Licenciatura em Gestão Pública

UC de Administração Pública

II Parte:
Capítulo IV:
Teoria Geral da Organização
Administrativa
Elementos da Organização Administrativa Sessão n.º 6
Sumário:
5. Os serviços públicos
5.1. Conceito de organização
5.1.1. Espécies
5.1.2. Organização dos Serviços Públicos
6. A hierarquia administrativa
6.1. Conceito, espécies e sua organização
6.2. Os poderes do superior e o dever de obediência

Objectivos da sessão:

Situar os serviços públicos nos elementos da organização administrativa;

Compreender o conceito de serviços públicos;

Identificar as espécies, características principais, e organização dos serviços públicos;

Situar o modelo hierárquico-funcional nos elementos da organização administrativa;

Compreender o conceito de hierarquia administrativa e respectivas espécies de hierarquia; e,

Relacionar o poder de direcção e o dever de obediência com a figura da hierarquia.

5. Os serviços públicos

 Caracterizar o conceito de serviço público enquanto célula que compõe internamente as pessoas colectivas públicas que são o sujeito de

Direito (que trava relações jurídicas com outros sujeitos de Direito) ou noutra acepção, como sendo as organizações permanentes de

actividades humanas ordenadas para o desempenho regular das atribuições de certa pessoa colectiva de direito público sob a direcção dos

respectivos órgãos (MARCELLO CAETANO, 1997, p. 237).

5.1. Conceito e sua organização

 Caracterizar os serviços públicos enquanto organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de

desempenhar as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos (FREITAS DO AMARAL, 2006, p. 792), ou noutra conceptualização,

como sendo as estruturas organizativas encarregadas de preparar e executar as decisões dos órgãos das pessoas colectivas (JOÃO CAUPERS,

1996, p. 80), sendo, portanto:

a) Os “serviços públicos”, são as organizações humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pública com o fim de desempenhar

as atribuições desta, sob a direcção dos respectivos órgãos.

b) Os serviços públicos são organizações humanas, isto é, são estruturas administrativas accionadas por indivíduos, que trabalham

ao serviço de certa entidade pública;

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c) Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa colectiva pública: não estão fora dela, mas dentro; não gravitam em torno da

pessoa colectiva, são as células que a integram;

d) Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa colectiva pública;

e) Os serviços públicos actuam sob a direcção dos órgãos das pessoas colectivas públicas: quem toma as decisões que vinculam a

pessoa colectiva pública perante o exterior são os órgãos dela; e quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior

da pessoa colectiva são também os seus órgãos.

5.1.1. Espécies

 Situar os serviços públicos numa classificação segundo duas perspectivas diferentes – a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural

(MARCELLO CAETANO, 1997, p. 237; FREITAS DO AMARAL, 2006, pp. 794-795), (cfr. fig. 12):

a) Os serviços públicos como unidades funcionais: à luz de uma consideração funcional, os serviços públicos distinguem-se de acordo

com os seus fins; e,

b) Os serviços públicos como unidades de trabalho: segundo uma perspectiva estrutural, os serviços públicos distinguem-se não já

segundo os seus fins, mas antes segundo o tipo de actividades que desenvolvem.

fig. 12: Modo de Estruturação da Administração Pública - Os Serviços Públicos

Elementos de Organização Sistemas de Organização Princípios Constitucionais de

Administrativa Administrativa Organização Administrativa

Pessoas Colectivas Públicas

Serviços Públicos Agrupam-se à luz de uma Serviços de educação
Apoio
consideração funcional Serviços de saúde, etc.

Executivos

Como unidades funcionais

Controlo
Burocráticos
Espécies
Principais
Como unidades de trabalho Operacionais Prestação
individual
Auxiliares
De Polícia

Agrupam-se à luz do tipo de Serviços financeiros Técnicos

actividade (estrutural) Serviços administrativos

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Serviços Principais

Os serviços principais são aqueles que desempenham as actividades correspondentes às atribuições das pessoas colectiva pública a que

pertencem (Amaral, 1991). Dos serviços principais cumpre-nos distinguir ainda duas subespécies:

Serviços burocráticos

Os serviços burocráticos podem ser definidos como os serviços principais que lidam por escrito com os problemas directamente relacionados

com a preparação e execução das decisões dos órgãos da pessoa colectiva a que pertencem; dentro dos serviços burocráticos existem ainda

três subespécies: os serviços de apoio, os serviços executivos e os serviços de controlo (Amaral, 1991).

Serviços de apoio

Os serviços de apoio são serviços burocráticos que estudam e preparam as decisões dos órgãos administrativos ( ex. gab. De estudos e

planeamento).

Serviços executivos

Os serviços executivos são serviços burocráticos que executam as leis e os regulamentos aplicáveis bem como as decisões dos órgãos

dirigentes das pessoas colectivas aquém pertencem (ex. direcções gerais do ministérios).

Serviços de controlo

São serviços burocráticos que fiscalizam a actuação dos restantes serviços públicos (ex. inspecções gerais e inspecções superiores).

Serviços operacionais

Os serviços operacionais são os principais serviços que desenvolvem actividades de carácter material, correspondentes ás atribuições da

pessoa colectiva pública a que pertencem. Dentro dos serviços burocráticos existem ainda três subespécies: os serviços de protecção

individual, os serviços de polícia, e os serviços técnicos.

Serviços de prestação individual

São serviços operacionais que facultam aos particulares bens ou serviços de que estes carecem para a satisfação de necessidades colectivas

individualmente sentidas (ex. serviços de agua, transporte etc.)

Serviços de polícia

São serviços operacionais que exercem fiscalização sobre as actividades dos particulares susceptíveis de por em risco os interesses públicos

que a Administração compete defender (ex. PSP, GNR).

Serviços técnicos

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São os serviços operacionais restantes cuja actividade não consista em prestações individuais aos particulares, nem em vigilância sobre as

respectivas actividades (ex. serviços de obras, florestais).

Serviços auxiliares

Os serviços auxiliares são aqueles que desempenham actividades secundárias ou instrumentais, que visam tornar possível ou mais eficiente o

funcionamento dos serviços principais (Amaral, 1991).

 Identificar os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos como sendo os seguintes (cfr. fig. 13):

fig. 13: Modo de Estruturação da Administração Pública – Regime Jurídico dos Serviços Públicos

Elementos de Organização Sistemas de Organização Princípios Constitucionais de

Administrativa Administrativa Organização Administrativa

Pessoas Colectivas Públicas

Serviços Públicos

Releva de uma pessoa colectiva

Prossecução do interesse público Criados ou extintos por lei
pública

Regime Jurídico
Organização interna é matéria Organização e funcionamento
De continuidade
regulamentar modificável

Os serviços públicos devem tratar e

servir todos os particulares em pé de A utilização é em princípio onerosa Exclusivo ou concorrência
igualdade

Os serviços públicos podem actuar de

Pluralidade de modos de gestão dos
acordo com o Direito Público quer Situação jurídica especial dos utentes
serviços públicos
com o Direito Privado

a) O serviço releva sempre de uma pessoa colectiva pública: qualquer serviço público está sempre na dependência directa de um

órgão da Administração, que sobre ele exerce o poder de direcção e a cujas ordens e instruções, por isso mesmo, o serviço público deve

obediência;

b) O serviço público está vinculado à prossecução do interesse público: os serviços públicos são elementos da organização de uma

pessoa colectiva pública. Estão pois, vinculados à prossecução das atribuições que a lei pusera cargo dela;

c) Compete à lei criar ou extinguir serviços públicos: qualquer serviço público, seja ele ministério, direcção-geral ou outro, só por lei

(em sentido material) pode ser criado ou extinto.

d) A organização interna dos serviços públicos é matéria regulamentar: contudo, a prática portuguesa é no sentido de a organização

interna dos serviços públicos do Estado ser feita e modificada por decreto-lei, o que é responsável, pois devia ser usada para esse fim a forma

de decreto regulamentar;

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e) O regime de organização e funcionamento de qualquer serviço público é modificável: porque só assim se pode corresponder à

natural variabilidade do interesse público, que pode exigir hoje o que ontem não exigia ou reprovava, ou deixar de impor o que anteriormente

considerava essencial;

f) A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida: pode e deve ser assegurado o funcionamento regular dos serviços

públicos, pelo menos essenciais, ainda que para tanto seja necessário empregar meios de autoridade, como por exemplo a requisição civil;

g) Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de igualdade: trata-se aqui de um corolário do princípio da

igualdade, constitucionalmente estabelecido (art. 13º CRP). Isto é particularmente importante no que diz respeito às condições de acesso dos

particulares aos bens, utilizados pelos serviços públicos ao público em geral;

h) A utilização dos serviços públicos pelos particulares é em princípio onerosa: os utentes deverão pois pagar uma taxa, como

contrapartida do benefício que obtêm. Mas há serviços públicos que a lei, excepcionalmente, declara gratuitos. Os serviços públicos não têm

fim lucrativo, excepto se se encontrarem integrados em empresas públicas;

i) Os serviços públicos podem gozar de exclusivo ou actuar em concorrência: tudo depende do que for determinado pela

Constituição e pela lei. Quanto aos de âmbito nacional, o assunto é, em princípio, objecto de regulamentação genérica (art. 87º/3 CRP, Lei n.º

46/77, de 8 de Julho, e DL n.º 406/83 de 19 de Novembro);

j) Os serviços públicos podem actuar de acordo com o Direito Público quer com o Direito Privado: é o que resulta do facto de, as

pessoas colectivas públicas disporem simultaneamente de capacidade de Direito Público e de capacidade de Direito Privado. A regra geral do

nosso país é de que os serviços públicos actuam predominantemente segundo o Direito Público, excepto quando se achem integrados em

empresas públicas, caso em que agirão predominantemente segundo o Direito Privado;

l) A lei adquire vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra, os serviços públicos são geridos por uma pessoa

colectiva pública;

m) Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras que os colocam numa situação jurídica especial: é o que a doutrina alemã,

denomina como “relações especiais de poder”. As relações jurídicas que se estabelecem entre os utentes do serviço público e a

Administração são diferentes das relações gerais que todo o cidadão trava com o Estado. Os utentes dos serviços públicos acham-se

submetidos a uma forma peculiar de subordinação aos órgãos e agentes administrativos, que tem em vista criar e manter as melhores

condições de organização e funcionamento dos serviços, e que se traduz no dever de obediência em relação a vários poderes de autoridade;

n) Natureza jurídica do acto criador da relação de utilização do serviço público pelo particular: tem, regra geral, a natureza do

contracto administrativo – contracto, porque entende-se que a fonte dessa relação jurídica é um acordo de vontades, um acto jurídico bilateral;

e administrativo, porque o seu objecto é a utilização de um serviço público e o seu principal efeito é a criação de uma relação jurídica

administrativa (art. 178º/1 CPA).

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5.1.2. Organização dos Serviços Públicos

 Compreender que os serviços púbicos podem ser organizados segundo três critérios – organização horizontal, territorial e vertical (cfr. fig.

14). No primeiro caso, os serviços organizam-se em razão da matéria ou do fim; no segundo, em razão do território; e, no último caso, em

razão da hierarquia.

 Situar esta caracterização com os serviços internos dos ministérios civis (figs. 8 e 9, na sessão n.º 10).

fig. 14: Modo de Estruturação da Administração Pública – Organização dos Serviços Públicos

Elementos de Organização Sistemas de Organização Princípios Constitucionais de

Administrativa Administrativa Organização Administrativa

Pessoas Colectivas Públicas

Serviços Públicos

Organização horizontal Organização territorial Organização vertical

Organização dos Serviços

Públicos
Remete para a distinção entre
serviços centrais e serviços
periféricos, consoante os mesmos
Distribuição dos serviços pelas
tenham um âmbito de actuação
pessoas colectivas públicas e, dentro Genericamente traduz-se na
nacional ou meramente localizado
destas, à especialização dos serviços estruturação dos serviços em razão
em áreas menores. Trata-se de uma
segundo o tipo de actividades a da sua distribuição por diversos graus
organização “em profundidade” dos
desempenhar. É através da ou escalões do topo à base, que se
serviços públicos, na qual o topo é
organização horizontal que se chega relacionam entre si em termos de
preenchido pelos serviços centrais, e
à consideração das diferentes supremacia e subordinação.
os diversos níveis, à medida que se
unidades funcionais e dentro delas,
caminha para a base, por serviços
das diferentes unidades de trabalho
daqueles dependentes e actuando ao
nível de circunscrições de âmbito
gradualmente menor

6.1. Conceito de Hierarquia Administrativa, espécies e sua organização

 Analisar o conceito de hierarquia enquanto modelo de organização administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos e agentes

com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e impõe ao subalterno o dever de

obediência (FREITAS DO AMARAL, 2006, p. 808) ou, noutra conceptualização, o modelo organizativo vertical que consubstancia uma relação

jurídico-funcional entre órgãos empenhados na prossecução de atribuições comuns e agentes envolvidos nas mesmas tarefas, traduzida

essencialmente no poder de direcção do superior e no correspondente dever de obediência do subordinado (JOÃO CAUPERS, 2005, p.

130).

 Verificar a evolução do conceito por comparação com o de MARCELLO CAETANO (1997, p. 244-245) onde se refere que a organização

horizontal corresponde à especialização por objecto ou tipo de trabalho e da organização em profundidade que se traduz na existência de
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serviços locais, há que ter em conta a organização vertical dos serviços mediante a hierarquia. A hierarquia dos serviços consistirá no seu

ordenamento em unidades que compreendem subunidades de um ou mais graus e podem agrupar-se em grandes unidades (…), e,

ainda, a perspectiva de FIGUEIREDO DIAS et al (2005, p. 69) onde este descreve a hierarquia como sendo um modelo de organização

administrativa vertical, constituído por dois ou mais órgãos comuns (uma vez que integram a mesma pessoa colectiva pública), ligados

por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de obediência.

 Identificar as espécies de hierarquia administrativa (cfr. fig. 15) e os seus traços específicos.

fig. 15: Espécies de Hierarquia Administrativa

Modelo Hierárquico

Existência de um vínculo entre dois ou

Comunidade de atribuições entre Vínculo jurídico constituído pelo poder
mais órgãos e agentes
elementos da hierarquia de direcção e pelo dever de obediência
administrativos

Espécies de Hierarquia

Interna Externa

Estrutura vertical como directriz para estabelecer o

Modelo vertical de organização interna dos serviços
públicos que assenta na diferenciação entre superiores e
subalternos
Estrutura vertical como directriz para estabelecer o
ordenamento das actividades em que o serviço se
traduz.
É uma hierarquia de agentes.
ordenamento dos poderes jurídicos em que a
competência consiste.
É uma hierarquia de órgãos.
Os vínculos de superioridade e subordinação
estabelecem-se entre órgãos da Administração. Já não
está em causa a divisão do trabalho entre agentes, mas
a repartição das competências entre aqueles a quem
está confiado o poder de tomar decisões em nome da
pessoa colectiva

6.2. Os poderes do superior

 Caracterizar o conceito de poder de direcção enquanto poder típico da superioridade na ordem hierárquica (MARCELLO CAETANO, 1997, p.

246) ou como a faculdade de o superior dar ordens e instruções em matéria de serviço, ao subalterno (FREITAS DO AMARAL, 2006, p. 816).

 Identificar os poderes do superior (cfr. fig. 16) ressalvando-se que o poder de direcção é o principal.

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fig. 16: Modelo Hierárquico – o poder de direcção e

dever de obediência

Os Poderes do Superior Dever de Obediência

Poder de direcção Obrigação de o subalterno cumprir as

ordens e instruções dos seus legítimos
Poder de supervisão superiores hierárquicos, dadas em casos em que há não
objecto de serviço e sob a forma dever de obediência
Poder disciplinar legal. Resultam os requisitos deste
dever.
a) Que a ordem ou as instruções
Poder de inspecção
provenham de legítimo superior
hierárquico do subalterno em causa;
Poder de decidir recursos b) Que a ordem ou as instruções
sejam dadas em matéria de serviço; e casos em que há
Discutíveis
Poder decidir conflitos competência c) Que a ordem ou as instruções dever de obediência
revistam a forma legalmente
Poder de substituição prescrita

 Caracterizar, sumariamente, os outros poderes do superior, distinguindo-os do poder de direcção.

a) O “poder de direcção” consiste na faculdade de o superior dar ordens e instruções, em matéria de serviço, ao subalterno. As “ordens”

traduzem-se em comandos individuais e concretos: através delas o superior impõe aos subalternos a adopção de uma determinada conduta

específica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As “instruções” traduzem-se em comandos gerais e abstractos: através delas o

superior impõe aos subalternos a adopção, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as situações previstas. Denominam-se

circulares as “instruções” transmitidas por escrito e por igual a todos os subalternos. De salientar que o poder de direcção não carece de

consagração legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funções de chefia. As manifestações do poder de

direcção se esgotam no âmbito da relação hierárquica, não produzindo efeitos jurídicos externos.

b) O “poder de supervisão”, consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo

subalterno. Este poder pode ser exercido por duas maneiras: por iniciativa do superior, que para o efeito evocará a resolução do caso; ou em

consequência de recurso hierárquico perante ele interposto pelo interessado.

c) O “poder disciplinar”, por último, consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicação de sanções previstas na

lei em consequência das infracções à disciplina da função pública cometidas.

Outros poderes normalmente integrados na competência dos superiores hierárquicos, ou que se discute se o são ou não, são os seguintes:

a) O “poder de inspecção”, é a faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento

dos serviços, a fim de providenciar como melhor entender e de, eventualmente, mandar proceder a inquérito ou a processo disciplinar.

b) O “poder de decidir recursos”, consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos,

podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados. A este meio de impugnação dos actos do subalterno perante

o respectivo superior chama-se “recurso hierárquico”.

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c) O “poder de decidir conflitos de competência”, é a faculdade de o superior declarar, em casos de conflito positivo ou negativo entre

subalternos seus, a qual deles pertence a competência conferida por lei. Este poder pode ser exercido por iniciativa do superior, a pedido de

um dos subalternos envolvidos no conflito ou de todos eles, ou mediante requerimento de qualquer particular interessado (arts. 42º 43º CPA).

d) O “poder de substituição”, é a faculdade de o superior exercer legitimamente competências conferidas, por lei ou delegação de

poderes, ao subalterno.

 No âmbito dos poderes de direcção e dever de obediência compreender os casos em que não há dever de obediência.

a) Não há dever de obediência senão em relação às ordens ou instruções emanadas do legítimo superior hierárquico, em

objecto de serviço e com a forma legal (art. 271º/2 CRP e art. 3º/7 Estatuto);

b) Não há dever de obediência sempre que o cumprimento das ordens ou instruções implique a prática de qualquer crime

(art. 271º/3 CRP) ou quando as ordens ou instruções provenham de acto nulo (art. 134º/1 CPA).

 No âmbito dos poderes de direcção e dever de obediência compreender os casos em que há dever de obediência.

a) Todas as restantes ordens ou instruções, isto é, as que emanarem de legítimo superior hierárquico, em objecto de

serviço, com a forma legal, e não implicarem a prática de um crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser

cumpridas pelo subalterno;

b) Contudo, se forem dadas ordens ou instruções ilegais, o funcionário ou agente que lhes der cumprimento só ficará

excluído da responsabilidade pelas consequências da execução da ordem se antes da execução tiver reclamado ou tiver

exigido a transmissão ou confirmação delas por escrito, fazendo expressa menção de que considera ilegais as ordens

ou instruções recebidas.

A execução da ordem pode ser demorada sem prejuízo para o interesse público: neste caso, o funcionário ou agente pode

legitimamente retardar a execução até receber a resposta do superior sem que por esse motivo incorra em desobediência;

A demora na execução da ordem pode causar prejuízo ao interesse público: neste caso, o funcionário ou agente subalterno deve

comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierárquico os termos exactos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a

não satisfação deste, e logo a seguir executará a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado.

As leis ordinárias que imponham o dever de obediência a ordens ilegais só serão legítimas se, e na medida em que, puderem ser

consideradas conformes à Constituição. Ora, esta é claríssima ao exigir a subordinação dos órgãos e agentes administrativos à lei – princípio

da legalidade (art. 266º/2). Há no entanto, um preceito constitucional que expressamente legítima o dever de obediência às ordens ilegais que

não impliquem a prática de um crime (art. 271º/3 CRP). O dever de obediência a ordens ilegais é, na verdade, uma excepção do princípio da

legalidade, mas é uma excepção que é legitimada pela própria Constituição. Isso não significa, porém, que haja uma especial legalidade

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interna: uma ordem ilegal, mesmo quando tenha de ser acatada, é sempre uma ordem ilegal – que responsabiliza nomeadamente, o seu autor

e, eventualmente, também a própria Administração.

 Distinguir ordem de instrução.

 Caracterizar com acuidade o dever de obediência

Actividades da sessão e no tempo autónomo do Estudante:

 Leitura do texto no manual principal, pp. 776-790, 791-806 e 806-831.

Questões-tipo a que o Estudante deverá ser capaz de responder:

1. Refira o que entende sobre o conceito de serviços públicos. Apresente as espécies que conhece, socorrendo-se de exemplos.

2. Quais os princípios fundamentais do regime jurídico dos serviços públicos que estudou.

3. Apresente, de forma sumária, a forma como se organizam os Serviços Públicos.

4. Defina Hierarquia Administrativa e caracterize os principais aspectos do modelo hierárquico.

5. Apresente, de forma justificada, as espécies de hierarquia que conhece e estudou.

6. Defina e distinga “poder de direcção” e “dever de obediência”. Distinga, ainda, ordens de instruções.

7. Distinga e defina “poder de supervisão” de “poder disciplinar” e “poder de inspecção” de “poder de decidir recursos”

8. Distinga e defina “poder de decidir conflitos de competência” e “poder de substituição”.

9. Defina e distinga “dever de obediência” e apresente exemplos dos casos em que há esse dever, assim como os casos em que não há esse dever
(em termos do seu cumprimento).

Referências bibliográficas da sessão:

 AMARAL, Diogo Freitas do (2006). Curso de Direito Administrativo. Volume I. 3.ª Edição. Edições Almedina. Coimbra. 2006 (pp. 776-790, 791-
806 e 806-831).
 CAETANO, Marcello (1997). “Manual de Direito Administrativo”. Vol. I, 10.ª edição, Almedina. Coimbra (pp. 202; 211; 237-247 e 244-245).
 CARVALHO, ROGÉRIO (1998). “Avaliação dos Serviços Públicos”. Acta geral do 1.º encontro INA, a Avaliação na Administração Pública.
Lisboa (p. 191-196).
 CAUPERS, João (1996). “Direito Administrativo”. Editorial Notícias. Lisboa (pp. 78-96).
 CAUPERS, João (2005). “Introdução ao Direito Administrativo”. 8.ª Edição, Âncora Editora. Lisboa (pp. 119-145).
 DIAS, José Eduardo Figueiredo, e OLIVEIRA, Fernanda Paula (2005). “Noções Fundamentais de Direito Administrativo”. Almedina (pp. 346-50
e 69).
 GONÇALVES, Pedro (1999). “A Concessão de Serviços Públicos”. Almedina (pp. 25-35).
 GOURNAY, Bernard (1978). “Introdução à Ciência Administrativa”. Publicações Europa-América. Biblioteca Universitária. Viseu (pp. 131-142 e
238-254).

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