2022/2023 08/10/2022

Funções do Estado
A função administrativa no
contexto das funções estaduais

Principio da separação de poderes

• Sentido político - a questão da titularidade ou
da soberania do poder
• Sentido organizatório: existência de
complexos organizatórios independentes entre
si, que desempenham diversas atividades
estaduais.
• Sentido material: distinção entre as funções
do Estado

Distinção das
Funções do
Estado

Fernanda Paula Oliveira 1

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Distinção das funções do Estado

• Para que se compreenda completamente em que
é que consiste a função administrativa é
necessário fazermos o confronto substancial
entre ela e as restantes funções públicas:
legislativa, política e jurisdicional.

Fernanda Paula Oliveira

O modelo teórico originário (simplificado)

Três poderes Três funções
Parlamento Legislativa, através de leis,

Governo Executiva, através de atos,

Tribunais Judicial, através de sentenças

A função administrativa: atividade de execução e

função residual:
- não legislativa, porque não incluía elaboração de normas
gerais e abstratas com valor jurídico;
- não jurisdicional, porque não visava resolver litígios jurídicos
entre partes com força de caso julgado.

Definição da função Administrativa

• A distinção só é atualmente possível com base na

caracterização típica de cada um dos
poderes (num conjunto mais ou menos genérico
das características que normalmente se
verificam mas que podem estar ausentes em
alguma(s) das formas de manifestação do poder
em questão).

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Funções do Estado
A função administrativa no
contexto das funções estaduais

Função
Administrativa e
Legislativa

Distinção tradicional
• Função legislativa: produção de normas gerais e
abstratas

• Função administrativa: prática de atos concretos

para a prossecução de interesses públicos

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Função Administrativa e legislativa

• Dificuldades
• o Governo (órgão máximo da Administração Pública)
também exerce atualmente a função legislativa,
através da elaboração e aprovação de decretos-lei.
• O Parlamento (e também o Governo, no exercício do
poder legislativo) aprova leis-individuais e leis-
medida com carácter concreto, que estão a meio
caminho entre a norma legal (geral e abstrata) e o ato
administrativo (individual e concreto).
• a Administração, emite normas jurídicas gerais e
abstratas (à semelhança das normas legais): os
regulamentos, que muitas vezes assumem uma
grande autonomia em face da lei (regulamentos
independentes).

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Função Administrativa e legislativa

• A distinção entre estas duas funções estaduais deve
ser feita tendo em conta as suas características
típicas:
• a função legislativa é tendencialmente geral e
abstrata e a administrativa individual e concreta.
• Onde esta característica não permite a distinção
(o caso da atividade regulamentar), deve lançar-se
mão das ideias de primariedade, essencialidade
ou novidade da lei, cabendo, em regra, aos
regulamentos a tarefa de executar ou
pormenorizar a disciplina legal.

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Função Administrativa e legislativa

• Função legislativa como uma função de
primeiro grau, que corresponde ao
desenvolvimento e aplicação direta da
Constituição (falando-se a este propósito na
“liberdade constitutiva do legislador”, desde que
respeite o quadro constitucional).
• Função administrativa é uma função de
segundo grau, isto é, subordinada à lei.

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Função
Administrativa e
Política

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Função Administrativa e politica

• Ambas apresentam-se como funções com carácter
normalmente concreto.
• A função política caracteriza-se por ser uma atividade
desenvolvida pelos órgãos supremos do Estado, ou seja,
por órgãos criados diretamente pela Constituição
(Presidente da República, Assembleia da República,
Governo, etc.) e cuja missão e competência, nos seus
traços essenciais, também ela define.
• Trata-se de uma atividade de conteúdo globalmente
similar ao da atividade administrativa mas à qual, por
razões de interesse público geral, deve atribuir-se valor
jurídico superior àquele que corresponde à atividade
administrativa normal.
• Tal valor implica, nomeadamente, a subtração dos atos
jurídicos em que ela se analisa ao controlo dos tribunais.

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Ex. de atos políticos

• actos auxiliares de direito constitucional
(promulgação e referenda das leis, veto legislativo,
marcação das eleições, nomeação e exoneração do
Governo, declaração do estado de sítio e de
emergência)
• atos diplomáticos (negociação de convenções
internacionais, nomeação e exoneração de agentes
para postos diplomáticos),
• atos de defesa nacional (requisições militares,
operações de guerra)
• atos de graça (indultos e amnistias).

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Função Administrativa e política

• A função política tem um carácter primário,

dado se desenvolver em aplicação direta da
Constituição (onde está fixada a competência e
os respetivos limites) sem interposição da lei
ordinária.

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Dificuldades atuais
•A atuação do governo através de dimensões de
programação e de orientação político-estratégica da
atividade administrativa (políticas públicas) exercida
frequentemente através de decretos-leis (muitas vezes
decretos-lei-medida) submetidos a legislação-quadro
genérica (nacional ou europeia)
▫ política energética,
▫ política de saúde,
▫ política de ordenamento do território,
▫ política de ambiente,
▫ política de transportes,
▫ política orçamental

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Dificuldades atuais

• Uma atividade concreta que não é meramente

executiva (dimensões de “liberdade de conformação
mais amplas que a discricionariedade administrativa)

• Uma atividade normativa que também não é

legislativa, porque não totalmente inovadora

Função governativa, mas porque se desenvolve

normalmente na forma de decretos-lei é designada de
politico-legislativa (função de indirizzo politico)

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Função
Administrativa e
Judicial

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Função Administrativa e judicial

• A função jurisdicional era mais vinculada à lei do que a
função administrativa, mas
• a lei passou a ser considerada também como
pressuposto e fundamento da atividade
administrativa, que surge cada vez mais vinculada ao
Direito e por vezes sujeita a procedimentos com-
plexos e formalizados.
• Por sua vez, reconhecem-se também hoje ao poder
jurisdicional espaços de criação na aplicação da lei e
do Direito.
• Por fim, ambas as funções atuam, tipicamente, através
de decisões concretas, momentâneas e individuais.

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Função Administrativa e judicial

• A distinção essencial entre estas duas funções situa-
se no facto de
• a função jurisdicional ter como conteúdo e fim
exclusivo a resolução de uma “questão de
direito”, normalmente (sempre, em última
instância) a cargo de um órgão “indiferente”
(imparcial) e inoficioso (um tribunal) quando
dirime um conflito de interesses,
• a função administrativa procura criar as
condições concretas para a realização do
interesse público.

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Função
Administrativa

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Função administrativa
• uma atividade pública – abstrata e,
principalmente, concreta
• subordinada à lei,
• que não se destina a título principal à resolução
de “questões de direito”,
• visa a criação de condições concretas de
realização do Ideal de Paz, Justiça e Bem-estar,
• nos termos pré-definidos pelos órgãos político-
legislativos.

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Importância
prática da
distinção das
funções

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Administração e política
• Os “actos políticos”, ao contrário dos “actos
administrativos”, não são impugnáveis perante os
tribunais
▫ saber se certas Resoluções do Conselho de Ministros
(em matéria de política de saúde, habitação, energia,
transportes, educação, cultura), são decisões políticas
ou regulamentos administrativos (independentes).
▫ Os Acórdãos do STA de 25/11/2010 (P. 762/10) e de
09/12/2010 (P. 855/10), qualificam como atos
políticos as decisões relativas às transferências de
verbas para as autarquias contidas em normas do
orçamento ou de execução orçamental.

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Função administrativa e função legislativa

• Relevo no Tribunal Constitucional no âmbito de
deteção de eventuais conflitos de competências :
• Evitar invasão do poder legislativo pelo
poder administrativo
▫ v.g. regulamentos municipais que regulam
primariamente matéria de direitos, liberdades e
garantias (afixação de publicidade e propaganda,
liberdade de circulação das pessoas);
regulamentos municipais que criam tributos
unilaterais (impostos, mascarados de “taxas”);

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Fernanda Paula Oliveira

• Evitar a invasão do poder administrativo

pelo poder legislativo (sobretudo quando
o Governo é minoritário)
▫ O critério do caráter abstrato típico da legislação e
do carácter concreto típico da administração, que
aponta para um princípio de “reserva da
decisão no caso concreto” (v. Acórdão do TC
n.º 1/97 – criação de vagas adicionais no ensino
superior público; Acórdão do TC n.º 24/98, - caso
da alteração de um contrato de concessão de auto-
estrada).

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Função administrativa e jurisdição

• Uma directriz ao legislador quanto à atribuição de
competências à Administração: deve respeitar o
princípio da reserva da função jurisdicional (o seu
núcleo essencial) para o juiz
▫ Pode bastar-se com a reserva da autoria da decisão final
(aplicação de sanções de regulação sectorial e de coimas por
contra-ordenações gerais).
• Uma orientação constitucional de limitação e de auto-
contenção (self restraint) do juiz perante o perigo de
invasão da esfera de avaliação e de decisão própria da
administração (relevo no âmbito do contencioso
administrativo: vg. ações de condenação e controlo do
poder discricionário).

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Jurisprudência
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
828e061161738d0c802579bb005aa9b4?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
175acff833dda947802572aa004c5b3e?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
d938ac305c9de9958025773400312b53?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
4d49687bcc9eacb2802571e6003e4ecf?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
02e183434e77ac318025742e003ca718?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
b35646d82ea2e991802577ee0051974a?OpenDocument
• http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/
d8b259ac8f036519802577fc0057b0a1?OpenDocument

29

Jurisprudência

• http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d
/ff96ac9ff07cd90480257b6e005b7496?OpenDocument

• http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19970001.html

• http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19980024.html

• http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20090427.html

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