Aula 4 – Remédios constitucionais.

Mandado de Segurança individual e coletivo:

1. Introdução e conceito:

Como bem esclarece a doutrina acerca dos remédios constitucionais, sua destinação visa
assegurar o gozo dos direitos quando não atendidos (omissão), em vias de serem violados (ameaça),
ou, em último caso, após sua violação (repressivo). São exemplos de remédios constitucionais o
habeas corpus (art. 5°, LXVIII1, CRFB/88), o mandado de segurança individual (art. 5°, LXIX), o
mandado de segurança coletivo (art. 5°, LXX), o mandado de injunção (art. 5°, LXXI), o habeas data
(art. 5°, LXXII2) e a ação popular (art. 5°, LXXIII)3.
No que concerne o mandado de segurança (também chamado de: MS, writ ou mandamus),
podemos dizer que é definido como uma ação civil de rito especial, célere e de processamento
prioritário, com fundamento na Lei 12.016/2009 e art. 5°, LXIX, (ação constitucional calçada em
direito fundamental protegido por cláusula pétrea à luz do art. 60, §4°, IV, CRFB/1988), buscando
combater atos ilegais ou em abuso de poder de autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do Poder Público4, para proteger direito líquido e certo, não amparado por
habeas corpus ou habeas data, podendo ser impetrado visando proteger direito individual ou coletivo.
Sua atual regulamentação remonta ao projeto de lei complementar - PLC n. 125/2001 cuja
autoria foi atribuída à Presidência da República e do AGU à época, Sr. Gilmar Ferreira Mendes
(atualmente, Ministro do STF), sancionado em 07/08/2009, pelo então Presidente Luiz Inácio Lula
da Silva.
O MS é tratado de maneira específica pelo rito extremamente célere da Lei 12.016/20095 e,
subsidiariamente, pelo CPC/15 (exemplo: indicação do valor da causa), estando à disposição de
qualquer pessoa física ou jurídica, órgão com capacidade processual ou universalidade reconhecida
por lei. Assim, seu conceito é captado já pelo art.1° da referida Lei6 e seu principal princípio é a
celeridade à luz do art. 20 da Lei do MS, que prevê a prioridade total em seu processamento, salvo em
relação ao habeas corpus, exigindo o recolhimento de custas e taxas incidentes, o que já não ocorre por
exemplo com as ações de habeas corpus e habeas datas que são isentas das custas processuais. Diga-se,
também, que, ao final, o vencido deve ser condenado nas custas judiciais – STJ – EDnoResp n.
1.010.980/DF, 1ªTurma, 05/03/2009.

1
Habeas corpus – ato que afeta a liberdade de ir e vir, de locomoção.
2
Habeas data – ato relacionado a registro(s) mantido(s) pelo Poder Público.
3
PADILHA, Rodrigo. Direito Constitucional Sistematizado. Ed. Forense. 1ª Ed. 2011, pg 197.
4
Art. 5°, LXIX, CRFB/88.
5
O MS é tão célere que deve ser julgado no prazo de 30 dias, findo o prazo de 10 dias para que a
autoridade coatora preste as informações e prazo de 10 dias para que o Ministério Público apresente
seu parecer (o que pode ocorrer ou não), conforme narra o art. 12, parágrafo único da Lei 12.016/09.
6
Art. 1o Conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado
por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa
física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade, seja de que
categoria for e sejam quais forem as funções que exerça.
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 Pode ser utilizado para atacar atos de natureza administrativa, legislativa ou até mesmo
jurisdicional, este último, quando a lei processual não dispuser de recurso ou expressamente o proibir,
segundo Súmula 267/STF7.
O MS tem uma vedação quanto a produção de provas, não admitindo fase de instrução.
Assim sendo, não havendo comprovação de plano do direito líquido e certo (prova pré-constituída)
alegado no MS, ainda que o direito exista, deve ser proferida sentença terminativa, sem análise de
mérito (arts. 6°, §5°, 10 e 19, Lei 12.016/2009).
É uma ação residual somente usada quando não existir outro remédio para solucionar a
questão. A residualidade está no art. 5°, LXIX, CF/88, art. 1° e 19 da Lei do MS, Súmula 101/STF,
dentre outros. Portanto, pode o titular do direito líquido e certo optar pela ação de procedimento
comum do CPC/15 (STJ – CC 99.545/DF, 3ª Seção, 13/05/2009), caso tenha necessidade de
produção de provas ou queira condenação à verba sucumbencial.
Interessante exemplo prático citado pelo professor Rodrigo Padilha em sua obra8:

Se o direito de locomoção for meio de exercício para outro direito, a ação

cabível será de MS e não HC. Por exemplo, se a polícia dispersa passeata, não
deixando o grupo progredir, o remédio será o MS e não o HC, pois a
locomoção é somente o meio pelo qual as pessoas exercem o direito de
reunião e pensamento. Entretanto, se o temor for de prisão, pois a passeata
versa sobre algo ilegal, o remédio será o HC.

Quanto ao procedimento do MS, as omissões da lei especial fazem recair, subsidiariamente,

o procedimento regulado pelo CPC/15, como por exemplo a questão do impedimento, suspeição, ato
atentatório ao exercício da justiça e sua multa de 20% sobre o valor da causa, o próprio valor da causa
e demais requisitos da inicial, o litisconsórcio (art.113/118, CPC/15), as regras de desistência da ação
(art. 485, §4°, CPC/15)9, dentre outros seguem o procedimento da lei geral, isto é, CPC/15.
O art. 5°, I, II e III da Lei do MS veda o remédio constitucional quando: I) Se tratar de ato
que caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, pois não se estará causando prejuízo ao
titular do direito. Não tendo efeito suspensivo (o que é regra no âmbito federal), o MS é plenamente
cabível; II) Se tratar de decisão judicial que caiba recurso com efeito suspensivo e III) Se tratar de
decisão judicial transitada em julgado.

2. Espécies de Mandado de Segurança – Preventivo e Repressivo:

7
Súmula 267/STF: Não cabe mandado de segurança contra ato judicial passível de recurso ou
correição.
8
PADILHA, Rodrigo. Direito Constitucional Sistematizado. Ed. Forense. 1ª Ed. 2011, pg 205.
9
No entanto, há aqueles que defendem que o impetrante pode desistir do MS a qualquer tempo até o
trânsito em julgado, mesmo existindo litisconsórcio passivo, não se aplicando a regra do art. 485, §4°
e 5§° do CPC/15. Não faz coisa julgada material, pois extingue sem análise de mérito (MS 26.890 –
AgR/DF).

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Quanto ao momento:

2.1. Preventivo: Ocorre quando houver justo receio de lesão ao direito líquido e certo. In casu, o
justo receio (medo/ameaça) deverá ser justificado na iminência e certeza de lesão.
O ato ainda não existe e seu objetivo é que o Judiciário declare que não existe relação jurídica
que autorize a autoridade pública a praticar determinado ato! (Exemplo: Uma proibição de vestimenta
em determinado local público. O que se quer é a declaração de que o ato é ilegal e não tem
fundamento legal, não há relação jurídica).
A ameaça que se discute deve, necessariamente, ser real e concreta. Caso o magistrado tenha
dúvidas, deve notificar a autoridade a prestar informações em 10 dias, para após se manifestar sobre a
matéria de fato apresentada.
Quando a autoridade praticar o ato coator no curso do MS preventivo, haverá sua conversão
em repressivo, buscando-se a anulação do ato, como anota a jurisprudência dominante do STJ.

2.2. Repressivo: A hipótese versa de lesão já ocorrida, valendo-se do mandamus para a reparação
da ofensa ao direito líquido e certo. O MS repressivo é uma ação de natureza tipicamente constitutiva
ou desconstituída (ou constitutiva negativa).
O que se busca é anulação do ato coator. (Exemplo: Indeferimento de alvará de
funcionamento para pessoa jurídica. O impetrando entende que tem direito líquido e certa à licença,
buscando a anulação do indeferimento.) Contudo, o MS pode ter ainda natureza condenatória,
buscando a condenação da autoridade coatora em alguma prestação (Exemplo: solicitação de certidão
recusada. Ação que busca que o Judiciário obrigue a prestação de fazer consistente na emissão da
certidão ou não cobrar taxa indevida.
Vale citar que o prazo decadencial para o ajuizamento do MS será contado da data de ciência
pelo interessado do ato ilegal, contabilizando-se 120 dias (art. 23, Lei 12.016/2009) e correrá apenas
na hipótese de MS repressivo.

3. Requisitos específicos do MS10:

A não observância dos requisitos abaixo acarretam o indeferimento da peça inicial, nos
termos do art. 10, Lei 12.016/09. Antes, contudo, esclareça-se que a inicial será indeferida quando: (i)
não for o caso de MS, (ii) faltar algum dos requisitos legais, (iii) quando decorrido o prazo legal de 120
dias.
Do indeferimento da inicial em 1ª instância caberá recurso de apelação. Caso a competência
originária seja da 2ª instância, do ato do relator caberá recurso de agravo para o órgão especial do
Tribunal competente à luz do art. 10, §1°, CPC/15.
Vejamos agora quais são os requisitos específicos para o cabimento do MS:

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LOPES, Mauro. Curso de mandado de segurança. Master Juris: https://masterjuris.com.br.
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3.1 Direito líquido e certo: O direito líquido e certo é matéria de fato e não de direito. Está
calçado em fatos evidenciados nas provas que instruem a inicial (prova pré-constituída). A expressão
“líquido e certo” não se liga ao direito defendido, mas ao conjunto probatório que instrui a peça
inicial e prova o alegado, isto é, aos fatos e suas provas, permitindo ao juiz concluir, desde logo, sobre
a existência ou não do direito (art. 10, Lei 12.016/2009).
A controvérsia sobre matéria de fato é capaz de impedir a apreciação do mérito e
consequente concessão do MS (atenção, pois matéria de fato complexa pode ser analisada em sede de
MS, como, por exemplo, a alegação de companheira em união estável com documentos, testemunhas
etc), contudo, nos termos da Súmula 625/STF11, a controvérsia sobre matéria de direito não impede a
concessão do MS.
Sua impetração exige que se demonstre, obrigatoriamente, a prova pré-constituída, prova
inequívoca do direito líquido e certo reclamado, não se admitindo instrução probatória, como
entendeu o STJ no AgRs no RMS 46998/SC 2014/0307973-2.
A justificativa pela proibição da dilação probatória reside na obrigatoriedade de prova dos
fatos já na inicial, mas atenção, caso o impetrante não possa juntar a prova pré-constituída ele deve
justificar e/ou informar ao Juízo em sua petição inicial a retenção pelo Poder Público, sob pena de
indeferimento12, como assinala o art. 6°, §§ 1° e 2°, Lei 12.016/09, caso em que o juízo solicitará da
autoridade coatora a exibição do documento, em 10 dias.
Para os casos em que a prova pré-constituída não esteja em poder da Administração Pública,
mas se encontre em condição mais favorável para produzi-la (teoria da carga (ou ônus) dinâmica da
prova) é possível a utilização do MS, sem que o juízo indefira a peça inicial, uma vez que a prova de
fato negativo (prova diabólica) não é admita em nosso ordenamento jurídico e não seria a
Administração Pública aquela que quebraria a regra de produção de provas contra si. Tal informação
deve sempre constar expressamente na peça inicial, sob pena de indeferimento.

3.2. Ato coator atacável: Inicialmente, importa saber se o ato tem natureza pública, ou seja,
emanado por autoridade pública ou quem no momento estiver fazendo seu papel. A ilegalidade pode
ser um ato ou comportamento da administração. Pode ser efetivamente praticado ou no seu justo
receio/ameaça de prática.
Os requisitos de validade do ato administrativo (competência, finalidade, forma, motivo e
objeto) são claros para entender as hipóteses de ilegalidade (inclusive em caso de inconstitucionalidade
de lei como fundamento/causa de pedir e não pedido) e abuso de poder de atos da Administração
Pública, que notoriamente só pode atuar de forma autorizada pela lei e dentro de seus limites, afinal, o
cidadão pode fazer tudo que a lei não o proíbe, mas a Administração Pública apenas o que é definido
por ela.
O art. 1°, §1° da Lei do MS equipara à autoridade coatora aquele que naquela situação esteja
substituindo a autoridade, em especial atenção aos dirigentes de pessoas jurídicas ou naturais no

11
Súmula 625/STF: Controvérsia sobre matéria de direito não impede concessão de mandado de
segurança.
12
Na interpretação do CPC/15, parte da doutrina entende que pode o magistrado determinar a
emenda à inicial.
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exercício da atribuição pública (Exemplo: Entidade de previdência privada, Planos de saúde,
Instituições de ensino superior). Todavia, o §2° do mesmo artigo define que não cabe MS contra atos
de gestão comercial (contratação de empregados, celebração de contratos particulares13 etc) praticados
pelos administradores de empresas pública, sociedade de economia mista e concessionárias de
serviços públicos, aplicando-se, ainda, para as demais pessoas jurídicas de direito privado que exerçam
funções da administração pública.
Vale citar a Súmula 510/STF, em que praticado o ato coator por autoridade delegada, ela
será indicada no MS ou na medida judicial, figurando no polo passivo. (Exemplo: Uma empresa
quando não habilitada em licitação, será o presidente da comissão licitatória da pessoa jurídica o
demandado).
O ato coator praticado por partido político ou seus representantes, será classificado como
autoridade coatora, pela Lei 9.096/95 em seu art. 15-A, o órgão partidário municipal, estadual ou
nacional, representado no TRE pelo delegado (art. 11), pela bancada nas casas legislativas
(representada pelas lideranças) (art. 12), observando que o partido político também pratica atos de
gestão.
Importante notar que o ato (ilegal ou com abuso de poder), pode se dar por ação ou omissão
da autoridade, ou seja, não há vedação expressa quanto a possibilidade de ato coator por omissão,
desde que relevante e prejudique interesses do impetrante, quando a autoridade tinha o dever de agir,
mas não o fez. (Exemplo: um requerimento administrativo – aposentadoria - que foi ignorado. O
objetivo do MS, nesse caso, será para que a Administração Pública supra a omissão, cumprindo o ato).
Por fim, o requisito referente ao ato coator atacável aqui tratado tem ligação com o art. 5°, I,
II e III, Lei 12.016/09, que regula o não cabimento de MS.
Assim, o inciso I do referido art. 5° ensina que não se concederá MS quando se tratar de ato
da administração pública que caiba recurso com efeito suspensivo, isso porque a regra é que os
recursos administrativos não comportem efeito suspensivo automático, autorizando, dessa forma, o
cabimento do MS.
Detalhe é que não é possível a existência de processo administrativo e judicial que trate do
mesmo tema, simultaneamente, optando o impetrante pela renúncia ao processo administrativo no
momento de judicialização de sua demanda via MS.
O inciso II do art. 5° da Lei do MS trata de hipótese de ato judicial passível de impugnação
através de MS, todavia, sendo vedada sua utilização quando a decisão a ser impugnação comportar
recurso com efeito suspensivo, valendo a remissão para os recursos de apelação e agravo de
instrumento, que comportam tal efeito.
No que toca o inciso III, em que não cabe MS contra decisão transitada em julgado, na
esteira da Súmula 268/STF. O MS não substitui a ação rescisória (art. 966, CPC/15) que é aquela
utilizada para impugnar as decisões judiciais já transitadas em julgado. Na verdade, muitas vezes o MS
é impetrado justamente para evitar o trânsito em julgado de uma decisão, como quando é certificada o
decurso de um prazo peremptório de maneira equivocada e o juízo acompanha o erro.

Atenção, pois quando se tratar de sociedade de economia mista ou empresas públicas, é cabível o
13

MS no curso de licitação (Súmula 333/STJ)

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3.3. Prazo: Como dispõe o art. 23, Lei 12.016/09, o direito de requerer o MS decai em 120 dias,
contados da ciência do ato coator. A contagem do prazo ocorre em dias corridos, uma vez que o
prazo não é processual, acontecendo fora do processo. Ainda, que o prazo se aplica apenas para o MS
repressivo, uma vez que o MS preventivo busca a proteção de ato que ainda não ocorreu, portanto,
não há prazo a se considerar.
É importante observar que a decadência que trata o art. 23 não ataca o mérito da relação de
direito material apresentada, sendo classificada como sui generis, não aplicando o art. 487, II, CPC/15,
mas sim o art. 19 da Lei 12.016/09. O entendimento a favor da decadência sui generis é acompanhado
pelo STF na súmula 632.
Após o prazo de 120 dias, o interessado perderá a forma processual do MS, mas poderá se
valer da ação pelo procedimento comum para tutelar o direito que alega possuir.

4. Quanto aos legitimados:

4.1. Legitimidade ativa: Como já exposto, qualquer pessoa física ou jurídica tem legitimidade
ativa para impetração de MS. A massa falida, o espólio e o condomínio também são reconhecidos na
jurisprudência como legitimados ativos dotados de personalidade judiciária.
A legitimidade ordinária é aquela em que o próprio titular do direito material busca o
remédio constitucional. De acordo com o art. 1° da Lei 12.016/09, a legitimidade é livre a qualquer
pessoa, seja ela física ou jurídicas, estendendo-se ainda às universalidades, como a massa falida, o
condomínio e espólio.
O direito de impetrar MS é personalíssimo, não cabendo sucessão processual do legitimado
ativo em sede de MS, devendo ser extinta a ação tão logo ocorra o ato morte do impetrante, caso
pessoa física (STJ, ED no MS 11581/DF, publicado em 01/08/2013).
O art. 5°, CRFB/1988, em seu caput, garante que o conjunto de direitos e garantias
fundamental tratados nos incisos, incluindo o LXIX e LXX, podem ser gozados pelos brasileiros e
estrangeiros residentes no país, restando uma lacuna a respeito dos estrangeiros não residentes no
Brasil.
Em sede doutrinária, discute-se sobre a legitimidade ativa para os estrangeiros não
residentes. A jurisprudência do STF - REXT 215267/SP, publicado em 24/04/2001, garante aos
estrangeiros não residentes no país o direito ao MS.
As Pessoas jurídicas de direito público com personalidade jurídica integrantes da
administração indireta podem fazer uso do mandado de segurança.
Já as pessoas jurídicas de direito público pertencentes a administração direta, isto é, órgãos
públicos, não possuem personalidade jurídica própria, logo, não possuem capacidade processual,
dessa forma, via de regra não podem lançar mão do mandado de segurança. Contudo, a
Jurisprudência tem admitido que os órgãos públicos primários/independentes, como Câmaras,
Assembleias Legislativas, MP, Defensorias, Tribunais de Contas, podem impetrar MS.
O art. 1°, §3° da Lei 12.016/09, prevê hipótese de litisconsórcio ativo, pela comunhão do
direito, como por exemplo nos casos de contratação pela administração pública de pessoa não
concursada quando já existente concurso público com aprovados aguardando a convocação. Vide a
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Súmula 628/STF14. É importe não confundir o MS individual em litisconsórcio ativo (impetrado por
várias pessoas) com o MS coletivo (art. 21) impetrado pelos legitimados extraordinários que impetram
a ação em nome próprio, mas tutelando direito alheio.
A legitimidade extraordinária ocorre quando alguém ingressa em juízo em nome próprio
para perseguir direito alheio. Sua legitimidade necessita de previsão expressa em Lei, como por
exemplo prevê o art. 3° da Lei 12.016/09.
O artigo acima (art. 3° da Lei 12.016/09) narra a hipótese de quando o direito violado do
legitimado ordinário afeta um terceiro, dando-lhe um direito decorrente. O atendimento à ordem
mandamental traz um benefício ao titular e ao terceiro, como por exemplo nos casos em que o
locatário de imóvel assume contratualmente todas as obrigações do imóvel alugado. O recebimento
de uma tributação (IPTU) de forma irregular é de titularidade do proprietário do bem, mas o terceiro
se beneficiaria com a resolução da questão, uma vez que pagaria menos imposto à Fazenda.
Agora imagine que o proprietário locador se recuse a exercer seu direito de ação para
resolver a questão, nessa situação o locatário tem legitimidade ativa extraordinária para impetrar o MS,
à luz do art. 3° da Lei do MS, contanto que o terceiro notifique o titular para que exerça seu direito
em 30 dias, valendo a observação do parágrafo único do mencionado dispositivo, em que o prazo de
120 dias é contado da data da notificação, isto é, 30 dias da notificação (em que o prazo do titular
transcorrerá) mais 90 dias após encerrado o prazo, totalizando 120 dias.

4.2. Legitimidade passiva: Já a legitimidade passiva se configura na pessoa jurídica que a

autoridade coatora está vinculada, ou seja, o legitimado passivo – réu é a pessoa jurídica de direito
público que viola o direito líquido e certo ou aquele que fizer suas vezes, assim como dispõe o art. 6°,
Lei 12.016/09.
Perceba-se que a autoridade coatora figura no polo passivo, mas ela não é parte (réu) do MS.
É o que afiança o art. 14, §2°, Lei 12.016/09, que ao afirmar que “estende-se a autoridade coatora o
direito de recorrer”, por consequência, garante que ela não pode ser parte no MS.
A jurisprudência entende, ainda, que a notificação da autoridade coatora para cumprimento
da ordem judicial em sede MS não supre a necessidade de intimação do representante judicial da
pessoa jurídica interessada, pois será ela que oferecerá o recurso.
Na primeira fase do MS (distribuição inicial até sentença) a autoridade coatora é a
presentante da pessoa jurídica de direito público e apresenta defesa através das informações (art. 7°,
I), em 10 dias. Por óbvio, a notificação equivale à citação e as informações à resposta (defesa). O
representante judicial, nesse caso, tem a faculdade de se manifestar (art. 7°, II).
Já na segunda fase (grau recursal), é o representante judicial que atua pela pessoa jurídica de
direito público, resguardado o direito da autoridade coatora igualmente apresentar recurso. Aqui
ocorrerá a remessa necessária, isto é, o duplo grau de jurisdição de forma obrigatória – art. 14, §1°, Lei
12.016/09.
Na prática, por certo, ambas as manifestações (defesa e recurso) são feitas pela representante
judicial da autoridade coatora.

14
Súmula 628/STF: Integrante de lista de candidatos a determinada vaga da composição de tribunal é
parte legítima para impugnar a validade da nomeação de concorrente
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5. Quanto aos tipos:

5.1. Individual: Sua utilização é pelo titular do direito material.

5.2. Coletivo: Impetrado pelos legitimados extraordinários previstos no art. 5°, LXX e art. 21 da
Lei 12.016/2009

6. Da competência originária, do procedimento do mandado de segurança

(fluxograma), da peça inicial e requisitos, do despacho inicial e possibilidade de
medida liminar, da sentença e do grau recursal obrigatório:

O art. 23 da Lei do MS prevê o prazo decadencial15 de 120 dias para que o titular do direito
violado impetre o mandado de segurança em sua modalidade repressiva, contados da ciência, pelo
interessado, do ato impugnado (Súmula 632/STF).
Como já exposto, a decadência que trata o art. 23 não ataca o mérito da relação de direito
material apresentada, sendo classificada como sui generis, não aplicando o art. 487, II, CPC/15, mas
sim o art. 19 da Lei 12.016/09, assim, após o prazo de 120 dias o interessado perderá apenas a forma
processual de se valer do mandado de segurança, mantendo totalmente seu direito material de intentar
a ação pelo procedimento comum para tutelar o direito que alega possuir.
Quanto a contagem do prazo, é válido informar que é contabilizado em dias corridos, não se
aplicando a contagem em dias úteis do art. 219, CPC/15.
A competência para o julgamento do MS é definida com base na hierarquia da autoridade
coatora. Se a autoridade for federal, a competência será da Justiça Federal. Caso a autoridade seja
estadual ou municipal a competência será da Justiça Estadual.
Determinados atos e condutas das autoridades têm competência originária dos Tribunais,
observando-se a categoria da autoridade coatora. Um exemplo é o do art. 102, I, “d”, CRFB/1988,
que trata da competência do STF originária para processamento dos MS.
O art. 105, I, “b”, CRFB/1988 trata de competência originária do STJ em sede de MS, já o
art. 108, I, “c”, CRFB/1988 trata de competência originária dos Tribunais Regionais Federais em sede
de MS. Também, o art. 109, VIII, CRFB/1988 trata de competência originária dos Juízes Federais em
sede de MS e o art. 114, IV, CRFB/1988 trata de competência originária da Justiça do Trabalho em
sede de MS.
No que concerne seu procedimento, o mandado de segurança é caracterizado pela prioridade
na tramitação em relação aos demais processos, exceto no que toca o habeas corpus (art. 20).
Os artigos 6° e 7ª tratam, respectivamente, dos requisitos da peça inicial e do dever que se
impõe ao juiz ao despachar a inicial, que deverá notificar o coator a respeito do conteúdo da inicial,
enviando-lhe, inclusive, os documentos que a acompanham, a fim de que preste as informações no
15
Conceito controvertido na Doutrina, pois, mantendo o interessado seu direito material, não se
falaria em decadência ou prescrição ou preclusão. O STF trata do prazo no MS em súmula n.
632/STF – decadência sui generis, que não aprecia o mérito.
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prazo de 10 dias, possibilitando medida liminar16, nos termos dos §§° 3 e 4 do art. 7°, com sua
prioridade em processamento.
A análise da liminar ocorre em sede de cognição sumária, pelo art. 7°, III, e depende de
demonstração de “fundamento relevante” (probabilidade de direito), além do fato de que “do ato
impugnado puder resultar a ineficácia da medida, caso seja finalmente deferida” (perigo de dano ou
risco ao resultado útil do processo – periculum in mora). Um bom exemplo é o participante de concurso
público excluído do certame, impetrando MS com pedido liminar para suspender o ato em sede
liminar para realização das provas posteriores do concurso.
Ressalte-se que poderá o juízo exigir caução do impetrante como condição para o
deferimento da liminar, com fins de assegurar o ressarcimento de eventual prejuízo causado ao
impetrado (art. 7°, §4°, Lei 12.016/09). Há, ainda, hipóteses em que o deferimento de liminar é
vedado (art. 7°, §2°, Lei 12.016/09), como nos casos de compensação de créditos tributários, entrega
de mercadorias e bens provenientes do exterior, reclassificação ou equiparação, concessão de
aumento, vantagens ou pagamento de qualquer natureza de servidores públicos.
O deferimento da medida liminar eleva a prioridade de processamento do MS, conforme o
art. 7°, III, Lei 12.016/09.
Simultaneamente, deverá dar ciência ao órgão de representação judicial responsável pela
defesa, enviando-lhe cópia da inicial sem documentos. Quando a autoridade coatora possuir a prova
do alegado, o magistrado determinará, a requerimento do impetrante, a notificação do impetrado para
que preste providências e apresente a(s) prova(s) em 10 dias. A retenção dos documentos pelo Poder
Público não impede o MS. (art.6°, §1°).
O valor da causa da peça de MS segue os requisitos do art. 292, CPC/15, mas pode ser
arbitrado para fins meramente fiscais quando não existir pretensão pecuniária no writ. Não há
condenação a honorários sucumbenciais (art. 25), mas recolhe-se as custas processuais, o que de
acordo com a Lei 9.289/1996, em seu art. 14, I, a, compreende 1% do proveito pretendido.
Ressalte-se que o juiz pode indeferir o MS caso entenda que não é hipótese, lhe falte algum
requisito essencial, ou quando ultrapassado o prazo de impetração à luz do art. 10. Caso haja o
indeferimento em sede de primeiro grau, o recurso cabível será o de apelação. Na hipótese da
competência originária se der nos Tribunais, no indeferimento, o recurso será o de agravo para o
Órgão especial competente do Tribunal (art. 10, §1°).
Após o prazo para informações da autoridade coatora, o juiz ouvirá o Ministério Público –
MP, no prazo de 10 dias (art. 12), improrrogáveis, que deverá apresentar parecer. A ausência de
intimação do Ministério Público é capaz de gerar erro de procedimento, com anulação dos atos
processuais pelo descumprimento da regra processual do art. 12, Lei 12.016/09, todavia, sendo
regularmente intimado e não tendo apresentado parecer, o MS seguirá sem manifestação do parquet.
Com a intimação do MP e sua manifestação, os autos serão conclusos ao juiz para prolação
da sentença, no prazo impróprio de 30 dias, inclusive nos casos de ausência de parecer do MP,
conforme o parágrafo único do art. 12, Lei 12.016/09.

16
Da decisão que concede ou não a liminar em sede de MS caberá Agravo de instrumento.
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 Fluxograma:

Distribuição inicial (requisitos gerais do art. 319,CPC/15 e específicos do art. 6° da

Lei 12.016/09) ------ ao despachar a inicial (art. 7°, Lei 12.016/09) o Juiz poderá
determinar: i) a emenda à inicial17 quando verificar a ausência da prova pré-
constituída, ii) indeferimento da inicial (recurso de Apelação em sede de 1° grau, ou
Agravo em 2° grau, para o órgão competente, art. 10, §1°, Lei 12.016/09), iii)
concessão ou negação de liminar, sendo facultado exigir caução, fiança ou depósito
do impetrante para ressarcir eventual prejuízo (recurso de Agravo de Instrumento,
art. 7°, §1°, Lei 12.016/09), com a notificação do coator para informações (equivale
a contestação) ------ prestação de informações em 10 dias (caso não o faça será
decretada revelia) ------- parecer MP em 10 dias (improrrogável e pode não ser
apresentado) ------- julgamento MS em 30 dias ------ sentença mérito --------
observância obrigatória do duplo grau de jurisdição caso seja concedida a segurança
------ recurso de Apelação em 1° grau, ou Agravo em 2° grau para o órgão
competente, respectivamente, arts. 14 e 16, parágrafo único, Lei 12.016/09.

A sentença ou acórdão mandamental que julgar o mérito (concessiva) pode ser executada
imediatamente, isto é, provisoriamente, segundo o art. 14, §3°, Lei 12.016/09, devendo a autoridade
coatora e a pessoa jurídica interessada serem intimadas para seu cumprimento (art. 13, Lei 12.016/09),
havendo vedação de concessão liminar nos casos do art. 7°, §2°.
Nos termos do §1° do art. 14, Lei 12.016/09, concedida a segurança, ou seja, quando
contrária aos interesses da pessoa jurídica de direito público, o representante judicial18 deverá ser
intimado da sentença para oferecimento de recurso, posto que em tal caso a matéria estará sujeita ao
duplo grau de jurisdição, obrigatoriamente.
Observa-se, todavia, que em caso de competência originária dos Tribunais, não há remessa
necessária.
A sentença que negar o mandado de segurança e não resolver o mérito (denegatória), nos
casos do art. 6°, §5°, Lei 12.016/09, permitirá que o titular do direito material violado ingresse
judicialmente com seu pedido novamente por ação própria de procedimento comum à luz dos art. 6°,
§6° e art. 19, Lei 12.016/09.

17
A emenda à inicial quando não observados os requisitos específicos da peça inicial é prevista pelo
art. 321, CPC/15. No entanto, a Lei 12.016/09 pugna pela celeridade, como aduz seu art. 10, em que
a peça inicial deverá ser desde logo indeferida. Assim, doutrina e jurisprudência não firmaram
entendimento pacífico sobre o tema, defendendo parte que não cabe emenda à inicial, e parte que
cabe a abertura de vista para emenda.
18
União em matéria não tributária: Advocacia geral da União (AGU); Autarquia Federal: Procuradoria
Federal (Órgão que integra a AGU); Estado: Procuradoria do Estado; Município: Procuradoria do
Município; Estatal: Advogado concursado da estatal; Pessoas Jurídicas Privadas que atual como
Estado: seus Advogados particulares.
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 Obviamente, a resolução de mérito do mandado de segurança fulmina a pretensão da ação
pelo procedimento comum, exceto quanto ao período anterior a impetração.
Da sentença de mérito caberá o recurso de apelação (art. 14), assim como do indeferimento
da inicial (art. 10, §1°), quando o magistrado entender ausente ao MS algum requisito legal ou
intempestivo (120 dias). Caberá Resp, REXT ou RO das decisões das decisões proferidas em únicas
instâncias (art. 18).
O não cumprimento da decisão judicial pela administração pública é ato atentatório à
dignidade da justiça (art. 77, IV, CPC/15) e enseja as penalidades, inclusive com encaminhamento de
peças ao MP para apuração de crime de desobediência, como bem dispõe o art. 26, Lei 12.016/09.
Não cabem honorários sucumbenciais em mandado de segurança, como indiciou o legislador
no art. 25, Lei 12.016/09, com acolhida pacífica pela Jurisprudência.

7. Mandado de segurança coletivo:

O mandado de segurança coletivo é destinado a tutelar interesses e/ou direitos coletivos

strictu sensu (indicados no art. 81, § único, II, CDC) transindividuais, de natureza indivisível de que seja
titular grupo ou categoria de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica
básica. Nesse particular a relação jurídica base pode ocorrer entre os membros do grupo “affectio
societatis” ou por sua ligação com a “parte contrária”. No primeiro caso, por exemplo, temos os
advogados inscritos na Ordem dos Advogados do Brasil (ou qualquer associação de profissionais); no
segundo, os contribuintes de determinado imposto19).
Além disso, o mandado de segurança coletivo pode tutelar os chamados direitos individuais
homogêneos, decorrentes de origem comum e da atividade ou situação específica da totalidade ou de
parte de seus membros ou associados ou membros do impetrante, como por exemplo quando a OAB
tutela direitos dos advogados decorrentes do exercício da advocacia20, conservando-se os mesmos
pressupostos de cabimento do mandado de segurança individual, ou seja, direito líquido e certo, ato
coator atacável e prazo.
Os direitos coletivos e individuais homogêneos são aqueles tratados como objeto do MS
coletivo. As peculiaridades em relação ao MS individual se encontram: 1) na legitimidade para
impetração do writ, 2) no objeto da ação e, 3) nos efeitos da decisão que o julga, incidindo na coisa
julgada que se forma.
Quanto ao primeiro ponto, a legitimidade para impetração do MS coletivo é extraordinária,
em que os legitimados atuam em nome próprio em busca de direito de terceiro alheio. Nos termos do
art. 21 da Lei do MS e art. 5° LXX, CRFB/88, são legitimados: i) os partidos políticos com
representação no Congresso Nacional; ii) as organizações sindicais; iii) as entidades de classe; iv) as
associações em funcionamento há pelo menos 01 ano.

19
JUNIOR, Hermes Zanet. Direitos coletivos lato sensu: A definição conceitual dos direitos difusos,
dos direitos coletivos stricto sensu e dos direitos individuais homogêneos. Artigo publicado no site da
Academia Brasileira de Processo Civil: http://www.abdpc.org.br/artigos/artigo14.htm
20
PADILHA, Rodrigo. Direito Constitucional Sistematizado. Ed. Forense. 1ª Ed. 2011, pg 213.
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 Nesse sentido, dispensa-se a autorização dos associados para impetração de MS coletivo (art.
21, Lei 12.06/09 e Súmula 629, STF), bem como não se necessita que o direito líquido e certo a ser
tutelado pertença à totalidade dos associados, podendo pertencer apenas a uma parte destes (art. 21,
Lei 12.06/09 e Súmula 630, STF).
Com o referido artigo, o legislador buscou o fortalecimento das entidades de classe, partidos
políticos e organizações sindicais, bem como a facilitação de acesso à tutela jurisdicional dos
interessados.
O alcance da sentença civil coletiva proposta por entidade associativa abrangerá apenas
aqueles com domicílio no âmbito da competência territorial do Juízo prolatante, nos termos do art.
2°A, Lei 9.494/199721 - Lei que tratou da aplicação da tutela antecipada em face da Fazenda Pública.
Em relação a possibilidade de concessão de medida liminar inaudita altera pars em MS
coletivo, esta somente será ventilada após a audiência do representante judicial da autoridade pública,
que deverá se manifestar em 72hrs à luz do art. 22, §2°.
Via de regra, a decisão do MS coletivo faz coisa julgada apenas para o grupo representado
pelo legitimado extraordinário, nos termos do art. 22, Lei 12.016/09, não alcançando aqueles que não
foram representados pelo impetrante.
Caso a decisão em sede de MS coletivo seja desfavorável ao impetrante extraordinário, os
titulares substituídos ainda têm a possibilidade de demandarem individualmente, via ação comum
própria, isto é, a coisa julgada em MS coletivo não prejudica os substituídos.
Conforme o art. 22, §1°, Lei 12.016/09, caso existam mandados de segurança individual e
coletivo a respeito do mesmo objeto, não há indução de litispendência. Assim, o impetrante individual
somente se aproveitará da decisão coletiva (efeitos da coisa julgada coletiva) se desistir da ação
individual no prazo de 30 dias a contar da data comprovada da impetração da segurança coletiva.

21
LOPES, Mauro. Curso de mandado de segurança. Master Juris: https://masterjuris.com.br
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