Avulsa-lindb-Apostila Aprenda A Advogar-Modulo Unico

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Aluno Olivia Oliveira Guimarães

CPF - DO
DIREITO CIVIL - LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS 04326633123
DIREITO BRASILEIRO
PROF. FLÁVIO MONTEIRO DE BARROS
LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO
GENERALIDADES
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, prevista no decreto-lei 4.657/1942, não

faz parte do Código Civil. Embora anexada a ele, antecedendo-o, trata-se de um todo separado.
Com o advento da lei nº 12.376/ 2010, alterou-se o nome desse diploma legislativo, substituindo-se
a terminologia “Lei de Introdução ao Código Civil” por outra mais adequada, isto é, “Lei de
Introdução às Normas do Direito Brasileiro”, espancando-se qualquer dúvida acerca da amplitude
do seu campo de aplicação.
Ademais, o Código Civil regula os direitos e obrigações de ordem privada, ao passo que a Lei
de Introdução disciplina o âmbito de aplicação das normas jurídicas.
A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro é uma norma de sobredireito ou de apoio,
pois consiste num conjunto de normas cujo objetivo é disciplinar as próprias normas jurídicas. De
fato, norma de sobredireito é a que disciplina e orienta a emissão e aplicação de outras normas
jurídicas.
VIGÊNCIA DAS NORMAS
SISTEMAS DE VIGÊNCIA
O Direito é uno. A sua divisão em diversos ramos é apenas para fins didáticos. Por isso, o
estudo da vigência e eficácia da lei é aplicável a todas as normas jurídicas e não apenas às do
Direito Civil.
Dispõe o art. 1º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro que: “Salvo disposição
contrária, a lei começa a vigorar em todo o país 45 (quarenta e cinco) dias depois de oficialmente
publicada”. Acrescenta seu § 1º: “Nos Estados estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira,
quando admitida, se inicia 3 (três) meses depois de oficialmente publicada”.
Adotou-se, portanto, o sistema do prazo de vigência único ou sincrônico ou simultâneo,
segundo o qual a lei entra em vigor de uma só vez em todo o país.
O sistema de vigência sucessiva ou progressiva, pelo qual a lei entra em vigor aos poucos, era
adotado pela antiga Lei de Introdução. Com efeito, 3 (três) dias depois de publicada, a lei entrava
em vigor no Distrito Federal, 15 (quinze) dias depois no Rio de Janeiro, 30 (trinta) dias depois nos
Estados marítimos e em Minas Gerais, e 100 (cem) dias depois nos demais Estados.
Conquanto adotado o sistema de vigência único, Oscar Tenório sustenta que a lei pode fixar o
sistema sucessivo. No silêncio, porém, a lei entra em vigor simultaneamente em todo o território
brasileiro.
VACATIO LEGIS
Vacatio legis é o período que medeia entre a publicação da lei e a sua entrada em vigor.
Tem a finalidade de fazer com que os futuros destinatários da lei a conheçam e se preparem
para bem cumpri-la.
A Constituição Federal não exige que as leis observem o período de vacatio legis. Aliás,
normalmente as leis entram em vigor na data da publicação. Em duas hipóteses, porém, a vacatio
legis é obrigatória:
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DIREITO CIVIL - LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DOCPF - 04326633123
DIREITO BRASILEIRO
a) Lei que cria ou aumenta contribuição social para a Seguridade Social. Só pode entrar em
vigor noventa dias após sua publicação (art. 195, § 6.º, da CF).
b) Lei que cria ou aumenta tributo. Só pode entrar em vigor noventa dias da data que haja
sido publicada, conforme art. 150, III, c, da CF, com redação determinada pela EC 42/2003.
Saliente-se, ainda, que deve ser observado o princípio da anterioridade.
Em contrapartida, em três hipóteses, a vigência é imediata, sem que haja vacatio legis, a
saber:
a) Atos Administrativos. Salvo disposição em contrário, entram em vigor na data da publicação

(art. 103, I, do CTN).
b) Emendas Constitucionais. No silêncio, como esclarece Oscar Tenório, entram em vigor no
dia da sua publicação.
c) Lei que cria ou altera o processo eleitoral. Tem vigência imediata, na data da sua publicação,
todavia, não se aplica à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência (art. 16 da CF).
CLÁUSULA DE VIGÊNCIA
Cláusula de vigência é a que indica a data a partir da qual a lei entra em vigor.
Na ausência dessa cláusula, a lei começa a vigorar, em todo o país, 45 (quarenta e cinco) dias
depois de oficialmente publicada. Nos Estados estrangeiros, a obrigatoriedade da lei brasileira,
quando admitida, inicia-se 3 (três) meses depois de oficialmente publicada. A obrigatoriedade da lei
nos países estrangeiros é para os juízes, embaixadas, consulados, brasileiros residentes no
estrangeiro e para todos os que fora do Brasil tenham interesses regulados pela lei brasileira.
Saliente-se, contudo, que o alto mar não é território estrangeiro, logo, no silêncio, a lei entra em
vigor 45 (quarenta e cinco) dias depois da publicação.
Os prazos de 45(quarenta e cinco) dias e de 3 (três) meses, mencionados acima, aplicam-se às
leis de direito público e de direito privado, outrossim, às leis federais, estaduais e municipais, bem
como aos Tratados e Convenções, pois estes são leis e não atos administrativos.
Conforme preceitua o §2º do art. 8º da LC 95/1998, as leis que estabelecem período de
vacância deverão utilizar a cláusula “esta lei entra em vigor após decorridos (o número de) dias de
sua publicação oficial”. No silêncio, porém, o prazo de vacância será de 45 (quarenta e cinco) dias,
de modo que continua em vigor o art.1º da LINDB.
FORMA DE CONTAGEM
Quanto à contagem do prazo de vacatio legis, dispõe o art. 8º, § 1º, da LC 95/1998, que deve
ser incluído o dia da publicação e o último dia, devendo a lei entrar em vigor no dia seguinte.
Conta-se o prazo dia a dia, inclusive domingos e feriados, como salienta Caio Mário da Silva
Pereira. O aludido prazo não se suspende nem se interrompe, entrando em vigor no dia seguinte ao
último dia, ainda que se trate de domingo e feriado.
O jurista Serpa Lopes esclarece que se a execução da lei depender de regulamento, o prazo de
45 (quarenta e cinco) dias, em relação a essa parte da lei, será contado a partir da publicação do
regulamento.
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LEI CORRETIVA
Pode ocorrer de a lei ser publicada com incorreções e erros materiais. Nesse caso, se a lei
ainda não entrou em vigor, para corrigi-la, não é necessária nova lei, bastando a repetição da
publicação, sanando-se os erros, reabrindo-se, destarte, o prazo da vacatio legis em relação aos
artigos republicados. Entretanto, se a lei já entrou em vigor, urge, para corrigi-la, a edição de uma
nova lei, que é denominada lei corretiva, cujo efeito, no silêncio, se dá após o decurso do prazo de
45 (quarenta e cinco) dias a contar da sua publicação. Enquanto não sobrevém essa lei corretiva, a
lei continua em vigor, apesar de seus erros materiais, ressalvando-se, porém, ao juiz, conforme
esclarece Washington de Barros Monteiro, o poder de corrigi-la, ainda que faça sentido o texto
errado.
Por outro lado, se o Poder Legislativo aprova um determinado projeto de lei, submetendo-o à
sanção do Presidente da República, e este acrescenta determinados dispositivos, publicando em
seguida o texto, a hipótese será de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação
dos poderes. De fato, o Presidente da República não pode acrescentar ou modificar os dispositivos
aprovados pelo Poder Legislativo, devendo limitar-se a suprimi-los, pois, no Brasil, é vedado o veto
aditivo ou translativo, admitindo-se apenas o veto supressivo.
LOCAL DE PUBLICAÇÃO DAS LEIS
A lei é publicada no Diário Oficial do Executivo. Nada obsta a sua publicação no Diário Oficial
do Legislativo ou Judiciário. Todavia, o termo inicial da vacatio legis é a publicação no Diário Oficial
do Executivo.
Caso o Município ou o Estado-membro não tenham imprensa oficial, a lei pode ser publicada
na imprensa particular.
Nos municípios em que não há imprensa oficial nem particular, a publicação pode ser feita
mediante fixação em lugar público ou então em jornal vizinho ou no órgão oficial do Estado.
PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DAS LEIS
De acordo com esse princípio, consagrado no art. 3.º da LINDB, ninguém se escusa de cumprir
a lei, alegando que não a conhece. Trata-se da máxima: nemine excusat ignorantia legis.
Assim, uma vez em vigor, todas as pessoas sem distinção devem obedecer a lei, inclusive os
incapazes, pois ela se dirige a todos.
Diversas teorias procuram justificar a regra acima. Para uns, trata-se de uma presunção jure et
jure, legalmente estabelecida (teoria da presunção). Outros defendem a teoria da ficção jurídica. Há
ainda os adeptos da teoria da necessidade social, segundo a qual a norma do art. 3.º da LINDB é uma
regra ditada por uma razão de ordem social e jurídica, sendo, pois, um atributo da própria norma.
Aludido princípio encontra exceção no art. 8.º da Lei das Contravenções Penais, que permite
ao juiz deixar de aplicar a pena se reconhecer que o acusado não tinha pleno conhecimento do
caráter ilícito do fato.
PRINCÍPIO JURA NOVIT CURIA
O princípio do jura novit curia significa que o juiz conhece a lei. Consequentemente, torna-se
desnecessário provar em juízo a existência da lei.
Esse princípio comporta as seguintes exceções:
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a) direito estrangeiro;
b) direito municipal;
c) direito estadual;
d) direito consuetudinário.
Nesses casos, a parte precisa provar o teor e a vigência do direito.
PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DAS LEIS
De acordo com esse princípio, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue (art. 2.º
da LINDB). Assim, só a lei pode revogar a lei. Esta não pode ser revogada por decisão judicial ou por
ato do Poder Executivo.
Em regra, as leis têm efeito permanente, isto é, uma vigência por prazo indeterminado, salvo
quanto as leis de vigência temporária.
A não aplicação da lei não implica na renúncia do Estado em atribuir-lhe efeito, pois a lei só
pode ser revogada por outra lei.
REPRISTINAÇÃO
Repristinação é a restauração da vigência de uma lei anteriormente revogada em virtude da

revogação da lei revogadora.
Sobre o assunto, dispõe o § 3º do art. 2.º da LINDB: “salvo disposição em contrário, a lei
revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência”.
Assim, o efeito repristinatório não é automático; só é possível mediante cláusula expressa. No
silêncio da lei, não há falar-se em repristinação. Se, por exemplo, uma terceira lei revogar a
segunda, a primeira não volta a viger, a não ser mediante cláusula expressa.
EFICÁCIA DA NORMA
HIPÓTESES
A norma jurídica perde a sua validade em duas hipóteses: revogação e ineficácia.

Desde já cumpre registrar que a lei revogada pode manter a sua eficácia em determinados
casos. De fato, ela continua sendo aplicada aos casos em que há direito adquirido, ato jurídico
perfeito e coisa julgada.
Em contrapartida, a lei em vigor, às vezes, não goza de eficácia, conforme veremos adiante.
REVOGAÇÃO
Revogação é a cessação definitiva da vigência de uma lei em razão de uma nova lei.
Só a lei revoga a lei, conforme o princípio da continuidade das leis. Saliente-se que o
legislador não pode inserir na lei a proibição de sua revogação.
A revogação pode ser total (ab-rogação) ou parcial (derrogação).
A revogação ainda pode ser expressa, tácita ou global.
A revogação expressa ou direta é aquela em que a lei indica os dispositivos que estão sendo
por ela revogados. A propósito, dispõe o art. 9º da LC 107/2001: “A cláusula de revogação deverá
enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas”.
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A revogação tácita ou indireta ocorre quando a nova lei é incompatível com a lei anterior,
contrariando-a de forma absoluta. A revogação tácita não se presume, pois é preciso demonstrar
essa incompatibilidade. Saliente-se, contudo, que a lei posterior geral não revoga lei especial.
Igualmente, a lei especial não revoga a geral (§2º do art. 2º da LINDB). Assim, o princípio da
conciliação ou das esferas autônomas consiste na possibilidade de convivência das normas gerais
com as especiais que versem sobre o mesmo assunto. Esse princípio, porém, não é absoluto. De
fato, a lei geral pode revogar a especial e vice-versa, quando houver incompatibilidade absoluta
entre essas normas; essa incompatibilidade não se presume; na dúvida, se considerará uma norma
conciliável com a outra, vale dizer, a lei posterior se ligará à anterior, coexistindo ambas. Sobre o
significado da expressão “revogam-se as disposições em contrário”, Serpa Lopes sustenta que se
trata de uma revogação expressa, enquanto Caio Mário da Silva Pereira, acertadamente, preconiza
que essa fórmula designa a revogação tácita. Trata-se de uma cláusula inócua, pois de qualquer
maneira as disposições são revogadas, por força da revogação tácita prevista no § 1º do art. 2º da
LINDB. Convém lembrar que o art. 9º da LC 107/2001 determina que a cláusula de revogação
deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas, de modo que o legislador
não deve mais se valer daquela vaga expressão “revogam-se as disposições em contrário”.
A revogação global ocorre quando a lei revogadora disciplina inteiramente a matéria
disciplinada pela lei antiga. Nesse caso, os dispositivos legais não repetidos são revogados, ainda
que compatíveis com a nova lei. Regular inteiramente a matéria significa discipliná-la de maneira
global, no mesmo texto.
COMPETÊNCIA PARA REVOGAR AS LEIS
Federação é a autonomia recíproca entre a União, Estados-Membros e Municípios. Trata-se de um

dos mais sólidos princípios constitucionais. Por força disso, não há hierarquia entre lei federal, lei estadual
e lei municipal. Cada uma das pessoas políticas integrantes da Federação só pode legislar sobre matérias
que a Constituição Federal lhes reservou. A usurpação de competência gera a inconstitucionalidade da lei.
Assim, por exemplo, a lei federal não pode versar sobre matéria estadual. Igualmente, a lei federal e
estadual não podem tratar de assunto reservado aos Municípios.
Força convir, portanto, que lei federal só pode ser revogada por lei federal; lei estadual só por
lei estadual; e lei municipal só por lei municipal.
No que tange às competências exclusivas, reservadas pela Magna Carta a cada uma dessas
pessoas políticas, não há falar-se em hierarquia entre leis federais, estaduais e municipais, pois
deve ser observado o campo próprio de incidência sobre as matérias previstas na CF.
Tratando-se, porém, de competência concorrente, referentemente às matérias previstas no
art. 24 da CF, atribuídas simultaneamente à União, aos Estados e ao Distrito Federal, reina a
hierarquia entre as leis. Com efeito, à União compete estabelecer normas gerais, ao passo que aos
Estados-membros e ao Distrito Federal competem legislar de maneira suplementar, preenchendo
os vazios deixados pela lei federal. Todavia, inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados
exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades. A superveniência
de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Algumas Leis estaduais, para serem editadas, dependem de autorização de lei complementar. O art.
22, parágrafo único, da CF permite, por exemplo, que lei estadual verse sobre questões específicas
de Direito Civil, desde que autorizada por lei complementar. Todavia, a validade da lei estadual não
depende da aprovação do Governo Federal.
O §2º do art. 1º da LINDB, que exigia essa aprovação violadora do princípio federativo, foi
revogado expressamente pela Lei 12.036/2009.
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Finalmente, as normas previstas na CF só podem ser revogadas por emendas constitucionais,

desde que não sejam violadas as cláusulas pétreas.
PRINCÍPIO DA SEGURANÇA E DA ESTABILIDADE SOCIAL
De acordo com esse princípio, previsto no art. 5º, inc. XXXVI da CF, a lei não pode retroagir
para violar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Devem ser respeitadas,
portanto, as relações jurídicas constituídas sob a égide da lei revogada.
→ Direito Adquirido: é o que pode ser exercido desde já por já ter sido incorporado ao
patrimônio jurídico da pessoa. O §2º do art.6º da LINDB considera também adquirido:
a) O direito sob termo. O art.131 do CC também reza que o termo, isto é, o fato futuro e
certo, suspende o exercício, mas não a aquisição do direito.
b) O direito sob condição preestabelecida inalterável a arbítrio de outrem: Trata-se, a rigor, de
termo, porque o fato é futuro e certo, porquanto inalterável pelo arbítrio de outrem. Exemplo: Dar-
te-ei a minha casa no dia que chover, sob a condição de João não impedir que chova. Ora, chover é
um fato certo e inalterável pelo arbítrio de João e, portanto, trata-se de termo, logo o direito é
adquirido.
→ Ato Jurídico Perfeito: é o já consumado de acordo com a lei vigente ao tempo em que se
efetuou. Exemplo: contrato celebrado antes da promulgação do Código Civil não é regido por este
diploma legal, e sim pelo Código Civil anterior.
→ Coisa Julgada: é a sentença judicial de que já não caiba mais recurso. É, pois, a
imutabilidade da sentença.
Atente-se que a Magna Carta não impede a edição de leis retroativas; veda apenas a
retroatividade que atinja o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
A retroatividade, consistente na aplicação da lei a fatos ocorridos antes da sua vigência,

conforme ensinamento do Min. Celso de Melo, é possível mediante dois requisitos:
a) cláusula expressa de retroatividade;
b) respeito ao direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada.
Assim, a retroatividade não se presume, deve resultar de texto expresso em lei e desde que
não viole o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Abre-se exceção à lei penal
benéfica, cuja retroatividade é automática, vale dizer, independe de texto expresso, violando
inclusive a coisa julgada.
Convém então elencar três situações de retroatividade da lei:
a) lei penal benéfica;
b) lei com cláusula expressa de retroatividade, desde que não viole o direito adquirido, o ato
jurídico perfeito e a coisa julgada. Na área penal, porém, é terminantemente vedada a
retroatividade de lei desfavorável ao réu. Convém esclarecer que a entidade estatal que editou a
referida lei para conceder benefícios retroativos não poderá se eximir desses benefícios. A
propósito, dispõe a súmula 654 do STF: “A garantia da irretroatividade da lei, prevista no art. 5º,
XXXVI, da Constituição da República, não é invocável pela entidade estatal que a tenha
editado”. Assim, editada uma lei federal prevendo benefícios retroativos para os servidores
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públicos federais, não poderá a União invocar que tinha direito adquirido de não conceder os
aludidos benefícios ou que havia uma sentença transitada em julgado negando os benefícios a
determinados servidores.
c) lei interpretativa: é a que esclarece o conteúdo de outra lei, tornando obrigatória uma
exegese, que já era plausível antes de sua edição. É a chamada interpretação autêntica ou
legislativa. A lei interpretativa não cria situação nova; ela simplesmente torna obrigatória uma
exegese que o juiz, antes mesmo de sua publicação, já podia adotar. Aludida lei retroage até a data
de entrada em vigor da lei interpretada, aplicando-se, inclusive, aos casos pendentes de
julgamento, respeitando apenas a coisa julgada. Cumpre, porém, não confundir lei interpretativa,
que simplesmente opta por uma exegese razoável, que já era admitida antes da sua edição, com lei
que cria situação nova, albergando exegese até então inadmissível. Neste último caso, a
retroatividade só é possível mediante cláusula expressa, desde que não viole o direito adquirido, o
ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Em algumas situações, porém, uma parcela da doutrina admite a retroatividade de uma

norma, inclusive para violar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. As
hipóteses são as seguintes:
a) A Lei penal benéfica pode retroagir, conforme já vimos, para violar a coisa julgada (art.5º, XL,
da CF).
b) Emenda Constitucional pode retroagir para violar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e
a coisa julgada, porque, no plano hierárquico, posiciona-se acima da lei, sendo que apenas a
lei, segundo o art.5º, inciso XXXVI, da CF, não pode retroagir para prejudicar o direito
adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada. Este posicionamento, no entanto, é
minoritário, prevalecendo a tese de que a expressão “lei” mencionada no inciso XXXVI do
art.5º da CF estende-se também às Emendas Constitucionais, logo elas não poderiam
retroagir para violar o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
c) O parágrafo único do art. 2.035 do CC prevê a retroatividade das normas de ordem pública,
tais como as que visam assegurar a função social da propriedade e dos contratos. Assim,
referido dispositivo legal consagrou a retroatividade das normas de ordem pública, acolhendo
o posicionamento doutrinário de Serpa Lopes e outros juristas de escol. A menção à
retroatividade dos preceitos do Código Civil sobre a função social da propriedade e dos
contratos, a meu ver, é meramente exemplificativa, porquanto em outras situações a lei de
ordem pública também poderá retroagir.
INEFICÁCIA
A lei só é revogada em razão da superveniência de uma nova lei. Em certas hipóteses, porém,
a lei perde a sua validade, deixando de ser aplicada ao caso concreto, não obstante conserve a sua
vigência em razão da inexistência da lei superveniente revogadora.
Assim, é possível a ineficácia de uma lei vigente, bem como a eficácia de uma lei revogada.
Essa última hipótese ocorre quando a lei revogada é aplicada aos casos em que há direito
adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada.
Malgrado a sua vigência, a lei é ineficaz, isto é, inaplicável nas seguintes hipóteses:
a) caducidade: é a superveniência de uma situação cronológica ou factual que torna a norma
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DIREITO BRASILEIRO
inválida, sem que ela precise ser revogada. Exemplo: leis de vigência temporária.
b) desuso: é a cessação do pressuposto de aplicação da norma. Exemplo: a lei que proíbe a caça de
baleia deixará de ser aplicada se porventura desaparecerem todas as baleias do planeta.
c) costume negativo ou contra legem: é o que contraria a lei. O costume não pode revogar a
lei, por força do princípio da continuidade das leis. Todavia, prevalece a opinião de que ele
pode gerar a ineficácia da lei, desde que não se trate de lei de ordem pública. Como
ensina Rubens Requião, verificada que a intenção das partes foi a de adotar certos
costumes, o julgador deve aplicá-lo, sobrepondo-o à norma legal não imperativa. De
acordo com Serpa Lopes, a realidade, através de um costume reiterado, enraizado nos
dados sociológicos, em harmonia com as necessidades econômicas e morais de um povo,
é capaz de revogar a norma. Não se trata, data venia, de revogação, pois esta só é
produzida pelo advento de uma nova lei; a hipótese é de ineficácia. Como exemplos de
costumes contra legem, podem ser citados: a emissão de cheque pré-datado; a expedição
de triplicata pelo fato da duplicata não ter sido devolvida tornou-se praxe, embora a lei
preveja para a hipótese o protesto por indicações, ao invés da triplicata.
d) decisão do STF declarando a lei inconstitucional em ação direta de inconstitucionalidade
(controle por via de ação ou aberto). Cumpre observar que essa decisão judicial não
revoga a lei, apenas retira a sua eficácia.
e) resolução do Senado Federal cancelando a eficácia de lei declarada incidentalmente
inconstitucional pelo STF (controle por via de exceção ou difuso). Atualmente, encontra-se
em voga a teoria do efeito expansivo do controle de constitucionalidade, segundo a qual
esta resolução do Senado serve apenas para dar publicidade à inconstitucionalidade, pois
o efeito erga omnes dessa decisão deriva do acórdão do STF.
f) princípio da anterioridade da lei tributária, pois, uma vez publicada, sua eficácia
permanece suspensa até o exercício financeiro seguinte.
g) a lei que altera o processo eleitoral entra em vigor na data de sua publicação, mas não
tem eficácia em relação à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.
NORMAS SOBRE SEGURANÇA JURÍDICA E EFICIÊNCIA NA CRIAÇÃO E NA APLICAÇÃO DO

DIREITO PÚBLICO
Introdução
Os arts. 20 a 30 da LINDB, introduzidos pela Lei 13.665/2.018, preveem normas sobre:

a) aplicação do direito público (arts. 20 a 28).
b) criação de atos normativos (art. 29).
c) segurança jurídica (art. 30).
São, pois, normas aplicáveis exclusivamente ao direito público, especificamente ao direito
administrativo, direito financeiro e direito tributário.
Não se estendem, destarte, ao direito privado.
A referidas normas, que a rigor miram a segurança jurídica em sentido amplo, foram
corretamente inseridas na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, pois têm caráter
hermenêutico com enfoque processual, à medida que disciplinam e orientam acerca da forma de
aplicação do direito público, nas três esferas (administrativa, controladora e judicial), com vistas à
padronização.
Aplicação do direito público
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DIREITO BRASILEIRO
No que tange à aplicação do direito público, as referidas normas devem ser observadas em
três esferas:
a) administrativa: é o setor interno da administração pública.
b) controladora: é o Tribunal de Contas, que é o órgão incumbido do controle externo.
c) judicial: refere-se aos processos que tramitam no Poder Judiciário, envolvendo a Fazenda
Pública.
As normas sobre a aplicação do direito público, previstas na LINDB, fornecem os requisitos
para:
a) a motivação da decisão (arts. 20 e 21);
b) a interpretação das normas sobre gestão pública (arts. 22, 23 e 24);
c) solução amigável (art. 26);
d) imposição de compensação (art. 27);
e) a responsabilidade civil do agente público (art. 28).
Motivação das decisões administrativas, controladoras e judiciais
As decisões administrativas, controladoras e judiciais exigem motivações específicas nas

seguintes hipóteses:
a) quando se basearem em valores abstratos indeterminados;
b) quando impuserem medidas à Administração Pública;
c) quando decretarem a invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa.
Decisões com base em valores abstratos indeterminados
As normas jurídicas se dividem em:

a) princípios: são os valores jurídicos abstratos.
b) regras: são os preceitos casuísticos, ou seja, que regulam uma determinada situação
jurídica.
Nos litígios que envolvem a administração pública, é possível se decidir com base regras ou
princípios.
Se, entretanto, a decisão se basear em princípios, impõe-se, como requisito da
fundamentação, o apontamento das consequências práticas da decisão prolatada.
Há uma certa incongruência neste art. 20, pois, a rigor, os princípios têm força normativa
superior às regras, pois são normas de caráter diretivo, que influenciam na elaboração e na
interpretação das normas. Entretanto, quando se decide com base em regras não é necessário
apresentar as consequências práticas da decisão, ao passo que, quando se decide com base em
princípios, exige-se esse apontamento, que poderá, inclusive, justificar a não incidência do
princípio.
De fato, dispõe o art. 20:
“Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores
jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão”.
Por consequências práticas, entende-se os efeitos econômicos decorrentes da decisão. Trata-
se, portanto, da chamada análise econômica do direito.
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DIREITO BRASILEIRO
Numa ação individual, por exemplo, onde uma pessoa pleiteia do Poder Público a importação
de um medicamento caríssimo, o juiz, na fundamentação, deverá levar em conta, ao invocar o
princípio da dignidade da pessoa humana, a situação financeira da administração pública e os
efeitos que esta decisão poderá provocar, como a de abrir precedentes para centenas de pedidos
similares, a ponto de provocar a bancarrota das financias públicas e, dessa forma, justificar o
eventual indeferimento do pedido.
Um dos objetivos da lei é gerar decisões responsáveis, impondo-se, destarte, limites à
judicialização da política.
Os princípios, conquanto detenham força normativa, antes de serem aplicados, devem ser
ponderados com as consequências práticas da decisão.
Há, dessa forma, uma certa mitigação à força normativa dos princípios, que não podem mais
ser aplicados sem que se lance o olhar para os efeitos práticos que essa decisão poderá gerar.
A situação trazida pela LINDB, na verdade, é a consagração da cláusula da reserva do
possível.
Esta cláusula é a que justifica a não concretização imediata de um direito social em razão da
falta de recursos financeiros.
É, pois, a defesa apresentada pelo Administrador Público para explicar a sua inércia quanto à
não implantação imediata dos direitos sociais.
O art. 2º do Pacto de São José da Costa Rica faz menção à cláusula da reserva do possível e
reconhece que se deve envidar esforços a fim de se conseguir progressivamente a plena efetividade
dos direitos sociais, na medida dos recursos disponíveis.
A cláusula da reserva do possível pode ser:
a) fática ou absoluta: é a ausência ou insuficiência de recursos financeiros.
b) jurídica ou relativa: é o fato de o orçamento não fazer menção à despesa para o
atendimento de determinado direito social. Como se sabe, o administrador público, sob pena de
infringência da Lei da Responsabilidade Fiscal, não pode efetuar gastos que não encontrem
previsão específica no orçamento.
O STF, no entanto, visando dificultar as desculpas utilizadas pelos administradores públicos,
decidiu que o conteúdo das normas programáticas não pode ser encarada como mera promessa
constitucional inconsequente, devendo se dar efetividade concreta ao mínimo existencial que
assegure às pessoas o acesso ao direito ali previsto.
A justificativa da cláusula da reserva do possível não é aceita pelo Poder Judiciário quando a
não implantação do direito social decorre da falta de vontade política, demonstrada por dados
concretos, e não propriamente pela falta de recursos financeiros.
Decisão que impõe medida à administração pública ou que invalida ato, contrato, ajuste,
processo ou norma administrativa
Dispõe o parágrafo único do art. 20:

“A motivação demonstrará a necessidade e a adequação da medida imposta ou da
invalidação de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, inclusive em face das
possíveis alternativas.”
O preceito em análise se refere a dois tipos de decisões:
a) a que impõe alguma medida à administração pública. Exemplo: juiz, na ação civil pública,
ordena que determinado município realize o estoque de certos medicamentos.
b) que anule ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa.
Nessas duas modalidades de decisões, sejam elas administrativas, controladoras ou judiciais,
10
CPF - DO
DIREITO BRASILEIRO
a fundamentação deverá se amparar no princípio da proporcionalidade, também denominado de

princípio da proibição do excesso.
No tocante à decisão que impõe alguma medida à administração pública, é preciso que haja
uma expressa fundamentação acerca de três aspectos:
a) adequação, ou seja, que o meio escolhido seja apto para o Estado atingir sua finalidade.
b) necessidade: dentre os meios escolhidos e igualmente eficazes, a escolha deve recair sobre
o menos oneroso para o Estado atingir os seus fins.
c) proporcionalidade em sentido estrito: é a ponderação entre os ônus e as vantagens pela
adoção do meio escolhido em detrimento de outras possíveis alternativas.
Trata-se, como se vê, da fundamentação com base no princípio da proporcionalidade,
também denominado de princípio da proibição do excesso, que se caracteriza por estes três
aspectos:
a) adequação;
b) necessidade;
c) proporcionalidade em sentido estrito.
Por outro lado, a decisão que invalidar ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa, deve necessariamente conter as seguintes fundamentações:
a) adequação;
b) necessidade;
c) proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, esclarecer a opção pela nulidade, em face da
alternativa da convalidação.
d) indicar de modo expresso suas consequências jurídicas.
e) indicar de modo expresso suas consequências administrativas. A propósito, dispõe o art. 21
da LINDB: “A decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa deverá indicar de modo expresso suas consequências
jurídicas e administrativas”.
f) indicar, se o caso, as condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e
equânime. Trata-se da definição dos critérios para regulamentação das relações jurídicas que se
formaram no período anterior à anulação. Nesse caso, a decisão deve mirar os interesses gerais, ou
seja, da coletividade. Entretanto, não se poderá impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que,
em função das peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos.
Sobre este último requisito, cumpre esclarecer que a declaração de nulidade do contrato
administrativo opera retroativamente, impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente,
deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos ( art. 59 da Lei 8.666/93).
Vê-se assim que a nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado
pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos
regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a
responsabilidade de quem lhe deu causa.
Sobre o assunto, também reza o parágrafo único do art. 21:
“A decisão a que se refere o caput deste artigo deverá, quando for o caso, indicar as
condições para que a regularização ocorra de modo proporcional e equânime e sem prejuízo aos
interesses gerais, não se podendo impor aos sujeitos atingidos ônus ou perdas que, em função das
peculiaridades do caso, sejam anormais ou excessivos”.
Busca-se, destarte, através dessa fundamentação específica, realçar a relevância de uma
decisão anulatória, evitando-se, destarte, a sua banalização irresponsável.
É, pois, necessário que a motivação esclareça tanto as consequências jurídicas quanto as
consequências administrativas que esta decisão poderá gerar.
11
DIREITO BRASILEIRO
É uma forma de fazer o julgador sair das “nuvens” e botar os olhos na realidade, com o
escopo de se evitar decisões inconsequentes.
INTERPRETAÇÃO DAS NORMAS SOBRE GESTÃO PÚBLICA
Acerca da interpretação das normas sobre gestão pública, impõe-se o estudo dos seguintes
aspectos:
a) princípio do primado da realidade (art. 22 e seu §1º);
b) critérios para aplicação de sanções (§§ 2º e 3º do art. 22);
c) mudança de interpretação (art. 23);
d) revisão sobre a validade (art. 24);
Princípio do primado da realidade
De acordo com o princípio do primado da realidade, a interpretação jurídica na área de

gestão pública deve se atentar para as especificidades de cada ente da federação. Não se pode,
destarte, levar a efeito interpretações de caráter abstrato, ou seja, desvencilhada da realidade.
Na interpretação das normas sobre gestão pública, serão considerados os seguintes aspectos:
a) os obstáculos reais do gestor;
b) as dificuldades reais do gestor;
c) as exigências das políticas públicas a seu cargo.
A propósito, dispõe o art. 22:

“Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as
dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos
direitos dos administrados”.
Assim, as normas devem ser interpretadas conforme a realidade de cada ente da federação. A
realidade de gestor da União é obviamente distinta da realidade do gestor de um pequeno
município.
É, pois, necessário que tanto o Tribunal de Contas quanto o Poder Judiciário analisem as
especificidades de cada caso concreto antes de tomarem uma decisão acerca do descumprimento
de alguma norma de direito público.
Este art. 22 tem sido objeto de críticas, pois, de uma certa forma, a realidade local sempre
servirá de desculpa ao gestor que não cumprir adequadamente as exigências legais.
Noutras palavras, qualquer direito ou dever imposto na lei, ou até na Constituição, cederiam
em detrimento da realidade, ou seja, das dificuldades práticas de sua implantação.
Igualmente, na interpretação sobre a regularidade ou não da conduta do gestor serão
consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto, limitado ou condicionado a ação do
agente. Outrossim, na análise da validade ou não de ato, contrato, ajuste, processo ou norma
administrativa.
É o que reza o §1º do art. 22:
“Em decisão sobre regularidade de conduta ou validade de ato, contrato, ajuste, processo ou
norma administrativa, serão consideradas as circunstâncias práticas que houverem imposto,
limitado ou condicionado a ação do agente”.
Vê-se assim que as circunstâncias práticas podem justificar uma conduta, outrossim,
validar ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa que, em situações normais, não
12
CPF - DO
DIREITO BRASILEIRO
seriam aceitas.
Noutras palavras, diante do caráter excepcional da situação fática, a inexigibilidade de
conduta diversa servirá como uma desculpa para o descumprimento da norma.
Em linguagem sintética, a impressão que se tem é que foi implantada a seguinte linha
hermenêutica: “diante das circunstâncias práticas, os fins justificam os meios”.
Critérios para aplicação de sanções
Dispõe o §2º do art. 22:

“Na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida,
os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou
atenuantes e os antecedentes do agente”.
Assim, os critérios de aplicação de sanções administrativas são:
a) a natureza da infração. A lei não esclarece o que seria a natureza da infração, que pode ser
abordada sob inúmeros aspectos: infrações comissivas e omissivas; materiais e processuais; penais,
civis e administrativas, etc.;
b) a gravidade da infração cometida. Trata-se da gravidade concreta, pois a abstrata já é
levada em conta ao se cominar a sanção. Assim a gravidade abstrata já é levada em conta pelo
legislador, quando ele cria a infração, não podendo, sob pena de “bis in idem”, também servir como
critério de dosagem da aplicação da sanção;
c) os danos que dela provierem para a administração pública. Quanto aos danos sofridos
pelos particulares, podem servir de critério para justificar a gravidade da infração;
d) as circunstâncias agravantes ou atenuantes. Somente a lei pode prever estas
circunstâncias, pois o ato administrativo, ainda que de caráter geral, não pode criar direitos e
obrigações, sob pena de violação do princípio da legalidade;
e) os antecedentes do agente. A LINDB não esclarece o que se deve entender por
antecedentes, mas, por força do princípio da presunção da inocência, só deve ser levado em conta
condenações, penais ou administrativas, transitada em julgado. A conduta social do agente, ou seja,
o seu relacionamento perante a família, no trabalho e na sociedade, não é contemplado como
critério de aplicação das sanções.
Por outro lado, o § 3º do art. 22 esclarece que:

“As sanções aplicadas ao agente serão levadas em conta na dosimetria das demais sanções de
mesma natureza e relativas ao mesmo fato”.
O dispositivo legal determina que se compute, nas condenações pelo mesmo fato, as sanções
da mesma natureza.
Exige-se, para que este cômputo ou detração, dois requisitos:
a) duas ou mais condenações pelo mesmo fato.
b) aplicação de sanções da mesma natureza, ou seja, da mesma espécie. Exemplo: duas
multas. Outro exemplo: duas proibições de exercício de função pública.
c) que o infrator seja gestor público, pois o § 3º deve ser interpretado em consonância com o
caput do art. 22.
O dispositivo impõe a detração, ou seja, o abatimento nas demais sanções de mesma
natureza.
Diante disso, é possível visualizar duas interpretações.
Primeira, impõe-se o abatimento ainda que a condenação seja oriunda de esferas distintas.
Assim, a multa imposta administrativamente ao gestor público seria levada em conta para abater o
13
DIREITO BRASILEIRO
valor da multa penal, relativa ao mesmo fato.

Segundo, só haveria a detração em condenações impostas na mesma esfera de julgamento.
Assim, a multa administrativa não seria levada em conta para se abater a multa penal, e vice-versa.
De fato, as multas penais e administrativas têm destinos distintos e, por isso, uma não
compensa a outra, pois não podem ser consideradas da mesma natureza.
Entretanto, quanto à proibição de exercer cargo, função ou mandato eletivo, impõe-se o
abatimento.
Mudança de interpretação sobre norma de conteúdo indeterminado
Dispõe o art. 23:

“A decisão administrativa, controladora ou judicial que estabelecer interpretação ou
orientação nova sobre norma de conteúdo indeterminado, impondo novo dever ou novo
condicionamento de direito, deverá prever regime de transição quando indispensável para que o
novo dever ou condicionamento de direito seja cumprido de modo proporcional, equânime e
eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais”.
A decisão administrativa, controladora ou judicial que alterar uma interpretação tradicional
para impor novo dever ou novas condições para obtenção de determinado direito deve estabelecer
o chamado regime de transição.
O regime de transição é a fixação de um prazo para que o novo dever ou novo condicionante
de direito sejam cumpridos de modo proporcional, equânime e eficiente, ou seja, de forma
progressiva, justa e efetiva, com o escopo de se preservar os interesses coletivos.
Este dever de fixar o regime de transição só se verifica quando a nova interpretação recair
sobre norma de conteúdo indeterminado, por exemplo, a que prevê algum direito ou dever ou que
consagra determinado princípio. Exemplo: a CF assegura que a saúde é direito de todos. Além disso,
só haverá o regime de transição quando a nova interpretação impor um novo dever ou novas
condições para obtenção do Direito.
Revisão sobre a validade
Dispõe o art. 24:
“A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato,

contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará
em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de
orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas”.
O parágrafo único do dispositivo acima acrescenta que:
“Consideram-se orientações gerais as interpretações e especificações contidas em atos
públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária, e ainda as
adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público.”
O preceito em análise cuida dos efeitos da decisão que altera os requisitos de validade de ato,
contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, impondo que os seus efeitos sejam
prospectivos, preservando-se as situações anteriores, que se pautaram na orientação geral até
então predominante.
Da mesma forma que uma nova lei não pode retroagir, a decisão que modifica a
interpretação também não pode invalidar situações plenamente constituídas com base no
precedente hermenêutico anterior.
Trata-se, à semelhança do art. 23, de uma norma que visa garantir o princípio da segurança
14
CPF - DO
DIREITO BRASILEIRO
jurídica. Na verdade, trata-se do respeito ao ato jurídico perfeito.

O Tribunal de Contas, como se sabe, sempre julga as contas do ano anterior e, na hipótese de
alterar o seu próprio precedente hermenêutico, deve manter, para as situações jurídicas
consolidadas, o entendimento vigente na época.
Vê-se assim que a mudança de uma interpretação consagrada deve observar duas regras:
a) vedação da retroatividade do novo entendimento (art. 24).
b) imposição de um regime de transição para as novas relações jurídicas antes de se exigir, na
íntegra, o cumprimento no novo precedente, quando impuser um novo dever ou novas condições
para obtenção de um determinado Direito (art. 23).
Não se trata da convalidação de um ato nulo, anulável ou inexistente, posto que, para que
haja a preservação da situação anterior, é mister que, ao tempo da sua realização, tenham sido
observadas as orientações gerais da época.
Os requisitos de existência e validade, como se sabe, devem ser apurados ao tempo da
celebração do ato. Noutras palavras, não existe nulidade por fato superveniente.
O art. 24 se refere às decisões das esferas administrativa, controladora e judicial, que alteram
orientações gerais.
As orientações gerais são as interpretações e especificações contidas em:
a) atos públicos de caráter geral. Esta nomenclatura abrange a Constituição, as leis e os atos
administrativos normativos, isto é, de caráter geral e abstrato.
b) Jurisprudência judicial majoritária. É a reiteração, no mesmo sentido, das decisões dos
Tribunais que integram o Poder Judiciário, indicando um posicionamento dominante
acerca do assunto.
c) Jurisprudência administrativa majoritária. É a reiteração, no mesmo sentido, das decisões
dos Tribunais Administrativos ou de outros órgãos superiores da Administração Pública,
inclusive, os órgãos administrativos do Poder Judiciário e do Poder Legislativo, indicando
um posicionamento dominante acerca do assunto. Exemplo: CNJ (Conselho Nacional de
Justiça).
d) Costumes administrativos. É a prática reiterada de um mesmo comportamento, pela
Administração Pública, de forma uniforme e constante, com amplo conhecimento público,
a ponto de se presumir a convicção de sua obrigatoriedade.
Solução amigável da lide
As irregularidades, incertezas jurídicas ou situações contenciosas na aplicação do direito

público podem ser solucionadas amigavelmente, através de um compromisso firmado entre o
Poder Público e os interessados.
Antes de celebrar o compromisso, é obrigatória a oitiva do órgão jurídico (AGU, PGE, PGM) e,
nos casos de grande repercussão, a realização de consulta pública.
A propósito dispõe o art. 26:
“Para eliminar irregularidade, incerteza jurídica ou situação contenciosa na aplicação do
direito público, inclusive no caso de expedição de licença, a autoridade administrativa poderá, após
oitiva do órgão jurídico e, quando for o caso, após realização de consulta pública, e presentes
razões de relevante interesse geral, celebrar compromisso com os interessados, observada a
legislação aplicável, o qual só produzirá efeitos a partir de sua publicação oficial”.
O compromisso deverá buscar a solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e
compatível com os interesses gerais. Outrossim, prever com clareza as obrigações das partes, o
15
DIREITO BRASILEIRO
prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.

Não poderá, entretanto, conferir liberação permanente de dever ou condições para aquisição
de direito reconhecido por orientação geral.
A propósito, dispõe o §1º do art. 26:
“O compromisso referido no caput deste artigo:

I - buscará solução jurídica proporcional, equânime, eficiente e compatível com os interesses
gerais;
II – (VETADO);
III - não poderá conferir desoneração permanente de dever ou condicionamento de direito
reconhecidos por orientação geral;
IV - deverá prever com clareza as obrigações das partes, o prazo para seu cumprimento e as
sanções aplicáveis em caso de descumprimento”.
Imposição de compensação
Dispõe o art. 27:

“A decisão do processo, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, poderá impor
compensação por benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo
ou da conduta dos envolvidos”.
A compensação, no sentido do texto legal, é a contrapartida imposta para
compensar benefícios indevidos ou prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da
conduta dos envolvidos.
Esta contrapartida pode ser imposta tanto ao particular quanto à Administração Pública.
Trata-se de um pedido implícito nas demandas que envolvem a administração pública, que
poderá ser apreciado, de ofício, na decisão final, toda vez que se detectar benefícios indevidos ou
prejuízos anormais ou injustos resultantes do processo ou da conduta dos envolvidos.
O §1º do art. 27 ressalva que:
“A decisão sobre a compensação será motivada, ouvidas previamente as partes sobre seu
cabimento, sua forma e, se for o caso, seu valor”.
Denota-se que a compensação nem sempre será feita em pecúnia, podendo adotar outras
formas.
Toda decisão sobre compensação deve ser motivada e precedida da oitiva das partes.
O §2º do art. 27 preceitua que :
“Para prevenir ou regular a compensação, poderá ser celebrado compromisso processual
entre os envolvidos.”
O compromisso ou acordo pode ser preventivo ou repressivo, conforme tenha sido celebrado
antes ou depois de ocorrer os benefícios indevidos ou os prejuízos anormais ou injustos resultantes
do processo ou da conduta dos envolvidos.
Responsabilidade civil do agente público
Sobre a responsabilidade civil do Estado, dispõe o § 6º do art. 37 da CF:

“As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.
Adotou-se, como se vê, a teoria do risco administrativo, de natureza objetiva, de modo que a
16
CPF - DO
DIREITO BRASILEIRO
responsabilidade civil do Estado independe de dolo ou culpa.

Ressalva-se, entretanto, ao Estado o direito de regresso contra o agente público causador do
dano, nos casos de dolo ou culpa.
Vê-se assim que, no tocante ao agente público, a responsabilidade civil é subjetiva e
regressiva. É a denominada teoria da dupla garantia.
Subjetiva, porque ele só responde na hipótese de dolo ou culpa.
Regressiva, porque só responde perante o Estado, não podendo ser acionado diretamente
pela vítima, ou seja, o Poder Público, após ser condenado, moverá ação de indenização contra o
agente público culpado.
O art. 28 da LINDB, ao tratar do assunto, dispõe que :
“O agente público responderá pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas em caso
de dolo ou erro grosseiro”.
Corrobora-se a responsabilidade civil subjetiva do agente público pelas decisões
administrativas e pareceres técnicos de natureza opinativa, exigindo-se, entretanto, que haja dolo
ou culpa grave (erro grosseiro), ao passo que, nas demais situações, bastaria a culpa leve ou
levíssima.
Há, dessa forma, um tempero acerca da responsabilidade constitucional dos agentes públicos
por suas decisões e opiniões técnicas.
No tocante às opiniões técnicas, ou seja, pareceres, há três espécies:
a) pareceres facultativos: são aqueles de natureza não vinculante, cuja elaboração pode ou
não ser solicitada pela Administração Pública. Nesse caso, o parecerista responde nos
moldes do art. 28 da LINDB, isto é, por dolo ou culpa grave.
b) pareceres obrigatórios: são aqueles de natureza não vinculantes, mas cuja elaboração
necessariamente deve ser solicitada pela Administração Pública. Igualmente, aplica-se o
art. 28 da LINDB.
c) pareceres vinculantes: são aqueles cuja elaboração necessariamente deve ser solicitada
pela Administração Pública, que obrigatoriamente deverá adotar as determinações
impostas pelo parecerista. Nessa hipótese, uma corrente sustenta que o parecerista teria
responsabilidade civil pelo dano oriundo de dolo ou culpa, sendo desnecessário o erro
grosseiro, ou seja, que a culpa seja grave, não se aplicando, destarte, o art. 28 da LINDB,
que se refere às opiniões técnicas, posto que o parecer vinculante é uma determinação, e
não uma mera opinião.
O citado art. 28 ainda faz menção à responsabilidade pessoal, isto é, direta, mas, nesse
aspecto, há flagrante violação do § 6º do art. 37 da CF, que consagra a responsabilidade regressiva,
ou seja, a vítima não poderá acionar diretamente o agente público, pois a ele se atribuiu o direito
constitucional de ser processado apenas pelo Estado, após este ser condenado na ação de
indenização que lhe fora movida pela vítima.
No tocante aos magistrados, membros do Ministério Público, da Advocacia Pública e
Defensoria Pública, a responsabilidade regressiva só é possível nas hipóteses de dolo ou fraude,
conforme arts. 143, 181, 184 e 187 do CPC, que são preceitos especiais, não se aplicando, a estes
agentes públicos, a norma geral do art. 28 da LINDB, excluindo-se, destarte, a responsabilidade civil
por fato oriundo de erro grosseiro.
Cumpre, contudo, observar que o magistrado, no exercício de suas funções administrativas,
sujeita-se aos ditames do art. 28 da LINDB. Igualmente, os membros do Ministério Público, da
Advocacia Pública e Defensoria Pública.
17
DIREITO BRASILEIRO
Criação de atos normativos na esfera administrativa
Atos administrativos normativos são os de caráter geral e abstrato, editados com o fim de se
conferir fiel execução à lei. Exemplos:
a) Decreto ou decreto regulamentar ou decreto executivo: ato normativo da competência
exclusiva do Chefe do Poder Executivo, que visa detalhar as disposições gerais e abstratas da lei. É
previsto no artigo 84, IV, da CF. Há também decretos individuais, que não têm natureza normativa
(exemplo: decreto de desapropriação).
b) Resolução: ato normativo emanado de autoridades superiores, mas diversas do Chefe do
Poder Executivo. Exemplo: Resoluções do Conselho Federal de Medicina.
c) Regulamento : é o ato normativo que contém um conjunto de normas jurídicas elaboradas
por um órgão da Administração Pública ou por outra entidade pública ou privada autorizada por
lei.
d) Portaria: é o ato normativo editado por qualquer autoridade pública, contendo instruções
sobre a aplicação de leis ou de atos administrativos ou recomendações de caráter geral ou
instruções sobre a execução de serviços. Há também portarias individuais, que não tem caráter
normativo (exemplo: portaria sobre nomeação ou demissão).
e) Regimento: é ato normativo que disciplina o funcionamento interno de órgãos públicos.
f) Deliberação: ato normativo decisório, tomado por órgão colegiado, sobre tema que lhe fora
submetido a estudo e decisão.
Sobre os atos normativos, dispõe o art. 29 da LINDB:
“Em qualquer órgão ou Poder, a edição de atos normativos por autoridade administrativa,
salvo os de mera organização interna, poderá ser precedida de consulta pública para manifestação
de interessados, preferencialmente por meio eletrônico, a qual será considerada na decisão”.
Consagrou-se, destarte, a possibilidade de uma prévia consulta pública, salvo para os atos de
mera organização interna, como é o caso dos regimentos.
O objetivo da lei é conferir maior transparência e participação popular aos atos normativos,
pois eles têm caráter geral e abstrato.
Sobre a forma de consulta pública, reza o §1º do art. 29:
“A convocação conterá a minuta do ato normativo e fixará o prazo e demais condições da
consulta pública, observadas as normas legais e regulamentares específicas, se houver”.
O citado art. 29 é o único dispositivo incluído pela Lei 13.655/2018 com “vacatio legis” de 180
(cento e oitenta dias), pois os demais entraram em vigor na data da sua publicação.
Segurança Jurídica
A segurança jurídica, a rigor, é o valor de Justiça oriundo da obrigatoriedade do Direito, cuja

missão principal é indicar o que é lícito ou ilícito.
Um dos aspectos fundamentais da segurança jurídica é a observância do princípio da
estabilidade das relações jurídicas, que veda a retroatividade das leis que violam o direito
adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada.
Mas é claro que a segurança jurídica também decorre de inúmeros outros elementos.
Exemplos: ampla defesa, vedação de juízos ou tribunais de exceção, etc.
Com o escopo de ampliar a segurança jurídica, o art. 30 da LINDB instituiu os chamados
precedentes administrativos obrigatórios, ou seja, a vinculação da administração pública ao
18
CPF - DO
DIREITO BRASILEIRO
entendimento que ela mesma adotou anteriormente, até ulterior revisão, obrigando-a a decidir de
forma paritária para todos que se encontram na mesma situação.
A propósito, dispõe o art. 30 da LINDB:
“As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das
normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas”.
O parágrafo único acrescenta que:
“Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao
órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão.”
Os precedentes vinculantes são os regulamentos, súmulas administrativas e respostas a
consultas. A meu ver, a expressão “regulamento” deve ser interpretada em sentido amplo para
abranger todos os administrativos normativos: decreto, resolução, portaria, regimento e
deliberação. Por razões lógicas, se até a resposta a consulta é um precedente administrativo
vinculante, força convir que também deve ser obrigatório à Administração Pública o cumprimento
de seus atos normativos, ainda que não se trate de resolução.
Aliás, os precedentes judiciais obrigatórios, previstos nos art. 927 do CPC, também devem ser
vinculantes para a Administração Pública, com o escopo de se manter a harmonia e uniformidade
do Direito. A propósito, dispõe o art. 927:
“Os juízes e os tribunais observarão:
I - as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade;
II - os enunciados de súmula vinculante;
III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas
repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos;
IV - os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do
Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional;
V - a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados”.
Três aspectos merecem destaque:
a) a administração pública tem o dever de incluir suas decisões, referentes à aplicação das
normas, em regulamentos ou súmulas administrativas.
b) a administração pública tem o dever de responder às consultas que lhe forem endereçadas
acerca da melhor aplicação do Direito no âmbito administrativo.
c) o administrado poderá provar documentalmente o Direito, através de regulamentos,
súmulas administrativas e respostas a consultas, ampliando-se a segurança jurídica.
Por fim, cumpre recordar que a eventual ulterior alteração do precedente vinculante, além de
ter caráter irretroativo, deverá observar o disposto no art. 23 da LINDB, impondo um regime de
transição para que as novas regras sejam cumpridas de forma proporcional, equânime e eficiente e
sem prejuízo aos interesses gerais. O art. 24 da LINDB, conforme já dito anteriormente, também
trata de segurança jurídica.
19
DIREITO BRASILEIRO
20

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Vedada a transmissão e reprodução deste material (art. 184 CP).

Aluno Olivia Oliveira Guimarães

LEI DE INTRODUÇÃO ÀS NORMAS DO DIREITO BRASILEIRO

A Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, prevista no decreto-lei 4.657/1942, não

VIGÊNCIA DAS NORMAS

a) Atos Administrativos. Salvo disposição em contrário, entram em vigor na data da publicação

LOCAL DE PUBLICAÇÃO DAS LEIS

PRINCÍPIO DA OBRIGATORIEDADE DAS LEIS

PRINCÍPIO JURA NOVIT CURIA

Nesses casos, a parte precisa provar o teor e a vigência do direito.

PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DAS LEIS

Repristinação é a restauração da vigência de uma lei anteriormente revogada em virtude da

A norma jurídica perde a sua validade em duas hipóteses: revogação e ineficácia.

COMPETÊNCIA PARA REVOGAR AS LEIS

Federação é a autonomia recíproca entre a União, Estados-Membros e Municípios. Trata-se de um

Finalmente, as normas previstas na CF só podem ser revogadas por emendas constitucionais,

PRINCÍPIO DA SEGURANÇA E DA ESTABILIDADE SOCIAL

A retroatividade, consistente na aplicação da lei a fatos ocorridos antes da sua vigência,

Em algumas situações, porém, uma parcela da doutrina admite a retroatividade de uma

a) caducidade: é a superveniência de uma situação cronológica ou factual que torna a norma

NORMAS SOBRE SEGURANÇA JURÍDICA E EFICIÊNCIA NA CRIAÇÃO E NA APLICAÇÃO DO

Os arts. 20 a 30 da LINDB, introduzidos pela Lei 13.665/2.018, preveem normas sobre:

Aplicação do direito público

Motivação das decisões administrativas, controladoras e judiciais

As decisões administrativas, controladoras e judiciais exigem motivações específicas nas

Decisões com base em valores abstratos indeterminados

As normas jurídicas se dividem em:

Dispõe o parágrafo único do art. 20:

a fundamentação deverá se amparar no princípio da proporcionalidade, também denominado de

INTERPRETAÇÃO DAS NORMAS SOBRE GESTÃO PÚBLICA

Princípio do primado da realidade

De acordo com o princípio do primado da realidade, a interpretação jurídica na área de

A propósito, dispõe o art. 22:

Critérios para aplicação de sanções

Dispõe o §2º do art. 22:

Por outro lado, o § 3º do art. 22 esclarece que:

valor da multa penal, relativa ao mesmo fato.

Mudança de interpretação sobre norma de conteúdo indeterminado

Dispõe o art. 23:

Dispõe o art. 24:

“A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato,

jurídica. Na verdade, trata-se do respeito ao ato jurídico perfeito.

Solução amigável da lide

As irregularidades, incertezas jurídicas ou situações contenciosas na aplicação do direito

prazo para seu cumprimento e as sanções aplicáveis em caso de descumprimento.

“O compromisso referido no caput deste artigo:

Dispõe o art. 27:

Responsabilidade civil do agente público

Sobre a responsabilidade civil do Estado, dispõe o § 6º do art. 37 da CF:

responsabilidade civil do Estado independe de dolo ou culpa.

Criação de atos normativos na esfera administrativa

A segurança jurídica, a rigor, é o valor de Justiça oriundo da obrigatoriedade do Direito, cuja

A propósito, dispõe o art. 30 da LINDB:

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