Bloco 2

Contabilidade
Pública
Orçamento Público e Créditos
Adicionais
Diretor Executivo
DAVID LIRA STEPHEN BARROS
Gerente Editorial
ALESSANDRA VANESSA FERREIRA DOS SANTOS
Projeto Gráfico
TIAGO DA ROCHA
Autoria
ELAINE CHRISTINE PESSOA DELGADO
DAYANNA DOS SANTOS COSTA MACIEL
AUTORIA
Elaine Christine Pessoa Delgado
Possui graduação em Administração pela Universidade Federal de
Campina Grande (2007) e pós-graduação em Direito Administrativo pela
Faculdade Campos Elíseos (2020). Com experiência técnico-profissional
na área de gerência de empresas por mais de dez anos, Elaine também
é professora conteudista na empresa Modular Criativo.
Dayanna dos Santos Costa Maciel

Mestre em Administração pelo Programa de Pós-Graduação em
Administração da UFPB (2019), área de concentração Administração
e sociedade e Mestre em Recursos Naturais, pelo Programa de Pós-
Graduação em Recursos Naturais da UFCG (2014), com ênfase na
linha de pesquisa Sustentabilidade e Competitividade. Dayanna possui
graduação em Administração pela Universidade Federal de Campina
Grande (2010) e Atua como pesquisadora no Grupo de Estudos
em Gestão da Inovação Tecnológica (GEGIT) – UFCG, cadastrado
no diretório de grupos de pesquisa do CNPq – na linha de pesquisa
Inovação e Desenvolvimento Regional l, com foco nos seguintes temas:
administração geral, gestão da inovação, desenvolvimento regional.
Atuou como pesquisadora do Grupo de Estratégia Empresarial e Meio
Ambiente (GEEMA) – cadastrado no diretório de grupos de pesquisa do
CNPq – na linha de pesquisa Estratégia Ambiental e Competitividade
com ênfase em Modelos e Ferramentas de Gestão Ambiental com foco
nos seguintes temas: administração geral e gestão ambiental.
ICONOGRÁFICOS
Olá. Esses ícones irão aparecer em sua trilha de aprendizagem toda vez
que:
OBJETIVO: DEFINIÇÃO:
para o início do
desenvolvimento houver necessidade
de uma nova de apresentar um
competência; novo conceito;
NOTA: IMPORTANTE:
quando necessárias as observações
observações ou escritas tiveram que
complementações ser priorizadas para
para o seu você;
conhecimento;
EXPLICANDO VOCÊ SABIA?
MELHOR: curiosidades e
algo precisa ser indagações lúdicas
sobre o tema em
melhor explicado ou estudo, se forem
detalhado; necessárias;
SAIBA MAIS: REFLITA:
textos, referências se houver a
bibliográficas necessidade de
e links para chamar a atenção
aprofundamento do sobre algo a
seu conhecimento; ser refletido ou
discutido;
ACESSE: RESUMINDO:
se for preciso quando for preciso
acessar um ou mais fazer um resumo
sites para fazer acumulativo das
download, assistir últimas abordagens;
vídeos, ler textos,
ouvir podcast;
ATIVIDADES: TESTANDO:
quando alguma quando uma
atividade de competência
autoaprendizagem for concluída e
for aplicada; questões forem
explicadas;
SUMÁRIO
O orçamento público e a sua história no Brasil............................... 12
Orçamento público......................................................................................................................... 12
História do orçamento público............................................................................................... 17
Classificações do orçamento público e ciclo orçamentário..... 23

Classificações do orçamento público...............................................................................23
Orçamento tradicional ou clássico .................................................................23
Orçamento de desempenho................................................................................25
Orçamento programa.................................................................................................25
Orçamento base zero.................................................................................................27
Orçamento participativo...........................................................................................28
Orçamento incremental............................................................................................29
Ciclo orçamentário..........................................................................................................................29
Elaboração........................................................................................................................ 30
Aprovação........................................................................................................................... 31
Execução.............................................................................................................................32
Controle e avaliação...................................................................................................32
As leis orçamentárias ................................................................................ 34

Leis orçamentárias no Brasil....................................................................................................34
Plano Plurianual..............................................................................................................35
Lei de Diretrizes Orçamentárias.........................................................................37
Lei Orçamentária Anual........................................................................................... 40

Princípios orçamentários e os créditos adicionais........................ 45
Princípios orçamentários............................................................................................................45
Legalidade.........................................................................................................................45
Unidade ou totalidade.............................................................................................. 46
Universalidade............................................................................................................... 46
Exclusividade.................................................................................................................. 46
Anualidade ou periodicidade...............................................................................47
Orçamento bruto...........................................................................................................47
Discriminação ou especialização..................................................................... 48
Não afetação................................................................................................................... 48
Publicidade....................................................................................................................... 49
Equilíbrio............................................................................................................................. 49
Não estorno...................................................................................................................... 49
Créditos adicionais......................................................................................................................... 50
Créditos especiais........................................................................................................ 51
Créditos suplementares...........................................................................................52
Créditos extraordinários...........................................................................................53
Contabilidade Pública 9
02
UNIDADE
10 Contabilidade Pública
INTRODUÇÃO
Você sabia que o orçamento público é um importante instrumento
de planejamento utilizado para implementação das políticas públicas
e que ele passou por algumas classificações até chegar ao que hoje
encontramos como mais moderno? E que ele deve obedecer às leis que
trazem diretrizes, metas, prioridades? Por meio do orçamento público,
o Estado consegue viabilizar a realização das políticas públicas, com a
arrecadação de receitas e a previsão de despesas realizadas por meio
de programas que visam a alocar adequadamente os recursos públicos.
Além disso, o orçamento público possui funções relevantes e sua história
é marcada por modificações consideráveis nas constituições ao longo
dos anos. O orçamento público também passou por modificações nos
seus tipos, no qual, inicialmente, existia apenas a preocupação sobre os
gastos e, com o passar do tempo, passou a enfatizar o planejamento,
demonstrando compromisso com a sociedade. Com essa nova ênfase,
alguns dispositivos passaram a ser fundamentais para o orçamento
público, como os instrumentos de planejamento e gestão do orçamento,
incluídos aí o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei
Orçamentária Anual. O orçamento também precisa seguir as diretrizes
trazidas pelos princípios orçamentários, atentando-se para as exceções
constantes em alguns deles. Além do mais, existem alguns meios
de solicitar a aprovação de recursos quando não estão incluídos na
lei orçamentária, que é por meio dos créditos adicionais, mas que só
devem ser utilizados em situações específicas. Entendeu? Ao longo
desta unidade letiva, você vai mergulhar neste universo!
OBJETIVOS
Olá. Seja muito bem-vindo à Unidade 2. Nosso objetivo é auxiliar
você no desenvolvimento das seguintes competências profissionais até
o término desta etapa de estudos:
1. Definir conceitos fundamentais sobre o orçamento público,

entendendo sua história.
2. Identificar as classificações do orçamento público e o seu ciclo

orçamentário.
3. Compreender os dispositivos das leis orçamentárias no Brasil.
4. Entender os princípios orçamentários e examinar os créditos

adicionais.
12
O orçamento público e a sua história no

Brasil
OBJETIVO:
Ao término deste capítulo, você será capaz de entender

o que vem a ser o orçamento público, conhecendo as
suas principais características, bem como irá conhecer
a história do orçamento público e as Constituições
Federais que marcaram essa história ao longo dos anos.
Então vamos lá. Avante!
Orçamento público
Para compreender o que é o orçamento público, vamos relembrar
que o Estado possui a função de promover o desenvolvimento
econômico e social por meio de ações voltadas para a bem-estar da
população, e, para isso, ele precisa de recursos, ou seja, receitas. Mas
ele também possui a função de gerir adequadamente esses recursos
e saber utilizá-los corretamente, fazendo com que as despesas sejam
voltadas para o funcionamento dos serviços públicos e para a execução
de programas de governo.
É aí que entra o orçamento público como um importante

instrumento a ser utilizado pelo Estado para que as políticas públicas
possam ser implementadas conforme as necessidades do povo e para
que haja uma boa gestão dos recursos públicos.
O orçamento público envolve a compreensão da atividade

financeira dos órgãos e das entidades públicas e como os recursos são
obtidos, criados, gerenciados e utilizados.
De acordo com Paludo (2017), o orçamento público é empregado

para concretizar o planejamento público e, consequentemente, efetivar
suas políticas de governo por meio da destinação de recursos para
ações, como projetos, programas e operações especiais.
13
É por meio do orçamento público que o Estado estima as receitas

e realiza o controle dos gastos que espera efetuar durante o exercício
financeiro, como também auxilia no planejamento da análise das políticas
públicas setoriais, agrupando-as de acordo com a prioridade, escolhidas
para fazer parte do plano de ação do governo, conforme os limites da
quantia de recursos que podem ser empregados para financiar esses
gastos (CREPALDI; CREPALDI, 2013).
Dessa forma, temos que o orçamento público de todos os entes

da federação abrange a previsão de todas as receitas a serem arrecadas
e das despesas que os governos estão autorizados a realizar, sendo a
sua elaboração obrigatória e tendo como período o exercício financeiro.
Figura 1 – Orçamento público
Arrecadação de
receitas
Orçamento
público
Autorização
de despesas
Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).
Assim, ele é necessário para que as funções do Estado sejam

executadas adequadamente, proporcionando um aprimoramento nas
atividades administrativas e possibilitando tomadas de decisão mais
assertivas.
Mas como ocorre essa arrecadação de receitas para que se possa

estimar as despesas?
14
IMPORTANTE:
O governo faz uma estimativa das receitas, por isso elas

podem apresentar um resultado maior ou menor do que
realmente foi previsto. Portanto, se a economia crescer
mais do que o esperado no ano, a arrecadação será
maior, implicando um aumento nas receitas estimadas.
No entanto também poderá ocorrer o inverso, explica
Silva (2015).
Dessa forma, as despesas definidas no orçamento são

realizadas com o produto de arrecadação de impostos e contribuições
estabelecidas em lei, como o Imposto de Renda. Além disso, também
podem ser feitas operações de crédito para cobrir as despesas de
responsabilidade pública, só que essas operações fazem com que a
dívida pública aumente, complementa o autor.
Para Paludo (2017), o orçamento também pode ser encarado por

meio de uma visão mais moderna, possuindo como características:
•• Ser um programa governamental apresentado pelo Poder

Executivo e autorizado pelo Poder Legislativo.
•• É um plano político de ação de governo para o exercício posterior.
•• É um campo de discussão e decisão em que os envolvidos

demonstram seu poder, suas preferências, estabelecem o
que pretendem executar e disponibilizam recursos para a
implementação.
IMPORTANTE:
No Brasil, temos um tipo de orçamento considerado como

misto, no qual a elaboração e execução do orçamento
público são competências do Poder Executivo, cabendo
ao Poder Legislativo a aprovação do orçamento como
também o controle, com o auxílio do Tribunal de Contas.
O orçamento é estudado por diversos autores (como Silva, Crepaldi,

Paludo) segundo alguns aspectos, também chamados de dimensões.
15
Segundo Crepaldi e Crepaldi (2013), esses aspectos são administrativos,

econômico, político, jurídico e técnico.
Vejamos o que vem a ser cada um deles na visão dos autores.
No aspecto administrativo, o orçamento é considerado como um

relevante elemento de planejamento, visto que a Administração Pública
precisa saber o quanto terá disponível de recursos financeiros para que
se possa suprir as necessidades da população.
No aspecto econômico, ele passa a ser visto como um mecanismo

em que o governo retira recursos da sociedade para distribuir em
determinadas áreas, baseando em uma decisão de gasto.
No aspecto jurídico, ele possui caráter e força de lei, estabelecendo

limites que devem ser respeitados pelos administradores e agentes
públicos no que se refere à arrecadação de receitas e autorização de
despesas, devendo estar compatível com a Lei nº 4.320/64.
IMPORTANTE:
O aspecto técnico envolve a definição de regras

metodológicas para a execução dos fins estabelecidos
pelos demais aspectos. Para isso, devem ser utilizados os
preceitos voltados para uniformizar e disciplinar a estrutura
do orçamento, como a apresentação de demonstrativos,
contabilização da execução orçamentária etc.
No aspecto político, tem-se as decisões políticas de governo que

devem ser estruturadas com processos de participação da sociedade.
16
Figura 2 – Aspectos orçamentários
Aspecto
administrativo -
planejamento
Aspecto Aspecto jurídico

econômico - - caráter e força
decisão de gasto de lei
Aspecto
técnico - regras Aspecto político -
metodológicas decisões políticas
Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações de Crepaldi e Crepaldi (2013).
Assim, podemos enxergar o orçamento como possuidor de

diversos aspectos quando observamos a destinação de verbas
públicas por meio de ações sociais e regionais, quando demonstra a
realidade da economia, quando faz uso das estimativas das receitas e
despesas, ou até mesmo quando segue as determinações normativas
e constitucionais, compreendendo, assim, os aspectos administrativos,
políticos, econômicos, técnicos e jurídicos.
Também é preciso entender que o orçamento possui algumas

funções que, conforme Paludo (2017), são:
•• Função alocativa – que compreende a destinação dos recursos
públicos na disponibilização de bens e serviços para a sociedade.
•• Função distributiva – buscando uma melhor igualdade em relação
a bens e riqueza, por meio de ações voltadas para distribuição de
renda, como o programa Fome Zero.
•• Função estabilizadora – por meio da adoção de várias políticas
voltadas para estabilizar a economia e as finanças a partir de
medidas de intervenção econômica.
17
História do orçamento público

A história do orçamento público é marcada por diversos fatos
importantes, principalmente pelas determinações existentes nas
Constituições Federais. Na Constituição de 1824, foram introduzidas as
exigências para que fossem elaborados orçamentos de maneira formal,
sendo o Poder Executivo competente para elaborar a proposta e o Poder
Legislativo para aprovar.
VOCÊ SABIA?
No ano de 1891, a Constituição passou a determinar

que o orçamento fosse elaborado privativamente pelo
Congresso Nacional, sendo esta a primeira Constituição
Republicana (MENDES, 2015).
Em 1922, a aprovação do Código de Contabilidade também

influenciou na história do orçamento público:
Em 1922, por ato do Congresso Nacional, foi aprovado o
Código de Contabilidade da União (Decreto 4.536/1922),
possibilitando o ordenamento dos procedimentos
orçamentários, financeiros, contábeis e patrimoniais
da gestão federal. O Código formalizou a prática de o
Poder Executivo fornecer ao Poder Legislativo todos os
elementos para que este exercitasse sua atribuição de
iniciar a elaboração da lei orçamentária. (ENAP, 2017, p. 8)
Em 1934, no governo Getúlio Vargas, a Constituição devolveu a

competência para o Poder Executivo na elaboração do orçamento. Além
disso, a ênfase dada ao orçamento no texto constitucional passou a ser
bem mais ampla, passando a ter um capítulo próprio sobre o orçamento.
O Poder Legislativo era responsável por votar a proposta orçamentária,
no entanto acabava por participar junto ao Poder Executivo, visto que
não existia limitações em relação à inclusão de emendas pelo Poder
Legislativo.
Essa Constituição também trouxe importantes princípios

orçamentários, como o princípio da universalidade, da exclusividade, da
especificação etc. (WILGES, 1995).
18
IMPORTANTE:
Para Crepaldi e Crepaldi (2013), foi no ano de 1936, com

a criação do Conselho Federal do Serviço Público, por
meio da Lei nº 284/36, que houve de fato a evolução
e o desenvolvimento da técnica orçamentária. Essa lei
passou a organizar Departamento Administrativo do
Setor Público (DASP), que era subordinado ao Presidente
da República.
Figura 3 – Presidente da República
Fonte: Freepik.
Com isso, a Constituição de 1937 passou a competência para a

elaboração do orçamento público para esse departamento (DASP).
Entretanto a aprovação do orçamento era feita pela Câmara e pelo
Conselho Federal, formado por membros nomeados pelo Presidente, o
que fazia com que, na prática, ocorresse a elaboração e aprovação do
orçamento pelo próprio Presidente (MENDES, 2015).
19
Com isso, Crepaldi e Crepaldi (2013) entendem que as atividades

administrativas foram desempenhadas de maneira empírica, mesmo
diante de tantas leis e de regulamentos, pois não existia um meio
baseado nos modernos princípios da administração, nem tampouco
existia um sistema racionalmente estruturado e organicamente atuante.
IMPORTANTE:
Em 1964, foi sancionada a Lei 4.320/64, estabelecendo

normas de direito financeiro para a elaboração e o
controle dos orçamentos dos entes federados, trazendo
diversos dispositivos, regulando a lei do orçamento, bem
como as receitas e despesas.
Outra alteração importante foi na Constituição de 1967 que,

mesmo com a elaboração pelo Poder Executivo e a aprovação pelo
Poder Legislativo, o Legislativo não poderia fazer alterações significativas
nas propostas orçamentárias por meio de emendas, existindo a única
atribuição de aprovar ou rejeitar a proposta original.
Mendes (2015) relata que esse fato era notável devido à

impossibilidade de o Legislativo realizar alterações que provocassem
aumento de despesa ou que viessem a modificar o seu montante, a
natureza ou objeto.
Nesse período, também se passou a introduzir a ideia de

orçamentoprograma, por meio Decreto-Lei nº 200/1967, no qual sua
elaboração irá detalhar o PPA para que seja definido o orçamento anual.
IMPORTANTE:
Veremos mais adiante com detalhes o que é orçamento-

programa, mas, para que você entenda a importância
dele neste momento, é no orçamentoprograma que são
demonstrados os programas de trabalho do governo,
proporcionando uma integração entre o planejamento e
o orçamento, além de outras funções importantes.
20
A Constituição Federal de 1988 trouxe várias outras inovações e

muito importantes para o âmbito orçamentário, sendo uma seção, dos
artigos 165 a 169, toda dedicada a ele.
Outra lei também muito importante é a de nº 10.180 de 2001,

voltada para organizar e disciplinar os Sistemas de Planejamento e de
Orçamento Federal, que no seu art. 2º traz as finalidades desse sistema,
que é voltado para o estabelecimento do planejamento estratégico
nacional de planos, como o PPA, LDO e LOA (BRASIL, 2001).
Figura 4 – Lei 10.180/2001
Formular o planejamento estratégico

nacional.
Lei 10.180/2001
Formular os planos nacionais, setoriais

e regionais de desenvolvimento
econômico e social.
Formular o PPA, a LDO, e a LOA
Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações da Lei nº 10.180/2001.

21
Crepaldi e Crepaldi (2013) explicam que, desde a elaboração do

primeiro orçamento no Brasil até a Constituição de 1988, a concepção
do orçamento passou de um simples instrumento político de controle
das finanças públicas para a compreensão de que ele deve ser um
verdadeiro instrumento de administração.
Para Paludo (2017), ele passou a ser um poderoso mecanismo de

intervenção na economia e na sociedade e possui diversas funções,
como:
•• É um instrumento de controle econômico.
•• É um instrumento de planejamento governamental.
•• É empregado para controlar gastos etc.
Dessa forma, temos que o orçamento público percorreu grandes

fases até chegar ao que hoje encontramos, mesmo diante de algumas
lacunas ainda existentes, mas chamado por alguns autores, como Paludo
(2017), atualmente, como orçamento moderno, voltado não apenas para
o controle de receitas e despesas.
O orçamento moderno trata-se de uma proposta que demonstra

monetariamente, para um determinado período, programas, operações
governamentais e como eles serão financiados (PALUDO, 2017).
Ele inclui, além de tudo, o planejamento e a forma como os

programas serão implementados, bem como o controle exercido sobre
os recursos a serem utilizados na sua implementação.
SAIBA MAIS:
Aprofunde-se sobre a história do orçamento

compreendendo como ele surgiu em outros países,
como os Estados Unidos, a França e Inglaterra, lendo
o artigo do Senado Federal, “Origens do Orçamento”,
disponível aqui.
22
RESUMINDO:
E então? Gostou do que lhe mostramos? Aprendeu

mesmo tudinho? Agora, só para termos certeza de
que você realmente entendeu o tema de estudo deste
capítulo, vamos resumir tudo o que vimos. Você deve
ter aprendido que o orçamento público é um importante
instrumento na implementação das políticas públicas,
que deve ser utilizado para estimar as receitas e definir
as despesas, mas também deve ser utilizado como um
instrumento de planejamento. Ele é elaborado pelo
Poder Executivo e aprovado pelo Poder Legislativo
e possui alguns aspectos que são o administrativo, o
econômico, o jurídico e o técnico. Você também deve ter
compreendido que, ao longo do tempo, as Constituições
Federais marcaram a história do orçamento público no
Brasil, principalmente no que se refere a sua elaboração e
aprovação, sendo modificado definitivamente por meio da
Constituição de 1988, que trouxe inovações significativas
para esse campo. Também deve ter visto que, além da
Constituição, algumas leis também se destacaram, como
a Lei nº 4.320/64 e a Lei 10.180/2001, mas que ainda
falta ser editada uma lei complementar sobre finanças
públicas que organize os Planos Plurianuais, as Leis
Orçamentárias e as Leis de Diretrizes Orçamentárias.
No entanto passamos a ter atualmente um orçamento
moderno, considerado como um poderoso instrumento
de intervenção na economia.
23
Classificações do orçamento público e

ciclo orçamentário
OBJETIVO:
Neste capítulo, iremos identificar as classificações do

orçamento público, conhecendo os principais pontos
relacionados com cada uma dessas classificações, e
compreender como é o ciclo orçamentário desde o seu
início, identificando todas as suas etapas e o período de
realização de cada uma delas.
Classificações do orçamento público

O orçamento público é classificado em alguns tipos, também
chamados de técnicas orçamentárias, que fazem parte da evolução do
processo de elaboração de orçamentos. Dessa forma, por meio dessas
técnicas, o orçamento passou por um processo de aprimoramento,
passando a ser um instrumento da moderna gestão pública.
Não há unanimidade em relação a quantos são os tipos de

orçamentos entre os autores renomados da área de orçamento e
contabilidade pública. Por isso vamos ver os principais:
Orçamento tradicional ou clássico

No orçamento tradicional, existia a preocupação meramente sobre
os gastos a serem efetuados.
Assim, não era levado em consideração o planejamento das ações

públicas, visto que, quando era elaborado, não se pensava em atender
às necessidades da população, tampouco se favorecia um programa de
trabalho ou uma categoria de objetivos a alcançar (SILVA, 2017).
Ele era visto apenas como um simples mecanismo contábil em

que eram apresentadas as despesas e receitas, e não existia destaque
para o controle da gestão dos recursos.
24
Para Paludo (2017), a única ênfase que o Poder Legislativo dava

nesse tipo de orçamento era a de se compreender a previsão de receitas
a serem arrecadas pelo Poder Executivo e o quanto seria utilizado como
despesa, não havendo nenhum tipo de contestação sobre os objetivos
e as metas governamentais; como também eram empregados critérios
para classificação dos gastos, em que se levava em conta a Unidade
Administrativa para a classificação institucional e o elemento e despesa
como objeto do gasto.
Figura 5 – Orçamento tradicional
Unidade Classificação
Administrativa Institucional
Critério para
classificação do
gasto
Elemento de
Objeto do gasto
despesa
Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações de Paludo (2017).
Além disso, todo o orçamento era baseado nos anos anteriores,

fazendo com que as mesmas falhas ocorridas se perpetuassem ao
longo dos anos.
Silva (2017) cita que, nas principais características do orçamento

tradicional:
•• Eram consideradas as necessidades das unidades administrativas

na tomada de decisão orçamentária.
•• Evidenciava-se o aumento dos gastos em relação ao orçamento

do ano anterior.
•• Existia uma revisão em termos percentuais dos montantes

financeiros dos anos passados para despesa e receita.
•• Destaque para os elementos contábeis e legais da gestão.
•• Ausência de sistemas de acompanhamento e controle do trabalho,

bem como dos resultados.
25
•• O controle era voltado para analisar a honestidade dos

agentes públicos, como também a legalidade na execução do
orçamento.
Ele foi muito conhecido como a “Lei dos meios”, pois o Estado
não se preocupava com os resultados, mas apenas com os meios para
conseguir realizar suas atividades.
Orçamento de desempenho
Como o próprio nome diz, ele considera o desempenho
organizacional. Por isso pode ser entendido como uma evolução em
relação ao orçamento tradicional.
IMPORTANTE:
Aqui existia a preocupação com as ações orçamentárias

e com os custos dos programas, e não apenas com a
realização dos gastos. O desempenho era auferido
por meio do resultado alcançado, fazendo com que o
orçamento passasse a ser um instrumento de gestão
pública (PALUDO, 2017).
Eram apresentados dois aspectos do orçamento: o objeto de

gasto e um programa de trabalho, que possuía as atividades a serem
desempenhadas. E os critérios passaram a compreender o programa de
trabalho e a classificação por funções, por isso ele também era chamado
de orçamento funcional, complementa o autor.
Orçamento programa
O orçamento programa foi determinado tanto pela Lei nº 4.320/64
como também pelo DL nº 200/67 e é considerado como o orçamento
mais moderno, pois passa a enfatizar o planejamento, demonstrando
compromisso com a sociedade como também define com clareza os
objetivos (PALUDO, 2017).
26
De acordo com Silva (2015), o orçamento-programa é o:

Orçamento que expressa, financeira e fisicamente,
os programas de trabalho de governo, possibilitando
a integração do planejamento com o orçamento; a
quantificação de objetivos e a fixação de metas; as
relações insumo-produto; as alternativas programáticas;
o acompanhamento físico-financeiro; a avaliação de
resultados e a gerência por objetivos. (SILVA, 2015, p. 47)
Figura 6 – Orçamento–programa
Orçamento Planejamento
Por meio desse orçamento, é possível ter um controle maior da

realização dos programas de trabalho, além de conseguir identificar
com clareza as despesas, as metas e os objetivos.
IMPORTANTE:
O orçamento-programa é o tipo atualmente empregado

no Brasil.
Possui como características principais, segundo Silva (2015):
•• Análise detalhada das atividades realizadas pelo governo.
•• Incorporação do planejamento ao orçamento.
•• O orçamento passa a ser o ponto de união entre o planejamento e

as funções executivas da entidade.
•• Avaliação de resultados.
•• As avaliações e análises técnicas das possibilidades são levadas

em consideração para as tomadas de decisões orçamentárias.
27
•• Abrange todos os custos do programa na sua elaboração, até

mesmo aqueles que ultrapassam o exercício.
•• Existe um acompanhamento físico-financeiro.
•• O controle é voltado para avaliar a eficiência, eficácia e efetividade

das atividades do governo.
Orçamento base zero

Ele é chamado dessa forma porque toda despesa é considerada
como nova, por isso o orçamento começa todo ano do zero. Assim,
todas as despesas, sejam elas decorrentes de exercícios passados ou
não, são consideradas como novas. Por isso todos os anos é preciso
provar a necessidade de orçamento e justificar as dotações existentes
no orçamento, não levando em conta o ano anterior como parâmetro
(PALUDO, 2017).
VOCÊ SABIA?
A realização do orçamento é efetuada por meio de dados

físicos, sem incluir despesas desnecessárias. Por isso ele
é encarado como um orçamento voltado para impedir a
elevação de gastos públicos e a ineficiência no emprego
dos recursos, ou seja, ele se preocupa com a eficiência.
28
Orçamento participativo
O orçamento participativo é realizado com o auxílio da participação

direta da sociedade ou por meio da participação de associações, como
a de moradores de uma determinada região. Os participantes irão ajudar
a decidir como serão alocados os recursos públicos, indicando as
necessidades de execução de obras e serviços (PALUDO, 2017).
Figura 7 – Orçamento participativo
Fonte: Freepik.
IMPORTANTE:
Essa técnica é normalmente utilizada por alguns

municípios e estados brasileiros.
Esse tipo de orçamento desenvolve o exercício da cidadania,

fazendo com que a população participe das ações governamentais,
conhecendo os problemas existentes nas localidades, bem como as
limitações de recursos para resolver esses problemas. Por meio dele, a
população poderá entender a prioridade de construir uma praça pública
ou um posto de atendimento de saúde.
29
Orçamento incremental
Nesse tipo de orçamento, existe um incremento, ou seja, um
aumento percentual dos gastos em relação ao ano anterior. Por isso
é levado em conta somente a elevação ou redução das despesas,
desconsiderando as alternativas possíveis (PALUDO, 2017).
Alguns autores, como Silva (2015), não chegam a considerar

esse orçamento como uma técnica, principalmente porque, devido a
sua facilidade de previsão, qualquer pessoa sem experiência poderia
elaborar. Preferi trazê-lo para que tomasse conhecimento sobre ele.
Ciclo orçamentário
O processo orçamentário é formado por algumas etapas que são
desenvolvidas sequencialmente, formando o ciclo orçamentário.
Desse modo, o ciclo orçamentário é conceituado como

Um processo contínuo, dinâmico e flexível, através
do qual se elabora, aprova, executa, controla e avalia
os programas do setor público nos aspectos físico e
financeiro, corresponde, portanto, ao período de tempo
em que se processam as atividades típicas do orçamento
público. (SILVA, 2015, p. 48)
Portanto o ciclo orçamentário compreende as etapas de

elaboração, aprovação, execução, controle e avaliação. Essas fases
não coincidem com o período do exercício financeiro, pois algumas
delas têm início antes do exercício como também depois do exercício
(PALUDO, 2017).
30
Figura 8 – Ciclo orçamentário
Elaboração Aprovação
Controle e
avaliação Execução
Vejamos cada uma dessas etapas.
Elaboração
Na etapa de elaboração, são analisadas todas as ações preliminares
referentes à alocação de recursos, ou seja, são realizados os estudos
para identificar as prioridades, determinar quais são os objetivos para
o período e estimar os recursos financeiros que serão essenciais para
a execução das políticas públicas, além da previsão de recursos para
investimentos e para o exercício da Administração Pública. Todos esses
elementos irão formar a proposta orçamentária.
IMPORTANTE:
A elaboração é coordenada pela Secretaria de

Orçamento Federal (SOF), que conta ainda com o auxílio
dos Órgãos Setoriais, das Unidades Administrativas, e
das Unidades Orçamentárias. Assim, o Poder Executivo
faz a sua proposta, como também os outros poderes,
além do Tribunal de Contas, o Ministério Público e a
Defensoria Pública. Todas essas propostas passam
por um processo de consolidação para que se tornem
apenas um orçamento (PALUDO, 2017).
31
Após a consolidação, a SOF encaminha a proposta para o Poder

Executivo para que este envie ao Congresso Nacional na data prevista,
que é 31 de agosto do exercício.
Aprovação
Na etapa de aprovação, acontece a discussão e o estudo sobre
a proposta encaminhada. Ela acontece no Poder Legislativo que, no
âmbito federal, forma uma comissão mista permanente para que seja
realizado o debate, chamada de Comissão Mista de Planos (MENDES,
2015).
No âmbito municipal e estadual, essa comissão é simples, formada

nesta pelos deputados e naquela pelos vereadores.
IMPORTANTE:
As etapas de elaboração e aprovação ocorrem no ano

anterior ao da efetiva execução do orçamento.
Várias ações são realizadas na etapa de elaboração, como

audiências públicas, possibilidade de apresentação de emendas (que
estejam de acordo com a Lei nº 4.320/64), debates, votações etc. Sua
aprovação concretiza-se de fato em sessão conjunta da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, no caso do âmbito federal.
Depois da aprovação, o projeto é encaminhado para o chefe do

Poder Executivo para que ocorra a sanção e publicação (PALUDO, 2017).
O projeto também poderá ser vetado por completo ou apenas algumas
partes. No entanto, neste caso, é preciso que ocorra a comunicação do
ocorrido ao presidente do Senado Federal no prazo de até 48 horas,
com as devidas exposições dos motivos que levaram ao veto.
32
Execução
Na etapa de execução, ocorre a materialização dos objetivos
constantes no projeto, ou seja, tudo o que foi planejado em relação ao
orçamento passa a ser transformado em realidade, as receitas serão
arrecadadas e as despesas efetuadas.
IMPORTANTE:
Ela inclui a execução orçamentária e financeira, e,

segundo Mendes (2015, p. 94), a execução orçamentária
pode ser compreendida como o emprego das dotações
de créditos constantes no orçamento, e a execução
financeira corresponde ao emprego dos recursos
financeiros voltados para executar os projetos ou as
ações de competências das Unidades Orçamentárias.
Figura 9 – Execução
Execução
Uso dos créditos orçamentários
orçamentária
Execução Uso dos recursos financeiros para execução de

financeira projetos e atividades
Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações de Mendes (2015).
A etapa de execução ocorre dentro do exercício financeiro (Lei

4.320/64).
Controle e avaliação
Na etapa de controle e avaliação, são verificadas a eficácia
e eficiência dos projetos e atividades cumpridos, como também é
observada a conformidade e se são necessárias ações corretivas.
De acordo com a Lei nº 4.320/64, essa fase abrange a legalidade

dos atos em relação às receitas e despesas, o fiel cumprimento das
33
atividades dos agentes públicos na sua função e a realização dos

programas de trabalho.
Esse controle pode ser de duas formas: pode ser controle interno,
realizado por um órgão da Administração Pública responsável, como
no âmbito federal pela Controladoria-Geral da União; e, ainda, pode ser
controle externo, exercido pelo Legislativo com auxílio do Tribunal de
Contas (CF/88).
RESUMINDO:
Neste capítulo, você deve ter compreendido que o

orçamento pode ter várias classificações, sendo o
orçamento tradicional preocupado apenas com os gastos,
ou seja, um simples mecanismo contábil. Viu que o
orçamento de desempenho se preocupava com as ações
orçamentárias e com os custos dos programas, e que o
orçamento-programa é considerado o mais moderno,
pois enfatiza o planejamento e define com clareza
os objetivos. Além disso, entendeu que o orçamento
base zero se inicia todos os anos do zero, ignorando os
orçamentos passados, por isso é chamado dessa forma.
Viu também que o orçamento participativo conta com a
participação da população ou de associações para que
os recursos sejam distribuídos conforme a necessidade
deles, e ainda que o orçamento incremental é realizado
apenas com incrementações sobre o orçamento do
exercício anterior. Por fim, você conheceu o ciclo
orçamentário formado pelas etapas de elaboração,
realizada pelo Executivo no ano anterior, de aprovação,
realizada pelo Legislativo e enviada ao Executivo para a
sanção ou veto, de execução, em que são concretizados
as ações e os programas, e de controle e avaliação, em
que são verificadas a conformidade, eficiência e eficácia
dos programas e das ações.
34
As leis orçamentárias
OBJETIVO:
Neste capítulo, iremos compreender os dispositivos das

leis orçamentárias no Brasil, conhecendo quais são os
instrumentos de planejamento e orçamento de acordo
com a Constituição Federal, bem como a sua importância
e as principais características de cada um deles.
Leis orçamentárias no Brasil

A atividade financeira do Estado é regida por leis que direcionam
todas as ações a serem seguidas pelos órgãos e pelas entidades
públicas. Assim, a criação, obtenção, gestão e utilização dos recursos
públicos devem seguir as determinações da lei.
Dessa forma, existem leis que orientam o planejamento e o

orçamento da Administração Pública tanto no âmbito federal, quanto
no estadual e municipal. Na esfera de cada um desses entes, essas
leis compõem fases diferentes, mas integradas, possibilitando um
planejamento estrutural das ações governamentais (MENDES, 2015).
IMPORTANTE:
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 165, determina

que: “Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III -
os orçamentos anuais”. (BRASIL, 1988, on-line)
Esses instrumentos são muitas vezes chamados de instrumentos

de planejamento e orçamento.
35
Vejamos as características deles.
Plano Plurianual
O Plano Plurianual (PPA) é o instrumento em que as ações do
governo são estruturadas para que possam ser alcançados objetivos e
metas definidos em um período de quatro anos.
Ele possui um maior alcance no que se refere à definição de

prioridades e em relação à orientação das ações governamentais,
demonstrando ao mesmo tempo responsabilidade com os objetivos
e a visão de futuro e com a previsão de destinação dos recursos
orçamentários nas políticas e nos programas públicos (PALUDO, 2017).
Segundo a Constituição Federal:

§ 1º A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá,
de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas
da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada. (BRASIL, 1988, on-line)
Figura 10 – Plano Plurianual
Diretrizes Administração Pública

Metas Federal.
Objetivos
para as despesas
PPA de capital e delas
decorrentes.
para as relativas aos

programas de duração
continuada.
Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações da Constituição Federal de 1988.
Dessa forma, temos que o PPA deve ser elaborado de forma

regionalizada, levando em consideração as macrorregiões do país, para
que, assim, possam ser propostas ações integradas estabelecidas a
partir das realidades regionais e locais.
Mesmo não sendo uma tarefa tão fácil, visto que as desigualdades
regionais no Brasil são notórias, o PPA busca implementar o vínculo entre
o planejamento de longo prazo e os orçamentos anuais.
As diretrizes estão relacionadas com as normas gerais que irão
indicar o rumo a ser seguido, trazendo orientações e instruções a serem
utilizadas na gestão dos recursos públicos durante a validade do plano.
Os objetivos referem-se aos resultados que se espera atingir com
a execução das ações de governo, demonstrando o que deve ser feito
em busca do bem-estar da população.
As metas são medidas que devem fazer parte dos objetivos para
que seja possível mensurar e avaliar o nível em que os objetivos foram
atingidos, e elas podem ser de natureza qualitativa ou quantitativa
(MENDES, 2015).
As despesas de capital são aquelas que auxiliam na constituição ou
obtenção de um bem de capital, como as obras, os investimentos etc. E
quando se cita as despesas delas decorrentes, são as despesas necessárias
para o funcionamento ou a manutenção que passam a existir apenas após a
entrega daquele bem de despesa de capital (PALUDO, 2017).
EXEMPLO
Quando a Administração decide construir um hospital, ela está
realizando uma despesa de capital. No entanto, depois de pronto, o
hospital irá precisar contratar pessoal, pagar despesas, como energia,
luz etc. Essas outras despesas são decorrentes das despesas de capital.
Já os programas de duração continuada compreendem aqueles
que extrapolam o exercício financeiro, ou seja, programas que se
estendem para exercícios financeiros seguintes.
Importante também compreender que o PPA é considerado um
planejamento de médio e longo prazo e o seu período de vigência
não compreende o mesmo período de mandato do chefe do Poder
Executivo. Isso porque a sua elaboração é realizada no primeiro ano de
mandato e só passa a vigorar a partir do segundo ano, permanecendo
até o primeiro ano do mandato posterior, demonstrando, assim, uma
ideia de continuidade dos programas (MENDES, 2015).
Figura 11 - Duração do PPA
1º ano de 2º ano de 4º ano de Novo mandato

mandato e mandato mandato e último ano
elaboração do e início de de vigência do
PPA vigência do PPA
PPA
Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações de Mendes (2015).
EXEMPLO
Para ficar mais fácil de compreender a vigência do PPA, pense o

seguinte: Paulo foi eleito Presidente da República para os anos de 2014
a 2018. Em 2014, ele elaborou o PPA, que só entrou em vigor em 2015,
durando até 2019, pois sua vigência é de quatro anos, extrapolando,
assim, o mandato de Paulo.
A elaboração dos demais planos, como a LOA e a LDO, estão

condicionadas ao PPA, por isso esses outros planos devem estar em
conformidade e serem compatíveis com o plano plurianual (CF/88).
Lei de Diretrizes Orçamentárias

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) surgiu como forma
de realizar a conexão entre o PPA e a LOA, trazendo os programas
constantes no PPA que serão favorecidos com dotações na LOA.
Conforme a Constituição Federal:

§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as
metas e prioridades da administração pública federal,
estabelecerá as diretrizes de política fiscal e respectivas
metas, em consonância com trajetória sustentável da
dívida pública, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária
e estabelecerá a política de aplicação das agências
financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1988, on-line)
Assim, a LOA será elaborada de acordo com as orientações da

LDO, retirando do PPA as prioridades para cada ano. Além disso, quando
houver a criação de novos tributos, ampliação ou redução de alíquotas,
ou qualquer outra alteração na legislação tributária que venha a impactar
a arrecadação de recursos para o ano posterior, elas devem fazer parte
da LDO (PALUDO, 2017).
IMPORTANTE:
A LDO também deve se preocupar com a dívida pública

e com a política fiscal, para que, assim, possa existir uma
gestão orçamentária e financeira dos recursos públicos
com mais equilíbrio e possa ser garantido o crescimento
econômico.
Esse instrumento também estabelecerá a política de aplicação

das agências financeiras oficiais de fomento, que são realizadas por
meio de empréstimos e financiamentos à população, em grande parte
por bancos públicos, como o BNDES, com o intuito de desenvolver
determinadas atividades do setor privado (PALUDO, 2017).
Figura 12 – Lei de Diretrizes Orçamentárias
Metas e
prioridades.
Diretrizes
da política fiscal Alterações
de acordo com a
trajetória susten- na legislação
tável da dívida tributária.
pública.
LDO
Política
Orientação da de aplicação
elaboração da das agências
LOA. financeiras de
formento.

A LDO é muito importante, pois várias ações governamentais

dependem de que estejam autorizadas nela para poderem ser efetuadas,
como admissão e contratação de pessoal da Administração Direta, e
algumas entidades da Administração que são instituídas e mantidas
pelo poder Público, bem como em relação a aumento de remuneração
dos servidores, entre outros (MENDES, 2015).
A Lei de Responsabilidade Fiscal, art. 4º, determina que também

farão parte da LDO:
•• Anexo de Metas Fiscais – com a definição de metas anuais do ano

em questão e para os próximos dois anos referentes a receitas,
despesas, ao resultado nominal e primário e da dívida pública.
•• Anexo de Riscos Fiscais – em que acontecerão as avaliações

dos riscos que possam atingir as contas públicas, indicando as
providências a serem adotadas, no caso de ocorrerem.
•• Anexo de Políticas Específicas – referente às políticas monetárias,

creditícia e fiscal.
Essa lei não pode entrar em vigor sem ser submetida à apreciação
do Congresso Nacional, como também sua aprovação deve anteceder
à elaboração da LOA, visto que irá fornecer as metas e prioridades que
constarão nela (CREPALDI e CREPALDI, 2013).
VOCÊ SABIA?
A LDO possui um prazo determinado para ser aprovada

pelo Poder Legislativo, não podendo ser concluída a
sessão legislativa caso não ocorra. Por isso o Poder
Executivo deve conduzir a proposta até oito meses e
meio antes do término do exercício financeiro (15/4) para
que o Poder Legislativo aprove e devolva até o fim do
primeiro período da sessão legislativa (17/7) (CF/1988).
Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA) refere-se ao orçamento em si, ou
seja, é instrumento que abrange a previsão de receitas e autorização de
despesas que serão executadas no período.
Por meio da LOA, são materializados objetivos e metas definidos

no PPA, assim são realizadas todos os anos as etapas previstas no PPA,
de acordo com o que foi determinado na LDO. Logo temos que a LOA é
orientada pelas diretrizes, metas e pelos objetivos do plano plurianual,
como também envolve as ações a serem realizadas conforme as metas
e prioridades definidas na LDO (MENDES, 2015).
Segundo a Constituição Federal:

§ 5º A lei orçamentária anual compreenderá:
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União,

seus fundos, órgãos e entidades da administração direta
e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo
Poder Público;
II - o orçamento de investimento das empresas em que

a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas

as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração
direta ou indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo Poder Público. (BRASIL, 1988)
Figura 13 – Lei Orçamentária Anual
Poderes da União,
fundos, órgãos,
Orçamento fiscal administração direta e
indireta
Orçamento de
LOA investimento das Estatais independentes
empresas
Órgãos e entidades
Orçamento da
vinculados à seguridade
seguridade social
social
Dessa forma, temos que a LOA é formada por orçamentos dos

órgãos e das entidades da Administração Pública e engloba o orçamento
fiscal, da seguridade social e de investimento das estatais (CF/88).
IMPORTANTE:
A seguridade social compreende a garantia dos direitos

referentes à saúde, previdência e assistência social.
Na LOA, é estabelecida a gestão anual dos recursos públicos,

portanto a Administração Pública não poderá efetuar nenhuma despesa
que não esteja autorizada nela, sendo exceção apenas os casos de
créditos adicionais. Além disso, logo após a sua aprovação, o poder
público poderá realizar as despesas ao longo do exercício financeiro.
Além da Constituição Federal, as Leis de Responsabilidade Fiscal

e a nº 4.320/64 trazem diversos dispositivos, regulando como deve
ser realizada a elaboração da Lei Orçamentária Anual, especificando
aspectos, como:
•• O que deve fazer parte de forma obrigatória da LOA (art. 2º da Lei

nº 4.320/64).
•• Os quadros demonstrativos que deverão acompanhar a LOA (art.

2º da Lei nº 4.320/64).
•• Despesas que não poderão constar na LOA (arts. 5º e 33 da Lei nº

4.320/64).
•• Os demonstrativos e a reserva de contingência que deverão

integrar a LOA (art. 5º LRF).
•• A execução orçamentária e o cumprimento de metas (seção IV,

LRF).
A elaboração da LOA é uma etapa muito importante, visto que

será levado em consideração quais as ações governamentais que serão
realizadas naquele exercício. Na LOA, conterão despesas obrigatórias
as quais o chefe do Poder Executivo não poderá deixar de executar, no
entanto, aquelas que não são obrigatórias, ele poderá reavaliar a sua real
necessidade, ou seja, se executa ou não.
Também é preciso lembrar que a LOA deve obedecer a LDO, que

obedece ao PPA, que deve estar em conformidade com a Lei nº 4.320/64
e com a LRF, que, por conseguinte, deve respeitar as disposições da
Carta Magna, a Constituição Federal de 1988.
Figura 14 – Leis orçamentárias
Constituição Federal
Lei nº 4.320/64
LRF (Lei nº 101/2000)
PPA
LDO
LOA

O Sistema de Planejamento e de Orçamento Federal é quem

desenvolve a elaboração da LOA na esfera federal e compreende
um conjunto estruturado de atividades complexas, constituído de um
cronograma com fases claramente especificadas, no qual participam os
órgãos setoriais, central e das unidades orçamentárias do sistema. Além
disso, envolve uma contínua necessidade de tomada de decisões, nos
seus mais variáveis níveis (PALUDO, 2017).
IMPORTANTE:
Durante o processo de elaboração, é verificada a

compatibilidade das propostas encaminhadas com
os limites orçamentários definidos, como também a
verificação do atendimento às leis e à Constituição.
Após o processo de consolidação, ela é enviada para
apreciação e aprovação do Congresso Nacional por meio
da Mensagem Presidencial, complementa o autor.
A LOA trata-se de um instrumento de curto prazo, que compreende

apenas um exercício, e esse também possui um prazo específico para
ser enviado para a devida aprovação.
Dessa forma, a Constituição Federal determina que a LOA deve

ser encaminhada para o Poder Legislativo até quatro meses antes do
término do exercício financeiro anterior a sua vigência, e que ele seja
devolvido ao Poder Executivo até o fim da sessão legislativa do exercício
do seu envio. Ou seja, se a LOA pertence ao ano de 2023, ela deve ser
enviada até 31/8/2022 e ser devolvida até 22/12/2022.
SAIBA MAIS:
Aprofunde-se nesse tema, observando como é a Lei

de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual,
analisando os instrumentos referentes ao exercício de
2022 no âmbito federal, publicados em 2021. Dessa forma,
você poderá conhecer na prática como ele é formado e
todos os dispositivos que constam nesses instrumentos
de planejamento, acessando a LOA aqui, e a LDO aqui
RESUMINDO:
Neste capítulo, você deve ter conhecido as principais

leis relacionadas com o orçamento público, que também
são chamadas de instrumentos de planejamento
orçamentário. Viu que o plano plurianual contém as
diretrizes, os objetivos e metas para o período de quatro
anos que servirão de parâmetro para a elaboração
dos demais instrumentos. Compreendeu que a Lei de
Diretrizes Orçamentárias orienta a elaboração da LOA,
indicando as metas e prioridades do setor público,
além de possuir outras funções muito importantes
para o orçamento público. Por fim, entendeu que a
Lei Orçamentária Anual se trata do orçamento em si,
devendo estar compatível com a LDO e o PPA, além de
seguir as determinações das leis e da Constituição, bem
como deve conter o orçamento fiscal, o orçamento da
seguridade social e o orçamento de investimento das
estatais. Além disso, viu que todos esses instrumentos
possuem prazos para serem elaborados, enviados e
aprovados pelos órgãos responsáveis.
Princípios orçamentários e os créditos

adicionais
OBJETIVO:
Neste capítulo, iremos entender os princípios

orçamentários, conhecendo os principais pontos
relacionados com cada um deles, e examinar os créditos
adicionais, compreendendo para que servem e as
características mais relevantes de cada um dos tipos de
créditos adicionais. Vamos juntos?
Princípios orçamentários
Os princípios orçamentários servem como um direcionador para
o processo orçamentário em todas as suas etapas e, além de serem
adotados à lei orçamentária, também devem ser seguidos pelos créditos
adicionais.
Segundo o MPCASP (2021):

Os Princípios Orçamentários visam estabelecer diretrizes
norteadoras básicas, a fim de conferir racionalidade,
eficiência e transparência para os processos de
elaboração, execução e controle do orçamento público.
Válidos para os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário
de todos os entes federativos – União, estados, Distrito
Federal e municípios – são estabelecidos e disciplinados
por normas constitucionais, infraconstitucionais e pela
doutrina. (MPCASP, 2021, p. 35)
Vamos conhecer quais são os principais princípios orçamentários?
Legalidade
Determina que a Administração Pública só deve fazer o que a lei
autoriza de forma expressa, por isso o orçamento público deve seguir as
orientações da lei, visto que o orçamento é objeto da lei. Como no caso
da aprovação do orçamento, que deve seguir todo o processo legislativo
para que seja considerada legal (MENDES, 2015).
Unidade ou totalidade
Só deve existir um orçamento público para cada ente federado,
assim existe somente um orçamento para a União, apenas um para o
município, e assim por diante. E é formado pelos orçamentos fiscal, da
seguridade social e de investimento da mesma forma que reúne os
orçamentos dos órgãos de todos os poderes, possibilitando que cada
governo consiga enxergar o conjunto das finanças públicas (PALUDO,
2017).
Universalidade
Segundo esse princípio, deve ser levado em conta pelo orçamento
todas as despesas e todas as receitas, bem como nenhum dos poderes
de todos os entes da Administração Pública deve se afastar do orçamento
(PALUDO, 2017).
Exclusividade
Não pode existir na lei orçamentária nenhuma matéria diversa do
que a definida em lei.
Dessa forma, a Constituição Federal, art. 165, estabelece que:

§ 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo
estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não
se incluindo na proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e contratação de operações de
crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos
da lei.
Figura 15 – Princípio da exclusividade
A LOA não conterá

nenhum dispositivo
que não seja Princípio da Exclusividade
previsão de receitas
e fixação de despesa
Autorização para abertura de

créditos suplementares
Exceção
Contratação de operações de
crédito
Portanto o orçamento deve compreender somente matérias de

ordem financeira, não devendo existir nenhum dispositivo estranho,
afora na situação citada em que é considerada como uma exceção ao
princípio da exclusividade.
Anualidade ou periodicidade
Vimos que o exercício financeiro adotado no Brasil coincide com
o ano civil, desse modo o orçamento deverá ter sua vigência limitada
ao exercício financeiro ao qual faça parte, não podendo exceder esse
período (PALUDO, 2017).
No entanto a essa regra existe uma exceção, que são os casos

da vigência dos créditos adicionais e extraordinários que podem ter sua
validade ampliada a depender do mês da sua aprovação.
Orçamento bruto
Refere-se à inclusão dos valores brutos das parcelas de receitas e
despesas no orçamento, não devendo existir nenhum tipo de dedução.
Assim, as receitas e despesas devem ser incluídas pelos seus totais (Lei
nº 4.320/1964).
Discriminação ou especialização
No orçamento, não devem ser incluídos valores genéricos e que
não possuam discriminação. Por isso as receitas e despesas devem
ser obrigatoriamente discriminadas, indicando a origem e aplicação de
recursos (PALUDO, 2017).
São configurados como exceções a esse princípio: os programas

especiais de trabalho ou em regime de execução e a reserva de
contingência (Lei nº 4.320/1964; Lei nº 101/2000).
Não afetação
De acordo com esse princípio, a receita de impostos não deve ser
vinculada a órgãos, fundos e despesas. Essa vedação é importante para
que seja possível ter recursos livres e que sejam utilizados de forma
racional, conforme as prioridades públicas (PALUDO, 2017).
Figura 16 – Princípio da não afetação
Não vinculação
Receitas de impostos
a órgãos, fundos e despesas

Existem algumas exceções a esse princípio, como: transferências

constitucionais/repartição de receitas tributárias, garantia e
contragarantia de operações de crédito por antecipação de receita
junto à União, ações e serviços públicos de saúde, desenvolvimento
e manutenção de ensino, realização de atividade de administração
fazendária (CF/88).
Publicidade
Faz com que documentos sejam obrigatoriamente publicados para
conhecimento da sociedade, como o relatório resumido de execução
orçamentária, auxiliando, dessa forma, na transparência da gestão
pública, demonstrando como estão sendo empregados os créditos
orçamentários (PALUDO, 2017).
Equilíbrio
Tem como objetivo garantir que a autorização de despesas não
será superior à arrecadação de receitas, proibindo, assim, que os gastos
públicos tenham um crescimento desordenado e que ocorra um défice
orçamentário.
Não estorno
Esse princípio está relacionado com a proibição de transposição,
remanejamento ou transferência de recursos sem a devida autorização.
Assim, quando um ente estiver precisando de recursos, ele deverá
solicitar a abertura de créditos adicionais, ou solicitar a autorização
para realizar a transposição, o remanejamento ou transferência desses
recursos (MENDES, 2015).
Essa regra cabe exceção, determinada pela Constituição Federal:
§ 5º A transposição, o remanejamento ou a transferência
de recursos de uma categoria de programação para
outra poderão ser admitidos, no âmbito das atividades de
ciência, tecnologia e inovação, com o objetivo de viabilizar
os resultados de projetos restritos a essas funções,
mediante ato do Poder Executivo, sem necessidade da
prévia autorização legislativa prevista no inciso VI deste
artigo. (BRASIL, 1988)
Créditos adicionais
Sabemos que as dotações orçamentárias para cobrir as despesas
devem estar contidas na Lei Orçamentária Anual, e que a Constituição
Federal determina que nenhuma despesa poderá ser efetuada sem que
se faça parte dessa lei. No entanto a essa regra é trazida uma exceção
que se refere aos créditos adicionais.
Isso porque, mesmo que a Administração Pública conte com

um setor de planejamento e programação que realize o seu trabalho
adequadamente, não é possível precisar de maneira absoluta tudo o que
acontecerá no exercício seguinte. Muitos fatos podem vir a acontecer,
como um desastre natural que obrigue a adoção de medidas voltadas
para auxiliar a população. Daí, surge a necessidade de fazer uso de
créditos adicionais.
Mas o que são esses créditos adicionais, você sabe?
De acordo com a Lei 4.320/64, art. 40: “São créditos adicionais, as

autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas
na Lei de Orçamento”.
Desse modo, os créditos adicionais são modificações realizadas

no orçamento, no qual são autorizadas despesas que não possuíam
dotações orçamentárias ou estas não eram suficientes para arcar com
uma determinada despesa já prevista.
Os créditos adicionais possibilitam uma certa flexibilidade à

programação orçamentária, pois fazem com que o orçamento já
aprovado possa ser ajustado de acordo com a realidade encontrada no
momento em que ele é executado (PALUDO, 2017).
IMPORTANTE:
Esses créditos adicionais se dividem em créditos

especiais, créditos suplementares e créditos
extraordinários. Cada um deles possui características
específicas que os diferenciam, exigem uma lei específica
para a sua aprovação e são analisados pela Comissão
Mista de Planos.
Vejamos cada um desses créditos adicionais.
Créditos especiais
Os créditos especiais são voltados para despesas que não
possuam dotação orçamentária própria (Lei nº 4.230/64).
Figura 17 – Créditos especiais
Despesas
Créditos sem dotação
especiais orçamentária
específica
EXEMPLO
Não existia previsão na LOA para a compra de aparelhos de ar

condicionado para o setor de armazenamento de medicamentos do
hospital recéminaugurado. No decorrer do ano, foi verificado que a falta
desses aparelhos estava prejudicando o condicionamento adequado
desses medicamentos, vindo a comprometer a sua eficácia e fazendo
com que alguns medicamentos não fossem apropriados para consumo.
Por isso se optou pela aquisição desses aparelhos.
A seguir, constam algumas características desse tipo de crédito,

segundo a Lei nº 4.320/64:
•• São autorizados por lei específica.
•• A autorização deve ser realizada antes da abertura do respectivo

crédito.
•• São abertos por meio de decreto do Poder Executivo.
•• Sua abertura é condicionada à existência de recursos disponíveis.
•• Precisam que a fonte de recursos seja apontada.
•• Obrigatória a exposição de motivos que justifique a necessidade.
•• O tempo de vigor é limitado ao exercício da sua autorização.
No entanto existe uma exceção em relação à vigência dos créditos

adicionais, visto que, na hipótese de ele ter sido autorizado nos últimos
quatro meses do exercício, poderá ter sua vigência ampliada até o fim do
exercício posterior (Lei nº 4.320/64).
Créditos suplementares
Os créditos suplementares, como o próprio nome sugere, atuam
como uma suplementação, um reforço, para um crédito orçamentário já
existente. Desse modo, já existe uma autorização para uma despesa na
LOA, só que essa não foi suficiente para suprir a necessidade.
Figura 18 – Créditos suplementares
Créditos suplementares
Reforço para um crédito

orçamentário já existente
EXEMPLO
Existe na LOA a autorização para a compra de vacinas para

gripe no montante de dois milhões de reais, no entanto os insumos
passaram por um ajuste no preço, o que fez com que o valor dessas
vacinas aumentasse em 10%. Dessa forma, para que seja cumprido o
calendário vacinal, a Administração Pública solicita a abertura de crédito

suplementar para a compra das vacinas.
A autorização para os créditos suplementares já faz parte da LOA,

porém está associada aos limites determinados em percentuais, que
mudam de acordo com a natureza do gasto. Quando esses limites não
são suficientes, devem ser autorizados novos créditos suplementares
por meio de lei específica aprovada pelo Poder Legislativo (PALUDO,
2017).
De acordo com a Lei nº 4.320/64, são características dos créditos

suplementares:
•• São autorizados por lei, podendo ser uma específica ou na própria

LOA.
•• A autorização deve ser realizada antes da abertura do respectivo

crédito.
•• São abertos por meio de decreto do Poder Executivo.
•• Precisam que a fonte de recursos seja apontada.
•• Obrigatória a exposição de motivos que justifique a necessidade.
•• Sua abertura é condicionada à existência de recursos disponíveis.
Assim, mesmo que sua abertura tenha ocorrido no último mês do

exercício, eles não poderão mais ser reabertos nos exercícios posteriores.
Créditos extraordinários
Os créditos extraordinários possuem particularidades que os
diferenciam notavelmente dos demais créditos adicionais, isso porque
eles são voltados para despesas urgentes e imprevisíveis, ou seja,
incluem situações que realmente não se podia prever.
São situações que compreendem despesas resultantes de guerra,

comoção interna ou calamidade pública (CF/88).
Figura 19 – Créditos extraordinários
Créditos
extraordinários
Despesas urgentes e
imprevisíveis
Guerra, comoção interna,

calamidade pública
EXEMPLO
No ano de 2019, o país foi acometido por uma pandemia a qual

não se previa, sendo necessários recursos para a abertura de hospitais
de campanha e contratação de pessoal para trabalhar nesses hospitais.
Como estamos diante de uma situação de calamidade pública, devem
ser abertos créditos extraordinários.
De acordo com Mendes (2015), são características dos créditos

extraordinários:
•• Abertos por medida provisória no âmbito federal e por decreto

para os demais âmbitos que não possuem MP.
•• Não dependem de autorização prévia.
•• Depois de abertos, deve ser dado pleno conhecimento ao Poder

Legislativo.
•• As fontes de recursos são apontadas de forma facultativa.

No entanto, da mesma forma como ocorre nos créditos especiais,

existe uma exceção em relação à vigência dos créditos extraordinários,
visto que, na hipótese de ele ter sido autorizado nos últimos quatro
meses do exercício, poderão ter sua vigência ampliada até o fim do
exercício posterior (Lei nº 4.320/64).
RESUMINDO:
Neste capítulo, você deve ter conhecido os principais

princípios orçamentários, que são o da legalidade, unidade
ou totalidade, universalidade, exclusividade, anualidade
ou periodicidade, orçamento bruto, discriminação ou
especialização, não afetação, publicidade, equilíbrio,
não estorno. Compreendeu, ainda, que esses princípios
possuem regras, mas que alguns possuem exceções,
como no caso da possibilidade de vinculação de uma
receita de impostos para garantia e contragarantia de
operações de crédito por antecipação de receita junto à
União. Além disso, conheceu os créditos adicionais, que
podem ser solicitados quando houver a necessidade de
recursos que não estejam incluídos na LOA. Viu que os
créditos especiais compreendem despesas sem dotação
orçamentária própria, que os créditos suplementares
atuam como um reforço para um crédito orçamentário já
existente, e que os créditos extraordinários são utilizados
em situações que envolvam despesas urgentes e
imprevisíveis. Dessa forma, muitas foram as informações
repassadas nessa unidade e que ajudarão muito na
compreensão da Contabilidade Aplicada ao Setor
Público.
REFERÊNCIAS
BRASIL. [Constituição (1988)]. Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988. Brasília, DF: Presidência da República,
[1988]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constituicao.htm Acesso em: 28 mar. 2022.
BRASIL. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Organiza e

disciplina os Sistemas de Planejamento e de Orçamento Federal,
de Administração Financeira Federal, de Contabilidade Federal e de
Controle Interno do Poder Executivo Federal, e dá outras providências.
Diário Oficial da União. Brasília, DF: Presidência da República, [2001].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/
l10180.htm. Acesso em: 28 mar. 2022.
BRASIL. Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. Dispõe

sobre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes
para a Reforma Administrativa e dá outras providências. Diário Oficial
da União. Brasília, DF: Presidência da República, [1967]. Disponível em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0200.htm. Acesso
em: 28 mar. 2022.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas

Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Diário Oficial da União. Brasília, DF: Presidência da República, [1964].
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm.
Acesso em: 13 mar. 2022.
BRASIL. Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000.

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade
na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da União. Brasília,
DF: Presidência da República, [2000]. Disponível em: http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 13 mar. 2022.
BRASIL. Manual de contabilidade aplicada ao setor público.

MCASP, 2021. Disponível em: https://sisweb.tesouro.gov.br/apex/
f?p=2501:9::::9:P9_ID_PUBLICACAO:41943. Acesso em: 13 mar. 2022.
CREPALDI, S. A.; CREPALDI, G. S. Orçamento Público: planejamento,

elaboração e controle. São Paulo: Saraiva, 2013.
ENAP. Escola Nacional de Administração Pública. Introdução ao

orçamento público. Brasília, 2017.
MENDES, S. Administração financeira e orçamentária. Rio de

Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2015.
PALUDO, A. V. Orçamento público, administração financeira e

orçamentária e LRF I. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método,
2017.
SILVA, J. A. F. da. Contabilidade pública. Rio de Janeiro: Forense;

São Paulo: Método: 2015.
WILGES, I. J. Noções de direito financeiro: o orçamento público.

Porto Alegre: Sagra Luzzato, 1995.

Bloco 2

Enviado por

Dados do documento

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Bloco 2

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Contabilidade

Dayanna dos Santos Costa Maciel

História do orçamento público............................................................................................... 17

Classificações do orçamento público e ciclo orçamentário..... 23

Orçamento tradicional ou clássico .................................................................23

Orçamento base zero.................................................................................................27

As leis orçamentárias ................................................................................ 34

Lei de Diretrizes Orçamentárias.........................................................................37

Lei Orçamentária Anual........................................................................................... 40

1. Definir conceitos fundamentais sobre o orçamento público,

2. Identificar as classificações do orçamento público e o seu ciclo

3. Compreender os dispositivos das leis orçamentárias no Brasil.

4. Entender os princípios orçamentários e examinar os créditos

O orçamento público e a sua história no

Ao término deste capítulo, você será capaz de entender

É aí que entra o orçamento público como um importante

O orçamento público envolve a compreensão da atividade

De acordo com Paludo (2017), o orçamento público é empregado

É por meio do orçamento público que o Estado estima as receitas

Dessa forma, temos que o orçamento público de todos os entes

Fonte: Elaborado pelas autoras (2022).

Assim, ele é necessário para que as funções do Estado sejam

Mas como ocorre essa arrecadação de receitas para que se possa

O governo faz uma estimativa das receitas, por isso elas

Dessa forma, as despesas definidas no orçamento são

Para Paludo (2017), o orçamento também pode ser encarado por

•• Ser um programa governamental apresentado pelo Poder

•• É um plano político de ação de governo para o exercício posterior.

•• É um campo de discussão e decisão em que os envolvidos

No Brasil, temos um tipo de orçamento considerado como

O orçamento é estudado por diversos autores (como Silva, Crepaldi,

Segundo Crepaldi e Crepaldi (2013), esses aspectos são administrativos,

Vejamos o que vem a ser cada um deles na visão dos autores.

No aspecto administrativo, o orçamento é considerado como um

No aspecto econômico, ele passa a ser visto como um mecanismo

No aspecto jurídico, ele possui caráter e força de lei, estabelecendo

O aspecto técnico envolve a definição de regras

No aspecto político, tem-se as decisões políticas de governo que

Figura 2 – Aspectos orçamentários

Aspecto Aspecto jurídico

Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações de Crepaldi e Crepaldi (2013).

Assim, podemos enxergar o orçamento como possuidor de

Também é preciso entender que o orçamento possui algumas

História do orçamento público

No ano de 1891, a Constituição passou a determinar

Em 1922, a aprovação do Código de Contabilidade também

Em 1934, no governo Getúlio Vargas, a Constituição devolveu a

Essa Constituição também trouxe importantes princípios

Para Crepaldi e Crepaldi (2013), foi no ano de 1936, com

Figura 3 – Presidente da República

Com isso, a Constituição de 1937 passou a competência para a

Com isso, Crepaldi e Crepaldi (2013) entendem que as atividades

Em 1964, foi sancionada a Lei 4.320/64, estabelecendo

Outra alteração importante foi na Constituição de 1967 que,

Mendes (2015) relata que esse fato era notável devido à

Nesse período, também se passou a introduzir a ideia de

Veremos mais adiante com detalhes o que é orçamento-

A Constituição Federal de 1988 trouxe várias outras inovações e

Outra lei também muito importante é a de nº 10.180 de 2001,

Formular o planejamento estratégico

Formular os planos nacionais, setoriais

Formular o PPA, a LDO, e a LOA

Fonte: Elaborado pelas autoras, com informações da Lei nº 10.180/2001.

Crepaldi e Crepaldi (2013) explicam que, desde a elaboração do