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DIREITO ADMINISTRATIVO
CONCEITOS INICIAIS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
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SUMÁRIO

1.CONSIDERAÇÕES INICIAIS........................................................................................................................... 4
2. FONTES ..................................................................................................................................................... 6
3.SISTEMAS DE CONTROLE ............................................................................................................................ 6
4.ADMINISTRAÇÃO/ESTADO/GOVERNO ........................................................................................................ 8
4.1. Estado.................................................................................................................................................... 8
4.1.1 Funções do Estado: típicas e atípicas ..................................................................................................... 8
4.2. Governo ................................................................................................................................................10
4.3. Administração Pública .......................................................................................................................10
DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO .................................................................................................11
BIBLIOGRAFIA UTILIZADA .............................................................................................................................11
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ATUALIZADO EM 21/02/20191

NOÇÕES INTRODUTÓRIAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO2

1.CONSIDERAÇÕES INICIAIS

O Direito Público se preocupa com a atuação do Estado na satisfação do interesse público. Quanto ao
conceito de Direito Administrativo, há uma grande variação na doutrina. Um dos conceitos mais vistos em
provas é o da autora Odete Medauar, justamente por sua simplicidade e clareza: Direito Administrativo “é o
conjunto de normas e princípios que regem a Administração Pública”.
Maria Sylvia Di Pietro afirma que o Direito Administrativo é o ramo do direito público que tem por
objeto os órgãos, os agentes e as pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a
atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens e meios de que se utiliza para a consecução de seus fins,
de natureza pública.
De acordo o Critério da Administração Pública, é um conjunto harmônico de princípios e regras, isto é,
o próprio Regime Jurídico Administrativo, que irá reger órgãos, entidades, agentes públicos no exercício da
atividade administrativa, tendentes a realizar de forma direta, concreta e imediata os fins desejados pelo
Estado. Esses fins do Estado são determinados pelo Direito Constitucional. O Direito Administrativo apenas
busca realizar esses objetivos. De forma direta – aquela atividade do Estado que independe de provocação,
excluindo assim a função jurisdicional do Estado, que depende de provocação, em razão da sua inércia. De
forma concreta – produz efeitos concretos. Destinatário determinado com efeitos concretos. Desapropriar
imóvel do José, nomear Maria, excluindo assim a atividade legislativa, por ser abstrata. De forma imediata – se
preocupa com a atividade jurídica do Estado, excluindo a mediata que se preocupa com a atividade social.
Norma de direito público é sinônimo de norma de ordem pública? NÃO! Norma de ordem pública é
aquela norma inafastável, imodificável pelas partes. Ex.: dever de pagar imposto de renda, normas de
capacidade civil, impedimento para casamento. Há regras de ordem pública no Direito Público e no Direito
Privado. O conceito de ordem pública é mais amplo que direito público. Já o Direito Público se preocupa com a
atuação do Estado na satisfação do interesse público.

O CESPE, na prova de Analista Judiciário – Área Administrativa do TRE-PE de 2017, conceituou o direito
administrativo com “um ramo do direito proximamente relacionado ao direito constitucional e possui interfaces
com os direitos processual, penal, tributário, do trabalho, civil e empresarial.”

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jurídicas acerca do conteúdo abordado nos materiais, mas tão somente para que o aluno reporte à equipe quaisquer dos
eventos anteriormente citados.
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Por Priscila Sertek
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#APROFUNDANDO

O CESPE cobrou em 2017, na prova do TRF da 1ª Região, os conceitos de escola da puissance publique e escola
do serviço público. Para entender estes termos, colo um trecho do livro de Celso Antônio B. de Mello:

Os doutrinadores franceses têm-se ocupado sempre em encontrar uma ideia-chave para o Direito
Administrativo, isto é, uma noção-matriz, que organize e explique logicamente esta disciplina jurídica,
funcionando como critério dela. Pretendem que, à falta de uma ideia capaz de impor um cunho sistemático ao
conjunto de regras administrativas, ter-se-ia apenas um aglomerado inconsistente de normas e dificilmente se
saberia quando aplicar as regras administrativas.

O primeiro critério adotado e que recebeu o impulso e apoio dos principais autores do século XIX, como Batbie,
Aucoc, Ducroq, Lafenière, e mais tarde de Berthélemy, foi do “poder público” ou puissance publique e se
estribava na distinção entre atos de império e atos de gestão. Entendia concernente ao Direito Administrativo a
atividade que o Estado desenvolvia enquanto “poder de comando”, isto é, via de autoridade.

Posteriormente esta concepção foi substituída, na simpatia da maioria da doutrina, pela noção de serviço
público, teorizada por Duguit e seus adeptos, sobretudo Bonnard, Jèze, Rolland e Laubadère. Em razão da
chamada crise do serviço público produzida pela mudança das condições sociais, que acarretaram alterações no
modo de proceder do Estado, com reflexos importantes na esfera jurídica, a noção foi-se desprestigiando e
surgiram novas orientações.

Ou seja, a Escola da puissance publique só considera Direito Administrativo atos de império e a Escola do serviço
público considera tudo, atos de império e atos de gestão.

2017 – CESPE – TRF-1 – Analista Judiciário – Oficial de Justiça. Segundo a escola da puissance publique, as
prerrogativas e os privilégios que o Estado possui frente ao particular constituem um critério definidor do
direito administrativo. - CERTO

2017 – CESPE – TRF-1 – Analista Judiciário –Área Judiciária. No que se refere à teoria do direito administrativo,
julgue o item a seguir, considerando o posicionamento majoritário da doutrina: A escola da puissance
publique distingue-se da escola do serviço público por conceituar o direito administrativo pela coerção e pelas
prerrogativas inerentes aos atos de império, diferenciando-os dos atos de gestão. – CERTO
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2. FONTES

A doutrina costuma apontar a existência de CINCO FONTES principais deste ramo do Direito, e são delas
que nascem as normas jurídicas. A fonte mais importante do direito administrativo é a LEI. Veja quais são:
#JÁCAIUEMPROVA3
a) Lei: qualquer espécie normativa, ou seja, em sentido amplo.
b) Doutrina;
c) Jurisprudência – julgamentos reiterados no mesmo sentido. No direito administrativo, há jurisprudências
que possuem força vinculante. Súmula é a consolidação da Jurisprudência. Súmula não vinculante – sinalizar
o posicionamento;
d) Costumes – prática habitual, acreditando ser ela obrigatória. O costume não cria nem exime obrigação.
Ressalta-se que há divergência na doutrina quanto a sua origem como fonte ou não do direito
administrativo.

Costume Social Costume Administrativo

Na dicção de Matheus Carvalho: “o costume

De acordo com Matheus Carvalho, “os costumes
sociais se apresentam como um conjunto de regras
não escritas, que são, todavia, observadas de modo
uniforme por determinada sociedade, que as
considera obrigatórias. Ainda se considera fonte
relevante do Direito Administrativo, tendo em vista a
deficiência legislativa na matéria”.
administrativo é caracterizado como prática
reiteradamente observada pelos agentes
administrativos diante de determinada situação
concreta. A prática comum na Administração Pública
é admitida em casos de lacuna normativa e funciona
como fonte secundária de Direito Administrativo,
podendo gerar direitos para os administrados, em
razão dos princípios da lealdade, boa-fé, moralidade
administrativa, entre outros”.

e) Princípios Gerais do Direito – estão na base da disciplina/alicerce. Exs.: Ninguém pode causar dano a
outrem. É vedado o enriquecimento ilícito. Ninguém pode se beneficiar da própria torpeza.

3.SISTEMAS DE CONTROLE

Os sistemas de controle são as formas pelas quais se controlam os atos administrativos.

a) Sistema contencioso administrativo (francês) - Sistema de dualidade de jurisdição.

A Administração tem o controle pela Administração. Excepcionalmente, o Judiciário poderá interferir:
poder geral de cautela/ repressão penal/ propriedade privada (rol exemplificativo). É essencialmente formado

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2017 – CESPE – TRE-TO – Analista Judiciário – Área Administrativa. O direito administrativo consiste em um conjunto de
regramentos e princípios que regem a atuação da administração pública, sendo esse ramo do direito constituído pelo
seguinte conjunto de fontes: a) lei em sentido amplo e estrito, doutrina, jurisprudência e costumes.
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por tribunais de natureza administrativa, justamente porque em tais litígios se encontra, em um dos polos, a
Administração Pública. Para esse sistema (como já ocorre na França), se houver um conflito de competência, o
impasse será resolvido pelo Tribunal de Conflitos.
TJ-GO, 2012 – Essa assertiva foi considerada CORRETA. O sistema contencioso francês, chamado de contencioso
administrativo, é aquele segundo o qual os atos praticados e de interesse da Administração Pública só podem
ser reavaliados, revisados ou julgados pela própria Administração, que é quem detém a competência para
processar e julgar as contendas e recursos hierárquicos contra si e não o Poder Judiciário.
IPM-SP, 2018 – AOCP. Essa assertiva foi considerada CORRETA. O sistema francês é aquele que proíbe o
conhecimento, pelo Poder Judiciário, de atos ilícitos praticados pela Administração Pública, ficando esses atos
sujeitos à chamada jurisdição especial do contencioso administrativo, formada por tribunais de natureza
administrativa.

b) Sistema de jurisdição única (inglês) - sistema do monopólio de jurisdição e sistema da unidade de

jurisdição
Diversamente do controle Francês, no controle inglês o titular da função jurisdicional é o Poder
Judiciário. Esse sistema é adotado pelos Estados Unidos, Inglaterra, México, Brasil. Aqui há possibilidade de
controle pelo Poder Judiciário. De acordo com Matheus Carvalho, “a adoção do sistema de jurisdição única não
implica a vedação à existência de solução de litígios na esfera administrativa. Ao contrário, a Administração
Pública tem poder para efetivar a revisão acerca dos seus atos, independentemente de provocação de qualquer
interessado. Ocorre que a decisão administrativa não impede que a matéria seja levada à apreciação do Poder
Judiciário”.
O Brasil acolheu esse sistema - o sistema de jurisdição única -, adota desde a origem. Nós não devemos
pensar na criação de um sistema misto, já que os dois sistemas, em verdade, são mistos, incluindo o controle
pela Administração e pelo Judiciário, o que os diferencia é a predominância de controle.

IPM-SP, 2018 – AOCP. Essa assertiva foi considerada CORRETA. O ordenamento jurídico brasileiro adotou, desde
a instauração da República, o sistema inglês, no qual todos os litígios podem ser resolvidos pelo judiciário, ao
qual é atribuída a função de dizer, com formação de coisa julgada, o direito aplicável à espécie.

Como regra, não há necessidade do acesso às vias administrativas para se provocar a esfera
jurisdicional, mas vale lembrar as seguintes exceções: (i) o art. 217, § 1º da CF/88 (justiça desportiva); (ii) a
Súmula nº 02 do STJ (habeas data), (iii) no ato administrativo ou omissão que contrarie SÚMULA VINCULANTE
só pode ser alvo de reclamação constitucional quando esgotada a via administrativa (art. 7º, § 1º da Lei
11.417/06); e, (iv) concessão de benefícios previdenciários (não se confunde com o exaurimento das vias
administrativa).
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Art. 217, CF/88. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada
um, observados:
§ 1º O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se
as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei.
Súmula 2, STJ: Não cabe o habeas data (cf, art. 5., lxxii, letra "a") se não houve recusa de informações por parte
da autoridade administrativa.
Art. 7º, Lei 11.417/06 Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar enunciado de súmula
vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal, sem
prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de impugnação.
§ 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da reclamação só será admitido após esgotamento
das vias administrativas.

4.ADMINISTRAÇÃO/ESTADO/GOVERNO

4.1. Estado
Vem de status, que significa estar firme. É a nação politicamente organizada, detentora de SOBERANIA.
Pode ser sujeito de Direito. É um ente que possui personalidade de pessoa jurídica de direito público e, ainda
que esteja praticando atos privados ou externos, não é considerado como dupla personalidade: a prática desses
atos não desnatura a personalidade pública. O Estado tem os seus elementos: povo (componente humano do
Estado), território (base física), governo soberano (comando, direção do povo). #JÁCAIUEMPROVA4
Elementos do Estado:
POVO (elemento subjetivo);
TERRITÓRIO (elemento objetivo); e
GOVERNO SOBERANO - soberania como poder absoluto, indivisível e incontrastável.
O que significa Estado de Direito? É o Estado politicamente e juridicamente organizado que obedece às
suas próprias leis. O Brasil é um Estado de Direito, em que pesem algumas desobediências. O Estado cria as leis
e se submete a elas.

#CUIDADO #PEGADINHA: A responsabilidade civil da Administração está no art. 37 §6º da CF: FALSO. A
responsabilidade é do Estado.

4.1.1 Funções do Estado: típicas e atípicas

A CF/88 estabelece expressamente que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário (CF, art. 2º), bem como veda que haja deliberação sobre Emenda à

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2016 – CESPE – TRT 8 – Analista Judiciário – Área Administrativa.
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Constituição tendente a abolir a separação dos Poderes (CF, art. 60, §4º, III). As funções decorrem dos Poderes e
FUNÇÃO PÚBLICA é o exercício de atividade em nome e interesse da população.

Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.

FUNÇÃO TÍPICA – é a função principal do respectivo poder. Ex: legislativo fazer lei; .

FUNÇÃO ATÍPICA – é a função secundária do poder. Ex: judiciário fazer licitação.

a) Poder Legislativo:
• Típica: (legislar, fiscalizar): Legislar é inovar o ordenamento jurídico, de forma abstrata e geral.
• É uma função geral com repercussão erga omnes.
• Atípica: outras atividades, como, por exemplo, julgar o Presidente por crime de responsabilidade,
realizar licitação (atividade administrativa).

b) Poder Judiciário:
• Típica: solução de lides, aplicando coativamente a lei aos litigantes. Aplicar lei não produz inovação
à ordem jurídica (a inovação da ordem jurídica é uma função típica do Poder Legislativo). É uma
atuação concreta, em regra, e indireta, dependente de provocação. Outra característica é a
intangibilidade jurídica, isto é, imutabilidade.
• Atípica: Natureza Legislativa: quando elabora regimento interno de seus tribunais (art. 96, I, "a"); e,
natureza executiva: quando administra, v.g., ao conceder licenças e férias aos magistrados e
serventuários (art. 96, I, "f").

c) Poder Executivo:
• Típica (executar o ordenamento jurídico vigente): não inova, concreta, direta, mas pode ser revisado
pelo Poder Judiciário. Não produz intangibilidade jurídica para o Judiciário. Faz coisa julgada
administrativa, isto é, a impossibilidade de mudança na via administrativa.
• De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, é “aquela exercida pelo Estado ou por seus
delegados, subjacente à ordem constitucional e legal, sob regime de direito público, com vistas a
alcançar os fins colimados pela ordem jurídica”.
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• De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, a função administrativa é a função que o Estado,
ou quem lhes faça as vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no
sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante
comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle
da legalidade pelo Poder Judiciário.
• Atípica: legislativa (editar medidas provisórias).

Obs.: Há algumas funções que não se encaixam em nenhuma das três funções citadas. Celso Antônio fala em
uma quarta função: Função de Governo ou Função Política, que surge de certos atos que não se alocavam
satisfatoriamente nas três funções clássicas do Estado. Não se confundem com o simples administrar, que se
restringe à gestão rotineira, habitual.
• Exemplos de função política é a sanção e o veto, a declaração de guerra e paz, decretação de Estado de
Defesa e Sítio e calamidade pública. São questões de gestão superior no Estado de Direito. Atuação de
ampla discricionariedade e responsabilidade.

4.2. Governo
Comando; direção. Para que o nosso Estado seja independente, o Governo tem de ser soberano. Governo
soberano é aquele que possui independência na ordem internacional e supremacia na ordem interna. A
expressão Governo também tem sido utilizada para designar o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais
responsáveis pela função política do Estado.
De acordo com Hely Lopes Meirelles, “Governo é a atividade política, é a condução dos negócios públicos, é
a fixação dos objetivos para o Estado”.

4.3. Administração Pública

Todo o aparelhamento do Estado. É o conjunto de entidades e órgãos a serviço do Estado. Ela pode ser
analisada sob dois enfoques diferentes: #JÁCAIUEMPROVA5

a) Sentido formal/orgânico/subjetivo: A máquina administrativa, órgãos, agentes e bens. A própria

estrutura estatal, independentemente do Poder.
b) Sentido material/objetivo: As atividades administrativas executadas pelo Estado.

PC-SP, 2018 – Vunesp. Essa assertiva foi considerada CORRETA. sob o sentido material, a Administração Pública
deve ser entendida como a atividade administrativa exercida pelo Estado.

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2017 – CESPE – TRF 1 – Analista Judiciário – Área Judiciária. No que se refere à teoria do direito administrativo, julgue o
item a seguir, considerando o posicionamento majoritário da doutrina: A administração pública, em seu sentido material,
compreende as pessoas jurídicas, os órgãos e os agentes que exercem função administrativa. Por outro lado, em seu
sentido formal, designa a natureza da atividade exercida por esses entes (ERRADA).
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Qual a diferença de Administração Dialógica e Administração Monológica?

A Administração Dialógica é uma tendência no direito administrativo moderno, fundada no princípio da

consensualidade, que permite uma abertura de diálogo com os administrados, permitindo que haja uma
legitimação efetiva da atuação administrativa, tal como ocorre na realização de audiências públicas para colher
as opiniões da sociedade civil sobre determinado tema. Percebe-se, assim, uma participação efetiva de todos os
agentes que venham a ser atingidos pela atuação estatal. Esta forma de administração se opõe a chamada
administração monológica em que os administrados atuam como meros espectadores na formação normativa,
não estando aptos a contribuir efetivamente como co-construtores das situações jurídicas que regerão a sua
atuação. Nesta forma de administração predomina a imperatividade da atuação estatal, resultando em decisões
de viés unilateral, sem qualquer ingerência dos destinatários da norma em sua pactuação.

DISPOSITIVOS PARA CICLOS DE LEGISLAÇÃO

Não se aplica.

BIBLIOGRAFIA UTILIZADA

CARVALHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Juspovidm, 2015.

FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2015.

MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2014.