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Direito da União Europeia I - Fontes

do Direito da União Europeia
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Fontes de direito

 Discutiremos os processos pelos quais as regras jurídicas são

reveladas; isto é os instrumentos e procedimentos que permitem que
as regras sejam adoptadas ou desenvolvidas.

 Não existe um conceito ou elenco unívoco de fontes do direito. Todos

os sistemas democráticos são baseados numa multiplicidade de regras
jurídicas, que têm múltiplas proveniências, mas que devem, no
entanto, ser coordenadas entre si.

 Há fontes do direito da União que não analisaremos em pormenor: o

costume, a doutrina e a jurisprudência. Sobre os princípios gerais de
direito falaremos na próxima sessão
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Direito originário e direito derivado

 Estabelece-se uma distinção entre direito originário ou primário e

direito derivado ou secundário.

 O primeiro inclui, sobretudo, as regras criadas pelos Estados-

membros através de acordos de direito internacional público que, ao
longo dos anos, criaram e configuraram União Europeias.

 O segundo inclui as regras criadas pelas Instituições e Órgãos da

União Europeia
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Direito originário e direito derivado

 Direito primário constitui o fundamento de todas as competências e

poderes atribuidos ou reconhecidos à União. O direito secundário não
pode contrariar ou ampliar tais competências (5 TUE)

 Direito Primário é a base legal para a adopção de actos de direito

secundário, actos que devem indicar expressamente a sua base legal
(296 TFUE)

 Direito Primário é um parâmetro de validade e interpretação do

direito secundário. A violação do direito primário é um fundamento
de anulação (artigos 263 e 264.º TFUE).
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Direito
originário
(princípios)
Actos
convencionais

Actos legislativos

Actos não legislativos

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Direito Originário
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Direito Originário (ou primário)
 Composição plural:
 Tratados institutivos
 Tratados de revisão
 Tratados de adesão
 Tratados e actos que promoveram modificações parcelares, mas estruturais, do
ordenamento jurídico comunitário:
 Convenção relativa a certas instituições comuns às três Comunidades (de
1957); Tratado de Fusão (1965); Acto de 1976 relativo à eleição do PE por
sufrágio universal directo e secreto; Tratados e Decisões relativas ao sistema
financeiro e orçamental das Comunidades
 Protocolos anexos aos Tratados (mas já não as declarações que os
acompanham) – 51.º TUE
 Acordos previstos nos Tratados (341.º, 253.º e 254.º TFUE)
 Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (6.º TUE)
 Princípios fundamentais de direito da União
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Direito Originário (ou primário)
 Não há hierarquia entre as várias disposições de direito originário,
devendo as mesmas ser objecto de compatibilização, de acordo com
os critérios gerais aplicáveis às regras com idêntico valor jurídico:
 A norma posterior prevalece sobre a norma anterior
 As disposições específicas primam sobre as disposições gerais

 O direito primário não pode ser considerado inválido pelo TJ, mas
apenas interpretado por ele.

 O direito primário é visto como a carta constitucional da UE:

 PESCATORE:“en raison précisément de leur caractère initial et
fondamental, les traités méritent le nom «constitution européenne»”,
L’Ordre Juridique des Communautés Européennes : Étude des Sources du
Droit Communautaire, 1975
 Acórdão os Verdes contra o Parlamento Europeu, Proc 294/83
+Direito Originário (ou primário)
 O processo de revisão ordinário (artigo 48.º TUE):
 fase de iniciativa: participação das Instituições da União
 Os Governos dos EM, PE ou Comissão podem submeter projectos ao
Conselho que os reenvia ao Conselho Europeu e notifica aos
Parlamentos Nacionais. Decisão favorável à análise das alterações
propostas pelo Conselho Europeu, após consulta ao Parlamento
Europeu e à Comissão.
 fase da conferência intergovernamental: convocação normal de uma
Convenção ou, nos casos mais simples, de uma conferência dos
representantes dos governos dos Estados membros
 fase da ratificação do Tratado modificativo (fase interna, de acordo
com os direitos constitucionais)

 Se, decorrido um prazo de dois anos, quatro quintos dos Estados-

Membros o tiverem ratificado e um ou mais Estados-Membros tiverem
deparado com dificuldades em proceder a essa ratificação, o Conselho
Europeu analisa a questão.
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Direito Originário (ou primário)

 Os processos de revisão simplificados

 1. Quanto à Parte III do TFUE (políticas e acções internas da
União) : Decisão unânime do Conselho Europeu (com
consulta ao PE e à Comissão) e aprovação pelos Estados-
membros de acordo com as normas constitucionais (não pode
aumentar as competências dos Tratados)
 2. Quanto a todo o TFUE e Título V do TUE mas apenas
quanto a cláusulas de passerele (unanimidade para maioria
qualificada; processo legislativo especial para processo
legislativo ordinário): Decisão unânime do Conselho Europeu
com aprovação do Parlamento Europeu comunicada aos
parlamentos nacionais; exercício do direito de oposição destes.
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Caso Prático I

 Um grupo de deputados do Parlamento Europeu é a favor de que as

sessões plenárias deste passem a ter lugar em Bruxelas e não em
Estrasburgo.

 No seguimento desta iniciativa, o Parlamento Europeu decidiu alterar

o seu regimento interno, tendo marcado todas as sessões plenárias
para Bruxelas.

 Um deputado europeu francês decide questioná-lo se esta alteração

do regimento interno do Parlamento Europeu é legítima.

 Que lhe responderia?

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Pistas para a solução

 O TUE e o TFUE nada referem sobre a localização do Parlamento

Europeu, logo pareceria legítimo que um mero regimento interno
pudesse alterar o local das sessões plenárias, por se tratar de uma
questão de organização interna desta Instituição.
 Contudo, o art 341 do TFUE sujeita esta questão a acordo dos
Estados e o Protocolo (N.º 6) sobre a localização das reuniões das
Instituições e de certos órgãos da União, refere que o Parlamento
Europeu deve ter a sua sede em Estrasburgo no qual devem ter
lugar as 12 sessões plenárias mensais, incluindo a sessão
orçamental.
 Os Acordos previstos nos Tratados assim como os Protocolos têm
uma força similar aos Tratados, integrando, assim, o bloco de
direito comunitário originário.
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Pistas para a solução

 Nunca uma norma de direito derivado – o regimento interno – poderia contrariar

uma norma de direito originário.

 Na medida em que a alteração ao regimento interno foi já adoptada pelo

Parlamento Europeu, pode ser alvo de um recurso de anulação, de modo a ser
declarada nula.

 A via adequada para admitir esta alteração de direito originário passa pela
modificação dos Tratados, de acordo com o procedimento de revisão previsto no
artigo 48.º TUE

 Isto porque esta alteração é vista como introduzindo uma mudança perene no
equilíbrio fundamental do direito comunitário.

 Como em causa não está uma política da União incluída na Parte III do TFUE não
pode ser utilizado o processo de revisão simplificado.
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Direito Derivado
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Direito derivado (ou secundário)

 Constituído pelos actos adoptados pelas Instituições e

órgãos da União, no desenvolvimento das competências
que os tratados lhes conferem

 Algumas classificações possíveis

 Unilaterais/ convencionais
 Gerais/ individuais
 Típicos (art 288.º)/ atípicos
 Vinculativos/ não vinculativos
 Finais/ Preparatórios
 Obrigatórios/Facultativos
 Unila/ Gerais/ Típico/ Vincul/ Finais/ Obriga/
Conve indiv atípico não vin prepar facult

“De acordo com a solicitação voluntária

feita pela Comissão, o Comité das
Regiões considera que a medida
proposta deve ser refeita de modo a
nela incluir também as regiões
ultraperiféricas”.

“Os Estados-membros devem prever

nas suas legislações um agravamento de
IVA para produtos muito poluentes”

“Todos os cidadãos da União têm

direito a apoio no repatriamento para a
União, pelo Serviço Europeu de Acção
Externa”

“A Agência Europeia para as variedades

vegetais informa que o consumo de soja
em excesso pode causar problemas
agrícolas ao nível mundial”
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Actos unilaterais
 Princípio da tipicidade:
 Só os instrumentos previstos nos Tratados e aos quais este
reconheça tal eficácia têm eficácia vinculativa externa
(relativamente a terceiros)
 Actos jurídicos vinculativos no TFUE (288.º)
 Regulamentos
 Directivas
 Decisões
 A competência específica, no âmbito da União Económica e
Monetária, do Banco Central Europeu para a adopção de
Regulamentos, Decisões, Recomendações e Pareceres (132.º)
 Outros actos vinculativos: os acórdãos do Tribunal de Justiça.
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Actos unilaterais

 Estes actos vinculativos encontram-se sujeitos a um

procedimento específico, em função da questão que é objecto de
regulação.
 Devem, por isso, ser aprovadas pelas instituições competentes
e assinadas pelo ou pelos respectivos presidentes (297 TUE).
 Obrigação de fundamentação – artigo 296 TUE
 presente nos considerandos e na avaliação de impacte da medida proposta;
 Deve ser clara e suficiente;
 Deve enunciar a base jurídica da medida (princípio da especialidade), os
pareceres pedidos e demonstrar o respeito pelos princípios da
subsidiariedade e da proporcionalidade.
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Actos unilaterais

 Regime de publicação (em todas as línguas oficiais) ou

notificação (artigo 297.º)
 Actos legislativos adoptados de acordo com o procedimento
ordinário ou especial devem ser publicados.
 Actos não legislativos:
 Regulamentos e Directivas dirigidas a todos os Estados-membros são
publicados, bem como decisões que não especifiquem os destinatários são
publicadas no Jornal Oficial da União Europeia.
 Outros actos que especifiquem os destinatários são notificados

 Entrada em vigor
 Data neles fixada ou no vigésimo dia posterior ao da publicação.
Os actos notificáveis produzem efeitos a partir da notificação.
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Actos unilaterais

 Distinção entre:
 requisitos de validade (competência, procedimento,
forma, respeito pelos Tratados e outra legislação),
 requisitos relativos à eficácia dos actos (publicação e
notificação)
 requisitos necessários para tornar um acto oponível a um
particular (notificação ou publicação na língua oficial do
interessado)
 Acórdão Skoma‑Lux sro, Proc. C-161/06 (refere que a versão
electrónica do Jornal Oficial da União Europeia não pode ser
entendida como a versão autêntica dos actos comunitários
com eficácia vinculativa)
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Actos unilaterais
 Antes do Tratado de Lisboa não existia uma hierarquia formal entre
os actos unilaterais de direito derivado:
 Normalmente podem ser adoptados na mesma política (salvo se esta
os exclua)
 A distinção entre Regulamentos, Directivas e Decisões não assentava
nem assenta na Instituição ou órgão que os adopta, nem na natureza
dos poderes exercidos (legislativos ou administrativos), mas nas
características dos próprios actos (círculo dos seus destinatários,
eficácia jurídica diferenciada)

 No Tratado que estabelecia uma Constituição para a Europa foi

proposta uma hierarquia entre actos legislativos (leis e leis de
enquadramento) e actos não legislativos (regulamentos e decisões
adoptados por uma única Instituição e destinados a executar os actos
legislativos).
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Actos unilaterais
 O Tratado de Lisboa veio operar uma simplificação nesta área.

 Até́ Dezembro de 2009, vigoravam dezenas de procedimentos

diferentes, com regras próprias.

 Eliminaram-se vários procedimentos especiais:

 Procedimento de consulta facultativa;

 Procedimento do parecer favorável

 Procedimento de Cooperação.

 Com o Tratado de Lisboa foi introduzida ainda uma hierarquia, do ponto

de vista procedimental, entre:
 Actos legislativos e
 Actos não legislativos
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Actos unilaterais

 Contudo, a diferença não se relaciona com o tipo material de actos adoptados

(Regulamentos, Directivas e Decisões podem ter tanto natureza legislativa como
não legislativa) mas com o procedimento adoptado

 OU SEJA, admite-se a existência de Regulamentos, Directivas e Decisões com

valor legislativo e de Regulamentos, Directivas e Decisões com valor não
legislativo.

 Os actos adoptados de acordo com o procedimento legislativo ordinário e

especial – que têm de ser expressamente mencionados nas bases jurídicas - são
considerados actos legislativos, porque pressupõem em grande medida uma
ampla participação do Parlamento Europeu e, por isso, têm uma mais ampla
base democrática.
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procedimentos de tomada de decisão

 Procedimento legislativo ordinário

 Consiste na adopção conjunta pelo Parlamento Europeu e pelo

Conselho de um Regulamento, Directiva ou Decisão, tendo por base
uma proposta da Comissão.

 Este procedimento complexo encontra-se definido no artigo 294 e é

similar ao anterior procedimento de co-decisão

 O procedimento legislativo ordinário é o procedimento “standard” no

âmbito da União

 Cfr. tipos de procedimentos aplicáveis a cada política em:

 http://ec.europa.eu/codecision/docs/Legal_bases.pdf
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procedimentos de tomada de decisão

• a. Proposta
• da Comissão Europeia (em casos específicos por iniciativa de
um grupo de Estados-Membros ou do Parlamento Europeu,
por recomendação do Banco Central Europeu ou a pedido do
Tribunal de Justiça ou do Banco Europeu de Investimento).
• b. Primeira leitura pelo Parlamento Europeu
• Parecer do Parlamento Europeu, por maioria simples.
• c. Primeira leitura pelo Conselho
• Se o Conselho aprovar a posição do Parlamento o acto é
adoptado.
• Se o Conselho não aprovar adopta a sua "posição em
primeira leitura", deliberando por maioria qualificada e
transmitindo-a ao PE e à Comissão Europeia.
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procedimentos de tomada de decisão

• d. Segunda leitura pelo Parlamento Europeu

• O Parlamento, após a recepção da posição do
Conselho, deverá num prazo de três meses:
• - aprovar a posição do Conselho em primeira leitura (se não
se pronunciar é entendido como assentimento) - o acto é
adoptado
• - rejeitar a posição do Conselho em primeira leitura (por
maioria absoluta dos membros do Parlamento) - o acto é
rejeitado
• - propor emendas à posição do Conselho (por maioria
absoluta dos membros do Parlamento) - o texto é enviado
ao Conselho e à Comissão, que se pronuncia.
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procedimentos de tomada de decisão

 e. Segunda leitura pelo Conselho de Ministros

 Se o Conselho aprovar todas as emendas propostas pelo
Parlamento, o mais tardar três meses após a sua recepção o acto
é adoptado
 (as emendas do Parlamento que merecem parecer positivo da
Comissão podem ser aprovadas pelo Conselho por maioria
qualificada; as emendas que merecem o parecer negativo da
Comissão só podem ser viabilizadas pelo Conselho se este as
aprovar por unanimidade)
 Se o Conselho não aprovar todas as emendas propostas pelo
Parlamento, o Comité de Conciliação é convocado num prazo
de seis semanas.
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procedimentos de tomada de decisão

 f. Conciliação
 O Comité de Conciliação, composto por um número igual de membros do
Conselho e de representantes do Parlamento Europeu e assistido pela
Comissão, examina as posições do Parlamento e do Conselho em segunda
leitura e dispõe de um prazo de seis semanas para elaborar uma proposta
comum. Se no prazo de seis semanas, o Comité de Conciliação não
aprovar um projecto comum, considera-se que o acto proposto não foi
adoptado.

 g. Terceira leitura
 Se o Comité de Conciliação aprovar um projecto comum, o Parlamento e
o Conselho disporão cada um de seis semanas a contar dessa aprovação
para adoptar o acto em causa. O Parlamento Europeu delibera por maioria
dos votos expressos e o Conselho por maioria qualificada.
+procedimentos de tomada de decisão

 Procedimentos legislativos especiais

 Nos casos específicos definidos nos Tratados, a adopção de um regulamento

directiva ou decisão pelo Parlamento Europeu com a participação do Conselho
ou por este com a participação do Parlamento Europeu, também constituem um
procedimento legislativo, embora especial:

 A multiplicidade de procedimentos especiais:

 Uma decisão conjunta do Conselho e do PE, similar à co-decisão
quanto à aprovação do Orçamento – 314 TFUE
 Decisão do PE após aprovação do Conselho: Estatuto do Provedor
Europeu – 228, 4 TFUE
 Decisão do Conselho após a obtenção de consentimento do PE:
medidas para combater discriminação – 19, 1 TFUE
+procedimentos de tomada de decisão
 Actos não legislativos

 Os actos submetem-se, sob pena de invalidade, aos actos de força legislativa.

 Actos adoptados por intermédio de um procedimento não legislativo, em especial os

adoptados por uma única Instituição (v.g. Art 105, 3 e 106, 3 TFEU)
 1. Actos executados no âmbito de uma competência própria (p. ex.lo sanções
aplicadas pela Comissão em matéria de concorrência – art. 106, e em matéria de
transportes – art. 96.º)
 2. Actos praticados na sequência do anteriormente designado procedimento
comum de decisão ou de consulta obrigatória (art. 103; .º 74.º e 78; 95.º; 129 .º
TFUE), que desde o Tratado de Nice tem pouca importância, mas já foi o
procedimento previsto na maioria das bases jurídicas.
• Artigo 293.º TFUE: Proposta da Comissão, que a pode alterar ou retirar a
qualquer momento; e o Conselho só pode alterar a proposta deliberando
por unanimidade; o Parlamento só é consultado (sendo as alterações
propostas sujeitas a apreciação da Comissão)
+
procedimentos de tomada de decisão

 3. Actos adoptados pela Comissão e nalguns casos (devidamente

fundamentados) pelo Conselho em execução de actos legislativos
(art 291, 2, 3 e 4 TFUE)
 Quando seja necessário criar condições uniformes de execução
dos actos (visa substituir-se ou limitar-se o procedimento de
comitologia por esta via)
 Nos actos de execução deve mencionar-se esse facto
 Devem instituir-se mecanismos de controlo do exercício das
competências de execução (que o Tratado não menciona)
+procedimentos de tomada de decisão

 REGULAMENTO (UE) N.º 182/2011 DO PARLAMENTO EUROPEU E

DO CONSELHO de 16 de Fevereiro de 2011:
 Tornar os procedimentos de comitologia mais claros e simplificados

 Na linha do federalismo executivo, dar competências de controlo do

exercício das competências de execução por parte da Comissão aos
Estados-membros (e não só ao Conselho e Parlamento), através da
sua participação em comités e em comités de recurso
 1. procedimento consultivo (art. 4.º)

 2. Procedimento de exame (art. 5.º e 6.º)

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procedimentos de tomada de decisão

 O procedimento de consulta é de aplicação residual:

 o comité dá parecer, se necessário, procedendo a votação (maioria
simples dos membros que o compõem). A Comissão decide, tendo
na devida conta as conclusões das discussões havidas no comité
(devendo procurar-se a máxima concertação) e o parecer emitido
(não vinculativo).

 O procedimento de exame aplica-se a matérias mais relevantes e

sensíveis:
 actos de execução de alcance geral e outros actos de execução
relacionados com programas com implicações significativas, a
política agrícola comum e a política comum da pesca, o ambiente,
a segurança e a protecção da saúde e da segurança das pessoas,
dos animais e das plantas, a política comercial comum e a
tributação.
+
+
procedimentos de tomada de decisão

 4. Actos adoptados pela Comissão no âmbito de poderes delegados (art 290

TFUE)
• O termo delegado deve constar do acto praticado
• Existe, no entanto, a possibilidade de estes actos não legislativos
poderem alterar certos elementos não essenciais do acto legislativo
de delegação.
• Estabelecimento expresso de mecanismos de controlo relativamente à
acção da Comissão
• Mas não há um enquadramento horizontal destes procedimentos
(depende do que ficar definido no acto de base) e não se prevê
genericamente uma consulta a comités
 COM(2009)673 final - COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO
PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO - Aplicação do artigo 290.º
do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
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procedimentos de tomada de decisão

 Limites materiais:
 A delegação de poderes deve ser clara, precisa e circunstanciada. O
legislador determina os objectivos que a adopção dos actos
delegados deve permitir alcançar, bem como, se for caso disso, os
limites que estes actos não podem ultrapassar.
 Assim, no caso de o legislador desejar conferir à Comissão poderes
para alterar o anexo de um regulamento, deve, por exemplo, precisar
que a Comissão pode, através de um acto delegado, alterar o
referido anexo, total ou parcialmente, quando certas circunstâncias
se encontrem reunidas - realização de progressos científicos ou
técnicos, ocorrência de um determinado evento, decurso de um certo
período de tempo, etc.
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procedimentos de tomada de decisão

 Limites temporais:
 O artigo 290.º determina que a duração da delegação de
poderes é estabelecida pelo legislador. A Comissão considera
que esta norma não consagra a prática das chamadas
«cláusulas de caducidade» («sunset clauses») que, inseridas
num acto legislativo, põem automaticamente termo aos
poderes conferidos à Comissão, obrigando-a, na prática, a
apresentar uma nova proposta legislativa no termo do prazo
imposto pelo legislador. O artigo 290.º exige principalmente
que os poderes delegados sejam enquadrados de forma clara e
previsível; não impõe, em contrapartida, que a Comissão fique
sujeita a «prazos de caducidade».
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procedimentos de tomada de decisão

 Mecanismos de Controlo:
 O artigo 290.º, n.° 2, do novo Tratado determina as duas condições a
que o legislador pode submeter a delegação de poderes (que não têm
de ser aplicadas simultaneamente): o direito de revogação, por um
lado, e o direito de «formular objecções», ou seja, o direito de
oposição, por outro. Enquanto a oposição é uma «censura
específica» dirigida contra um acto delegado claramente identificado
(e num prazo determinado no acto de base), a revogação priva a
Comissão de forma geral e absoluta dos seus poderes delegados.
 Um acto delegado ao qual o Parlamento Europeu ou o Conselho se
tenha oposto não pode entrar em vigor, podendo a Comissão adoptar
um novo acto delegado.
+
+
procedimentos de tomada de decisão

 De acordo com o art 263 TFUE, o Tribunal de Justiça controla a

legalidade de todos os actos legislativos e não legislativos que visem
produzir efeitos relativamente a terceiros.

 Para este efeito ele tem jurisdição com base na violação dos Tratados
ou de qualquer norma relativa à sua aplicação.
 Portanto, a relevância da hierarquia dos actos unilaterais tem
sobretudo a ver com a possibilidade de ser invocada ou
declarada a sua invalidade (por violação do parâmetro
normativo superior – o direito primário ou os actos
legislativos) pelo Tribunal de Justiça.
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Tipologia actos unilaterais
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Actos unilaterais vinculativos

Conselho e PE
Procedimento
Conselho legislativo (ordinário ou
Comissão especial
Outras instituições e Procedimento não
órgãos com poderes legislativo
decisórios

Regulamentos
Directivas
Decisões
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Actos unilaterais

 Regulamento
 Os Regulamentos podem ser emanados pelo Conselho, pelo
Conselho e pelo Parlamento e pela Comissão
 Acto unilateral que exprime o “verdadeiro poder europeu”:
 carácter geral e abstracto
 aplicabilidade imediata
 Obrigatoriedade
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Actos unilaterais
 Regulamento
 Acto geral e abstracto
 Generalidade de destinatários (impõe-se a todos aqueles que se
encontrem ou possam vir a encontrar-se acoberto do âmbito normativo
do acto, por isso não especifica a quem é dirigido); regulamentação de
um conjunto de situações que não se esgota imediatamente.
 Aplicabilidade directa
 Dispensa qualquer operação de recepção ou incorporação; basta o
preenchimento das condições de vigência previstas no direito
comunitário.
 Incorporação/recepção automática (não pode ser objecto de publicação
nos Diários Oficiais dos Estados-membros)
 A legislação interna dos Estados-membros deve assegurar esta
aplicabilidade directa (designadamente pela introdução de normas
constitucionais sobre a relação entre direito comunitário e normas
nacionais).
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Actos unilaterais

Regulamento
 Obrigatório
 o seu significado não pode ser alterado em casos concretos,
excepto se o próprio acto assim o permitir.
 Instrumentos de uniformização jurídica;
 auto-suficiência normativa (apesar da diferente amplitude de
conteúdos, traduzida, designadamente, na possibilidade de
Regulamentos de base poderem atribuir poderes de
implementação/execução das respectivas prescrições ou de
poderes delegados relativamente às mesmas).
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Actos unilaterais

 Directiva
 Acto individual (apenas obriga os destinatários que indica: um, alguns ou todos
os Estados);
 Adoptado pelo Conselho, Parlamento Europeu e Conselho e Comissão
 Impõe objectivos (norma de programação final)
 Processo de legislação indirecta (harmonização jurídica)
 Deixa uma margem de apreciação (maior ou menor) aos Estados-membros
quanto à forma e meios de transposição;
 Respeito pelo resultado pretendido (imposição de obrigações de resultado em
tempo determinado):
 Há, no entanto, Directivas que são muito precisas deixando pouca margem
discricionária para os Estados-membros que, por seu turno, com medo das acções
por incumprimento, se limitam a copiá-las.
 Possível aprovação de Directiva de base e de Directivas de execução ou
delegadas
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Actos unilaterais

 Destinatários da Directiva:
 Directamente, apenas os Estados-Membros, pois necessita de uma
operação de incorporação interna (transposição) da responsabilidade
destes, logo não é imediatamente aplicável
 A directiva deve ser transposta de forma correcta, completa, exacta e clara:
não transposição ou a deficiente transposição das Directiva gera
incumprimento estadual contenciosamente verificável e pode conduzir
também à aplicação da doutrina do efeito directo ou da responsabilização
do Estado por danos causados.
 Os termos da transposição competem aos Estados-membros. Contudo, um
Estado não pode transpor uma directiva apenas por via de uma circular,
porque esta pode ser alterada quase sem controlo (Proc. C-96/95) – Entre
nós, por opção constitucional, a transposição apenas pode ser feita por Lei,
Decreto-Lei ou Decreto-Legislativo Regional (art. 112, n.º 8 CRP)
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Actos unilaterais

 As Directivas identificam duas datas diferentes; a entrada em vigor e o

termo do prazo de transposição: entre elas, não há a obrigação de aplicar
o disposto na Directiva, mas existe a obrigação de interpretar o direito
nacional de acordo com o direito comunitário (princípio da
interpretação conforme)
 Há, no entanto, uma proibição de adoptar actos que agravem ou
inviabilizem a transposição da Directiva antes do termo do período de
transposição (cláusula de stand still, baseada no princípio da
cooperação leal, proc C-129/96 e C-422/05)
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Actos unilaterais

 Logo, as directivas não se incorporam automaticamente nos ordenamentos

jurídicos dos Estados-membros!

 Carecem de Transposição: incorporação da disciplina jurídica da directiva

na ordem jurídica interna de um Estado membro, através da adopção, por
esse mesmo Estado, das medidas que considera adequadas à realização dos
fins fixados pela directiva, no respeito pelos condicionalismos que a própria
estabelece quanto aos meios a adoptar

 Para saber mais sobre directivas: António Pinto Pereira, A Directiva

Comunitária, Coimbra Editora; Filipa Cabral de Andrade Duarte, Os
conflitos entre particulares face à não transposição de directivas, AAFDL.
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Notícia Lusa/Sol - 22/10/2013

 Portugal é o segundo país com mais processos de infracção abertos,

em 2012, pela Comissão Europeia por atrasos na transposição de
directivas (leis europeias) para a legislação nacional, foi hoje
divulgado em Bruxelas.

 Num relatório, o executivo comunitário revela que a Itália liderava,

em 2012, a tabela dos países com maior número de processos de
infracção abertos por atrasos de transposição de directivas (34),
seguindo-se Portugal (34) e Hungria (26).

 As melhores prestações couberam à Estónia, com cinco processos,

seguida da Holanda e Suécia (seis cada).
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Jornal de Negócios, 14 Abril 2014, por
Bruno Maçães
 A Comissão Europeia apresentou recentemente o painel semestral de
avaliação do mercado interno (Scoreboard), que analisa o défice de
transposição de diretivas pelos Estados-membros face à meta
europeia de 1%.

 Portugal alcançou o resultado de 0,5% de défice. (...)

 Portugal passou de um défice de 0,8% em julho de 2013 com 11

diretivas por transpor num total de 1.367 para um défice de 0,5% com
6 diretivas por transpor num universo de 1.215. A própria Comissão
Europeia reconheceu o esforço de Portugal, assinalando que foram
poucos os Estados-membros que alcançaram ou igualaram em 2014 o
melhor resultado de sempre (a Dinamarca por exemplo está entre
estes países).
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Observador, 18/7/2017

 Portugal tem 22 situações pré-contenciosas levantadas pela Comissão

Europeia por atrasos na transposição de diretivas comunitárias para a
legislação nacional, mas não há qualquer ação instaurada.

 “Nuns casos, a Comissão Europeia já nos fez formalmente uma

notificação de incumprimento, e noutros casos já aprovou pareceres
fundamentados, o que significa que, se o atraso se mantivesse,
corríamos o risco de passar à fase contenciosa”, explicou Santos
Silva.

 Destas, o executivo português exclui duas diretivas, porque considera

que já as transpôs para o ordenamento jurídico interno, mas a
Comissão “exprime dúvidas”.
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Observador, 18/7/2017

 Das restantes 20 em situação pré-contenciosa, o governante referiu

que em 16, “a intervenção do Governo está terminada”: sete estão na
Assembleia da República e nove já foram aprovadas em Conselho de
Ministros e aguardam promulgação para serem remetidas ao
parlamento.

 Sobram quatro diretivas, que estão “em processo legislativo interno

ao Governo” e é “verdadeiramente aí que reside o atraso”. Há ainda
mais 13 diretivas cujo prazo de transposição já expirou, acrescentou.

 “Houve de facto um atraso na transposição, mas está a ser

substancialmente reduzido”, considerou o ministro, que indicou que
em dezembro havia 51 situações de pré-contencioso e agora há 22.
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Discussão:

 Qual ou quais as medidas contrárias à cláusula de stand still?

 Uma medida nacional, que, um ano antes da transposição de uma
Directiva que estabelece limites à emissão de resíduos, define
um calendário para o ajustamento progressivo aos limites
fixados na Directiva.
 Uma medida nacional que, um ano antes da transposição de uma
Directiva que estabelece limites à emissão de resíduos, permite a
duplicação destes mesmos limites.
 A manutenção em vigor até ao termo de transposição daquela
Directiva, de uma medida nacional que estabelecia já limites em
dobro dos naquela previstos.
 Uma medida nacional que o Estado, um mês antes da entrada em
vigor da Directiva (mas já sendo conhecido o seu conteúdo),
decidiu aprovar e que duplica os limites de emissão.
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Caso Prático
 Em 2012 foi aprovada uma Directiva sobre não discriminação cujo
prazo de transposição terminou em 2019.
 A) Perante a inquirição da Comissão, os Países Baixos argumentam
que não necessitam de transpor formalmente a Directiva sobre não
discriminação, uma vez que dispõem já de um enquadramento
legislativo interno mais avançado sobre aquela temática. Terão razão?
 B) A Polónia, por seu turno, defende que transpôs adequadamente a
Directiva ao fazer-lhe uma referência formal na sua legislação
interna. Terá razão?

 C) Portugal transpôs a Directiva por Decreto-Regulamentar. Poderá a

Comissão dar início, neste caso, a uma acção por incumprimento?
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Tópicos de solução

 A) O procedimento de transposição é deixado à discricionariedade dos

Estados-membros
 O Tribunal de Justiça decidiu já que uma medida formal de transposição pode
não ser necessária se for supérfula (Designadamente pela existência de
princípios gerais de direito administrativo e constitucional), desde que a
Directiva seja plenamente aplicada e que, quando crie direitos para os
particulares, o enquadramento legal existente seja suficientemente preciso,
claro e incondicional, para que aqueles particulares estejam plenamente
conscientes dos seus direitos (Proc. 29/84)
 Deve anotar-se que, hodiernamente, as Directivas exigem que as medidas de
transposição lhes façam referência (ou que sejam acompanhadas dessa
referência): isto de modo a assegurar a rastreabilidade das medidas de
transposição, bem como de evidenciar a natureza comunitária (e não
estritamente nacional) da regulamentação produzida.
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Tópicos de solução

 B) A possibilidade de um acto de transposição apenas consistir numa

referência geral à Directiva foi expressamente recusada quando as
Directivas tenham como objectivo criar direitos a nacionais dos
Estados-membros (proc. C-96/95).

 Em qualquer caso esta mera referência geral (e não específica à

Directiva transposta e seu conteúdo)pode minar os princípios da clareza
e da publicidade exigidos pelo direito comunitário.

 O direito da União apenas censura formas de transposição que sejam

muito mutáveis, desprovidas de clareza e não cognoscíveis (por
exemplo, meras circulares administrativas)
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Tópicos de solução

 C) facto de a directiva ser transposta por Decreto- regulamentar não é

um problema para o direito da União Europeia, uma vez que esta
deixa aos Estados liberdade de escolha quanto à forma e meios de
transposição.

 Apenas indirectamente é relevante: o acto é inconstitucional, logo,

não produz quaisquer efeitos. Logo, é como se não tivesse havido
transposição, o que pode motivar a acção por incumprimento.

 Se o artigo 112.º/8 da CRP ((que exige que a transposição se faça por

Lei, Decreto-Lei ou Decreto Legislativo Regional) não existisse, não
haveria qualquer problema.
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Actos unilaterais
 Decisão
 Acto Obrigatório, Individual e, em regra, Concreto
 Destinatários: tanto pode ser dirigida aos particulares como aos Estados-
Membros, mas também pode não ter um destinatário individualizado (de
modo a abarcar as anteriores acções comuns e posições comuns no âmbito
da PESC)
 Exemplo de Decisões, de cariz positivo ou negativo, dirigidas aos
particulares: art. 105, 3 and 106, 3 TFUE
 Exemplo de Decisões dirigidas a Estados: art 106, 3 and 108, 2 TFUE
 Actos aplicáveis directamente e aptos a gerar efeitos directos (Acórdão
Franz Grad, processo 9/70), constituindo título executivo (256.º):
assemelham-se em regra a um acto administrativo, mas podem, em certos
casos, limitar-se a prescrever um objectivo aos Estados, que passa pela
adopção de medidas nacionais.
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Actos unilaterais

 A diferença entre Actos Administrativos da União (emanados pelas

Instituições e seus organismos, como as agências) e os Actos
administrativos dos Estados-Membros (alguns destes com efeitos
transnacionais, isto é que visam produzir efeitos noutros Estados-
membros, através de procedimentos de reconhecimento)

 As diferentes formas de reagir contra estes actos (Actos

administrativos da União Europeia – para o Tribunal de Justiça; actos
nacionais – para os Tribunais Nacionais).
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Actos unilaterais

 Actos típicos não vinculativos

 Recomendações e Pareceres (artigo 288º, 5 TFUE)
 Não são apenas adoptados pelo Conselho, Conselho e Parlamento em
conjunto e Comissão, mas também pelo Parlamento isoladamente,
Tribunal de Justiça, Tribunal de Contas e Comités
 Distinção meramente indiciária: a recomendação é da iniciativa do
órgão que a formula, podendo dirigir-se aos Estados-membros ou
outros órgãos comunitários, ressaltando pontos de vista ou reclamando
medidas ou comportamentos; o parecer surge normalmente no âmbito
de um procedimento de decisão como seu acto preparatório,
enunciando a posição técnico-jurídica especialmente qualificada de um
determinado órgão ou Instituição.
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Actos unilaterais

 A vinculatividade mitigada de algumas Recomendações e Pareceres:

 Todos os actos vinculativos devem indicar os pareceres emitidos, sob pena
de invalidade (artigo 296.º TFUE)
 Estes actos desempenham um papel prospectivo importante no
desenvolvimento do Direito da União
 O valor interpretativo destes actos, (Acórdão Salvatore Grimaldi, proc.
322/88)
 Estes actos “não podem ser considerados como desprovidos de qualquer efeito
jurídico, [cabendo aos] juízes nacionais tomar em consideração as recomendações
para resolver os litígios que lhes são submetidos, nomeadamente quando estas
auxiliem a interpretação de disposições nacionais adoptadas com a finalidade de
assegurar a respectiva execução, ou ainda quando se destinam a completar
disposições comunitárias com carácter vinculativo"
 Os pareceres favoráveis, vinculativos no sentido negativo, ao impedirem a
tomada de decisão (artigo 218, 11 TFUE).
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Actos unilaterais
 Actos atípicos:
 Previstos avulsamente no Tratado (sem ser no artigo 288 TFUE), sem
referência às suas características essenciais;
 Ou adoptados por iniciativa dos órgãos comunitários ou por imposição de
normas de direito derivado
 As múltiplas designações dos actos atípicos: Comunicações, resoluções legislativas,
Relatórios, Conclusões do Conselho Europeu (148 TFUE), Códigos de conduta,
Declarações comuns, Programas de acção (182 TFUE), Livros Verdes e Livros
Brancos (os primeiros são documentos de discussão numa área e os segundos
contêm propostas de acção comunitária numa matéria)
 A irrelevância do critério formal “nomen iuris”, para definir os efeitos de
um acto comunitário.
 No Proc. C-249/02, o Tribunal entendeu que uma carta dirigida ao Governo Português não
era apenas informativa, mas visava produzir efeitos directos (definia as correcções
financeiras aplicáveis e critérios), estando inquinada por vício de incompetência (foi assinada
apenas por um Director-Geral da Comissão e não por esta)
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Actos unilaterais
 A eficácia jurídica limitada, mas existente, destes actos:
 As Conclusões do Conselho Europeu definem a agenda política para
as outras instituições.
 Os regulamentos internos de organização ou financiamento vinculam
o órgão que os aprovou ao seu respeito
 A auto-vinculação das Instituições ou órgãos que adoptam tais actos
(até que se fundamente uma mudança de posição), caso contrário tal
poderá indiciar um abuso de poderes): C-C-189/02 P - Dansk
Rørindustri
 O relevo interpretativo de tais actos, tendo em consideração o
princípio da interpretação conforme, da cooperação legal e da
unidade do sistema jurídico comunitário.
 Se produzirem efeitos, a sua legalidade pode ser controlada num
recurso de anulação
 A criação de expectativas e a conformação de comportamentos dos
agentes no sector
 Expressão de princípios gerais de direito da União
 Bordão de apoio da jurisprudência do TJ
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Actos unilaterais

 C-366/88 e C- 51/92: Nestes casos, foi censurada a actuação da

Comissão que, a pretexto da adopção de notas interpretativas
relativas a actos vinculativos ia muito além da mera clarificação de
conceitos e normas, estabelecendo novas regras técnicas e
procedimentos.

 Em regra os actos da Comissão são considerados ultra vires e

anulados já que apenas os instrumentos legalmente vinculativos
(Regulamentos, Directivas e Decisões) podem criar obrigações para
terceiros.

 Distinção entre eficácia jurídica e força jurídica vinculativa

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Actos convencionais
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Actos convencionais

 A competência internacional da Comunidade tipos:

 Acordos de associação com Estados ou Organizações Internacionais
 Acordos sectoriais (domínios da política ambiental, comercial comum,
cultural, etc.), e o princípio do paralelismo de competências
 Acordos mistos, concluídos simultaneamente pela Comunidade e pelos
Estados-membros com outros Estados ou organizações internacionais.
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Actos convencionais

 A competência internacional da Comunidade:

 Não necessita de ser expressamente indicada nos Tratados (princípio do
paralelismo de competências)
 A competência internacional da Comunidade e a possibilidade deixada
aos Estados-membros de adoptarem medidas nacionais e de se
vincularem externamente, quando essas medidas ou compromissos
internacionais não sejam passíveis de alterar ou afectar o âmbito do
direito comunitário (Parecer do TJ 1/03)
 A amplitude das competências externas (exclusivas) da União, quando a
actuação individual dos Estados coloque em risco as regras comuns da
União (Parecer 1/13 do TJ)
 Alguns acordos são mais precisos do que outros: tal depende do seu
objecto (e da natureza das competências comunitárias) e do nível de
compromisso a que se chegue
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Actos convencionais
 O procedimento de conclusão dos acordos internacionais encontra-se
previsto nos Tratados (podendo ser solicitado parecer vinculativo ao TJ)
 Os acordos internacionais têm precedência sobre os outros actos de direito
derivado, porque são actos de direito internacional público
 A prevalência dos actos convencionais sobre o demais direito derivado da
UE (princípio da interpretação conforme com esses acordos) – proc. C-
61/94
 o TJ fiscaliza a validade de uma regra tomando os acordos como um
parâmetro normativo (Processo apensos 21 a 24/72, artigos 216.º, n.º 2 e
218.º, 11.º)
 A força legal dos acordos é também extensível aos órgãos que por eles são
criados – Parecer 1/91
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Actos convencionais

 Existem ainda outras convenções que gravitam na órbita do

direito da União, por não decorrerem do sistema orgânico
institucional previsto especificamente nos Tratados, mas que
visam cumprir disposições dos Tratados ou completá-los:
 Remissão, em matéria institucional, para acordos entre Estados-membros,
para nomeação dos juízes do TJ, designação dos membros de comités,
fixação das sedes das instituições
 Convenções celebradas à margem das reuniões do Conselho, designadas
por “decisões dos representantes dos Estados-membros reunidos no seio do
Conselho”.
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Outras fontes
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Outras fontes de direito comunitário

 As fontes espontâneas (ou não escritas) de direito comunitário

 O costume internacional
 Elemento objectivo e subjectivo;
 Exemplos (Regras especiais de votação ou de composição de
órgãos)
 Acórdão Racke, proc- C-162/96, no qual se refere que a União
deve respeito ao direito internacional costumeiro.
 A doutrina
 fonte auxiliar de direito
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Outras fontes de direito comunitário

 A jurisprudência dos Tribunais comunitários

 o papel “constitutivo” das decisões do Tribunal de Justiça,
em especial no âmbito do processo de reenvio prejudicial
 Método de interpretação funcionalista (o relevo do
elemento teleológico).
 O relevo não decisivo dos elementos histórico, sistemático
e literal (as várias versões linguísticas e as dificuldades na
sua compatibilização)
 A interpretação conforme ao direito comunitário e a
uniformidade na aplicação e interpretação do direito da
União
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Outras fontes de direito comunitário

 Princípios gerais de direito comunitário

 Princípios gerais ou princípios fundamentais de direito
comunitário?
 Valor relativo destes princípios na hierarquia de fontes:
supremacia relativamente ao direito derivado? para o TJ, “os
princípios gerais de direito comunitário situam-se num patamar
constitucional – Ac. Audiolux, proc. C-101/08!!!
 As funções normativa (constitutiva) e interpretativa destes
princípios e a sua adaptabiblidade à evolução do direito
comunitário.
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Objectivos

 Compreender a complexidade normativa no âmbito da União

Europeia.
 Definir a composição do direito originário.
 Conhecer as características dos actos vinculativos da União.
 Explanar as relações de hierarquia das fontes de direito
comunitário
 Analisar as diferenças entre soft e hard law e suas aplicações no
direito da União.
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Questões de orientação /reflexão

 Os mecanismos de integração do direito originário da União,

essenciais ao desenvolvimento da União, são hoje, depois do
Tratado de Maastricht, menos relevantes.

 A diferença entre actos legislativos e não legislativos reside não

no tipo de actos adoptados mas nos procedimentos seguidos.

 As directivas comunitárias são os instrumentos que respeitam em

maior medida os princípios da subsidiariedade e da
proporcionalidade.