-se mês a mês, não havendo que se
falar, portanto, em decadência do Mandado de Segurança, em caso assim.
2. Quanto aos efeitos patrimoniais da tutela mandamental, sabe-se que,
nos termos das Súmula 269 e 271 do STF, caberia à parte impetrante, após
o trânsito em julgado da sentença concessiva da segurança, ajuizar nova
demanda de natureza condenatória para reinvindicar os valores vencidos
em data anterior à impetração do pedido de writ; essa exigência, contudo,
não apresenta nenhuma utilidade prática e atenta contra os princípios da
justiça, da efetividade processual, da celeridade e da razoável duração do
processo, além de estimular demandas desnecessárias e que movimentam
a máquina judiciária, consumindo tempo e recursos públicos, de forma
completamente inútil, inclusive honorários sucumbenciais, em ação que já
se sabe destinada à procedência. 3. Esta Corte Superior, em julgado em-
blemático proferido pelo douto Ministro Arnaldo Esteves Lima, firmou a
orientação de que, nas hipóteses em que o Servidor Público deixa de au-
ferir seus vencimentos, ou parte deles, em face de ato ilegal ou abusivo
do Poder Público, os efeitos financeiros da concessão de ordem manda-
mental devem retroagir à data do ato impugnado, violador do direito lí-
 15

quido e certo do impetrante, isso porque os efeitos patrimoniais do deci-

sum são mera consequência da anulação do ato impugnado que reduziu a
pensão da Impetrante, com a justificativa de adequá-la ao subteto fixado
pelo Decreto 24.022/2004, daquela unidade federativa. 4. Embargos de
Divergência do Estado do Amazonas desprovidos. (STJ - EREsp: 1164514
AM 2011/0312215-2, Rel. Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, Corte Es-
pecial, Julgado em 16/12/2015, CE -, Data de Publicação: DJe 25/02/2016
REVPRO vol. 258 p. 561).

O STJ, no entanto, construiu o entendimento de que também estariam incluídos os

valores que o servidor tenha deixado de receber, mesmo que anteriores à impetração. Isso
porque o entendimento contrário, que exigiria o posterior ajuizamento de uma ação de co-
brança, ofende a economia processual macroscópica e a eficiência processual, relevando-se
estímulo à litigância. Assim, se o ato impugnado for aquele que fixou os rendimentos do servi-
dor aquém do realmente devido, no próprio julgamento do MS poderá o judiciário condenar a
Administração ao pagamento de todos os valores, desde o referido ato.
Por outro lado, poderá surgir um saldo de prestações a serem executadas, que não
as que se vencerem a contar do ajuizamento da inicial – prestação vincendas (art. 14, § 4º,
da lei nº 12.016/2009 e súmula 271 do STF) -, hipótese em que tais elementos patrimoniais
serão tutelados no próprio remédio constitucional.
Súmula 271 do STF: Concessão de mandado de segurança não produz efei-
tos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser recla-
mados administrativamente ou pela via judicial própria.

4.9.3. Tutela provisória

Com base no art. 7º, da Lei nº 12.016 (na disciplina anterior, art. 7º, II, da Lei nº
1.533/51) é cabível a medida liminar desde que preenchidos os requisitos do fumus boni iu-
ris e do periculum in mora.
Necessário pontuar aqui mais uma diferença envolvendo o mandado de segurança
individual e o coletivo. É que muito embora ambas as ações admitam a concessão de medida
liminar, apenas o mandado de segurança individual enseja a concessão dessa medida
sem a oitiva (ouvida) da outra parte.
Essa possibilidade, portanto, não existe para o mandado de segurança coletivo.
Nesse Caso, o juiz, antes de conceder a medida, deverá ouvir a autoridade coatora com pelo
menos setenta e duas horas de antecedência da concessão.
Atenção: Apenas o mandado de segurança individual (não o coletivo) ad-
miti a concessão de liminar sem a ouvida da outra parte.

Outra grande inovação ocasionada pela nova lei, e fortemente criticada pela dou-
trina, veio com a previsão do art. 7º, III, in fine, dispondo que ao juiz é facultado exigir, no
caso de deferimento da liminar, prestação de caução, fiança ou depósito, com o objetivo de
assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica, caso ocorra, a final, a denegação da segurança.
 16

Uma vez deferida a medida liminar, o processo terá prioridade para julgamento
(artigo 7º, § 4º da lei).
Apesar de a lei apenas falar em liminar, naturalmente será possível a concessão de
tutela provisória nos moldes do CPC, mesmo em momento posterior.
A legislação traz restrições, porém, à concessão de tutela provisória. A primeira é a
restrição material.
O artigo 7º, § 2º da lei, dispõe, ainda que não será concedida medida liminar que
tenha por objeto:
a) compensação de créditos tributários;
b) entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior;
c) reclassificação ou equiparação de servidores públicos;
d) concessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natu-
reza.

Esse dispositivo, contudo, foi julgado inconstitucional pelo Supremo Tribunal

Federal, sob o fundamento de que impedir ou condicionar a concessão de medida liminar
caracteriza verdadeiro obstáculo à efetiva prestação jurisdicional e à defesa do direito líquido
e certo do impetrante (STF, Tribunal Pleno, ADI 4.296/DF, Red. p/ acórdão Min. Alexandre de
Moraes, j. 9.6.2021)
ADI 4.296: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTS. 1º, § 2º, 7º,
III E § 2º, 22, § 2º, 23 E 25, DA LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA (LEI
12.016/2009). ALEGADAS LIMITAÇÕES À UTILIZAÇÃO DESSA AÇÃO CONS-
TITUCIONAL COMO INSTRUMENTO DE PROTEÇÃO DE DIREITOS INDIVI-
DUAIS E COLETIVOS. SUPOSTA OFENSA AOS ARTS. 2º E 5º, XXXV E LXIX,
DA CONSTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO DO “WRIT” CONTRA ATOS DE GES-
TÃO COMERCIAL DE ENTES PÚBLICOS, PRATICADOS NA EXPLORAÇÃO DE
ATIVIDADE ECONÔMICA, ANTE A SUA NATUREZA ESSENCIALMENTE PRI-
VADA. EXCEPCIONALIDADE QUE DECORRE DO PRÓPRIO TEXTO CONSTI-
TUCIONAL. POSSIBILIDADE DE O JUIZ EXIGIR CONTRACAUTELA PARA A
CONCESSÃO DE MEDIDA LIMINAR. MERA FACULDADE INERENTE AO PO-
DER GERAL DE CAUTELA DO MAGISTRADO. INOCORRÊNCIA, QUANTO A
ESSE ASPECTO, DE LIMITAÇÃO AO JUÍZO DE COGNIÇÃO SUMÁRIA. CONS-
TITUCIONALIDADE DO PRAZO DECADENCIAL DO DIREITO DE IMPETRAÇÃO
E DA PREVISÃO DE INVIABILIDADE DE CONDENAÇÃO AO PAGAMENTO DE
HONORÁRIOS SUCUMBENCIAIS. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO SU-
PREMO TRIBUNAL FEDERAL. PROIBIÇÃO DE CONCESSÃO DE LIMINAR EM
RELAÇÃO A DETERMINADOS OBJETOS. CONDICIONAMENTO DO PROVI-
MENTO CAUTELAR, NO ÂMBITO DO MANDADO DE SEGURANÇA COLETI-
VO, À PRÉVIA OITIVA DA PARTE CONTRÁRIA. IMPOSSIBILIDADE DE A LEI
CRIAR ÓBICES OU VEDAÇÕES ABSOLUTAS AO EXERCÍCIO DO PODER GE-
RAL DE CAUTELA. EVOLUÇÃO DO ENTENDIMENTO JURISPRUDENCIAL.
CAUTELARIDADE ÍNSITA À PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL AO DIREITO LÍ-
QUIDO E CERTO. RESTRIÇÃO À PRÓPRIA EFICÁCIA DO REMÉDIO CONSTI-
TUCIONAL. PREVISÕES LEGAIS EIVADAS DE INCONSTITUCIONALIDADE.
PARCIAL PROCEDÊNCIA DA AÇÃO. 1. O mandado de segurança é cabível
apenas contra atos praticados no desempenho de atribuições do Poder
 17

Público, consoante expressamente estabelece o art. 5º, inciso LXIX, da

Constituição Federal. Atos de gestão puramente comercial desempenha-
dos por entes públicos na exploração de atividade econômica se destinam
à satisfação de seus interesses privados, submetendo-os a regime jurídico
próprio das empresas privadas. 2. No exercício do poder geral de cautela,
tem o juiz a faculdade de exigir contracautela para o deferimento de me-
dida liminar, quando verificada a real necessidade da garantia em juízo,
de acordo com as circunstâncias do caso concreto. Razoabilidade da me-
dida que não obsta o juízo de cognição sumária do magistrado. 3. Juris-
prudência pacífica da CORTE no sentido da constitucionalidade de lei que
fixa prazo decadencial para a impetração de mandado de segurança (Sú-
mula 632/STF) e que estabelece o não cabimento de condenação em ho-
norários de sucumbência (Súmula 512/STF). 4. A cautelaridade do man-
dado de segurança é ínsita à proteção constitucional ao direito líquido e
certo e encontra assento na própria Constituição Federal. Em vista disso,
não será possível a edição de lei ou ato normativo que vede a concessão
de medida liminar na via mandamental, sob pena de violação à garantia
de pleno acesso à jurisdição e à própria defesa do direito líquido e certo
protegida pela Constituição. Proibições legais que representam óbices ab-
solutos ao poder geral de cautela. 5. Ação julgada parcialmente proce-
dente, apenas para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 7º, § 2º, e
22º, § 2º, da Lei 12.016/2009, reconhecendo-se a constitucionalidade dos
arts. 1º, § 2º; 7º, III; 23 e 25 dessa mesma lei. (STF - ADI: 4296 DF
0007424-92.2009.1.00.0000, Relator: MARCO AURÉLIO, Data de Julga-
mento: 09/06/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 11/10/2021)

No mesmo julgado, decidiu-se que é constitucional a faculdade conferida ao juiz de

exigir caução, fiança ou depósito para o deferimento de medida liminar em mandado de segu-
rança, quando verificada a real necessidade da garantia em juízo, de acordo com as circuns-
tâncias do caso concreto (Lei 12.016/2019, art. 7º, III)
Atenção: Com essa decisão do Supremo Tribunal Federal, o Enunciado nº
212 da Súmula do STJ (“A compensação de créditos tributários não pode
ser deferida em ação cautelar ou por medida liminar cautelar ou antecipa-
tória”) está superado.

Como na ação civil pública, existem restrições processuais para a concessão de

tutelas contra a fazenda. Impede-se a autêntica liminar (ou seja, decisão sem contraditório
prévio) no mandado de segurança coletivo, só podendo haver deferimento após a prévia oiti-
va da pessoa jurídica de direito público, em 72 horas.
O que diz a Lei 8.437/92: Art. 2º No mandado de segurança coletivo e na
ação civil pública, a liminar será concedida, quando cabível, após a audiên-
cia do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, que de-
verá se pronunciar no prazo de setenta e duas horas.
LMS: Art. 22 § 2º No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá
ser concedida após a audiência do representante judicial da pessoa jurídica
 18

de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e du-

as) horas. (ADI 4.296).

Dessa forma, percebe-se que houve um longo processo de maturação do mandado

de segurança em nosso ordenamento jurídico, iter esse fundamental para a compreensão da
completa importância dessa ferramenta aos membros de uma sociedade baseada nos precei-
tos republicanos, elevado a garantia de princípio fundamental (art. 1º, CRFB/88).

Com efeito, em uma República, instala-se o regime de responsabilidade dos admi-

nistradores públicos, o que inclui a possibilidade dos administrados questionarem os atos
emanados do poder público.

ANEXOS

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL.

PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. ATO DE DEMISSÃO.AUSÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E
CERTO....
13. É firme a orientação jurisprudencial no sentido de que o mandado de segurança não é a via
adequada para o exame da suficiência do conjunto fático-probatório constante do Processo Ad-
ministrativo Disciplinar - PAD, a fim de verificar se o impetrante praticou ou não os atos que fo-
ram a ele imputados e que serviram de base para a imposição de penalidade administrativa,
porquanto exige prova pré-constituída e inequívoca do direito líquido e certo invocado. 14. Ou-
trossim, o controle jurisdicional do PAD via mandado de segurança restringe-se ao exame da
regularidade do procedimento e a legalidade do ato, à luz dos princípios do contraditório, da
ampla defesa e do devido processo legal. ... (STJ - MS: 23464 DF 2017/0082737-9, Relator: Mi-
nistro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 11/12/2019, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO,
Data de Publicação: DJe 13/12/2019)

TEORIA DA ENCAPAÇÃO
TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. RENOVAÇÃO DO CERTIFICADO DE
ENTIDADE BENEFICENTE DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (CEBAS). ATO IMPUGNADO PRATICADO POR
SERVIDORA DA COORDENAÇÃO DE CERTIFICAÇÃO DE ENTIDADES DE ASSISTÊNCIA SOCIAL, INTE-
GRANTE DO DEPARTAMENTO DA REDE SOCIOASSISTENCIAL PRIVADA DO SUAS-DRSP, DA SECRE-
TARIA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DO MINISTÉRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E
COMBATE À FOME. ILEGITIMIDADE DO MINISTRO DE ESTADO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E
COMBATE À FOME PARA FIGURAR, COMO AUTORIDADE IMPETRADA, NO POLO PASSIVO DO
MANDADO DE SEGURANÇA. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO. INAPLICABILIDADE. SEGURANÇA DENE-
GADA. II. Sobre a teoria da encampação - que mitiga a indicação errônea da autoridade coatora,
em mandado de segurança -, a Primeira Seção do STJ firmou o entendimento de que esta se
aplica ao mandado de segurança, quando preenchidos os seguintes requisitos, cumulativamen-
te: (a) existência de subordinação hierárquica entre a autoridade que efetivamente praticou o
 19

ato e aquela apontada como coatora, na petição inicial; (b) manifestação a respeito do mérito,
nas informações prestadas; (c) ausência de modificação de competência, estabelecida na
Constituição, para o julgamento do writ, requisito que, no presente caso, não foi atendido. (STJ -
MS: 21041 DF 2014/0131860-2, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Data de Jul-
gamento: 24/10/2018, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/12/2018)

LEI Nº 12.016, DE 7 DE AGOSTO DE 2009.

Disciplina o mandado de segurança individual e
coletivo e dá outras providências.

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei:
Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer
violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as
funções que exerça. (Vide ADIN 4296)
§ 1o Equiparam-se às autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou órgãos de partidos políticos
e os administradores de entidades autárquicas, bem como os dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no
exercício de atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas atribuições.
§ 2o Não cabe mandado de segurança contra os atos de gestão comercial praticados pelos administradores de
empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionárias de serviço público. (Vide ADIN 4296)
§ 3o Quando o direito ameaçado ou violado couber a várias pessoas, qualquer delas poderá requerer o man-
dado de segurança.
Art. 2o Considerar-se-á federal a autoridade coatora se as consequências de ordem patrimonial do ato contra
o qual se requer o mandado houverem de ser suportadas pela União ou entidade por ela controlada.
Art. 3o O titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro poderá
impetrar mandado de segurança a favor do direito originário, se o seu titular não o fizer, no prazo de 30 (trinta) dias,
quando notificado judicialmente.
Parágrafo único. O exercício do direito previsto no caput deste artigo submete-se ao prazo fixado no art. 23
desta Lei, contado da notificação.
Art. 4o Em caso de urgência, é permitido, observados os requisitos legais, impetrar mandado de segurança por
telegrama, radiograma, fax ou outro meio eletrônico de autenticidade comprovada.
§ 1o Poderá o juiz, em caso de urgência, notificar a autoridade por telegrama, radiograma ou outro meio que
assegure a autenticidade do documento e a imediata ciência pela autoridade.
§ 2o O texto original da petição deverá ser apresentado nos 5 (cinco) dias úteis seguintes.
§ 3o Para os fins deste artigo, em se tratando de documento eletrônico, serão observadas as regras da Infra-
Estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.
Art. 5o Não se concederá mandado de segurança quando se tratar:
I - de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de caução;
II - de decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo;
III - de decisão judicial transitada em julgado.
Parágrafo único. (VETADO)
Art. 6o A petição inicial, que deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual, será apresenta-
da em 2 (duas) vias com os documentos que instruírem a primeira reproduzidos na segunda e indicará, além da auto-
ridade coatora, a pessoa jurídica que esta integra, à qual se acha vinculada ou da qual exerce atribuições.
§ 1o No caso em que o documento necessário à prova do alegado se ache em repartição ou estabelecimento
público ou em poder de autoridade que se recuse a fornecê-lo por certidão ou de terceiro, o juiz ordenará, prelimi-
narmente, por ofício, a exibição desse documento em original ou em cópia autêntica e marcará, para o cumprimento
da ordem, o prazo de 10 (dez) dias. O escrivão extrairá cópias do documento para juntá-las à segunda via da petição.
§ 2o Se a autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a ordem far-se-á no próprio ins-
trumento da notificação.
§ 3o Considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou da qual emane a ordem
para a sua prática.
§ 4o (VETADO)
 20

§ 5o Denega-se o mandado de segurança nos casos previstos pelo art. 267 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de
1973 - Código de Processo Civil.
§ 6o O pedido de mandado de segurança poderá ser renovado dentro do prazo decadencial, se a decisão de-
negatória não lhe houver apreciado o mérito.
Art. 7o Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
I - que se notifique o coator do conteúdo da petição inicial, enviando-lhe a segunda via apresentada com as
cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias, preste as informações;
II - que se dê ciência do feito ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, enviando-lhe
cópia da inicial sem documentos, para que, querendo, ingresse no feito;
III - que se suspenda o ato que deu motivo ao pedido, quando houver fundamento relevante e do ato impug-
nado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida, sendo facultado exigir do impetrante cau-
ção, fiança ou depósito, com o objetivo de assegurar o ressarcimento à pessoa jurídica. (Vide ADIN 4296)
§ 1o Da decisão do juiz de primeiro grau que conceder ou denegar a liminar caberá agravo de instrumento, ob-
servado o disposto na Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
§ 2o Não será concedida medida liminar que tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a entre-
ga de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equiparação de servidores públicos e a con-
cessão de aumento ou a extensão de vantagens ou pagamento de qualquer natureza. (Vide ADIN 4296)
§ 3o Os efeitos da medida liminar, salvo se revogada ou cassada, persistirão até a prolação da sentença.
§ 4o Deferida a medida liminar, o processo terá prioridade para julgamento.
§ 5o As vedações relacionadas com a concessão de liminares previstas neste artigo se estendem à tutela ante-
cipada a que se referem os arts. 273 e 461 da Lei no 5.869, de 11 janeiro de 1973 - Código de Processo Civil.
Art. 8o Será decretada a perempção ou caducidade da medida liminar ex officio ou a requerimento do Minis-
tério Público quando, concedida a medida, o impetrante criar obstáculo ao normal andamento do processo ou deixar
de promover, por mais de 3 (três) dias úteis, os atos e as diligências que lhe cumprirem.
Art. 9o As autoridades administrativas, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas da notificação da medida limi-
nar, remeterão ao Ministério ou órgão a que se acham subordinadas e ao Advogado-Geral da União ou a quem tiver a
representação judicial da União, do Estado, do Município ou da entidade apontada como coatora cópia autenticada
do mandado notificatório, assim como indicações e elementos outros necessários às providências a serem tomadas
para a eventual suspensão da medida e defesa do ato apontado como ilegal ou abusivo de poder.
Art. 10. A inicial será desde logo indeferida, por decisão motivada, quando não for o caso de mandado de se-
gurança ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando decorrido o prazo legal para a impetração.
§ 1o Do indeferimento da inicial pelo juiz de primeiro grau caberá apelação e, quando a competência para o
julgamento do mandado de segurança couber originariamente a um dos tribunais, do ato do relator caberá agravo
para o órgão competente do tribunal que integre.
§ 2o O ingresso de litisconsorte ativo não será admitido após o despacho da petição inicial.
Art. 11. Feitas as notificações, o serventuário em cujo cartório corra o feito juntará aos autos cópia autêntica
dos ofícios endereçados ao coator e ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica interessada, bem como a
prova da entrega a estes ou da sua recusa em aceitá-los ou dar recibo e, no caso do art. 4o desta Lei, a comprovação
da remessa.
Art. 12. Findo o prazo a que se refere o inciso I do caput do art. 7o desta Lei, o juiz ouvirá o representante do
Ministério Público, que opinará, dentro do prazo improrrogável de 10 (dez) dias.
Parágrafo único. Com ou sem o parecer do Ministério Público, os autos serão conclusos ao juiz, para a decisão,
a qual deverá ser necessariamente proferida em 30 (trinta) dias.
Art. 13. Concedido o mandado, o juiz transmitirá em ofício, por intermédio do oficial do juízo, ou pelo correio,
mediante correspondência com aviso de recebimento, o inteiro teor da sentença à autoridade coatora e à pessoa
jurídica interessada.
Parágrafo único. Em caso de urgência, poderá o juiz observar o disposto no art. 4 o desta Lei.
Art. 14. Da sentença, denegando ou concedendo o mandado, cabe apelação.
§ 1o Concedida a segurança, a sentença estará sujeita obrigatoriamente ao duplo grau de jurisdição.
§ 2o Estende-se à autoridade coatora o direito de recorrer.
§ 3o A sentença que conceder o mandado de segurança pode ser executada provisoriamente, salvo nos casos
em que for vedada a concessão da medida liminar.
§ 4o O pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias assegurados em sentença concessiva de mandado
de segurança a servidor público da administração direta ou autárquica federal, estadual e municipal somente será
efetuado relativamente às prestações que se vencerem a contar da data do ajuizamento da inicial.
Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e
para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber
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o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença,

dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na ses-
são seguinte à sua interposição.
§ 1o Indeferido o pedido de suspensão ou provido o agravo a que se refere o caput deste artigo, caberá novo
pedido de suspensão ao presidente do tribunal competente para conhecer de eventual recurso especial ou extraordi-
nário.
§ 2o É cabível também o pedido de suspensão a que se refere o § 1 o deste artigo, quando negado provimento
a agravo de instrumento interposto contra a liminar a que se refere este artigo.
§ 3o A interposição de agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas contra o poder pú-
blico e seus agentes não prejudica nem condiciona o julgamento do pedido de suspensão a que se refere este artigo.
§ 4o O presidente do tribunal poderá conferir ao pedido efeito suspensivo liminar se constatar, em juízo pré-
vio, a plausibilidade do direito invocado e a urgência na concessão da medida.
§ 5o As liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o presiden-
te do tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido
original.
Art. 16. Nos casos de competência originária dos tribunais, caberá ao relator a instrução do processo, sendo
assegurada a defesa oral na sessão do julgamento.
Art. 16. Nos casos de competência originária dos tribunais, caberá ao relator a instrução do processo, sendo
assegurada a defesa oral na sessão do julgamento do mérito ou do pedido liminar. (Redação dada pela Lei
nº 13.676, de 2018)
Parágrafo único. Da decisão do relator que conceder ou denegar a medida liminar caberá agravo ao órgão
competente do tribunal que integre.
Art. 17. Nas decisões proferidas em mandado de segurança e nos respectivos recursos, quando não publicado,
no prazo de 30 (trinta) dias, contado da data do julgamento, o acórdão será substituído pelas respectivas notas taqui-
gráficas, independentemente de revisão.
Art. 18. Das decisões em mandado de segurança proferidas em única instância pelos tribunais cabe recurso
especial e extraordinário, nos casos legalmente previstos, e recurso ordinário, quando a ordem for denegada.
Art. 19. A sentença ou o acórdão que denegar mandado de segurança, sem decidir o mérito, não impedirá que
o requerente, por ação própria, pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais.
Art. 20. Os processos de mandado de segurança e os respectivos recursos terão prioridade sobre todos os atos
judiciais, salvo habeas corpus.
§ 1o Na instância superior, deverão ser levados a julgamento na primeira sessão que se seguir à data em que
forem conclusos ao relator.
§ 2o O prazo para a conclusão dos autos não poderá exceder de 5 (cinco) dias.
Art. 21. O mandado de segurança coletivo pode ser impetrado por partido político com representação no
Congresso Nacional, na defesa de seus interesses legítimos relativos a seus integrantes ou à finalidade partidária, ou
por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em funcionamento há, pelo me-
nos, 1 (um) ano, em defesa de direitos líquidos e certos da totalidade, ou de parte, dos seus membros ou associados,
na forma dos seus estatutos e desde que pertinentes às suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especi-
al.
Parágrafo único. Os direitos protegidos pelo mandado de segurança coletivo podem ser:
I - coletivos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os transindividuais, de natureza indivisível, de que seja ti-
tular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica básica;
II - individuais homogêneos, assim entendidos, para efeito desta Lei, os decorrentes de origem comum e da
atividade ou situação específica da totalidade ou de parte dos associados ou membros do impetrante.
Art. 22. No mandado de segurança coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente aos membros do
grupo ou categoria substituídos pelo impetrante. (Vide ADIN 4296)
§ 1o O mandado de segurança coletivo não induz litispendência para as ações individuais, mas os efeitos da
coisa julgada não beneficiarão o impetrante a título individual se não requerer a desistência de seu mandado de segu-
rança no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração da segurança coletiva.
§ 2o No mandado de segurança coletivo, a liminar só poderá ser concedida após a audiência do representante
judicial da pessoa jurídica de direito público, que deverá se pronunciar no prazo de 72 (setenta e duas) horas. (Vide
ADIN 4296)
Art. 23. O direito de requerer mandado de segurança extinguir-se-á decorridos 120 (cento e vinte) dias, con-
tados da ciência, pelo interessado, do ato impugnado. (Vide ADIN 4296)
Art. 24. Aplicam-se ao mandado de segurança os arts. 46 a 49 da Lei no 5.869, de 11 de janeiro de 1973 - Códi-
go de Processo Civil.
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Art. 25. Não cabem, no processo de mandado de segurança, a interposição de embargos infringentes e a con-
denação ao pagamento dos honorários advocatícios, sem prejuízo da aplicação de sanções no caso de litigância de
má-fé. (Vide ADIN 4296)
Art. 26. Constitui crime de desobediência, nos termos do art. 330 do Decreto-Lei no 2.848, de 7 de dezembro
de 1940, o não cumprimento das decisões proferidas em mandado de segurança, sem prejuízo das sanções adminis-
trativas e da aplicação da Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, quando cabíveis.
Art. 27. Os regimentos dos tribunais e, no que couber, as leis de organização judiciária deverão ser adaptados
às disposições desta Lei no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, contado da sua publicação.
Art. 28. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 29. Revogam-se as Leis nos 1.533, de 31 de dezembro de 1951, 4.166, de 4 de dezembro de 1962, 4.348, de
26 de junho de 1964, 5.021, de 9 de junho de 1966; o art. 3o da Lei no 6.014, de 27 de dezembro de 1973, o art. 1o da
Lei no 6.071, de 3 de julho de 1974, o art. 12 da Lei no 6.978, de 19 de janeiro de 1982, e o art. 2o da Lei no 9.259, de 9
de janeiro de 1996.
Brasília, 7 de agosto de 2009; 188o da Independência e 121o da República.