Avulsa-Direito Constitucional-Apostila Aprenda A Advogar-Modulo Unico

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Aluno Olivia Oliveira Guimarães

DIREITO CONSTITUCIONAL CPF - 04326633123
PROF. FLÁVIO MONTEIRO DE BARROS
CONCEITO DE CONSTITUIÇÃO
INTRODUÇÃO
Tradicionalmente, Constituição é o conjunto de normas jurídicas supralegais e rígidas que

disciplinam o poder do Estado e os direitos fundamentais da pessoa.
A supralegalidade é a superioridade sobre as demais normas jurídicas (leis, atos
administrativos e costumes) e a rigidez é a dificuldade maior de alterar essas normas.
No Brasil, entretanto, qualquer norma inserida no texto constitucional é dotada de
superioridade hierárquica e rigidez e, por isso, caracteriza-se formalmente como sendo norma
constitucional, estando, pois, no topo da pirâmide jurídica. Todavia, em sentido estrito, isto é, da
matéria, as normas constitucionais são apenas aquelas relacionadas ao poder (elemento orgânico)
ou aos direitos humanos fundamentais (elementos limitativos).
CONSTITUIÇÃO LIBERAL (também chamada constituição clássica, constituição garantia e

constituição defensiva)
Estado liberal é o não intervencionista, que não se intromete em áreas como saúde,
educação, previdência e trabalho, relegando esses assuntos à iniciativa privada. É, pois, o Estado
mínimo, que avoca para si apenas a manutenção da ordem pública.
Os objetivos das constituições liberais eram limitar o poder político dos governantes e
fortalecer os direitos individuais do homem.
Do exposto dessume-se que constituição liberal é o conjunto de normas superiores que
dispõe sobre a organização do Estado, a organização do poder e os direitos individuais da pessoa.
Restringe-se, pois, a esse trio temático de matérias.
CONSTITUIÇÃO SOCIAL
Estado Social ou Estado Providência (Welfare State) é o intervencionista, que disciplina a

ordem econômica e social e ainda presta serviços nas áreas dos direitos sociais (saúde, educação,
previdência, trabalho, etc). É, pois, o Estado que visa proporcionar o bem estar social, por isso,
avoca para si atividades que antes cabiam à iniciativa privada, não se limitando apenas às
atividades do Estado Liberal, de mero fiscal da manutenção da ordem pública.
Do exposto conclui-se que Constituição Social é o conjunto de normas superiores que, além
da organização do Estado, organização do poder e direitos individuais, ainda disciplinam a ordem
econômica, a ordem social e os direitos sociais, econômicos e culturais.
PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL
De acordo com o princípio da reserva do possível, a concretização dos direitos sociais,

econômicos e culturais estabelecidos pelas Constituições Sociais depende da disponibilidade
financeira e orçamentária, salvo quanto ao mínimo existencial das pessoas.
Portanto, no que tange aos serviços relacionados ao mínimo existencial das pessoas, o Estado
tem o dever de prestá-los, independentemente da disponibilidade financeira, enquanto os demais
serviços prometidos pela Constituição estariam condicionados à disponibilidade financeira e
orçamentária.
A identificação do mínimo existencial é definida pelo próprio Poder Judiciário no julgamento
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das ações judiciais em que esse assunto é discutido.
CLASSIFICAÇÃO DAS CONSTITUIÇÕES
QUANTO AO CONTEÚDO: FORMAL E MATERIAL
a) Constituição Formal: abrange todas as normas inseridas na Constituição,

independentemente do seu conteúdo, à medida que gozam de supremacia hierárquica em relação
às normas infraconstitucionais.
b) Constituição Material: abrange as normas previstas na Constituição que dispõem sobre
organização do Estado, organização do poder e direitos individuais, que são as três matérias típicas
da Constituição. Alguns autores incluem todos os direitos fundamentais e não apenas os direitos
individuais. Norm
Todas as normas previstas na Constituição são formalmente constitucionais (Exemplo: art.
242, §2º, que cuida do Colégio Pedro II do Rio de Janeiro), mas nem todas são materialmente
constitucionais.
Não há hierarquia entre as normas materialmente e as formalmente constitucionais.
QUANTO À EXTENSÃO: SINTÉTICA E ANALÍTICA
a) Constituição Sintética: são as constituições com poucos dispositivos, curtas, breves, que
traçam apenas normas gerais, cujo detalhamento é relegado à legislação infraconstitucional.
Exemplo: Constituição dos EUA.
b) Constituição Analítica ou Prolixa: são as constituições que, além das normas gerais, cuidam
de matérias que, a rigor, poderiam ser disciplinadas pela lei ordinária. É o caso da Constituição
brasileira.
QUANTO À FORMA: ESCRITA E NÃO ESCRITA
a) Constituição escrita: quando todas as normas constitucionais encontram-se concentradas

num documento único. Exemplo: Constituição Brasileira. Bloco de constitucionalidade é o fato de a
constituição atribuir força constitucional a atos e documentos que estão fora do texto codificado.
No Brasil, há esse bloco de constitucionalidade em relação aos tratados de direitos humanos
aprovados pelo Congresso Nacional pelo procedimento das Emendas Constitucionais, pois eles têm
o status de norma constitucional, nos termos do §3º do art. 5º da CF.
b) Constituição não escrita: quando as normas constitucionais não se encontram codificados
num único documento. Nesse sistema, que é adotado pela Inglaterra, as normas constitucionais
surgem com base nos costumes, decisões dos tribunais, e em normas escritas esparsas. Portanto,
parte dessa constituição é sim escrita.
QUANTO AO MODO DE ELABORAÇÃO: HISTÓRICA E NÃO DOGMÁTICA
a) Constituição Histórica ou Costumeira: é a que não é escrita, surge com a evolução gradativa
das instituições políticas. Toda constituição não escrita é histórica. Exemplo: Constituição da
Inglaterra.
b) Constituição Dogmática: é a que é escrita e preparada por uma Assembleia Constituinte,
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convocada especialmente para esse fim, para que a elabore com base nos ideais que, naquele
momento, prevalecem na sociedade. Toda constituição escrita é dogmática. Exemplo: Constituição
Brasileira.
QUANTO À ORIGEM: OUTORGADA, PROMULGADA E CESARISTA
a) Constituição Outorgada: é a imposta unilateralmente pelo governante ou grupo que detém

o poder. A expressão Carta Magna ou Magna Carta ou Carta Constitucional deve ser empregada
para designar essas constituições outorgadas, e não as democráticas, pois carta é um ato unilateral
de vontade. No Brasil, foram outorgadas: a Constituição do Império (1.824), a Constituição “Polaca”
(1.937), imposta por Getúlio Vargas que inspirou-se na Constituição da Polônia, promulgada dois
anos antes, outrossim, a Constituição Militar (1.967). A Emenda nº 1 de 1.969 também foi
outorgada, mas, a rigor, não foi uma nova Constituição, mas apenas uma Emenda Constitucional
abrangente, tanto é que a Constituição de 1.988, no art. 34 das Disposições Transitórias, trata como
constituição anterior a de 1.967.
b) Constituição Promulgada ou Democrática ou Votada ou Popular: é a que é livremente
discutida, votada e aprovada por representantes eleitos pelo povo. Às vezes uma constituição
votada não é democrática, mas outorgada, como aconteceu com a Constituição de 1.967, o
governo militar, num Congresso Nacional praticamente sem oposição, encaminhou-lhe o texto
constitucional para a aprovação. No Brasil, foram democráticas as Constituições de 1.891, de 1.934
(que decorreu inclusive de uma revolução constitucional), de 1.946 e a Constituição Cidadã de
1.988.
c) Constituição Cesarista ou Napoleônica: é a imposta unilateralmente pelo governante e
referendada pelo povo, que é consultado a manifestar-se. Os césares de Roma e Napoleão usavam
desse artifício para dar ao texto constitucional uma aparência de legitimidade democrática.
QUANTO À ESTABILIDADE OU REFORMA (ALTERABILIDADE, MUTABILIDADE OU

CONSISTÊNCIA): IMUTÁVEL, RÍGIDA, FLEXÍVEL, SEMIRRÍGIDA, SUPER-RÍGIDA, PLÁSTICA E ABERTA.
a) Constituição Imutável: quando o texto constitucional proíbe a sua própria reforma.

Exemplo: Constituição da Finlândia.
b) Constituição Rígida: quando a sua reforma exige um procedimento mais solene e
dificultoso que o exigido para a aprovação de leis. É, pois, a rigidez que assegura a supremacia, isto
é, a superioridade das normas constitucionais à medida que elas não poderão ser alteradas pelas
leis ordinárias. As constituições brasileiras, à exceção da Constituição do Império de 1.824, foram
rígidas, mas, modernamente, classificam-se, conforme veremos, como super-rígidas.
c) Constituição Super-rígida: é a rígida que possui cláusulas pétreas, isto é, matérias que não
podem ser alteradas por Emendas Constitucionais. É o caso da Constituição Brasileira de 1.988.
d) Constituição Flexível: é a que pode ser alterada facilmente, pois adota o mesmo
procedimento de reforma exigido para a aprovação das leis ordinárias. São, pois, reformadas por
leis ordinárias. Assim, nessas constituições, não há hierarquia entre norma constitucional e
legislação ordinária, sendo distinguidas as normas constitucionais apenas pelo conteúdo da
matéria.
e) Constituição Semirrígida: quando algumas normas são rígidas e outras flexíveis. Foi o caso
da Constituição do Império de 1.824 em que a maioria dos dispositivos eram flexíveis, alteráveis por
lei ordinária, mas alguns, como os que versavam sobre os poderes públicos e direitos do cidadão,
exigiam um procedimento dificultoso, que incluía a participação de uma assembleia popular,
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sanção do imperador e referendo popular.
QUANTO À RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A RELIGIÃO: LAICA E TEOCRÁTICA
a) Constituição Laica: é a que impõe a separação entre o Estado e a religião, vedando-se a

religião oficial e qualquer outra discriminação religiosa. Exemplos: as constituições brasileiras
republicanas, inclusive a de 1.988.
b) Constituição Teocrática ou Confessional: é a que promove a união entre o Estado e a igreja,
instituindo-lhe uma religião oficial, ainda que se garanta a liberdade religiosa aos demais credos.
Exemplo: Constituição Brasileira de 1.824 (adotava a religião católica). Outro exemplo: Constituição
da Inglaterra (adota a religião anglicana).
PODER CONSTITUINTE
Há, na verdade, dois tipos de Poder Constituinte, o originário e o derivado.
CONCEITO DE PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO OU GENUÍNO OU DE PRIMEIRO GRAU
Poder constituinte originário é o que cria uma Constituição. Não há necessidade que seja a
primeira Constituição de um Estado, pois pode ser uma nova Constituição que substitua a anterior.
CARACTERÍSTICAS
O poder constituinte originário reveste-se de quatro características: inicial, autônomo,

incondicionado e ilimitado.
É um poder inicial, porque inaugura, cria a ordem constitucional do Estado, servindo como o
ponto de partida para o início dessa ordem constitucional.
É um poder autônomo, porque não é subordinado à ordem jurídica anterior, sendo, pois,
independente. Trata-se de um poder político com ampla liberdade para dispor sobre as matérias.
Distingue-se de uma simples reforma constitucional. Na reforma, as matérias são previamente
delimitadas, ao passo que o poder constituinte originário não recebe uma missão de aprovar ou
não determinadas matérias, ele tem ampla liberdade de gerenciamento das matérias que pretende
dispor.
É um poder incondicionado à medida que não se sujeita às condições de exercício
estabelecidas anteriormente por outro poder. É o próprio poder constituinte originário que define
as regras procedimentais para o seu exercício, como, por exemplo, o sistema de aprovação do
projeto da Constituição, o quórum de deliberação, etc., podendo, inclusive, permitir o ingresso de
dispositivos constitucionais que não seguiram essas normas procedimentais. De fato, diversos
dispositivos da Constituição brasileira de 1.988 não foram sequer votados pela Assembleia
Constituinte que, no entanto, os promulgou e, portanto, chancelou a suposta irregularidade formal,
convalidando-os. Por ser incondicionado, apenas o poder constituinte, e não o STF, é que poderia
questionar a violação dessas irregularidades procedimentais.
É, por fim, um poder ilimitado, pois pode inserir o que quiser na Constituição, tendo ampla
liberdade para deliberar sobre qualquer assunto.
De acordo com Sieyès, o poder constituinte originário é um poder permanente, que a
qualquer tempo pode ser exercido para a elaboração de uma nova Constituição. Em decorrência
disso, uma parcela da doutrina considera que os instrumentos da democracia direta, como
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referendos e plebiscitos, são exteriorizações do poder constituinte originário.
LIMITES DO PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO
O poder constituinte originário é, em princípio, ilimitado, pode versar sobre qualquer assunto.
Essa ideia de Sieyès, de considerá-lo ilimitado, surgiu para se contrapor ao Estado Absolutista,
que conferia amplos poderes aos governantes. A teoria do poder divino e direito divino dos
governantes, foi hostilizada por Sieyès que revestiu o poder constituinte originário de uma força
ilimitada, justamente para impor-se sobre a força dos governantes.
O próprio Sieyès, entretanto, impunha um limite ao poder constituinte originário, que,
segundo ele, deveria respeitar o direito natural. De fato, o direito natural surge com o próprio ser
humano, é anterior ao Estado e ao próprio poder, e, portanto, está acima de tudo.
TITULAR DO PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO
O povo é o titular do poder constituinte originário e não a nação, como considerava Sieyès.
PODER CONSTITUINTE DERIVADO OU REFORMADOR OU DE SEGUNDO GRAU
CONCEITO
O poder constituinte derivado é o que faz as reformas à Constituição. Tem, pois, a função de
promover as revogações ou modificações das normas constitucionais.
CARACTERÍSTICAS
Apresenta as seguintes características:

a) É um poder derivado ou secundário: porque emana da Constituição, sendo instituído pelo
poder constituinte originário. Em alguns países, como a Finlândia, a constituição é imutável, isto é,
não pode ser reformada, veda-se, destarte, a existência do poder constituinte derivado.
b) É um poder subordinado: porque deve observar a ordem jurídica instituída pela
Constituição. Trata-se, portanto, de um poder jurídico, isto é, que deve respeitar os limites
impostos pela Constituição, ao passo que o poder constituinte originário é autônomo,
independente, não se sujeita à ordem constitucional anterior, sendo, pois, um poder político.
c) É um poder limitado: porque não pode versar sobre qualquer matéria, a Constituição
proíbe, por exemplo, a alteração de cláusulas pétreas.
d) É um poder condicionado: porque o seu exercício só será válido se houver a observância
das regras procedimentais estabelecidas pela Constituição. No Brasil, a reforma da Constituição é
feita através de emendas constitucionais, que devem ser aprovadas em dois turnos, tanto pela
Câmara dos Deputados quanto pelo Senado Federal mediante o quórum qualificado de 3/5 (três
quintos) dos seus membros.
TITULAR DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO
O povo é também o titular do poder constituinte derivado, mas, na maioria dos países, como
é o caso do Brasil, esse exercício se dá indiretamente através do Poder Legislativo.
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Em alguns países, a reforma constitucional, após ser aprovada pelo parlamento, é submetida
ao referendo popular e assim o povo, que é o titular desse poder, tem uma participação direta.
INSTRUMENTO DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO
No Brasil, a reforma constitucional se verifica através de Emenda Constitucional, nos termos

do art. 60 da CF.
O Poder Legislativo, quando promove a reforma constitucional, cujo instrumento é a Emenda
Constitucional, não atua propriamente como Poder Legislativo e sim como Poder Constituinte
Derivado Reformador.
Outro instrumento do Poder Derivado Reformador é o Tratado Internacional sobre Direitos
Humanos firmados pelo Brasil, desde que aprovados pelo Congresso Nacional mediante o
procedimento das Emendas Constitucionais (§7º do art. 5º da CF). Preenchidas essas formalidades,
esses tratados podem promover a reforma constitucional, pois eles equivalem a Emendas
Constitucionais, sujeitando-se também às mesmas limitações que elas.
PODER CONSTITUINTE DERIVADO DECORRENTE
CONCEITO
Poder Constituinte Derivado Decorrente é o atribuído aos Estados-Membros de elaborarem

suas próprias Constituições.
A Constituição Federal, ao adotar a federação como forma de Estado, prevê a capacidade de
auto-organização dos Estados-Membros.
Trata-se, contudo, de um poder constituinte derivado, limitado e subordinado às normas da
Constituição Federal.
FUNDAMENTO
O art. 25, caput, da CF, dispõe que: “Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições
e leis que adotaram, observados os princípios desta Constituição”.
CONSTITUIÇÃO MUNICIPAL
A Constituição Federal fortaleceu os Municípios, considerando-os como entes integrantes da

Federal, ao lado da União, dos Estados-Membros e do Distrito Federal.
Assim, os Municípios, através de suas leis orgânicas, gozam também da capacidade da auto-
organização.
Com efeito, dispõe o art. 29, caput, da CF:
“O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de
dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará,
atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado...”.
Antes da Constituição de 1.988, as leis orgânicas municipais eram elaboradas pelos Estados-
Membros, salvo em alguns municípios do Rio Grande do Sul que, naquela época, já adotavam a
tese, que era minoritária, que incluía os municípios como entes da federação, conferindo-lhes
autonomia em vez de subordinação aos Estados-Membros.
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A partir da Constituição de 1.988, a questão encontra-se encerrada, os municípios integram a

federação e gozam de autonomia administrativa e financeira, não são mais subordinados aos
Estados-Membros.
Cada Município tem o poder de elaborar a sua própria Lei Orgânica Municipal, que, para uma
primeira corrente, teria a natureza jurídica de verdadeira “Constituição Municipal”. Entretanto,
uma outra corrente, que é a dominante, impugna essa tese e trata a Leis Orgânicas Municipais
como leis, rejeitando-lhe o status de norma constitucional.
No Supremo Tribunal Federal prevalece esse último entendimento. Portanto, a Lei Orgânica
dos Municípios deve respeitar tanto a Constituição Federal quanto a Constituição Estadual. Não há,
no Brasil, o poder constituinte derivado decorrente municipal, e, sendo assim, a violação da Lei
Orgânica Municipal gera ilegalidade, em vez de inconstitucionalidade. De fato, um poder que é
subordinado à Constituição Estadual, não merece ser tratado como poder constituinte.
RESTRIÇÕES AO PODER CONSTITUINTE DERIVADO DECORRENTE
O poder constituinte derivado decorrente está subordinado à Constituição Federal, que lhe
impõe limites que a doutrina classifica da seguinte forma:
a) Princípios Constitucionais Estabelecidos: são as normas constitucionais que impõem limites
expressos ou implícitos aos Estados-Membros e Distrito Federal. Um dos exemplos é art. 19 da CF.
Outro exemplo é o art. 21 da CF, que ao tratar das competências exclusivas da União,
implicitamente veda que a Constituição Estadual disciplina esses assuntos.
b) Princípios Constitucionais Sensíveis: são aqueles cuja violação acarreta a intervenção da
União nos Estados e Distrito Federal.
Estão previstos no art. 34, VII, da CF, que prevê as hipóteses em que a União pode intervir nos
Estados e Distrito Federal.
Referida intervenção federal depende da propositura da ação direta de inconstitucionalidade
interventiva perante o STF. O Procurador Geral da República é o único legitimado a formular essa
“representação” ao STF, cuja natureza é de verdadeira e autêntica ação judicial.
c) Princípios Constitucionais Extensíveis: são as normas da Constituição Federal que
disciplinam a organização da União, mas que a jurisprudência do STF ordena que seja aplicada
também aos demais entes da federação (Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios). O
objetivo de se estender essas normas a todos os entes da federação é garantir a unidade do
federalismo, a harmonia da separação dos poderes e a uniformidade do federalismo brasileiro.
Dentre essas normas constitucionais merecem menção as que cuidam do processo legislativo,
organização do Tribunal de Contas, eleição do Chefe do Poder Executivo, etc. Por exemplo, a
iniciativa do projeto de lei para criar tributos federais é exclusiva do Presidente da República e, por
consequência, será exclusiva do Governador, quando se tratar de tributos estaduais ou do Prefeito,
se for tributo municipal. É claro que a reprodução do modelo federal aos Estados, Distrito Federal e
Municípios requer uma adequação, um ajuste, afinal a União tem um poder legislativo bicameral e
nos demais entes da federação esse poder é unicameral. O princípio da simetria ou paralelismo das
formas consiste nos critérios que se utiliza para levar a efeito a aplicação dos princípios
constitucionais extensíveis às esferas estadual, distrital e municipal.
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VALIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
CONCEITO
Norma Constitucional válida é a elaborada com observância dos requisitos formais e materiais
prescritos pelo ordenamento jurídico.
ESPÉCIES
A validade pode ser:

a) Formal: é a obediência aos requisitos extrínsecos do processo de elaboração da norma
constitucional. Exemplos: iniciativa do projeto, quórum de aprovação, votação em dois turnos, etc.
b) Material ou Substancial: é a compatibilidade do conteúdo da norma com o ordenamento
constitucional vigente. Por exemplo, é inconstitucional a eventual emenda constitucional que viole
cláusula pétreas.
VALIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS ORIGINÁRIAS
Referidas normas, que são aquelas introduzidas pelo poder constituinte originário e portanto
integram o texto original da Constituição, são sempre válidas, ainda que violem o direito natural ou
o núcleo central da própria Constituição. O fato de afrontarem o procedimento previsto para o
exercício do poder constituinte originário, por exemplo, de não serem votadas pela Assembleia
Constituinte, também é irrelevante, porquanto opera-se a ratificação tácita no momento em que
são promulgadas juntamente com a Constituição.
O STF, na ADIN 815, decidiu que todas as normas do poder constituinte originário são válidas,
ainda que elas violem cláusulas pétreas, limites impostos apenas ao poder constituinte derivado.
VALIDADE DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS DERIVADAS
Estas normas, que são as produzidas pelo poder constituinte derivado reformador, sujeitam-
se à análise de sua constitucionalidade, pois emanam de um poder limitado e subordinado. Elas
devem observar os requisitos de validade, tanto sob o prisma formal, quanto material, sob pena de
serem inconstitucionais.
Assim, a tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais é aceita para as normas
oriundas do poder constituinte derivado e repudiada em relação às normas emanadas do poder
constituinte originário.
VIGÊNCIA DAS NORMAS CONSTITUCIONAIS
CONCEITO
Vigência é o atributo que torna a norma de observância obrigatória, conferindo-lhe força

executória.
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INÍCIO
No silêncio, as normas constitucionais entram em vigor imediatamente, isto é, na data de sua

publicação.
O prazo de vigência, de 45 dias, previsto no art. 1º da LINDB, aplica-se apenas às leis.
Quanto às normas constitucionais, salvo expressa previsão em contrário prevista no seu
próprio texto, têm vigência imediata.
DESCONSTITUCIONALIZAÇÃO
Desconstitucionalização é manutenção da vigência de certas normas da Constituição anterior,

rebaixando-as na pirâmide hierárquica para que sejam tratadas como simples normas
infraconstitucionais. É, pois, a transformação em leis de certas normas das constituições anteriores,
que sejam compatíveis com a nova Constituição.
No Brasil, não é possível a desconstitucionalização, salvo mediante cláusula expressa
constante em norma constitucional inserida pelo poder constituinte originário.
RECEPÇÃO
Com a promulgação de uma nova constituição, as leis vigentes devem ser aproveitadas, caso
contrário, até que o Congresso Nacional as refizessem, o caos teria tomado conta da sociedade.
As leis anteriores, cuja matéria seja compatível com a nova Constituição, são, pois,
recepcionadas e, então, elas passam a ter um novo fundamento de validade. Opera-se a novação
constitucional, isto é, a substituição do seu fundamento de validade.
Recepção é, portanto, o fenômeno de preservação das leis anteriores que se revelam
materialmente compatíveis com a nova Constituição ou com uma nova Emenda Constitucional.
Para que haja a recepção, basta a compatibilidade material entre a lei anterior e a nova
Constituição. Exemplo: o art. 7º, IV, da CF/88 proíbe que o salário mínimo seja utilizado como
critério de correção monetária, logo as leis anteriores que dispunham em sentido contrário, não
foram recepcionadas. Outro exemplo, o art. 5º, LXIII, da CF consagra o princípio do acesso à defesa,
por consequência, o art. 595 do CPP, que, diante da fuga do réu, considerava a apelação deserta,
não foi recepcionado. Igualmente, a lei de imprensa não foi recepcionada, por colidir com o
princípio da liberdade de expressão.
Por outro lado, a eventual incompatibilidade formal da lei anterior é irrelevante, não
inviabiliza o fenômeno da recepção. Antes da Constituição de 1.988, por exemplo, havia uma
espécie normativa chamada decreto-lei, que o Presidente da República podia expedir em
determinadas matérias. Se o Congresso Nacional não o rejeitasse expressamente, ocorria a sua
aprovação tácita. Milhares de decretos-lei foram editados, inclusive, o próprio Código Penal
reveste-se dessa forma. Outros exemplos de decretos-leis: a lei das contravenções penais e a CLT.
Sobreditos decretos-leis, e tantos outros, foram recepcionados, porque, no conteúdo, são
compatíveis com a Constituição de 1.988.
NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICÁCIA PLENA
Norma constitucional de eficácia plena é a que contém todos os elementos necessários à

produção dos seus efeitos jurídicos. Trata-se de uma norma completa, que não precisa ser
complementada por outra norma.
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Referidas normas têm eficácia imediata e integral, sendo aplicada por inteira.
Em regra, as normas constitucionais contêm todas as informações essenciais à sua aplicação
e, portanto, são de eficácia plena. Exemplo: são brasileiros natos aqueles que nascerem no
território nacional (art. 12 da CF).
NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICÁCIA CONTIDA
Norma constitucional de eficácia contida ou redutível, também chamada de norma

constitucional de integração restringível, é a que também contém todos os elementos necessários à
produção dos seus efeitos jurídicos, mas que expressamente autoriza o legislador a reduzir o
alcance desses efeitos.
O art. 5º, LVII, da CF prevê que “o civilmente identificado não será submetido a identificação
criminal, salvo nas hipóteses previstas em lei”.
Outro exemplo é o art. 5º, XIII, da CF que dispõe que “é livre o exercício de qualquer ofício ou
profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”. Noutras palavras, o
princípio da liberdade profissional pode ser restringido por lei, é o caso da exigência de exame da
OAB para o exercício da advocacia.
NORMAS CONSTITUCIONAIS DE EFICÁCIA LIMITADA
Norma constitucional de eficácia limitada, também chamada de norma de integração

completável ou ainda de norma de eficácia relativa dependente de complementação, é a que não
contém todos os elementos necessários à produção integral dos seus efeitos jurídicos.
Necessita, pois, de uma lei que a regulamente.
Exemplo: o art. 153, VII, da CF dispõe que lei complementar instituirá o imposto sobre
grandes fortunas. Enquanto não sobrevier essa lei, o aludido imposto não poderá ser cobrado.
Outro exemplo: o art. 7, XI, da CF prevê que a participação dos lucros do empregador será
definida em lei. Somente com a edição da lei 10.101/2.000 é que se concretizou esse comando
constitucional de eficácia limitada.
As normas de eficácia limitada são incompletas e, portanto, sua aplicabilidade depende de
regulamentação legal. Por isso, são conhecidas como normas de aplicabilidade diferida ou mediata.
O art. 7º, VII, do CF reza que “o direito de greve será exercido nos termos e nos limites
definidos em lei específica”. Havia divergência doutrinária se essa norma era de eficácia limitada ou
contida. O STF considerou de eficácia limitada e admitiu o mandado de injunção para viabilizar o
exercício do direito de greve do servidor público. Aludido remédio constitucional tem exatamente a
função de propiciar o exercício dos direitos previstos em normas constitucionais de eficácia limitada
ainda não regulamenta por lei.
As normas constitucionais de eficácia limitada, antes mesmo da edição da lei
regulamentadora, produzem três efeitos imediatos:
a) Efeito revogador das leis anteriores que com elas se mostrem materialmente
incompatíveis. Estas leis materialmente conflitantes não serão recepcionadas.
b) Efeito paralisante, isto é, obsta a elaboração de leis posteriores que a contrariem. Paralisa,
pois, qualquer atividade legislativa colidente com seus preceitos, condicionando, destarte, a
atuação futura do legislador.
c) Efeito de garantia do mínimo existencial às pessoas. As normas de eficácia limitada que
estabelecem direitos constitucionais, através de programas sociais e econômicos a serem
implementados e executados pelo Poder Público, não podem ser meras promessas inconsequentes,
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delas devem ser extraídas o máximo de efetividade para se garantir o mínimo existencial às
pessoas.
Com efeito, algumas normas de eficácia limitada classificam-se da seguinte forma:
a) Normas de princípios institutivos: são as que preveem a criação de um órgão ou instituição,
através da lei regulamentadora. Exemplo: o art. 134 da CF prevê que cada Estado-Membro deverá
criar uma Defensoria Pública. Trata-se, nesse caso, de uma norma institutiva impositiva, pois as
Defensorias Públicas devem ser criadas, não há a liberdade de não criá-las. Outro exemplo: o art.
18, §2º, da CF prevê que os territórios podem ser criados por lei complementar. Trata-se de uma
norma institutiva facultativa, pois há a opção de não se criar territórios.
b) Normas de princípios programáticos: são as que estabelecem programas sociais e
econômicos que devem ser implementados pelo Poder Legislativo e Poder Executivo. O art. 196 da
CF, por exemplo, reza que “a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante
políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao
acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”.
As normas programáticas têm aplicação progressiva, e não imediata, porquanto dependem
de disponibilidade orçamentária e financeira do Poder Público. Referidas normas, no entanto, não
devem ser encaradas como meras promessas constitucionais inconsequentes e,
independentemente de disponibilidade financeira, o mínimo existencial às pessoas, segundo
jurisprudência da Excelsa Corte, deve ser implementado imediatamente como decorrência do
caráter cogente e vinculante dessas normas. O art. 205 da CF, por exemplo, prevê que a educação é
direito de todos e dever do Estado e da família. É uma norma programática. O STF tem compelido
os municípios a providenciarem número de vagas suficientes para que o comando constitucional
não se torne promessa inconsequente. Com base no princípio da máxima efetividade das normas
constitucionais tem ocorrido a ingerência do Poder Judiciário para que o Poder Público não ignore
essas normas constitucionais programáticas.
TIPOS DE INCONSTITUCIONALIDADE
a) Inconstitucionalidade por ação: é a lei ou ato normativo que contraria a Constituição.

b) Inconstitucionalidade por omissão: é a não edição das leis ou atos normativos que
deveriam regulamentar as normas constitucionais de eficácia limitada. É, pois, a inércia do poder
competente em regulamentar um direito previsto na Constituição. A omissão total ou pura é
ausência de qualquer regulamentação. A omissão parcial é a regulamentação insuficiente para
atingir todos os objetivos na norma constitucional. Por exemplo, a lei que prevê o valor do salário
mínimo regulamenta de forma insuficiente o art. 7º, IV, da CF, pois o montante fixado é
evidentemente ineficaz para atingir os fins previstos por esse dispositivo constitucional.
c) Inconstitucionalidade material: é a lei ou ato normativo que se revela incompatível com o
conteúdo de certa norma constitucional. Pode ser total ou parcial, conforme a extensão.
d) Inconstitucionalidade formal: é a lei ou ato normativo promulgados em desacordo com o
procedimento legislativo previstos na Constituição. Em regra, a inconstitucionalidade formal é total,
isto é, contamina a lei por inteira, mas excepcionalmente pode ser parcial como na hipótese de lei
ordinária que, em alguns dispositivos, trata de matéria de lei complementar, nesse caso, apenas os
preceitos intrusos serão inconstitucionais. A inconstitucionalidade subdivide-se em:
• Inconstitucionalidade formal subjetiva: é o vício na iniciativa do projeto de lei. Exemplo: a
iniciativa da lei aprovada deveria ser do prefeito, pois versava sobre aumento salarial dos
funcionários da prefeitura, mas o projeto foi apresentado por um vereador.
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• Inconstitucionalidade formal objetiva: é o vício nos demais aspectos do procedimento

legislativo. Exemplo: Lei Complementar é aprovada por maioria simples, em vez de maioria
absoluta.
• Inconstitucionalidade formal orgânica: quando a lei é editada por órgão incompetente.
Exemplo: Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo aprova um novo Código Civil. Outro
exemplo: Lei Estadual que trata de matéria federal.
e) Inconstitucionalidade por arrastamento (por atração, por derivação ou consequente):
quando a inconstitucionalidade de uma norma faz com que outras, dependentes dela, sejam
também consideradas inconstitucionais. Se, por exemplo, a lei que cria um determinado órgão
público é declarada inconstitucional, todas as demais leis que disciplinam esse órgão serão
inconstitucionais. Outro exemplo: declarada a inconstitucionalidade de uma lei, o decreto que a
regulamenta será também inconstitucional.
f) Inconstitucionalidade superveniente: é a colidência de leis anteriores com a norma
constitucional posterior. Não há, na verdade, inconstitucionalidade. O correto é usar o termo não
recepção, quer essa incompatibilidade seja com a Constituição superveniente ou com Emendas
Constitucionais posteriores. A não recepção gera a revogação dessas leis. Não se admite, portanto,
nesse sentido, a inconstitucionalidade superveniente. Em outro sentido, agora mais plausível, a
inconstitucionalidade superveniente significa a incompatibilidade de uma lei, até então válida, com
a nova interpretação dada à norma constitucional.
g) Inconstitucionalidade parcial sem redução do texto: é a lei que é constitucional, mas que
será inconstitucional se for aplicada em determinada situação. Trata-se da redução do campo de
incidência da lei. O termo “parcial”, que designa essa classificação, não se refere ao texto da norma
e sim à hipótese concreta de aplicação. Exemplo: o art. 133 da CF estabelece que o advogado é
indispensável, mas o STF reduziu-lhe o alcance para abranger apenas o processo criminal, validando
as leis que dispensam a presença do advogado em processos cíveis, como é o caso da Lei
10.259/2.001 que cuida do Juizado Federal.
h) Interpretação conforme a Constituição: é o fato de, sempre que possível, buscar uma
interpretação que preserve a validade da lei. Se, por exemplo, a norma comporta três
interpretações, sendo a primeira inconstitucional, a segunda constitucional e a terceira
razoavelmente constitucional, a opção deve ser pela segunda, por força do princípio da preservação
das normas constitucionais. O STF, ao julgar a questão da União Homoafetiva, adotou a
interpretação que veda a discriminação e interpretou o art. 1.723 do CC, que prevê a união estável
entre o homem e a mulher, como sendo união de pessoas, com o fim de constituir família.
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
CONCEITO
Controle de Constitucionalidade é a verificação de compatibilidade das leis e demais atos ou

omissões normativas com a Constituição.
FORMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
São duas as formas de controle de constitucionalidade:

a) Controle preventivo: é o que evita o ingresso no ordenamento jurídico do ato normativo
inconstitucional. É, pois, feito antes da entrada em vigor da lei.
b) Controle repressivo: é o que visa retirar do ordenamento jurídico o ato normativo que
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entrou em vigor, mas padece de inconstitucionalidade.

O controle preventivo é exercido pelo Poder Legislativo e Poder Executivo e,
excepcionalmente, pelo Poder Judiciário.
O controle repressivo, por sua vez, é função do Poder Judiciário, mas, em caráter excepcional,
é também realizado pelo Poder Legislativo e Poder Executivo.
Vê-se assim que compete aos três poderes da República zelar pela supremacia da
Constituição Federal, realizando o controle de constitucionalidade.
CONTROLE PREVENTIVO PELO PODER LEGISLATIVO
O Poder Legislativo é o encarregado de elaborar as leis e, por isso, realiza o controle

preventivo por excelência.
Este controle é exercido pelo parlamentar, quando elabora o projeto de lei, outrossim,
durante os exames e debates acerca desse projeto.
Na Câmara dos Deputados, todo e qualquer projeto de lei é obrigatoriamente analisado pela
Comissão de Constituição e Justiça (CCJ), que tem a função típica de examinar se o projeto de lei é
ou não compatível com a Constituição Federal, podendo proferir decisão terminativa, isto é, de
arquivamento do projeto de lei inconstitucional, sem exame do mérito, nesse caso, o projeto não
será sequer remetido ao plenário. Dessa decisão cabe recurso subscrito por pelo menos 1/10 (um
décimo) dos membros dessa Casa Legislativa, cujo julgamento competirá ao plenário da Câmara
dos Deputados.
No Senado Federal, nem todos os projetos passam pela Comissão de Constituição e Justiça,
esta comissão só atua em situações específicas, como, por exemplo, requisição do Presidente da
Casa. Aliás, o regimento interno autoriza o Presidente do Senado a arquivar de ofício projetos de
leis manifestamente inconstitucionais e, quando assim o faz, está exercendo o controle preventivo
de constitucionalidade.
As comissões permanentes temáticas ou técnicas da Câmara dos Deputados e do Senado,
como, por exemplo, Comissão de Saúde, de Educação, etc., quando examinam o mérito do projeto
também podem apontar as inconstitucionalidades.
Em suma, no âmbito do Poder Legislativo, o controle preventivo de constitucionalidade é
exercido em vários momentos do processo de elaboração das leis. Na verdade, é dever de todo
parlamentar verificar essas inconstitucionalidades.
CONTROLE PREVENTIVO PELO PODER EXECUTIVO
O Presidente de República, através do chamado veto jurídico, tem o poder de barrar os

projetos de leis inconstitucionais que foram aprovados pelo Congresso Nacional, exercendo,
destarte, o controle preventivo de constitucionalidade.
Este modelo, que permite a fiscalização de um poder pelo outro e é uma das características
da separação de poderes, denomina-se mecanismo de freios e contrapesos.
O veto presidencial, no entanto, é relativo e poderá ser derrubado pelo Congresso Nacional.
Nesse caso, diante da entrada em vigor da lei, restará apenas o controle repressivo de
constitucionalidade.
CONTROLE PREVENTIVO PELO PODER JUDICIÁRIO
No Brasil, o controle preventivo de constitucionalidade é exercido tipicamente pelos poderes
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democráticos, que são os eleitos pelo voto popular, isto é, o Poder Legislativo e o Poder Executivo,
mas o Poder Judiciário numa situação específica, desde que provocado, pode também declarar a
inconstitucionalidade de um projeto de lei, exercendo, destarte, o controle preventivo de
Para tanto, é preciso os seguintes requisitos:
a) Que haja violação constitucional dos aspectos formais do processo legislativo ou então a
afronta a alguma cláusula pétrea do §4º do art. 60 da CF. Exemplo: um projeto de lei rejeitado é
apresentado novamente na mesma sessão legislativa, sem que tenha sido subscrito pela maioria
absoluta dos Deputados ou Senadores, fato que infringe o art. 67 da CF.
b) Impetração de mandado de segurança. A legitimidade ativa para a impetração é exclusiva
dos parlamentares. Trata-se, pois, de direito líquido e certo do parlamentar ao regular processo
legislativo. No âmbito federal, é direito público subjetivo de qualquer deputado ou senador
apresentar esse remédio constitucional. A competência é originária do Supremo Tribunal Federal.
Não cabe, no entanto, o ajuizamento de ação direta de inconstitucionalidade para questionar a
validade de um mero projeto de lei. No âmbito dos projetos de leis estaduais ou municipais, a
legitimidade para a impetração do mandado de segurança é dos deputados estaduais ou
vereadores, respectivamente, e a competência é originária do Tribunal de Justiça.
Quando o projeto da lei afrontar apenas os regimentos internos do Poder Legislativo, o Poder
Judiciário não poderá intervir, trata-se de questão “interna corporis”, nesse caso, não há violação
direta da Constituição e, portanto, para preservar o princípio da separação dos poderes, veda-se o
controle judicial preventivo e até mesmo o repressivo.
CONTROLE REPRESSIVO PELO PODER JUDICIÁRIO
O controle de constitucionalidade repressivo é o exercido após a ultimação do processo

legislativo.
É o controle feito depois da publicação da lei ou ato normativo, ainda que no período da
“vacatio legis”. Todos os juízes, na análise do caso concreto, realizam esse controle. E, no plano
abstrato, é ainda cabível, perante o Supremo Tribunal Federal, a propositura de ação para se
discutir tão somente a questão da inconstitucionalidade dos atos normativos e omissões
legislativas.
CONTROLE REPRESSIVO PELO PODER LEGISLATIVO
O Poder Legislativo só pode exercer o controle de constitucionalidade repressivo, em caráter

excepcional, nas seguintes hipóteses:
a) Para sustar, através de decreto legislativo, os atos do Poder Executivo que extrapolarem o
poder regulamentar (art. 49, V, da CF). Com efeito, promulgada a lei, caso ela dependa de
regulamentação para a sua fiel execução, competirá ao Presidente da República editar decreto
regulamentar, ato administrativo que fornece os pormenores que viabilizam a aplicação da lei. Se
esse decreto extrapolar os limites da lei, desviar-se dos seus fins, o Congresso Nacional poderá
editar decreto legislativo para neutralizar os seus efeitos, exercendo, destarte, o controle
repressivo de constitucionalidade.
b) Para sustar, através de decreto legislativo, a lei delegada que extrapolou os limites da
delegação legislativa (art. 49, V, da CF). A lei delegada editada pelo Presidente da República, que
ultrapassa os limites que o Congresso Nacional lhe havia autorizado previamente, reveste-se de
inconstitucionalidade. Nesse caso, o Congresso Nacional pode baixar um decreto legislativo para
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sustar a sua aplicação, sem que haja necessidade de se valer do Poder Judiciário.
c) Para rejeitar medida provisória por motivo de inconstitucionalidade (art. 62 da CF). A
medida provisória, como se sabe, é baixada pelo Presidente da República e entra em vigor com a
sua publicação, todavia, o Congresso Nacional deverá apreciá-la posteriormente e, caso a rejeite,
por motivo de inconstitucionalidade, estará fazendo o controle repressivo de constitucionalidade.
CONTROLE REPRESSIVO PELO PODER EXECUTIVO
O Poder Executivo só pode realizar o controle repressivo de constitucionalidade numa única

hipótese, ou seja, anulando, por inconstitucionalidade, os seus próprios atos administrativos.
Antes da Constituição de 1.988, havia uma segunda hipótese, hoje polêmica. O Poder
Executivo podia deixar de cumprir as leis que reputasse inconstitucionais. Era uma prática tão
arraizada que configurava um verdadeiro costume constitucional de controle repressivo de
constitucionalidade. Com o advento da Constituição de 1.988, alguns autores passaram a sustentar,
com base no novo modelo de separação dos poderes, que isso não é mais possível.
SISTEMAS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Quanto aos órgãos incumbidos de realizar o controle de constitucionalidade, a doutrina

apresenta a seguinte classificação:
a) Sistema de Controle Judicial: é o feito por um órgão integrante da estrutura do Poder
Judiciário.
b) Sistema de Controle Político ou Sistema de Matriz Austríaca: é o feito por órgãos que não
integram a estrutura de nenhum dos três poderes.
No Brasil, como vimos, adota-se o sistema de controle judicial. Ainda que o litígio seja entre
os Poderes Executivo ou Legislativo e o Poder Judiciário, o julgamento será feito pelo Poder
Judiciário.
CONTROLE JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDADE
CLASSIFICAÇÃO
Quanto ao órgão jurisdicional incumbido de exercê-lo, o controle judicial de

constitucionalidade pode ser:
a) Controle Concentrado: é o exercido pelo Supremo Tribunal Federal.
b) Controle Difuso: é o exercido por qualquer juiz ou tribunal.
Em relação à natureza da discussão promovida em juízo, o controle de constitucionalidade
desdobra-se em:
a) Controle Abstrato: quando o objeto da ação é tão somente o questionamento da
inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, sem que haja um conflito concreto.
b) Controle Concreto: quando o pedido principal da ação não é a declaração de
inconstitucionalidade, e sim um outro relacionado à discussão de um caso concreto, mas
incidentalmente se suscita a inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo. Exemplo: numa
ação de cobrança de débito tributário que a Fazenda Pública move em face de Pedro, a defesa
alega a inconstitucionalidade da lei que instituiu esse tributo.
O STF, no entanto, funde as quatro hipóteses acima em apenas duas, adotando a seguinte
classificação:
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a) Controle concentrado ou abstrato ou principal ou direto ou objetivo ou fechado;

b) Controle difuso ou concreto ou incidental ou subjetivo ou aberto.
Portanto, são sinônimas as expressões controle concentrado ou abstrato, outrossim, controle
difuso ou concreto.
O Brasil, portanto, adotou um sistema misto, porque há duas vias através das quais se faz o
controle de constitucionalidade:
a) Via de ação direta de inconstitucionalidade (controle concentrado);
b) Via de exceção (controle difuso).
CONTROLE DIFUSO OU INCIDENTAL OU INDIRETO OU CONCRETO OU ABERTO OU VIA DE

EXCEÇÃO OU DEFESA
O controle difuso autoriza que a inconstitucionalidade seja decretada por qualquer juiz ou
tribunal em ações judiciais de qualquer área do Direito (trabalhista, penal, cível, tributária, etc).
A inconstitucionalidade, no controle difuso, pode recair sobre leis ou atos normativos
federais, estaduais ou municipais.
No controle difuso, o pedido principal não é a inconstitucionalidade e sim outro pedido
baseado num caso concreto cuja lei que o respalda reveste-se de inconstitucionalidade. A questão
da inconstitucionalidade figura como causa de pedir (exemplo: petição inicial da ação de
inexigibilidade de débito tributário fundamentada na inconstitucionalidade de determinada lei) ou
fundamento de defesa (exemplo: o réu, na ação de cobrança, sustenta, na contestação, que a lei
que respalda o débito é inconstitucional).
A declaração de inconstitucionalidade é apenas incidental (“incidenter tantum”), pois, no
referido processo, existem partes e lide, isto é, uma pretensão resistida, cuja solução, num ou outro
sentido, está condicionada à análise da questão da inconstitucionalidade.
É claro que o juiz, de ofício, pode decretar a inconstitucionalidade de uma lei, porquanto a
questão é de ordem pública.
Na sentença ou acórdão, a questão da inconstitucionalidade aparece na motivação ou
fundamentação e não nos capítulos (tópicos da sentença ou acórdão que julgam o pedido).
O efeito de decisão judicial, que reconhece a inconstitucionalidade da lei, é apenas entre as
partes (“inter partes”), isto é, a lei não será aplicada ao caso concreto. A lei não é, portanto,
invalidada, pois o que ocorre é apenas uma “declaração incidental de inconstitucionalidade”,
expressão usada para designar a inconstitucionalidade pronunciada na motivação da sentença ou
acórdão. Se, no entanto, a inconstitucionalidade incidental, através de recurso extraordinário, for
decretada pelo STF, a lei será invalidada e não poderá ser aplicada às partes e a nenhum outro caso,
tendo, pois, efeito expansivo, conforme veremos mais adiante.
É declaratória a natureza jurídica da decisão judicial que reconhece a inconstitucionalidade de
uma lei ou ato normativo e, por consequência, tem, em regra, eficácia “ex tunc”, isto é, retroativa.
O STF, no entanto, por razões de segurança jurídica, pode, em caráter excepcional, modular
os efeitos da decisão e estabelecer efeitos “ex nunc”, vale dizer, não retroativos ou fixar o efeito
“pro futuro”, estipulando que a decisão judicial só valerá a partir de determinada data.
Acrescente-se ainda que a sentença que julga procedente a ação civil pública tem efeitos
“erga omnes”, mas através da referida ação só se pode questionar a inconstitucionalidade de leis
ou atos normativos como fundamentação jurídica, isto é, causa de pedir. Não se pode inserir no
pedido da ação civil pública a declaração de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos, sob
pena de ela se transfigurar numa disfarçada ação direta de inconstitucionalidade.
Conforme já salientado, no controle difuso, qualquer juiz ou tribunal, na motivação da
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sentença ou acórdão, pode declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo para viabilizar o
julgamento do pedido. O art. 97 da CF dispõe, no entanto, que “somente pelo voto da maioria
absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os Tribunais
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público.”
Enquanto o juiz de primeiro grau sozinho tem jurisdição para declarar a inconstitucionalidade
de leis ou atos normativos, justamente porque suas decisões não formam jurisprudência, o
Magistrado de Segundo Grau (desembargadores e ministros) não desfrutam dessa competência.
Trata-se do princípio “full bench”, que significa bancada completa, oriundo do direito norte-
americano, que proíbe aos órgãos fracionários dos tribunais (turmas, câmaras e sessões)
declararem a inconstitucionalidade de uma lei.
Para preservar a estabilidade da ordem ou segurança jurídica e evitar decisões conflitantes, a
Constituição veda que os órgãos fracionários dos Tribunais (turmas, câmaras e grupos de câmaras)
pronunciem sobre a inconstitucionalidade, ainda que em caráter meramente incidental, reservando
a competência ao plenário do Tribunal ou a seu Órgão Especial, exigindo ainda o quórum de
maioria absoluta. É a chamada reserva de plenário ou de seu órgão especial.
O órgão especial do Tribunal exerce as mesmas funções administrativas e jurisdicionais do
Tribunal Pleno. Só é possível a criação de órgão especial nos tribunais com mais de 25 (vinte e
cinco) desembargadores, sendo metade escolhida pelo critério de antiguidade e a outra metade
por eleição.
Com efeito, dispõe o art. 93, XI, da CF:
“Nos tribunais com número superior a vinte e cinco julgadores, poderá ser constituído órgão
especial, com o mínimo de onze e o máximo de vinte e cinco membros, para o exercício das
atribuições administrativas e jurisdicionais delegadas da competência do tribunal pleno, provendo-
se metade das vagas por antiguidade e a outra metade por eleição pelo tribunal pleno”.
Acrescente-se que o STF é composto por duas turmas. Cada uma com 5 (cinco) membros. A 1ª
ou 2ª Turma do STF não pode declarar a inconstitucionalidade de leis, a competência é exclusiva do
plenário e ainda assim exige-se maioria absoluta, isto é, 6 (seis) votos, tendo em vista que no STF há
11 (onze) ministros.
Surgindo no julgamento do órgão fracionário a questão da inconstitucionalidade de uma
determinada lei, duas hipóteses podem ocorrer:
1ª) o órgão fracionário entende que a lei é constitucional. Nesse caso, o próprio órgão
fracionário tem jurisdição para o julgamento, declarando a validade da lei, porquanto a reserva de
plenário é apenas para se declarar a inconstitucionalidade.
2ª) o órgão fracionário entende que a lei é inconstitucional. Em tal situação, o órgão
fracionário deve lavrar o chamado “acórdão de encaminhamento”, consignando, nesse acórdão,
que considerou a lei inconstitucional e, por isso, suscita a manifestação do Tribunal Pleno ou Órgão
Especial (se houver). Trata-se, na verdade, do denominado “incidente” de inconstitucionalidade,
que gera a cisão do julgamento, uma competência “per saltum”, no dizer de Pontes de Miranda.
Trata-se de um critério funcional de competência.
Esta segunda situação gerará, portanto, três acórdãos sucessivos:
1º) acórdão do encaminhamento lavrado pelo órgão fracionário;
2º) acórdão do Tribunal Pleno ou Órgão Especial reconhecendo a inconstitucionalidade ou
constitucionalidade da lei;
3º) acórdão de complemento do órgão fracionário, que julgará as demais questões não
relacionadas à inconstitucionalidade das leis. Sobre o assunto, dispõe a Súmula 513 do STF: A
decisão que enseja a interposição de recurso ordinário ou extraordinário não é a do plenário, que
resolve o incidente de inconstitucionalidade, mas a do órgão (câmaras, grupos ou turmas) que
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completa o julgamento do feito. No STF, o pleno no próprio julgamento do acórdão de

encaminhamento, decide também o restante das questões, por força da isonomia.
Por outro lado, a reserva do plenário é dispensada quando, no exercício do controle difuso o
Tribunal Pleno ou Órgão Especial, ou então o plenário do Supremo Tribunal Federal, já houver
declarado a lei inconstitucional (parágrafo único do art. 949 do CPC/2015). Nesse caso, o órgão
fracionário declara a lei inconstitucional reportando-se ao acórdão anterior.
Quanto às leis editadas antes da Constituição de 1.988, que sejam materialmente
incompatíveis com ela, podem ser afastadas pelo órgão fracionário do tribunal, porquanto a
questão refere-se à não recepção, isto é, revogação, e não propriamente à inconstitucionalidade.
Não há, de acordo com a Excelsa Corte, a figura da inconstitucionalidade superveniente. Portanto,
afasta-se, também nessa hipótese, a reserva de plenário.
Fora dessa hipótese de não recepção, os órgãos fracionários não podem, para driblarem a
incidência da reserva de plenário, afastar a incidência da lei, sem declará-la expressamente
inconstitucional, pois, esse artifício, por via oblíqua, surte o mesmo efeito da declaração de
inconstitucionalidade.
A propósito, dispõe a Súmula Vinculante nº 10 do STF:
“Viola a cláusula de reserva de plenário (CF, artigo 97) a decisão de órgão fracionário de
tribunal que, embora não declare expressamente a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo
do Poder Público, afasta sua incidência, no todo ou em parte.”
Finalmente, o Supremo Tribunal Federal, nos julgamentos de recursos extraordinários ou
ações de sua competência originária, declara a inconstitucionalidade incidental, por via de exceção,
de determinada lei, tem a faculdade de comunicar sua decisão ao Senado Federal. Este, por sua vez,
caso queira, pode baixar uma resolução, suspendendo a execução da norma declarada
inconstitucional (art. 52, X, da CF).
Trata-se de mera faculdade do Senado editar ou não essa resolução, mas se o fizer deverá
atentar-se exclusivamente ao decidido pelo STF, isto é, suspender apenas a aplicação dos
dispositivos legais declarados inconstitucionais pela Excelsa Corte.
É possível essa resolução do Senado ainda que se trate de leis estaduais ou municipais ou de
outros atos normativos (exemplo: medidas provisórias).
É a chamada extensão subjetiva, que é a maneira de a decisão do STF entender-se a todas as
pessoas. Por outro lado, ainda que o STF não faça a comunicação da sua decisão, o Senado pode
expedir de ofício a resolução, conforme dispõe seu regimento interno.
Tradicionalmente, a decisão do STF que declara a inconstitucionalidade, por via de exceção,
isto é, incidentalmente, só produz efeitos entre as partes do processo, de modo que a lei,
conquanto inconstitucional, poderia ser aplicada em outros processos até que sobreviesse a
resolução do Senado, cujo efeito seria “ex nunc”, isto é, a proibição de aplicação da lei só ocorreria
a partir da dita resolução, embora alguns autores defendam que o efeito seria “ex tunc”, retroativo.
Atualmente, no entanto, prevalece no Supremo Tribunal Federal a tese, encabeçada pelo
Ministro Gilmar Mendes, que a simples decisão da Excelsa Corte, que declara incidentalmente a
inconstitucionalidade de determinada lei ou ato normativo, já é suficiente para, por si só, e,
automaticamente, suspender-lhe a eficácia, com efeito erga omnes, para todos, e não apenas ao
caso concreto. A mutação constitucional foi o argumento utilizado para a nova interpretação do art.
52, X, da CF, passando a resolução do senado a ter apenas a função de dar publicidade às decisões
do STF. A doutrina tem chamado essa nova exegese de eficácia expansiva das decisões do STF.
Noutras palavras, igualou-se os efeitos da decisão de inconstitucionalidade proferidas pelo STF,
tanto no controle abstrato quanto no controle difuso, à medida que ambas, além de efeitos “erga
omnes”, ainda dispensam, para que a eficácia da lei ou ato normativo inconstitucional seja
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suspenso, a resolução do Senado.
SÚMULA VINCULANTE
Súmula Vinculante é a editada exclusivamente pelo Supremo Tribunal Federal, após

reiteradas decisões sobre matéria constitucional. É obrigatória a sua observância pelos demais
órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública Direta ou Indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal.
Tem previsão no art. 105-A da Constituição Federal, que foi regulamentado pela Lei
11.417/2006.
Trata-se de mera faculdade da Excelsa Corte editar ou não súmulas vinculantes. Nada obsta
que edite as súmulas tradicionais, não vinculantes, de caráter meramente persuasivo, que não
obrigam, mas funcionam como um convite para que os demais órgãos do Poder Judiciário adotem a
mesma exegese.
A edição de súmulas vinculantes depende dos seguintes requisitados:
a) Reiteradas decisões do STF sobre determinada matéria constitucional. O objetivo da
súmula vinculante é conter a multiplicação de processos que envolvem a mesma questão. Segundo
a Excelsa Corte, não se exige um grande número de julgados, uma jurisprudência consolidada, para
a edição de súmulas vinculantes, ao contrário do que ocorre com as súmulas tradicionais.
b) Legitimidade. A iniciativa de criar a súmula vinculante pode ser, de ofício pelo STF, ou
mediante provocação. Igualmente, para a sua revisão e cancelamento. Os legitimados para propor
a edição, a revisão ou cancelamento da súmula vinculante constam no art. 3º da Lei 11.417/2006.
Basicamente, são aqueles que podem propor a ADI (Ação Direta de Inconstitucionalidade), bem
como, o Defensor Público Geral da União, os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça de
Estados ou Distrito Federal e Territórios e os Tribunais Regionais. O Município também tem
legitimidade para tanto, no curso do processo em que seja parte, que, no entanto, não será
suspenso (§1º do citado art. 1º).
c) Procedimento de aprovação. É previsto na Lei 11.417/2006 e, de acordo com o art. 103-A
da CF, exige quórum de aprovação de 2/3 (dois terços) dos Ministros do STF.
A posição dominante nega que uma súmula vinculante possa ser objeto de ADI (Ação
Declaratória de Inconstitucionalidade) justamente porque os próprios legitimados para a ADI
também podem propor o cancelamento da referida súmula. Se existe o procedimento de
cancelamento, junto ao próprio STF, é porque a ADI realmente é via inadequada para se fazer esse
questionamento.
O descumprimento de súmula vinculante viabiliza a propositura da chamada Reclamação
Constitucional. Trata-se de uma medida judicial de natureza constitucional apresentada
diretamente no Supremo Tribunal Federal. Qualquer interessado desfruta de legitimidade para
propô-la. É prevista no art. 102, I, alínea “l”, da CF, com o fulcro de preservar a competência e
autoridade das decisões da Excelsa Corte. É cabível quer o descumprimento emane da
Administração Pública ou de alguma decisão judicial. A Reclamação Constitucional é disciplinada
pela Lei 8.038/90 e no regimento interno do STF.
Sobre a natureza jurídica da Reclamação Constitucional, prevalece no STF que se trata de
mero direito de petição, não obstante a voz contrária do Ministro Gilmar Mendes que a considera
uma ação constitucional de natureza especial. Entre os processualistas, há os que sustentam que é
recurso e ainda os que preconizam ser mero incidente processual.
A decisão judicial, de primeiro ou segundo grau, que viola súmula vinculante será cassada
pelo STF no julgamento da reclamação constitucional, nesse caso, o juízo ou tribunal “a quo” terá
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que prolatar outra decisão. Não há necessidade, para a propositura de reclamação constitucional,
que haja o exaurimento das vias recursais, mas nada obsta a interposição de recursos ou outros
meios admissíveis de impugnação (art. 7º da Lei 11.417/2006).
Quando, no entanto, o desrespeito à súmula vinculante emanar de ato ou omissão da
Administração Pública, a Lei 11.417/2.006, que rege a súmula vinculante, no §2º do art. 7º,
estabelece que o uso da reclamação constitucional só será admitido após o esgotamento das vias
administrativas. Evidentemente, viola o princípio da universalidade da jurisdição essa imposição,
como condição da reclamação, da ultimação de todas as vias administrativas. É claro que a
reclamação, à semelhança do mandado de segurança e habeas data, não tem fase instrutória, e,
por isso, o impetrante deve juntar a prova pré-constituída, isto é, documental, e, sendo assim, é
realmente necessário que antes de protocolá-la ele percorra as vias administrativas para provocar
uma decisão sobre a matéria, mas isso é completamente diferente do esgotamento das vias
administrativas.
Por outro lado, o procedimento de criação, revisão e cancelamento da súmula vinculante é
previsto na Lei 11.417/2.006, mas subsidiariamente aplica-se Regimento Interno do Supremo
Tribunal Federal.
No referido procedimento, o relator poderá admitir, por decisão irrecorrível, a manifestação
de terceiros interessados na matéria (“amicus curiae”). É ainda colhido o parecer do Procurador
Geral da República nas propostas de súmulas vinculantes que ele não houver formulado.
A súmula vinculante tem eficácia imediata, isto é, a partir de sua publicação, mas o Supremo
Tribunal Federal, por decisão de 2/3 (dois terços) dos seus membros, poderá restringir os efeitos
vinculantes ou decidir que só tenha eficácia a partir de outro momento, tendo em vista razões de
segurança jurídica ou de excepcional interesse público (art. 4º da Lei 11.417/2.006). Trata-se, como
se vê, dos efeitos modulares.
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE
CONCEITO
O controle abstrato de constitucionalidade é o que promove a discussão, em tese, da

adequação da lei ou ato normativo à Constituição Federal.
Envolve, portanto, as ações judiciais cujo objeto é, tão somente, a discussão da
inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo, sem que haja qualquer conflito concreto a ser
solucionado.
O controle abstrato é feito exclusivamente perante o Supremo Tribunal Federal. Para tanto, é
preciso que os legitimados constitucionais promovam uma das seguintes ações:
a) Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI);
b) Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADECON);
c) Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF).
PROCESSO OBJETIVO E PROCESSO SUBJETIVO
Processo Objetivo é o instaurado sem que haja qualquer conflito concreto. É o que ocorre no
controle abstrato.
Processo Subjetivo é o instaurado para solucionar o conflito concreto entre as partes. É o que
ocorre nos demais processos.
No processo objetivo, não há falar-se em impedimento ou suspeição dos ministros do STF,
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porquanto não há qualquer interesse das partes em litígio. Sendo assim, na eventual ação direta de
inconstitucionalidade para questionar resolução do Tribunal Superior Eleitoral, os três ministros do
STF, que também atuam no TSE, poderão participar do julgamento.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADIN ou ADI)
LEGITIMIDADE ATIVA
Os legitimados para a propositura desta ação figuram no rol taxativo do art. 103, I a IX, da CF.
Não há, portanto, outros legitimados.
No referido rol agrupam-se os legitimados universais e os legitimados especiais. Os primeiros
podem mover a ação direta de inconstitucionalidade para discutir qualquer matéria, estando, pois,
dispensados de demonstrar o interesse de agir. Os segundos precisam comprovar a pertinência
temática da matéria.
Os legitimados universais ou gerais são:
• Presidente da República: o fato de ter sancionado a lei questionada, não lhe retira a legitimidade
para a ação.
• Mesa da Câmara dos Deputados ou Mesa do Senado Federal: mesmo nos casos de lei delegada, em
que o Congresso Nacional, nos termos do art. 49, V, da CF, tem poderes para, através de decreto legislativo,
sustar a sua eficácia, sem precisar socorrer-se ao Poder Judiciário, entende-se que a Mesa da Câmara dos
Deputados ou do Senado tem interesse para propositura da ação direta de inconstitucionalidade. Quanto à
Mesa do Congresso Nacional, a Constituição não lhe confere legitimidade para a referida ação.
• Procurador Geral da República. Na Constituição anterior, cumpre recordar, ele era o único
legitimado.
• Conselho Federal da OAB. Ainda que a matéria não seja pertinente à classe dos advogados, persiste-
lhe a legitimidade ativa, que é para a discussão de qualquer matéria, diferentemente das demais entidades
de classe. Uma das finalidades da Ordem dos Advogados do Brasil é promover a defesa da Constituição. O
passado dessa valorosa instituição, que sempre lutou pela democracia, justifica o tratamento diferenciado.
As entidades seccionais da OAB, no entanto, não gozam de legitimidade para essa ação.
• Partido Político com representação no Congresso Nacional. Basta que haja no partido um Deputado
Federal ou um Senador, ao tempo da propositura da ação. Se, no curso do processo, o partido político
perder essa representação, a ação prosseguirá, conforme jurisprudência do STF. No âmbito interno do
partido político, a legitimidade é exclusiva do Diretório Nacional, que deve constituir advogado com poderes
expressos para a propositura dessa ação.
Por outro lado, quanto aos legitimados especiais, para moverem a ação direta da
inconstitucionalidade, devem demonstrar que a matéria da lei supostamente inconstitucional
relaciona-se à sua finalidade institucional. É o que se denomina pertinência temática. Estes
legitimados especiais são os seguintes:
• Governador do Estado e do Distrito Federal, bem como a Mesa da Assembleia Legislativa dos
Estados e a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal. É essencial, no entanto, que demonstrem o
interesse direto do Estado ou Distrito Federal a que pertencem. A lei ou ato normativo questionado pode
ser do próprio Estado ou Distrito Federal ou de outro Estado-Membro, ou ainda se tratar de lei federal.
• Confederação Sindical. A legitimidade ativa para a propositura da ação em análise exige o duplo
registro da Confederação Sindical, isto é, o registro no Cartório de Pessoas Jurídicas e o registro no
Ministério do Trabalho. A lei ou ato normativo, cuja constitucionalidade se questiona, deve relacionar-se à
categoria profissional que a confederação sindical representa. Não desfrutam de legitimidade ativa para a
referida ação: federações sindicais, sindicatos em geral e centrais sindicais. A constituição reservou a
legitimidade apenas à Confederação Sindical, que é a entidade de grau máximo.
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• Entidades de Classes de Âmbito Nacional. Devem demonstrar que a lei questionada relaciona-se aos
interesses da categoria profissional que representa. A expressão “classe”, segundo a Excelsa Corte, abrange
apenas as categorias profissionais (médicos, dentistas, engenheiros, etc), exclui-se, portanto, a UNE (União
Nacional dos Estudantes), porque o seguimento estudantil não corresponde propriamente a uma categoria
profissional. A entidade de classe, para ser parte legítima, deve ainda representar apenas uma única
categoria profissional, se abranger mais de uma (exemplo: engenheiros e arquitetos), o STF lhe negará a
legitimidade. Quanto aos Conselhos Profissionais, exceto o Conselho Federal da OAB, cuja legitimidade é
universal, são partes ilegítimas. O caráter nacional da entidade de classe, por outro lado, depende de ela
possuir em seus quadros associados de pelo menos 9 (nove) Estados da Federação. O Supremo Tribunal
Federal supriu a lacuna, aplicando por analogia as normas que definem o partido político de âmbito
nacional. Finalmente, as associações de associações, isto é, entidades de classes de âmbito nacional, em que
os associados são as próprias associações estaduais, por exemplo, Associação Nacional dos Juízes Estaduais,
gozam de legitimidade para a ação em análise, conforme jurisprudência do STF.
CAPACIDADE POSTULATÓRIA
Os legitimados acima, universais ou especiais, podem mover ação direta de

inconstitucionalidade, sem que seja preciso a presença de advogado, cuja exigência o STF só torna
necessária em três hipóteses: partidos políticos, confederações sindicais e entidades de classe.
OBJETO DE DISCUSSÃO
O objeto da Ação Direta de Inconstitucionalidade é a lei ou ato normativo federal ou estadual,

impugnados em face da Constituição Federal (art. 102, I, a, da CF). Não é cabível para se questionar
a inconstitucionalidade de leis municipais. Quanto às leis do Distrito Federal, que versam sobre
competência estadual, podem ser objeto dessa ação, mas as que tratam de competência municipal,
não.
O art. 102, I, a, da CF, ao delimitar o objeto da ação direta de inconstitucionalidade, refere-se
a duas espécies normativas:
a) lei federal ou estadual. Esta palavra compreende a lei em sentido, isto é, lei ordinária e lei
complementar.
b) ato normativo federal ou estadual. Abarca os atos emanados de qualquer dos três poderes
(Legislativo, Executivo e Judiciário), dotados de abstração, generalidade e impessoalidade, isto é, os
atos que, à semelhança da lei em sentido estrito, tem aplicação geral. Podem assim ser
questionados em ação direta de inconstitucionalidade, dentre outros, os seguintes atos normativos:
• emendas à Constituição. Ressalve-se, entretanto, que as normas constitucionais inseridas pelo poder
constituinte originário, com a promulgação da Constituição, não podem ter a constitucionalidade
questionada.
• leis delegadas
• decretos legislativos
• resoluções do Poder Legislativo.
• medidas provisórias. Quanto à medida provisória para abertura de crédito extraordinário, que é
admitida para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como, por exemplo, as decorrentes de calamidade
pública, o STF, no início, negava o seu questionamento através da ação direta de inconstitucionalidade,
argumentava que era um ato de efeito concreto, pois atingia apenas um número delimitado de pessoas, e
não propriamente um ato normativo; atualmente, no entanto, tem sido admitida a referida ação, essa
medida provisória tem sido tratada como ato normativo.
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• resolução do Conselho Nacional da Justiça (CNJ).

• resolução do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).
• regimentos internos dos tribunais do Poder Judiciário.
• regimentos internos dos Tribunais de Contas da União ou dos Estados. Em contrapartida, os
regimentos dos Tribunais de Contas Municipais, que ainda existem em São Paulo e Rio de Janeiro, não
podem ser questionados nessa ação.
• decreto do Presidente da República, previsto no art. 84, VI, da CF. Em regra, os decretos do Poder
Executivo são meros atos administrativos e, por isso, não podem ser objeto de ação direta de
inconstitucionalidade. Abre-se exceção, no entanto, ao decreto do art. 84, VI, da CF, cuja função é promover
a organização e funcionamento da administração federal, atuando como se fosse lei, isto é, como norma
primária, que inova no mundo jurídico. Distingue-se dos demais decretos, que apenas se limitam a
regulamentar uma lei. Trata-se de um decreto autônomo, que não tem a lei como intermediária. Outro
decreto com característica normativa geral é o que concede indulto aos presos, previsto no art. 84, XII, da
CF, cujo questionamento, segundo o STF, pode também ser feito através da ação direta de
inconstitucionalidade.
• tratado internacional referendado pelo Brasil, ainda que se trate de tratado sobre direitos humanos
aprovado pelo quórum de emenda constitucional. Na verdade, a Excelsa Corte, ao julgar procedente a ação
direta de inconstitucionalidade, não invalida o tratado e sim o ato normativo brasileiro que o aprovou.
Por outro lado, não pode ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade:
• leis ou atos normativos municipais;
• leis ou atos normativos do Distrito Federal, que tratam sobre matéria municipal;
• leis ou atos normativos não recepcionados, isto é, anteriores à Constituição;
• leis ou atos normativos posterior à Constituição, mas que já foram revogados;
• súmulas dos tribunais ou do STF. Quanto às súmulas vinculantes, conforme já vimos, também não
podem ser questionadas por ação direta de inconstitucionalidade.
• atos meramente administrativos;
• decretos regulamentares, isto é, que se destinam à fiel execução da lei.
• lei de efeito concreto. Esta lei equivale aos atos administrativos à medida que produz efeitos
imediatos, sendo, pois, direcionada a uma situação específica, Não tem a característica da generalidade, que
é típica das leis. Exemplo: lei que desapropria determinado imóvel. Outro exemplo é a legislação
orçamentária que, em regra, não admite a ação direta de inconstitucionalidade, salvo quanto aos eventuais
dispositivos de conteúdo normativo, isto é, de aplicação geral.
Finalmente, as portarias emanadas de autoridades federais ou estaduais, que tenham
conteúdo genérico, equivalem aos atos normativos, admitem a ação direta de
inconstitucionalidade, mas as de conteúdo meramente administrativo, cujos destinatários sejam
delimitados, revestem-se da natureza de atos administrativos, não comportam a sobredita ação.
AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE (ADC OU ADECON)
LEGITIMIDADE ATIVA
Esta ação só pode ser proposta pelos mesmos legitimados da ação direta de
inconstitucionalidade, cujo rol, que é taxativo, consta no art. 103 da CF. Sobre a legitimidade aplica-
se tudo que já foi dito anteriormente, inclusive, a classificação que divide os legitimados em
universais e especiais.
No início, a legitimidade para ação declaratória de constitucionalidade era apenas do
Presidente da República, Mesa da Câmara, Mesa do Senado e Procurador Geral da República, mas
este rol foi ampliado pela emenda constitucional 45/2004, que alterou o art. 103 da CF. O art. 13 da
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Lei 9.868/99 ainda se refere ao antigo rol, mas evidentemente que prevalece o novo rol do art. 103
da CF.
PETIÇÃO INICIAL
Na aludida ação, o pedido consiste na declaração de constitucionalidade de determinada lei

ou ato normativo. Mas, diante da presunção de constitucionalidade, só se admite esta ação quando
se demonstrar na petição inicial a existência de controvérsia judicial relevante, traduzidas por
decisões judiciais, ainda que liminares, que, no controle difuso, já tenham declarado a
inconstitucionalidade da lei ou ato normativo questionado. Sem esta prévia controvérsia judicial
relevante, a petição inicial será indeferida. A análise do grau da relevância dessa controvérsia
judicial, fica ao inteiro arbítrio do STF.
Com efeito, dispõe o art. 14 da Lei 9.868/99:
“A petição inicial indicará:
I - o dispositivo da lei ou do ato normativo questionado e os fundamentos jurídicos do pedido;
II - o pedido, com suas especificações;
III - a existência de controvérsia judicial relevante sobre a aplicação da disposição objeto da
ação declaratória.
Parágrafo único. A petição inicial, acompanhada de instrumento de procuração, quando
subscrita por advogado, será apresentada em duas vias, devendo conter cópias do ato normativo
questionado e dos documentos necessários para comprovar a procedência do pedido de declaração
de constitucionalidade”.
OBJETO DA DISCUSSÃO
De acordo com o art. 102, I, da CF, a ação declaratória de constitucionalidade só pode versar
sobre lei ou ato normativo federal. Ao contrário da Ação Direta de Inconstitucionalidade, não
abrange as leis ou atos normativos estaduais.
JULGAMENTO DO MÉRITO
O julgamento só é realizado quando presentes na sessão pelo menos 8 (oito) Ministros do

STF, isto é, um quórum de 2/3 (dois terços), sob pena de suspensão da sessão.
A decisão de mérito, favorável ou não à constitucionalidade, depende do voto de pelo menos
6 (seis) Ministros, vale dizer, maioria absoluta (art. 22 e 23 da Lei 9.868/99).
O acórdão de mérito, que julga procedente ação, declarando a lei ou ato normativo federal
constitucional, tem eficácia contra todos (“erga omnes”) e retroativa (“ex tunc”). Não há
modulação de efeitos, pois a aludida decisão apenas confirma a presunção de constitucionalidade
e, por isso, o efeito não pode ser “ex nunc”.
O acórdão de mérito, seja procedente ou improcedente, é irrecorrível, não podendo ser
objeto de ação rescisória, mas nada obsta a interposição de embargos de declaração. O efeito do
referido acórdão é vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública
Federal, Estadual ou Municipal, viabilizando-se em caso de desrespeito, a propositura da
Reclamação Constitucional perante o STF.
De acordo com o art. 24 da Lei 9.868/99, no julgamento de improcedência da ação direta de
inconstitucionalidade, a lei ou ato normativo será também declarado constitucional, surtindo, por
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via oblíqua, o mesmo efeito da procedência da ação declaratória de constitucionalidade. E,

igualmente, julgada improcedente a ação declaratória de constitucionalidade, a lei ou ato
normativo será declarado inconstitucional. Claro que, para que uma ação, na improcedência, atinja
o efeito da outra, é mister que a decisão do STF tenha sido tomada por maioria absoluta. Este
efeito é chamado de natureza dúplice ou híbrida, ou ainda, de fungibilidade dessas duas ações.
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF)
FUNDAMENTO
É prevista no §1º do art. 102 da CF, introduzida pela Emenda Constitucional nº 3/1.993, e
regulada pela Lei 9.882/99.
Dispõe o §1º do art. 102 da CF:
“A arguição de descumprimento de preceito fundamental, decorrente desta Constituição,
será apreciada pelo Supremo Tribunal Federal, na forma da lei”.
Trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, que não definiu o conteúdo da ADPF.
Somente com o advento da Lei 9.882/99, que a delineou como sendo uma ação judicial de
competência originária do STF, apta a provocar o controle abstrato ou concentrado de
constitucionalidade, é que foi possível conferir-lhe eficácia.
A ADPF não é uma ação incidental aos processos que discutem casos concretos. A Excelsa
Corte já decidiu que ela não se presta para esse fim.
Ingressa, pois, no rol das ações que instauram o chamado processo objetivo, isto é, o controle
abstrato de constitucionalidade.
LEGITIMIDADE ATIVA
Podem propor a arguição de descumprimento de preceito fundamental apenas os legitimados

para a ação direta de inconstitucionalidade (art. 2º da Lei 9.882/99).
OBJETO DE PROTEÇÃO
A ADPF tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental da Constituição,
resultante de ato do poder público.
Diferentemente da ação direta de inconstitucionalidade, que serve para a proteção de
qualquer norma da Constituição, ainda que não seja uma norma constitucional fundamental, a
ADPF só pode ser utilizada para a tutela de preceitos fundamentais da Constituição, que, de acordo
com o STF, são os seguintes:
1 – Princípios Fundamentais (Título I, art. 1º a 4º da CF);
2 – Direito Fundamentais (Título II, arts. 5 a 17 da CF e outros espalhados pelo texto
constitucional);
3 – Cláusulas Pétreas (§4º do art. 60 da CF);
4 – Princípios Constitucionais Sensíveis (art. 34, inciso VII, da CF).
Portanto, o termo “preceito” significa normas constitucionais, abrange tanto os princípios
quanto as regras.
PETIÇÃO INICIAL
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De acordo com o art. 5º da Lei 9.882/99, a petição inicial deverá conter:

I - a indicação do preceito fundamental que se considera violado;
II - a indicação do ato questionado;
III - a prova da violação do preceito fundamental;
IV - o pedido, com suas especificações;
V - se for o caso, a comprovação da existência de controvérsia judicial relevante sobre a
aplicação do preceito fundamental que se considera violado.
OBJETO DE DISCUSSÃO
Na ADPF, o objeto de discussão consiste em:

1. Qualquer ato do Poder Público que atente contra preceito fundamental da Constituição
(art. 1º, caput, da Lei 9.882/1.999).
2. Lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição
(art. 1º, parágrafo único, inciso I, da Lei 9.882/1999)
3. Omissões do Poder Público, consoante jurisprudência do STF, que violem preceitos
fundamentais.
Verifica-se, portanto, que, através da ADPF, é possível questionar os atos do Poder Público,
nas três esferas da federação, inclusive os atos municipais e do Distrito Federal. A tutela estende-se
ao questionamento de leis, atos normativos, atos regulamentares, atos administrativos, normas
anteriores ou posteriores à Constituição e até mesmo as omissões do Poder Público.
Enquanto a constitucionalidade, que se questiona na ação direta de inconstitucionalidade, é
aquela no sentido técnico, isto é, o conflito normativo entre a norma inferior e a Constituição, na
ADPF, a inconstitucionalidade abrange também o descumprimento dos preceitos fundamentais da
Constituição.
Com efeito, a palavra inconstitucionalidade em sentido amplo abrange todo e qualquer tipo
de descumprimento da Constituição revelado por atos exteriores. Se, por exemplo, o Poder Público
não garante vaga na creche para as crianças, haverá uma inconstitucionalidade. É nesse sentido que
a palavra é empregada na ADPF.
Não será admitida arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), quando
houver qualquer outro meio eficaz para sanar a lesividade (§1º do art. 4º da Lei 9.882/99). Tem,
pois, caráter subsidiário, só poderá ser ajuizada se não couber as outras ações do controle abstrato
(ação direta de inconstitucionalidade ou ação declaratória de constitucionalidade).
Estas ações que compõem o controle abstrato solucionam a controvérsia constitucional de
forma ampla, geral e imediata, atingindo todas as pessoas. Se, no entanto, a lesão ao preceito
fundamental for passível de mandado de segurança ou outra ação que instaure o processo
subjetivo, isto é, entre as partes, situando a questão da inconstitucionalidade no plano difuso ou
incidental, ainda assim será possível a propositura da ADPF pelos legitimados, pois o seu caráter
subsidiário é somente em relação à ADI e ADC.
Por fim, não cabe ADPF para rever decisões judiciais, pois, como vimos, esta ação não se
destina à solução de casos concretos.
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSÃO (ADI OU ADIN POR OMISSÃO)
A ação direta de inconstitucionalidade por omissão instaura o controle concentrado ou
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aberto, pois o objeto da discussão é, tão somente, verificar se há ou não a omissão da lei ou ato
normativo.
Esta ação, que é prevista no §2º do art. 103 da CF, encontra-se regulamentada pela Lei
9.868/99, com as alterações que lhe foram introduzidas pela Lei 12.063/09.
Podem propor a referida ação apenas os legitimados à propositura da ação direta de
inconstitucionalidade e ação declaratória de constitucionalidade.
A petição indicará:
I - a omissão inconstitucional total ou parcial quanto ao cumprimento de dever constitucional
de legislar ou quanto à adoção de providência de índole administrativa;
II - o pedido, com suas especificações.
A petição inicial, acompanhada de instrumento de procuração, se for o caso, será
apresentada em 2 (duas) vias, devendo conter cópias dos documentos necessários para comprovar
a alegação de omissão.
A petição inicial inepta, não fundamentada, e a manifestamente improcedente serão
liminarmente indeferidas pelo relator.
Cabe agravo da decisão que indeferir a petição inicial.
Proposta a ação direta de inconstitucionalidade por omissão, não se admitirá desistência.
Aplica-se, no que couber, as normas sobre o procedimento da ação direta de
inconstitucionalidade, portanto, o relator, se entender necessário, poderá solicitar informações aos
órgãos responsáveis pela omissão. Igualmente, é possível a participação do “amicus curiae”.
O relator ainda tem a faculdade de abrir vista para o parecer do Advogado Geral da União,
que tem 15 (quinze) dias para se manifestar. Quanto ao Procurador Geral da República, deve
obrigatoriamente emitir parecer em 15 (quinze) dias, após o decurso do prazo das informações, nas
ações em que não for autor (§ 3º do art. 12-E).
MANDADO DE INJUNÇÃO
Conceito
Sobre o mandado de injunção, reza o art. 5º, LXXI, da CF:

“Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne
inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, à soberania e à cidadania”.
Mandado de injunção é, pois, o remédio constitucional que pode ser impetrado diante da
falta total ou parcial de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades
constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Na hipótese de regulamentação parcial da lei, também será cabível o mandado de injunção.
A propósito, dispõe o parágrafo único do art. 2o da Lei 13.300/2.016:
“Considera-se parcial a regulamentação quando forem insuficientes as normas editadas pelo
órgão legislador competente”.
A omissão, que justifica a impetração do mandado de injunção, não precisa ser total. De fato,
a regulamentação deficiente também justifica a impetração do mandado de injunção.
A falta de regulamentação da norma constitucional pode ser oriunda da inexistência de uma
lei ou de algum ato infralegal (exemplo: decreto).
Assim, a norma regulamentadora, segundo Flávia Piovesan, significa toda e qualquer medida
para tornar efetiva uma norma constitucional, o que inclui leis completamentares, ordinárias,
decretos, regulamentos, resoluções, portarias, dentre outros atos.
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É, entretanto, necessário que haja a chamada lacuna técnica, ou seja, a ausência ou

imperfeição da norma regulamentadora.
Se, contudo, o fato houver sido regulamentado por norma que não contém lacunas, o
remédio não será cabível.
Finalidade
A finalidade do mandado de injunção é viabilizar o exercício de qualquer direito constitucional

previsto em norma constitucional de eficácia limitada ainda não regulamentada por lei ou
regulamentada de forma deficitária ou parcial.
Não se presta apenas, como se pensou no início da promulgação da Constituição de 1.988,
para viabilizar apenas o exercício dos direitos individuais, direitos políticos e o direito à
nacionalidade, conforme doutrina restritiva. Uma corrente intermediária ainda acrescentava a esse
rol os direitos sociais. Mas o STF adotou uma interpretação abrangente, consagrada
posteriormente pela lei 13.300/2016, para admitir o mandado de injunção em relação a todos os
direitos e liberdades constitucionais que carecem de regulamentação legal.
Em suma, o objeto do mandado de injunção é o direito do impetrante cujo exercício é
obstado pela ausência da norma regulamentadora. É necessário que a falta de regulamentação
recaia sobre algum direito constitucional. O mandado de injunção tem por objeto as normas
constitucionais de eficácia limitada.
Legitimidade ativa
A legitimidade ativa para a interposição é exclusiva do titular direto do direito subjetivo

previsto pela norma constitucional não regulamentada, podendo ser impetrado tanto as
pessoas naturais quanto as pessoas jurídicas que se afirmam titulares dos direitos não
regulamentados ( art. 3o da da Lei 13.300/2.016). Exemplo: o servidor público pode impetrar esse
remédio para que o seu direito de greve seja regulamentado.
A lei não prevê a legitimidade dos órgãos públicos nem das universalidades ou entes
despersonalizados (exemplos: massa falida, espólio, herança jacente).
O STF não confere legitimidade para que as pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal
e Municípios) impetrem mandado de segurança, pois a norma constitucional não regulamentada,
que justifica o referido remédio, é daquelas que visa garantir os direitos da pessoa contra o Estado,
e não proteger o Poder Público contra si próprio.
Legitimidade passiva
Quanto à legitimidade passiva, deve figurar como impetrado o Poder, o órgão ou autoridade
com atribuição para editar a norma regulamentadora (art. 3o da Lei 13.300/2.016).
Vê-se assim que o impetrado será o próprio órgão ou poder ou autoridade omissos.
É, pois, aquele que tem o dever de regulamentar a norma que se encontra em mora. Em
regra, é o Poder Legislativo: Congresso Nacional, Assembleias Legislativas e Câmaras de
Vereadores. Mas, quando a lei houver sido editada e ainda não regulamentada, a legitimidade
passiva recairá sobre o órgão ou autoridade incumbida de regulamentá-la. Nessa hipótese, caso a
lei tenha fixado um prazo para a regulamentação, o mandado de injunção só poderá ser impetrado
após o decurso desse lapso de tempo.
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Quanto ao particular, não pode editar atos normativos e, por isso, revela-se evidente a sua
ilegitimidade “ad causam” para figurar no polo passivo do mandado de injunção, sendo incabível
até mesmo o seu ingresso como litisconsorte.
Competência
A competência do mandado de injunção não é definida pela matéria, mas, sim, pela qualidade
da autoridade responsável pela elaboração da norma faltante.
Compete ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102,I, “q”, da CF processar e julgar,
originariamente o mandado de injunção, quando a elaboração da norma regulamentadora for
atribuição:
a) do Presidente da República;
b) do Congresso Nacional;
c) da Câmara dos Deputados;
d) do Senado Federal;
e) da Mesa de uma dessas Casas Legislativas;
f) do Tribunal de Contas da União;
g) de um dos Tribunais Superiores;
h) do próprio Supremo Tribunal Federal.
Compete ao Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, nos termos do art. 105, I, h, da
CF processar e julgar, originariamente, o mandado de injunção, quando a elaboração da norma
regulamentadora for atribuição de órgão, entidade ou autoridade federal, da administração direta
ou indireta, excetuados os casos de competência do Supremo Tribunal Federal e dos órgãos da
Justiça Militar, da Justiça Eleitoral, da Justiça do Trabalho e da Justiça Federal.
O dispositivo constitucional reconhece que a Justiça Militar, a Justiça Eleitoral, a Justiça do
Trabalho e a Justiça Federal desfrutam de competência para o mandado de injunção, mas não
especifica as hipóteses. Por consequência, a competência será aquela definida por lei.
O STF já decidiu que a Justiça Federal de primeiro grau é a competente para julgar mandado
de injunção quando a omissão normativa for imputada à autarquia federal. Igualmente, quando a
omissão emanar do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN).
De fato, a Justiça Federal é a competente para as causas em sejam partes a União, entidades
autárquicas federais e empresas públicas federais, inclusive, quando se tratar de mandado de
injunção, de modo que a competência originária do STJ se limita às hipóteses excepcionais.
Com efeito, consoante MI 571/STJ, o STJ é competente para mandado de injunção contra
omissão normativa de Ministro de Estado ou relacionadas às greves de servidores públicos: a) de
âmbito nacional, b) que abranjam mais de uma região da Justiça Federal e c) que compreendam
mais de uma unidade da federação. Nas demais hipóteses, em se tratando de servidores públicos
federais, a competência será do respectivo Tribunal Regional Federal (STF MI 708).
No âmbito das omissões das leis estaduais e municipais, as Constituições e Leis Estaduais, e
não os regimentos internos dos tribunais, poderão, com base no princípio da simetria, fixar a
competência originária dos respectivos tribunais de justiça para o julgamento do mandado de
injunção, mas, no silêncio, a competência será dos juízos de primeiro grau.
Procedimento
O procedimento é previsto na lei 13.300/2016, que regulamentou o processo e o julgamento

dos mandados de injunção individual e coletivo.
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A referida lei não prevê a possibilidade de liminar em mandado de injunção. O STF não
admite a liminar em razão da natureza da decisão injuncional e dos efeitos jurídicos que dela
podem emanar.
A Lei 13.300/2.016 disciplina o procedimento do mandado de injunção de forma muito similar
ao mandado de segurança.
A propósito, o art. 14 da aludida lei ordena que seja aplicado subsidiariamente ao mandado
de injunção as normas do mandado de segurança e o Código de Processo Civil, nessa ordem.
O procedimento se desdobra nas seguintes fases:
a) Petição inicial;
b) Recebimento da petição inicial;
c) Informações e defesa;
d) Parecer do Ministério Público;
e) Sentença ou acórdão.
Petição inicial
A petição inicial deverá preencher os requisitos estabelecidos pela lei processual e indicará,
além do órgão impetrado, a pessoa jurídica que ele integra ou aquela a que está vinculado.
Quando não for transmitida por meio eletrônico, a petição inicial e os documentos que a
instruem serão acompanhados de tantas vias quantos forem os impetrados (§1º do art. 4º).
Quando o documento necessário à prova do alegado encontrar-se em repartição ou
estabelecimento público, em poder de autoridade ou de terceiro, havendo recusa em fornecê-lo
por certidão, no original, ou em cópia autêntica, será ordenada, a pedido do impetrante, a exibição
do documento no prazo de 10 (dez) dias, devendo, nesse caso, ser juntada cópia à segunda via da
petição (§2º do art. 4º).
Se a recusa em fornecer o documento for do impetrado, a ordem será feita no próprio

instrumento da notificação (§3º do art. 4º).
A petição inicial será desde logo indeferida quando a impetração for manifestamente
incabível ou manifestamente improcedente (art. 6o ).
Da decisão de relator que indeferir a petição inicial, caberá agravo interno, em 5 (cinco) dias,
para o órgão colegiado competente para o julgamento da impetração (parágrafo único do art. 6º).
Se a inicial for indeferida em juízo de primeira instância, o recurso cabível será a apelação, pois o
ato judicial reveste-se da natureza jurídica de sentença terminativa.
Recebimento da petição inicial
De acordo com o art. 5o, recebida a petição inicial, será ordenada:

I - a notificação do impetrado sobre o conteúdo da petição inicial, devendo-lhe ser enviada a
segunda via apresentada com as cópias dos documentos, a fim de que, no prazo de 10 (dez) dias,
preste informações;
II - a ciência do ajuizamento da ação ao órgão de representação judicial da pessoa jurídica
interessada, devendo-lhe ser enviada cópia da petição inicial, para que, querendo, ingresse no
feito.
Esta ciência deve ser providenciada pela própria autoridade impetrada, que não precisará
enviar os documentos, mas apenas a petição inicial.
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O órgão de representação judicial, no âmbito federal é a AGU; no estadual, PGE; e no

municipal, PGM.
A falta das informações ou da defesa não gera o efeito da revelia de presunção de verdade
dos fatos articulados na inicial, pois se trata de matéria de interesse público.
Informações e defesa
A autoridade impetrada deverá prestar as informações em 10 (dez) dias, a partir de sua

notificação. Em razão da aplicação subsidiária do CPC, computam-se apenas os dias úteis.
O prazo para o órgão de representação judicial apresentar defesa, diante do silêncio da lei, é
também de 10 (dez) dias, por analogia ao inciso I do citado art. 5º, a contar da intimação da
autoridade impetrada.
Parecer do Ministério Público
Findo o prazo para apresentação das informações, será ouvido o Ministério Público, que
opinará em 10 (dez) dias, após o que, com ou sem parecer, os autos serão conclusos para decisão
(art. 7o).
Aplica-se o que já foi dito sobre o mandado de segurança.
Sentença ou acórdão de procedência da ação
Sobre os efeitos da decisão judicial que, no mandado de injunção, reconhece a mora

normativa, há duas correntes:
a) Corrente do efeito não concretista da decisão: o Poder Judiciário apenas declara a
inconstitucionalidade da omissão e comunica o órgão administrativo ou legislativo responsável pela
omissão para que tome as providências necessárias à correção da inércia. É um efeito idêntico ao
que ocorre na ADI por omissão.
b) Corrente do efeito concretista: o Poder Judiciário declara a omissão inconstitucional,
fixando prazo para a elaboração da norma, e, ao mesmo tempo, soluciona o caso concreto,
autorizando o exercício do direito constitucional até que sobrevenha a lei que o regulamente.
Noutras palavras, decide por equidade, isto é, elabora a norma individual para o caso concreto. É a
posição do STF, que acabou consagrada pelo art. 8º da lei 13.300/2016.
Sobre o assunto dispõe o art. 8o :
“Reconhecido o estado de mora legislativa, será deferida a injunção para:
I - determinar prazo razoável para que o impetrado promova a edição da norma
regulamentadora;
II - estabelecer as condições em que se dará o exercício dos direitos, das liberdades ou das
prerrogativas reclamados ou, se for o caso, as condições em que poderá o interessado promover
ação própria visando a exercê-los, caso não seja suprida a mora legislativa no prazo determinado”.
O parágrafo único do referido dispositivo legal acrescenta que:
“Será dispensada a determinação a que se refere o inciso I do caput quando comprovado que
o impetrado deixou de atender, em mandado de injunção anterior, ao prazo estabelecido para a
edição da norma”.
Por outro lado, antes do advento da lei 13.300/2016, subsistia a polêmica se essa decisão
concretista aplicava-se apenas às partes (efeito concretista individual) ou se tinha efeito normativo,
isto é, extensivo a outros casos futuros (efeito concretista geral), aplicando-se, por consequência, a
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todas as pessoas (efeito “erga omnes”) ou ao grupo de titulares do direito (efeito “ultra partes”).
Para esta última corrente, o STF realizaria, no julgamento do mandado de injunção, a normatização
abstrata da matéria até que sobreviesse a lei regulamentadora. Nesse caso, o relator, ao deparar-se
com outro caso idêntico, aplicaria, através de mero despacho, a decisão anterior.
A lei 13.300/2016 preceitua que a decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e
produzirá efeitos até o advento da norma regulamentadora. O §1o do art. 9º, entretanto,
acrescenta que poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for
inerente ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da
impetração.
Vê-se assim que é possível a concessão do efeito concretista geral. Com efeito, transitada em
julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por decisão monocrática
do relator (§2o do art. 9º).
A propósito, dispõe o art. 9o :
“A decisão terá eficácia subjetiva limitada às partes e produzirá efeitos até o advento da
norma regulamentadora”.
O §1o do art. 9º salienta que:
“Poderá ser conferida eficácia ultra partes ou erga omnes à decisão, quando isso for inerente
ou indispensável ao exercício do direito, da liberdade ou da prerrogativa objeto da impetração”.
O §2o , por sua vez, assevera que:
“Transitada em julgado a decisão, seus efeitos poderão ser estendidos aos casos análogos por
decisão monocrática do relator”.
Nessas situações dos §§1º e 2º do art. 9º, o mandado de injunção individual surte o mesmo
efeito que o mandado de injunção coletivo.
Sentença ou acórdão de improcedência da ação
O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da impetração

fundada em outros elementos probatórios (§3o do art. 9º). Nesse caso, não há coisa julgada
material.
De fato, reza o §3º do art. 9º:
“O indeferimento do pedido por insuficiência de prova não impede a renovação da
impetração fundada em outros elementos probatórios”.
Ação de revisão
Sem prejuízo dos efeitos já produzidos, a decisão poderá ser revista, a pedido de qualquer
interessado, quando sobrevierem relevantes modificações das circunstâncias de fato ou de direito
(art. 10).
A ação de revisão observará, no que couber, o procedimento estabelecido na Lei 13.300/2016
(parágrafo único do art. 9º).
Superveniência de norma regulamentadora
Dispõe o art. 11:

“A norma regulamentadora superveniente produzirá efeitos ex nunc em relação aos
beneficiados por decisão transitada em julgado, salvo se a aplicação da norma editada lhes for mais
favorável”.
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A superveniência da norma regulamentadora não revoga a decisão judicial transitada em

julgado, salvo quando for mais benéfica.
Entretanto, o advento da norma regulamentadora antes do trânsito em julgado da decisão,
gera a extinção do processo sem resolução do mérito, por carência superveniente da ação.
De fato, dispõe o parágrafo único do citado art. 11:
“Estará prejudicada a impetração se a norma regulamentadora for editada antes da decisão,
caso em que o processo será extinto sem resolução de mérito”.
Recurso ordinário constitucional
Serão julgadas em recurso ordinário pelo Supremo Tribunal Federal, as decisões denegatórias
de mandados de injunção, nos casos de competência originária dos Tribunais Superiores (art. 102,
II, da CF). Trata-se de um recurso “secundum eventus litis”, isto é, o cabimento depende do resultado
do julgamento, só sendo possível contra decisões denegatórias. Se a decisão for concessiva, é cabível o
recurso especial ou o recurso extraordinário.
Os Tribunais Superiores são: Superior Tribunal de Justiça (STJ), Tribunal Superior Eleitoral
(TSE), Superior Tribunal Militar (STM) e o Tribunal Superior do Trabalho (TST).
No tocante às decisões do TSE, são irrecorríveis, salvo as que contrariarem a Constituição e
as denegatórias de “habeas corpus” ou mandado de segurança (§3º do art. 121 da CF). Assim, não
cabe recurso ordinário ao Supremo Tribunal Federal das decisões denegatórias de “habeas data”
proferidas pelo Tribunal Superior Eleitoral, pois o art. 102, II, “a”, da CF, ao se referir aos Tribunais
Superiores, deve ser interpretado em consonância com o §3º do art. 121 da CF.
O recurso ordinário só é cabível quando a decisão for denegatória e decidida em única
instância por esses Tribunais Superiores. Incabível quando a causa tiver sido julgada em grau de
recurso por esses Tribunais, mas, nesse caso, caberá recurso especial ou extraordinário.
Entende-se por decisão denegatória aquela que julga a ação improcedente ou parcialmente
procedente, outrossim, a que extingue o processo sem resolução do mérito.
No tocante ao STJ, não tem competência para julgar recurso ordinário constitucional quando
se tratar de mandado de injunção. É, pois, descabida a interposição de recurso ordinário dirigido ao
Superior Tribunal de Justiça, haja vista que o acórdão proferido em sede de mandado de injunção
por parte de Tribunal Estadual ou Federal é recorrível por meio dos recursos especial e
extraordinário (STJ RMS 16.751).
É também cabível recurso ordinário ao TSE contra acórdão em mandado de injunção
proferido por Tribunais Regionais Eleitorais (art. 121, §4º, V, da CF). Este recurso ordinário ao TSE,
conquanto previsto no at. 276, II, “b”, do Código Eleitoral apenas contra os acórdãos denegatórios
dos TRE’s em mandado de segurança e “habeas corpus”, também se aplica ao “habeas data” e
mandado de injunção. De fato, o parágrafo único, III, do art. 15 do Regimento Interno do TSE prevê
expressamente o cabimento do recurso ordinário ao TSE em todas as hipóteses do art. 121, §4º, V,
da CF.
Mandado de Injunção Coletivo
É possível o mandado de injunção coletivo, pois, de acordo com o art. 5º, XXI, da CF, as
entidades associativas, quando expressamente autorizadas, têm legitimidade para representar seus
filiados judicial ou extrajudicialmente. O art. 8, III, da CF ainda dispõe que ao sindicato cabe a
defesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive, em questões
33
judiciais ou administrativas. Aliás, o art. 12 da 13.300/2016 prevê expressamente o cabimento do

mandado de injunção coletivo.
Com efeito, dispõe o art. 12:
“O mandado de injunção coletivo pode ser promovido:
I - pelo Ministério Público, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a
defesa da ordem jurídica, do regime democrático ou dos interesses sociais ou individuais
indisponíveis;
II - por partido político com representação no Congresso Nacional, para assegurar o exercício
de direitos, liberdades e prerrogativas de seus integrantes ou relacionados com a finalidade
partidária;
III - por organização sindical, entidade de classe ou associação legalmente constituída e em
funcionamento há pelo menos 1 (um) ano, para assegurar o exercício de direitos, liberdades e
prerrogativas em favor da totalidade ou de parte de seus membros ou associados, na forma de seus
estatutos e desde que pertinentes a suas finalidades, dispensada, para tanto, autorização especial;
IV - pela Defensoria Pública, quando a tutela requerida for especialmente relevante para a
promoção dos direitos humanos e a defesa dos direitos individuais e coletivos dos necessitados, na
forma do inciso LXXIV do art. 5o da Constituição Federal”.
Convém salientar que o mandado de injunção coletivo só é cabível para tutela do direitos
coletivos em sentido amplo, que é o gênero, cujas espécies são:
a) Direitos difusos;
b) Direitos coletivos em sentido estrito;
c) Direitos individuais homogêneos.
Para defesa dos interesses de uma única pessoa, será cabível o mandado de injunção
individual.
De fato, preceitua o parágrafo único do art. 12:
“Os direitos, as liberdades e as prerrogativas protegidos por mandado de injunção coletivo
são os pertencentes, indistintamente, a uma coletividade indeterminada de pessoas ou
determinada por grupo, classe ou categoria”.
No mandado de injunção coletivo, a sentença fará coisa julgada limitadamente às pessoas
integrantes da coletividade, do grupo, da classe ou da categoria substituídos pelo impetrante, sem
prejuízo do disposto nos §§ 1o e 2o do art. 9o (art. 13).
Esta regra acima só é aplicável em caso de procedência da ação. Em sendo o mandado de
injunção coletivo improcedente, não há falar-se em coisa julgada em relação aos titulares
individuais do direito. E caso o mandado de injunção coletivo seja julgado improcedente por
insuficiência de provas, nada obsta seja novamente impetrado à vista de novas provas, não se
sujeitando, destarte, à coisa julgada material (§3º do art. 9º).
O mandado de injunção coletivo não induz litispendência em relação aos individuais, mas os
efeitos da coisa julgada não beneficiarão o impetrante que não requerer a desistência da demanda
individual no prazo de 30 (trinta) dias a contar da ciência comprovada da impetração coletiva
(parágrafo único do art. 13).
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO
FORMAS DE ESTADO: UNITÁRIO E FEDERAÇÃO
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As formas de Estado variam conforme a distribuição do poder pelo território nacional.

No Estado Unitário, o poder concentra-se num único ente. É o modelo geralmente adotado
nos Estados com territórios pequenos (exemplos: Chile, França, Uruguai, etc). Ao tempo do
Império, o Brasil era um Estado Unitário, mas descentralizado, porque havia as Províncias (atuais
Estados-Membros), que tinham autonomia administrativa. Esta descentralização administrativa, no
entanto, é insuficiente para o Estado ser rotulado de Federação. Quem governava as províncias era
uma autoridade pública nomeada pelo Imperador. Elas não tinham, portanto, autonomia política,
nem auto-organização, isto é, não podiam elaborar as suas próprias Constituições.
Outra forma de Estado, que se contrapõe ao Unitário, é a Federação, que consiste na
autonomia recíproca entre os entes que a integram, revelada essencialmente por três aspectos:
• Capacidade de auto-organização, que é o poder de cada Estado-Membro elaborar as próprias leis e
Constituições.
• Capacidade de autogoverno, isto é, autonomia política, que é o poder de eleger os próprios
governantes, sem que eles sejam indicados pelo Presidente da República.
• Capacidade de autoadministração, que é o poder de instituir e arrecadar os próprios impostos para a
execução dos seus fins.
É claro que ainda há outras inúmeras características peculiares ao Estado Federal, mas estas
três, sem dúvida, são as essenciais, sob pena de não se configurar este modelo estatal.
CARACTERÍSTICAS DAS FEDERAÇÕES
Nas federações é importante salientar as seguintes características:

a) A soberania é apenas do Estado Federal e não dos entes que o compõem. No Brasil, os
entes que integram a federação são a União, Distrito Federal, Estados-Membros e Municípios (art.
218 da CF). Todos eles gozam de autonomia, tanto política quanto administrativa, de modo que um
não é subordinado ao outro. Todavia, são apenas pessoas jurídicas de direito público interno,
observação válida inclusive para a União. A soberania, no entanto, é exclusiva do Estado Federal
que, nas relações internacionais, é representada pela União (art. 21, I, da CF). Cumpre não
confundir a autonomia, que é o fato de o ente federativo ter governo próprio e competências
próprias estabelecidas pela Constituição, com a soberania, que é a independência e capacidade de
manifestar-se no plano internacional. A União, na verdade, tem duplo papel. Com efeito, enquanto
ente da federação, é simplesmente uma pessoa jurídica de direito público interno, mas ao mesmo
tempo ela representa o Estado Nacional nas relações jurídicas internacionais. A soberania do
Estado é, pois, exercida através da União. Frise-se porém, que a União apenas representa o Estado
Nacional, mas com ele não se confunde.
b) O pacto federativo deve ser previsto na Constituição. No Brasil, a federação, além de
figurar expressamente no texto constitucional, é ainda uma de suas cláusulas pétreas. Cumpre
observar que federação é a união indissolúvel de entes autônomos para constituir um único Estado
soberano, ao passo que a Confederação é a aliança de Estados soberanos que não perdem as
respectivas soberanias, e, por isso, o pacto confederativo figura em Tratados Internacionais,
podendo, portanto, ser dissolvido a qualquer tempo.
c) A existência de duas esferas autônomas de governo, com capacidade de autogoverno, isto
é, de organização dos próprios Poderes Públicos. No Brasil, além da União, os Estados-Membros ou
Distrito Federal organizam também os seus três Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). Nos
Municípios, o autogoverno restringe-se ao poder de estruturar o próprio Poder Legislativo e o
próprio Poder Executivo, mas não existe o Poder Judiciário Municipal. Os Municípios são
conhecidos como entes da federação de terceiro grau. De fato, no Brasil, a federação é composta
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por três esferas autônomas: União, Estados-Membros ou Distrito Federal e Municípios.

d) A repartição constitucional de competências entre os entes da federação. Trata-se de uma
característica essencial à federação, que garante a autonomia dos entes que a compõem. É a
repartição constitucional de competências que define se o federalismo será centrípeto (centraliza-
se as forças para a União) ou centrífugo (prioriza-se os Estados-Membros) ou ainda de equilíbrio
(distribuição harmônica das competências entre os entes da federação).
e) A participação dos Estados-Membros na formação da vontade nacional. No Brasil, cada
Estado-Membro tem 3 (três) Senadores. O Senado Federal é a instituição representativa dos
Estados-Membros. A vontade nacional, expressada pelas leis, conta com a participação dos
Estados-Membros que, através do Senado Federal, atua ativamente no processo de elaboração das
espécies normativas.
f) A capacidade de auto-organização dos Estados-Membros. É o fato de, cada Estado-
Membro, elaborar as próprias Constituições Estaduais e respectivas leis. O Estado unitário
descentralizado não ostenta o “status” de federação justamente pela falta de capacidade de
autolegislação.
g) A autonomia administrativa dos Estados-Membros. Os Estados-Membros devem ter
competências próprias e capacidade para gestão e execução dos seus serviços públicos,
independentemente daqueles que já são oferecidos pela União.
h) A autonomia política dos Estados-Membros. É, pois, a capacidade de autogoverno. O
Governador do Estado e os Deputados Estaduais devem ser eleitos no próprio Estado e não por
indicação do Presidente da República.
i) A autonomia financeira dos Estados-Membros. Os Estados-Membros devem ter capacidade
para instituir e arrecadar os próprios tributos para a consecução dos seus serviços públicos. As
fontes próprias de recursos prestigiam os Estados-Membros, garantindo-lhes a autonomia.
j) A previsão constitucional de um Tribunal independente incumbido de solucionar os
eventuais conflitos entre o governo central e o governo estadual. Compete ao Supremo Tribunal
Federal processar e julgar, originariamente, as causas e os conflitos entre a União e os Estados, a
União e o Distrito Federal, ou entre uns e outros, inclusive, as respectivas entidades da
administração indireta (art. 102, I, alínea “f”, da CF).
k) A iniciativa dos Estados-Membros para apresentação de proposta de reforma à
Constituição Federal. De acordo com o art. 60, III, da CF, a Constituição poderá ser emendada
mediante proposta de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
l) A vedação da secessão, isto é, desmembramento de parte do território nacional para
constituir país independente. A federação é, pois, a união indissolúvel da União, Estados-Membros,
Distrito Federal e Municípios. Estes entes federativos são autônomos, mas não gozam de
independência. A simples tentativa de secessão gera três consequências:
• É crime de responsabilidade, quando emanar de ato do Presidente da República (art. 85, I,
da CF).
• É cabível a intervenção federal para se garantir a manutenção da integridade nacional (art.
34, I, da CF).
CLÁUSULA PÉTREA
Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma federativa
de Estado (art. 60, §4º, I, da CF).
A federação é cláusula pétrea, isto é, não pode ser alterada por Emenda Constitucional.
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A expressão “tendente a abolir”, constante do citado art. 60, §4, I, da CF, veda que, através de
Emenda Constitucional, se suprima uma das características da federação, mencionadas acima,
ainda que o objetivo seja para melhor atender os interesses da população.
OS MUNICÍPIOS COMO ENTES DA FEDERAÇÃO
Sobre o assunto, há duas correntes:

1ª) O Município não é uma entidade do Estado Federal. Trata-se apenas de um componente
intraestatal, uma circunscrição territorial dentro do Estado-Membro. De acordo com esse ponto de
vista, defendido por José Afonso da Silva, os entes da federação são a União, os Estados-Membros e
o Distrito Federal. Os principais argumentos são que os Municípios não têm representantes no
Senado Federal e, por isso, não participam da formação da vontade nacional, outrossim, não
desfrutam de competência para apresentação de proposta de emendas constitucionais.
2ª) O Município é um dos entes da federação (Posição dominante). Com efeito, o art. 1º da
CF, ao arrolar os entes da federação, incluiu expressamente os Municípios. De fato, os Municípios
têm:
• Capacidade de auto-organização, elabora as próprias leis, inclusive, a lei orgânica municipal que,
embora não tenha a natureza de norma constitucional, destina-se à organização da vida social e política do
Município.
• Capacidade de autogoverno, elege os próprios prefeitos e vereadores.
Além disso, os Municípios ainda gozam de autonomia financeira e administrativa,
preenchendo as principais características que integram o ente à Federação.
TERRITÓRIOS FEDERAIS
Os Territórios Federais não são entes da federação, tanto é que o art. 18 da CF, que arrola
esses entes, não os inclui no seleto rol.
Até a Constituição de 1.988 existiam, no Brasil, três territórios: Fernando de Noronha, que foi
incorporado ao Estado de Pernambuco, Roraima e Amapá, que tornaram-se Estados-Membros.
Atualmente, não há Territórios, mas eles ainda podem ser criados por lei complementar.
Com efeito, dispõe o §2º do art. 18 da CF: “Os Territórios Federais integram a União, e sua
criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei
complementar”.
Caso sejam criados, pertencerão à União e, portanto, diante da total falta de autonomia, não
serão considerados entes da federação.
Os territórios têm natureza jurídica de autarquia territorial. Não passam de simples divisão
administrativa da União. Podem ser definidos como descentralizações administrativas da União,
porquanto não gozam da capacidade de autogoverno, tanto é que o seu Governador é nomeado
pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal. As contas do Governador do
Território serão ainda submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prévio do Tribunal de
Contas da União.
Quanto à função legislativa nos Territórios, é exercida pelo Congresso Nacional. É, pois, a
União que legisla para os Territórios. Os Territórios Federais com mais de cem mil habitantes, no
entanto, terão Poder Legislativo, denominado Câmara Territorial, conforme §3º do art. 33 da CF,
devidamente eleitos, nos termos definidos por lei. A competência da Câmara Territorial, segundo a
doutrina, limita-se aos assuntos de interesse da região. Quanto às questões maiores, isto é, de
interesse de todos os Territórios, mantém-se a competência do Congresso Nacional.
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Em relação ao Poder Judiciário, os Territórios Federais com mais de cem mil habitantes terão
seus próprios órgãos judiciários de primeira e segunda instância, membros do Ministério Público e
Defensores Públicos Federais (§3º do art. 33 do CP). Caso tenham menos de cem mil habitantes,
esses órgãos serão os mesmos do Distrito Federal.
Os Territórios Federais não desfrutam de autonomia financeira, eles são financiados pela
União, que, inclusive, arrecada os tributos federais e estaduais, que incidem na região.
Os Territórios poderão ser divididos em Municípios (§1º do art. 33 da CF). Os referidos
municípios terão as mesmas características dos demais municípios do País, isto é, poderão eleger os
vereadores e prefeitos, arrecadarem os tributos municipais, elaborarem suas próprias leis
orgânicas, etc.
Finalmente, cada Território elegerá 4 (quatro) Deputados Federais, independentemente do
número de habitantes, mas, evidentemente, não elegerão Senadores.
DISTRITO FEDERAL
O Distrito Federal é um dos entes da federação citado pelo art. 18 da CF. Goza de autonomia,
nos termos do art. 32 da CF. Não é, portanto, subordinado à União e, nesse aspecto, distingue-se
dos Territórios e se iguala aos Estados-Membros.
No Distrito Federal localiza-se Brasília, que é a Capital Federal.
O Distrito Federal é localizado numa área territorial separada e autônoma para se preservar a
igualdade entre os Estados-Membros. Se a Capital Federal se localizasse em determinado Estado-
Membro, a isonomia, no plano real, seria quebrada devido à importância maior que lhe seria
conferida.
O Distrito Federal é então a área que se reserva para servir de sede da União e dos Três
Poderes Públicos Federais. E, para que o Presidente da República e o Congresso Nacional, não
tenham a preocupação extra de gerir o funcionamento administrativo e legislativo dessa região, é
que se confere autonomia ao Distrito Federal, através de sua inserção como ente da federação.
O Distrito Federal tem o poder de elaborar a sua própria Constituição que, no entanto, recebe
o nome “Lei Orgânica Distrital”. Outrossim, o poder de eleger o seu Governador e Deputados
Distritais, que desfrutam das mesmas prerrogativas e restrições impostas aos Governadores e
Deputados Estaduais. No âmbito distrital, tanto o Poder Executivo quanto o Poder Legislativo são
mantidos pelos cofres financeiros do próprio Distrito Federal.
Quanto à Justiça e a Polícia do Distrito Federal, isto é, o Poder Judiciário, Ministério Público,
Defensoria Pública, Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros, são organizados e mantidos
financeiramente pela União Federal (art. 21, XIII e XIV, da CF). Esses órgãos exercem as atribuições
que lhes são próprias nos Estados-Membros. No âmbito do Poder Judiciário, por exemplo, a
competência é a mesma dos Tribunais e Juízes Estaduais. As Polícias e Corpo de Bombeiros do
Distrito Federal subordinam-se ao Governador Distrital, embora sejam organizados e financiados
pela União (§6º do art. 146 da CF).
É vedada a divisão do Distrito Federal em Municípios (art. 32 da CF). Portanto, as divisões
territoriais não podem ser chamadas de Municípios e sim regiões administrativas, compostas por
Brasília e as cidades satélites. O Governador do Distrito Federal, mediante aprovação da Câmara
Legislativa, nomeia os administradores regionais dessas cidades satélites, que, portanto, não têm
Prefeitos.
Ao Distrito Federal são atribuídas as competências legislativas reservadas aos Estados e
Municípios (§1º do art. 32 da CF). Ao arrecadar os tributos estaduais e municipais, garante a sua
autonomia administrativa e financeira, e, por isso, não se confunde com os Territórios Federais.
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O Distrito Federal, como se vê, acumula a competência exclusiva do Município, identificada

pelas matérias de interesse local, e a competência remanescente dos Estados-Membros. Não cabe,
destarte, ação direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal derivada da sua
competência legislativa municipal (Súmula 642 do STF), mas será possível a ADI no STF para
questionar lei distrital quando no exercício da competência estadual.
Acrescente-se ainda que à União compete prestar assistência financeira ao Distrito Federal
para a execução de serviços públicos, por meio do fundo próprio (art. 21, XIV, da CF).
Finalmente, além dos deputados distritais, que equivalem aos estaduais, o Distrito Federal, na
qualidade de ente da federação, ainda elege 8 (oito) Deputados Federais e 3 (três) Senadores.
FORMAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS
Sobre a formação dos Estados-Membros, dispõe o §3º do art. 18 da CF: “Os Estados podem
incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem
novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada,
através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar”.
São, portanto, três os mecanismos constitucionais previstos para a formação dos Estados-
Membros: incorporação, subdivisão e desmembramento.
Incorporação é a absorção de um Estado-Membro por outro. O Estado-Membro incorporador
continua existindo e é ainda ampliado pela anexação do Estado-Membro incorporado que, por sua
vez, sob o prisma jurídico, deixa de existir. O antigo Estado da Guanabara, por exemplo, foi
incorporado pelo Estado do Rio de Janeiro. A incorporação de Estados, a rigor, é prevista no art. 48,
VI, da CF que, ao tratar da competência legislativa do Congresso Nacional, faz expressa menção à
palavra “incorporação”.
Quanto ao §3º do art. 18 da CF, prevê que os Estados podem “incorporar-se entre si”, e,
nesse sentido, a incorporação é a fusão de dois Estados que se unem e se extinguem para formar
um novo Estado. Como a Constituição não tem palavras inúteis, força convir que esse último
sentido é o que deve prevalecer. Na incorporação, portanto, surge um terceiro Estado-Membro
formado pela junção de outros dois ou mais que, por consequência, deixam de existir. Uma
primeira corrente, liberal, admite as duas modalidades de incorporação, enquanto outra, ortodoxa,
só aceita esta última.
Por outro lado, subdivisão é o fracionamento que extingue o Estado-Membro para conferir à
sua área territorial um outro destino. Exemplo: o Estado-Membro é dividido em dois e cada parte
passa a constituir um novo Estado. Outro exemplo: o Estado-Membro é dividido em três partes,
sendo que duas se transformam em Territórios Federais e a terceira é anexada a um outro Estado.
Desmembramento, por sua vez, é o fato de uma parte da área territorial do Estado-Membro
ser destinada à formação de um novo Estado. O Estado desmembrado não é extinto, apenas perde
parcela de sua extensão territorial. Na década de 1.970, o Estado do Mato Grosso foi
desmembramento para que se formasse o Estado do Mato Grosso do Sul. A Constituição de 1.988
desmembrou o Estado de Goiás e então surgiu o Estado de Tocantins. Houve ainda uma tentativa
de se desmembrar o Estado do Pará, para se criar outros dois Estados, mas a proposta acabou
sendo rejeitada pelo plebiscito.
Os requisitos para a formação dos Estados-Membros, seja por incorporação, subdivisão ou
desmembramento são os seguintes:
a) Plebiscito. De acordo com o §3º do art. 18 da CF, a população diretamente interessada
deve ser previamente ouvida. Na verdade, quem participa do plebiscito são os eleitores, mediante
voto obrigatório, e não a população em geral. De acordo com a Lei 9.708/98, que regulamenta a
39
matéria, a convocação do plebiscito é através de decreto legislativo, por proposta de 1/3 (um
terço), no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional. A
realização do plebiscito é organizada pela Justiça Eleitoral. Participam do plebiscito todos os
eleitores do Estado-Membro, e não apenas os que residem na área que será destacada. Se envolver
dois Estados-Membros, como na incorporação, o eleitorado de ambos os Estados devem participar.
Sendo rejeitada a proposta, o projeto de Lei Complementar para formação do Estado não poderá
ser apresentado. Se o resultado, no entanto, for favorável, o projeto da lei complementar será
apresentado, mas não necessariamente aprovado, porquanto o Congresso Nacional expressa a
vontade nacional e não apenas a do eleitorado regional.
b) Audiência das Assembleias Legislativas dos Estados-Membros envolvidos. Esta audiência é
junto à Casa perante a qual tenha sido apresentado o projeto de lei complementar. É claro que as
manifestações das Assembleias Legislativas não vinculam o Congresso Nacional a votar a favor ou
contra a formação do Estado.
c) Aprovação pelo Congresso Nacional do projeto de lei complementar que prevê a formação
do Estado-Membro.
FORMAÇÃO DE MUNICÍPIOS
Sobre a formação dos municípios, dispõe o §4º do art. 18 da CF: “A criação, a incorporação, a
fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período
determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito,
às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal,
apresentados e publicados na forma da lei”.
Do exposto denota-se que são quatro os mecanismos de formação dos Municípios: criação,
incorporação, fusão e desmembramento. Não há, contudo, a previsão para a subdivisão de
municípios.
Na incorporação, aqui empregado no seu significado genuíno, um Município absorve o outro.
O Município incorporador continua existindo, com ampliação de sua área, enquanto o Município
incorporado desaparece.
Na fusão, dois ou mais Municípios se integram para formar um terceiro município. Quanto
aos municípios fundidos, são extintos.
No desmembramento, uma parte da área territorial do Município é separada para formar
outro Município. O Município desmembrado, no entanto, continua existindo, mas numa extensão
menor.
O grande enigma do citado §4º do art. 18 é a expressa menção à criação de Municípios como
sendo fenômeno distinto da incorporação, fusão e desmembramento. Como na Constituição não há
palavras inúteis, a doutrina embrenhou-se para encontrar o real significado desse termo. Por
consequência, a criação de Municípios recai sobre uma área que, até então, não pertencia a
nenhum outro Município (exemplo: terras arrastadas pela aluvião formam uma ilha que, depois,
torna-se Município) ou então refere-se à emancipação de um Distrito Municipal, isto é, a sua
transformação em Município. E, diante disso, o termo desmembramento tem o seu significado
alterado e passa a abranger a área municipal que é destacada para anexar-se a outro Município já
existente.
Por outro lado, a formação dos Municípios, através de um desses quatro mecanismos, exige
os seguintes requisitos.
a) Plebiscito convocado pela Assembleia Legislativa do respectivo Estado-Membro. Nas
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consultas plebiscitárias participam os eleitores dos Municípios envolvidos. É organizado pela Justiça
Eleitoral. A votação desfavorável gera o encerramento do procedimento de formação do Município.
Se for favorável, prossegue-se. O assunto é regulado pela Lei 9.709/1.988.
b) Apresentação, nos termos da lei, dos Estudos de Viabilidade Municipal. Entretanto, até o
presente momento, esta lei ainda não existe.
c) Fixação, através de lei complementar da União, do período em que é possível a criação, a
incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios. Este requisito, à semelhança do
anterior, foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 15/1.996, mas também não houve a edição
dessa lei complementar.
d) Aprovação da Assembleia Legislativa do projeto de lei estadual apresentado para a
formação do Município.
O §4º do art. 18 da CF, com a redação que lhe foi dada pela Emenda Constitucional nº
15/1.996, tornou-se norma constitucional de eficácia limitada, carece de dupla regulamentação.
Primeiro, é necessária uma lei ordinária disciplinando os Estudos de Viabilidade Municipal.
Segundo, é preciso que lei complementar estabeleça o período em que é possível a formação dos
Municípios. Diante da omissão, diversos Estados-Membros, através de leis estaduais, formaram
novos Municípios. Evidentemente que essas leis estaduais foram declaradas inconstitucionais pelo
STF, em ADI movida pelo Procurador Geral da República. O STF, contudo, modulou os efeitos da
decisão e não invalidou as leis de imediato, fixou um prazo (efeito “pro futuro”) de validade de 24
(vinte e quatro) meses para esses Municípios, evitando o desastre jurídico que o efeito retroativo
(“ex tunc”) poderia causar.
No julgamento de uma ADI por omissão, o STF ainda fixou o prazo de 18 (dezoito) meses para
que o Congresso Nacional editasse as leis regulamentadoras. Mas, até a data de hoje, o §4º do art.
18 da CF ainda foi regulamentado, a desídia legislativa persiste. O que o Congresso Nacional fez foi
aprovar uma única Emenda Constitucional para convalidar os Municípios que foram criados até 31
de dezembro de 2.006, mas o problema continua para os Municípios que porventura tenham sido
criados, após essa data, por leis estaduais flagrantemente inconstitucionais.
REPARTIÇÃO CONSTITUCIONAL DE COMPETÊNCIA
INTRODUÇÃO
Uma das principais características da Federação é, sem dúvida, a repartição constitucional de

competências entre os entes federativos, que, no Brasil, são a União, Estados-Membros, Distrito
Federal e Municípios.
A Constituição Brasileira divide as competências de forma tridimensional, incluindo, as do
Município, não se limitando ao federalismo dual, adotado nos EUA, que prevê apenas as
competências de dois entes, União e Estados-Membros.
O estudo da repartição de competências é fundamental para a compreensão do controle de
CLASSIFICAÇÃO QUANTO À FORMA: ENUMERADA, REMANESCENTE E RESULTANTE
a) Competência enumerada: é a atribuída textualmente a um ou mais entes da federação. O

art. 21, por exemplo, menciona as competências administrativas da União e o art. 22 arrola as
competências legislativas desse ente. Outro exemplo é o art. 30, que especifica as competências do
Município. O art. 23, por sua vez, enumera as competências administrativas comuns à União,
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Distrito Federal e Municípios, ao passo que o art. 24 cuida das competências legislativas comuns
dos entes da federação.
b) Competência remanescente ou reservada: as matérias não enumeradas expressamente à
União ou Municípios e que também não sejam comuns ou concorrentes à União, Estados, Distrito
Federal e Municípios, são da competência dos Estados-Membros ou Distrito Federal. Portanto, o
que não consta no rol das competências exclusivas ou no rol das competências compartilhadas
(comuns e concorrentes) serão da competência dos Estados-Membros ou Distrito Federal (art. 25,
§1º, da CF). Este sistema de se atribuir a competência remanescente aos Estados-Membros foi
imposto nos EUA, mas lá a enumeração para o Governo Central é mínima e, portanto, sobram
inúmeras matérias para os Estados. Na Constituição Brasileira, porém, atribui-se à União uma
quantidade enorme de matérias e, além disso, ainda se enumera as competências dos Municípios,
de modo que pouco resta aos Estados-Membros. Um dos poucos exemplos é a competência para
transporte intermunicipais, diante da omissão da Constituição, é atribuída aos Estados-Membros.
Vale lembrar que, quanto ao transporte geral ou interestadual, é da competência da União (art. 21,
XI) e o transporte local ou urbano é afeto à competência dos Municípios (art. 30, I).
Em matéria de imposto, porém, a competência remanescente pertence à União que,
mediante lei complementar, poderá instituir impostos não previstos para os Estados-Membros,
Distrito Federal e Municípios (art. 154, I, da CF). Observe-se que, em matéria de taxas e
contribuições de melhoria, persiste a competência residual dos Estados-Membros. Não é, portanto,
correto dizer que a União tem a competência tributária residual. O que ela não tem é a
competência impositiva residual (para impostos).
José Afonso da Silva sugere que o termo competência residual seja usado para designar a
competência da União em matérias de impostos, e a expressão competência remanescente para se
referir à competência dos Estados-Membros quanto às demais matérias. A doutrina prefere,
contudo, empregar como sinônimas ambas as expressões.
c) Competência resultante ou inerente ou decorrente: é a que não é atribuída expressamente
a nenhum dos entes da federação, mas que, através de uma dedução lógica, se conclui que a
matéria é inerente a um desses entes. O art. 22, inciso XV, da CF, por exemplo, atribui
privativamente à União a competência para legislar sobre emigração, imigração, entrada,
extradição e expulsão de estrangeiros, mas silencia sobre a deportação. Todavia, como a questão
da deportação guarda relação direta com essas matérias, força convir que o assunto também é da
competência da União, que nas relações internacionais é o ente que representa o Estado Nacional.
Conquanto seja taxativo o rol das competências privativas da União, previsto no art. 22 da CF,
ressalvando-se que há ainda as matérias de lei complementar que a Constituição reservou à União,
não se pode olvidar que, com base da teoria dos poderes implícitos, justifica-se também a
existência da competência resultante ou inerente. De acordo com essa teoria, a Constituição, ao
prever a competência sobre determinado assunto, implicitamente autoriza o uso dos meios
necessários à consecução dos fins. O art. 21, VII, da CF, por exemplo, diz que compete à União
emitir moeda, por consequência, implicitamente autoriza-se a União a criar a Casa da Moeda.
Trata-se de um poder implícito.
CLASSIFICAÇÃO QUANTO À EXTENSÃO
Quanto à extensão, a competência pode ser:
a) Exclusiva;
b) Privativa;
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c) Comum;
d) Concorrente;
e) Suplementar.
COMPETÊNCIA EXCLUSIVA
Competência exclusiva é a atribuída apenas a um dos entes da federação, que não poderá
delegá-la. Portanto, toda competência exclusiva é indelegável.
As competências administrativas exclusivas da União estão previstas no art. 21 da CF.
Com efeito, compete à União manter relações com Estados estrangeiros, participar de
organizações internacionais, declarar guerra e celebrar paz, assegurar a defesa nacional, permitir
que forças estrangeiras transitem ou permaneçam temporariamente no território nacional,
decretar estado de sítio, estado de defesa e a intervenção federal, autorizar e fiscalizar a produção
e o comércio de material bélico, emitir moeda, administrar as reservas cambiais do País, fiscalizar as
operações financeiras, inclusive as de seguro e previdência privada.
Estas matérias, previstas nos incisos I a VIII, da CF referem-se aos interesses do Estado Federal
e, por isso, a Constituição reservou exclusivamente à União, que é a representante do Estado
Nacional.
Ainda compete exclusivamente à União elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social (inciso IX), manter o serviço
postal e o correio aéreo nacional (inciso X), explorar, diretamente ou mediante autorização,
concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, radiofusão sonora e de sons e imagens,
energia elétrica, aproveitamento enérgico de cursos de água (em articulação com os Estados onde
se situam as potências hidroenergéticas), navegação aérea, aeroespacial, infraestrutura portuária,
transporte ferroviário e aquaviário entre portos brasileiros e fronteiras nacionais, ou que
transponham os limites do Estado ou Território, os serviços de transporte rodoviário interestadual e
internacional de passageiros, os portos marítimos, fluviais e lacustres (incisos XI e XII).
Acrescente-se também que compete exclusivamente à União organizar e manter os seguintes
serviços público: Poder Judiciário e Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios,
Defensoria Pública dos Territórios, Polícia Civil, Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar do
Distrito Federal, serviços oficiais de estatística, geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional,
execução dos serviços de polícia marítima, aeroportuária e de fronteira, serviços nucleares de
qualquer natureza, serviços de inspeção do trabalho (incisos XII, XIII, XIV, XV, XXII a XXV).
Igualmente, compete à União conceder anistia (inciso XVII) e exercer a classificação sobre
diversões públicas e programas de rádio e televisão (inciso XVI). Outrossim, traçar as diretrizes para
o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos,
outrossim, sobre o sistema nacional de viação (incisos XX e XXI).
Finalmente, ainda lhe compete planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações (inciso XVIII), bem como instituir
sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de
seu uso (inciso XIX).
Por outro lado, as competências exclusivas dos Estados-Membros abrangem as competências
remanescentes (§1º do art. 25 da CF) e a competência para exploração, direta ou mediante
concessão, dos serviços locais de gás canalizado, mediante lei estadual, sendo vedado ao
Governador, em matéria de gás, editar medida provisória, conforme §2º do art. 25 da CF que, por
via oblíqua, acaba reconhecendo que, em outras matérias, seria possível a medida provisória
estadual.
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A última competência exclusiva dos Estados-Membros é a de instituição, mediante lei

complementar, de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões constituídas por
agrupamento de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum (§3º do art. 25 da CF). A criação dessas regiões,
constituídas por Municípios similares, facilita a atuação da prática de atos governamentais.
Finalmente, os Municípios têm competência exclusiva para legislar sobre assuntos de
interesse local (art. 3º, I, da CF). Compete ao Poder Judiciário, na análise do caso concreto, definir
se o assunto é ou não de interesse local. Hely Lopes Meirelles sustenta que o Município, nesses
assuntos locais, não teria competência exclusiva, e, sim, preponderante, mas esse ponto de vista
não é aceito pelo STF.
OUTRAS CONSIDERAÇÕES SOBRE A COMPETÊNCIA EXCLUSIVA
O art. 30, I, da CF atribui ao Município, com exclusividade, legislar sobre todos os assuntos de
interesse local. Portanto, a competência do Município será definida casuisticamente na análise do
caso concreto. Ainda que se trate de competência que a Constituição, no art.22, enumerou
expressamente à União, por exemplo, trânsito, o Município poderá legislar para tratar das
peculiaridades locais.
O art. 30, incisos II a IX, da CF enumerou expressamente algumas competências exclusivas do
Município, por exemplo, a criação de Distritos, com observância da lei estadual, serviços de
atendimento à saúde da população, educação infantil, ensino fundamental, serviços públicos de
interesse local que tem caráter essencial, incluindo o transporte urbano, coletivo e outros. O §1º do
art. 182 da CF ainda atribui aos Municípios legislar sobre o Plano Diretor, que é obrigatório nas
cidades com mais de vinte mil habitantes.
Todavia, o inciso I do art. 30 não faz a enumeração das competências, simplesmente atribui
aos Municípios a competência exclusiva para legislar sobre todos os assuntos de interesse local.
A competência dos Estados-Membros, à semelhança de que ocorre com os Municípios,
também não é enumerada. Em regra, não é sequer definida. Trata-se de uma competência
remanescente, compreende as matérias que não são da União, nem dos Municípios. Assim,
competência da União é enumerada expressamente, a do Município é identificada no caso concreto
e a dos Estados-Membros é remanescente.
Excepcionalmente, porém, em três hipóteses, a Constituição enumera expressamente
algumas competências dos Estados:
• Criação, incorporação, fusão e desmembramento de Municípios: depende de lei estadual
(§4º do art. 18 da CF).
• Criação de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões: depende de lei
estadual (§3º do art. 25 da CF).
• Criação, organização e supressão de distritos: depende de lei estadual (art. 30, IV, da CF).
COMPETÊNCIA PRIVATIVA
A competência privativa é a que é atribuída a apenas um dos entes da federação que, no

entanto, poderá delegá-la a outro ente federativo. É, pois, a possibilidade de delegação que
distingue a competência privativa (delegável) da competência exclusiva (indelegável). Cumpre
registrar a existência de uma corrente doutrinária que emprega como sinônimas as expressões
competências exclusivas e competências privativas, em razão da análise dos arts. 51 e 52 da CF que
enumeram, respectivamente, as competências da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
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rotulando-as de competências privativas, em vez de exclusivas, sendo que nenhuma das matérias
abordadas por esses dois dispositivos constitucionais podem ser objeto de delegação.
Fora dessas duas hipóteses, previstas nos arts. 51 e 52, o termo privativo é empregado
corretamente na Constituição para indicar a possibilidade de delegação da matéria. Exemplo:
parágrafo único do art. 84 da CF.
Portanto, não obstante as críticas, a classificação das competências em exclusivas e privativas
merece ser mantida.
Note-se, no entanto, que a competência dos Municípios é sempre exclusiva, não admite
delegação, igualmente, a competência dos Estados-Membros, ao passo que a competência da
União, nas matérias do art. 22, é delegável e, nesse caso, recebe corretamente o nome de
competência privativa. Assim, nas hipóteses do art. 22 da CF, a União, mediante lei complementar,
poderá delegar pontos específicos dessas matérias às leis estaduais ou distritais. A delegação não é
aberta, não se pode, por exemplo, autorizar os Estados a legislar genericamente sobre direito do
trabalho, mas apenas sobre um ponto específico, como foi o caso da lei complementar que
autorizou os Estados a legislar sobre piso salarial.
Referida delegação, quando a matéria for pertinente a todos os Estados, deve ser comum,
estender-se a todos eles, mas cada Estado-Membro, mesmo mediante diante da lei complementar
autorizadora, terá a mera faculdade de legislar ou não sobre o assunto.
Essas matérias que a lei complementar pode delegar aos Estados, em relação a certos pontos
específicos, são as seguintes:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial
e do trabalho;
II - desapropriação;
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em tempo de guerra;
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
V - serviço postal;
VI - sistema monetário e de medidas, títulos e garantias dos metais;
VII - política de crédito, câmbio, seguros e transferência de valores;
VIII - comércio exterior e interestadual;
IX - diretrizes da política nacional de transportes;
X - regime dos portos, navegação lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
XI - trânsito e transporte;
XII - jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XIII - nacionalidade, cidadania e naturalização;
XIV - populações indígenas;
XV - emigração e imigração, entrada, extradição e expulsão de estrangeiros;
XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões;
XVII - organização judiciária, do Ministério Público do Distrito Federal e dos Territórios e da
Defensoria Pública dos Territórios, bem como organização administrativa destes;
XVIII - sistema estatístico, sistema cartográfico e de geologia nacionais;
XIX - sistemas de poupança, captação e garantia da poupança popular;
XX - sistemas de consórcios e sorteios;
XXI - normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e
mobilização das polícias militares e corpos de bombeiros militares;
XXII - competência da polícia federal e das polícias rodoviária e ferroviária federais;
XXIII - seguridade social;
XXIV - diretrizes e bases da educação nacional;
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XXV - registros públicos;

XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
XXVII – normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as
administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de
economia mista, nos termos do art. 173, § 1°, III;
XXVIII - defesa territorial, defesa aeroespacial, defesa marítima, defesa civil e mobilização
nacional;
XXIX - propaganda comercial.
Cumpre anotar que a Súmula Vinculante nº 2 dispõe que é inconstitucional a lei ou ato
normativo Estadual ou Distrital que disponha sobre sistemas de consórcios e sorteios, inclusive
bingos e loterias.
Claro que, para os Estados disciplinarem sobre pontos específicos dessas matérias, será
preciso lei complementar autorizadora.
Quanto às matérias do inciso XVI, evidentemente não podem ser delegadas aos Estados, nem
mesmo quanto a pontos específicos.
Em resumo, os requisitos para a delegação da União aos Estados ou Distrito Federal são:
1º) lei complementar da União autorizando a feitura da lei estadual ou distrital;
2º) questões específicas sobre as matérias do art. 22 da CF. Não se pode delegar
genericamente, por exemplo, para legislar sobre direito civil;
3º) a delegação deve ser feita a todos os Estados e Distrito Federal, por força dos princípios da
universalidade e da isonomia.
COMPETÊNCIA COMUM
A competência comum é a atribuída a todos os entes da federação, isto é, à União, Estados,

Distrito Federal e Municípios. É prevista no art. 23 da CF.
Para se evitar o conflito normativo sobre essas matérias, o parágrafo único do art. 23 prevê
que as leis complementares da União fixarão as normas para a mútua cooperação entre os entes
federativos, noutras palavras, essas leis complementares deverão definir o âmbito específico da
matéria a ser abordada por cada ente federativo.
Esta competência comum, à míngua da existência dessas leis complementares, pode ainda ser
exercida, consoante jurisprudência da Excelsa Corte, atentando-se para o princípio da
preponderância do interesse, segundo o qual, os aspectos de interesse nacional e geral dessas
matérias só podem ser tratados pela União, os de interesse regional pelos Estados e os de interesse
local pelos Municípios. Quanto ao Distrito Federal, pode legislar sobre os pontos de interesse
regional e de interesse local.
COMPETÊNCIA CONCORRENTE
A competência concorrente é a atribuída à União, Estados-Membros e Distrito Federal.

Observe-se que enquanto a competência concorrente exclui os Municípios, a competência comum
os inclui.
No sistema de competências concorrentes, previsto no art. 24 da CF, competirá à União
estabelecer as normas gerais sobre a matéria, isto é, os princípios, a relação dos direitos e deveres,
etc., ao passo que os Estados ou Distrito Federal buscarão as normas específicas, conforme as suas
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peculiaridades regionais. É, no entanto, tênue a linha divisória entre o geral e o especial, motivando
inúmeras ações judiciais sobre invasão de competência legislativa.
As matérias que ensejam a competência concorrente, prevista no art. 24 da CF, são as
seguintes:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
II - orçamento;
III - juntas comerciais;
IV - custas dos serviços forenses;
V - produção e consumo;
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos
naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor
artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
IX - educação, cultura, ensino e desporto;
X - criação, funcionamento e processo do juizado de pequenas causas;
XI - procedimentos em matéria processual;
XII - previdência social, proteção e defesa da saúde;
XIII - assistência jurídica e Defensoria pública;
XIV - proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência;
XV - proteção à infância e à juventude;
XVI - organização, garantias, direitos e deveres das polícias civis.
Note-se que a competência é concorrente da União, Estados e Distrito Federal para legislar
sobre os seguintes ramos do direito: direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e
urbanístico. Igualmente sobre procedimento em matéria processual.
Observe-se, contudo, que a competência é privativa da União quando se tratar de legislar
sobre direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e
do trabalho. Veja que direito processual é matéria privativa da União, ao passo que procedimento
processual insere-se nas competências concorrentes da União, Estados-Membros e Distrito Federal.
COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR
Tanto os Estados ou Distrito Federal quanto os Municípios desfrutam da chamada

competência suplementar que, a rigor, significa legislar sobre assuntos não abordados pelo
legislador competente, isto é, que deveria ter tratado do assunto.
A competência suplementar dos Estados ou Distrito Federal ocorre quando, no âmbito das
competências concorrentes do art. 24 da CF, inexistindo lei federal sobre normas gerais, ou sendo
essa omissa, os Estados ou Distrito Federal exercerão a competência legislativa plena para atender
a suas peculiaridades.
Assim, diante ausência ou omissão da lei federal, os Estados ou Distrito Federal, além das
normas especiais, ainda poderão legislar sobre normas gerais das matérias relacionadas no art. 24
da CF. A competência suplementar, portanto, visa suprir a inexistência ou lacunas da lei federal em
relação às normas gerais.
Entretanto, a superveniência da lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei
estadual, no que lhe for contrário, conforme se depreende do §4º do art. 24 da CF, que não prevê a
revogação da lei estadual e, sim, sua ineficácia, no que, aliás, andou bem, porquanto a revogação só
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poderia ser concretizada por outra lei estadual superveniente, isto é, emanada da mesma Pessoa
Política.
Vê-se do exposto, que a competência suplementar dos Estados-Membros pode ser:
a. competência suplementar complementar: a lei estadual versa sobre normas gerais para
suprir as lacunas da lei federal que contem uma série de omissões.
b. competência suplementar supletiva: a lei estadual versa sobre normas gerais para suprir a
inexistência da lei federal sobre a matéria.
Na verdade, apenas a competência suplementar supletiva é plena, porquanto as leis estaduais
poderão tratar de todas as normas gerais, além das normas especiais.
Por outro lado, a Constituição, em quatro hipóteses, prevê normas gerais da União no art. 22,
isto é, fora do art. 24. São as seguintes:
• diretrizes da política nacional de transportes (art.22, IX);
• normas gerais de organização, efetivos, material bélico, garantias, convocação e mobilização
das polícias militares e corpos de bombeiros militares (art.22, XXI);
• diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV);
• normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações
públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios,
obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista,
nos termos do art. 173, § 1°, III (art. 22, XXVII).
Em relação a esse quarteto material, não há previsão constitucional para a legislação
suplementar dos Estados-Membros que, diante das lacunas ou ausência da lei federal, não poderão
editar as normas gerais sobre o assunto.
Nessas matérias, a competência da União limita-se à edição de normas gerais e, portanto, a
lei estadual é competente para tratar das normas especiais. Entretanto, tendo em vista que os
Estados não dispõem da competência suplementar, não se tratam tecnicamente de competências
concorrentes.
A propósito, sobre licitação, a competência divide-se da seguinte forma:
• lei federal: trata das normas gerais;
• lei estadual: trata das normas especiais;
• lei municipal: trata das normas ainda mais específicas, relacionadas às peculiaridades locais.
Finalmente, no que tange à competência suplementar dos Municípios, tem previsão no art.
30, II, da CF, ao dispor que compete aos Municípios “suplementar a legislação federal e estadual, no
que couber”. Diante da omissão da lei federal ou estadual, conforme o caso, que deveria tratar de
determinado assunto, o Município poderá legislar sobre a matéria, mas só nos aspectos de
interesse estritamente local, isto é, “no que couber”.
A expressão “suplementar a legislação federal ou estadual” induz à exegese que se trata de
competência suplementar complementar, isto é, que pressupõe a existência de uma lei federal ou
estadual, cujas lacunas poderiam então ser supridas pela lei municipal. Todavia, de acordo com a
posição dominante, não seria possível a competência suplementar supletiva, que é exercida quando
não há lei federal ou estadual disciplinando a matéria.
DA INTERVENÇÃO
CONSIDERAÇÕES GERAIS
Na Federação, reina a autonomia recíproca entre os entes federativos (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios), caracterizada, dentre os outros aspectos, por uma tríplice
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capacidade (autoadministração, autolegislação e autogoverno).

A regra, portanto, é o princípio da não intervenção de um ente federativo em outro,
conforme se depreende do art. 34 da CF, à medida que essa intromissão retira, ainda que
temporariamente, a autonomia do ente federativo sob intervenção.
É claro, no entanto, em certas situações de extrema relevância, que põem em risco a
estabilidade constitucional, justifica-se a intervenção com o objetivo de manutenção do equilíbrio
da Federação.
Intervenção é, pois, o mecanismo constitucional que autoriza a ingerência temporária do ente
federativo maior em relação a determinados atos do ente federativo menor.
Esta medida, que é a antítese da autonomia, tem a finalidade de manter ou restaurar o
equilíbrio da federação, e, por consequência, assegurar o princípio da Supremacia da Constituição.
As normas que disciplinam a intervenção, à semelhança do controle de constitucionalidade,
classificam-se como sendo elementos de estabilização constitucional.
A Constituição, nos arts. 34 a 36, prevê:
a) Intervenção Federal: é a intromissão da União nos Estados-Membros ou Distrito Federal, ou ainda
nos Municípios dos Territórios eventualmente criados.
b) Intervenção Estadual: é a intromissão dos Estados-Membros nos Municípios.
A União não poderá intervir diretamente nos Municípios, salvo em relação aos Município dos
Territórios Federais que, por ora, diga-se de passagem, ainda não foram criados.
Quanto ao Distrito Federal, não tem poder de intervenção, pois a Constituição veda a sua
divisão em Municípios, mas poderá sofrer a intervenção da União.
CARACTERÍSTICAS
A intervenção, seja federal ou estadual, apresenta as seguintes características:

a) É uma medida excepcional: só é cabível nas hipóteses taxativamente previstas nos arts. 34 e 35 da
Constituição, pois, na federação, vigora, como regra, o princípio da não intervenção, que é
expressamente consagrada no caput desses dois dispositivos constitucionais. As situações extremas,
que justificam a intervenção, são as que atentam contra estabilidade constitucional, o equilíbrio do
pacto federativo, a segurança do Estado e a regularidade das finanças públicas do Estado-Membro
ou Município.
b) É um ato político: só é decretada pelo Presidente da República ou Governador do Estado, conforme
se trate de intervenção federal ou estadual, após analisar discricionariamente a conveniência da
medida, que só será tomada à mingua de outras menos gravosas que pudessem sanar o problema.
Nenhuma outra autoridade tem o poder de decretar a intervenção.
c) É uma medida de conteúdo corretivo: visa manter ou restaurar a estabilidade constitucional.
d) É uma medida temporária: o decreto de intervenção do Presidente da República ou Governador do
Estado sempre deve fixar o prazo máximo para a execução dos atos necessários à correção. A
Constituição não admite intervenção permanente. Quanto ao prazo máximo, não é definido pela
Constituição, competindo ao Chefe do Executivo fixá-lo com base no princípio da razoabilidade.
PRESSUPOSTOS MATERIAIS DA INTERVENÇÃO FEDERAL
Os pressupostos materiais ou fáticos são as hipóteses de cabimento da intervenção federal,

cujo rol é taxativo, mas que, em termos didáticos, divide-se em quatro grupos:
a) Defesa da Soberania Nacional (art. 34, inciso I e 1ª parte do inciso II da CF).
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b) Defesa do Princípio Federativo (art. 34, incisos II, 2ª parte, III e IV).
c) Defesa das Finanças dos entes da federação (art. 34, V, alínea “a” e “b”).
d) Defesa da Constituição e seus princípios (art. 34, VI e VII).
INTERVENÇÃO FEDERAL PARA DEFESA DA SOBERANIA NACIONAL
A soberania nacional, que é a independência do Estado Brasileiro em relação aos demais

governos estrangeiros, justifica a intervenção federal nos Estados-Membros ou Distrito Federal, nas
seguintes hipóteses:
a) Manter a integridade nacional, isto é, a unidade territorial do país, repelindo, por exemplo, a
secessão (art. 34, I). Secessão é a tentativa de desmembramento de parte do território nacional para
constituir um país independente.
b) Repelir invasão estrangeira (art. 34, II, 1ª parte).
INTERVENÇÃO FEDERAL PARA DEFESA DO PRINCÍPIO FEDERATIVO
O princípio federativo garante a autonomia dos Estados-Membros ou Distrito Federal e, uma

vez violado, pode justificar a intervenção federal nas seguintes situações:
a) Invasão de uma unidade da federação em outra (art. 34, II, 2ª parte). Trata da hipótese de um
Estado-Membro invadir outro ou então o Distrito Federal, e vice-versa.
b) Grave comprometimento da ordem pública do Estado-Membro ou Distrito Federal (art. 34, III).
c) Garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes das unidades da federação nos Estados-Membros
e Distrito Federal (art. 34, IV). Exemplo: O Poder Executivo recusa-se a fazer o repasse mensal das
verbas orçamentárias destinadas ao Poder Legislativo ou Poder Judiciário, inviabilizando-se,
destarte, o livre exercício desses dois Poderes. Outro exemplo: atos que impedem o Poder
Legislativo de reunir-se na Assembleia Legislativa para tomar as suas deliberações. Mas um exemplo:
a Assembleia Legislativa se nega a dar posse ao Governador, etc.
INTERVENÇÃO FEDERAL PARA DEFESA DAS FINANÇAS DOS ESTADOS-MEMBROS OU

DISTRITO FEDERAL
A intervenção federal pode ser decretada para reorganizar as finanças públicas do Estado-
Membro ou Distrito Federal que:
a) Suspender o pagamento de dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de
força maior (art. 34, V, a).
b) Deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos
estabelecidos em lei (art. 34, V, b).
NTERVENÇÃO FEDERAL PARA A DEFESA DA CONSTITUIÇÃO E SEUS PRINCÍPIOS
Justifica-se a intervenção federal para a defesa da Constituição e seus princípios nas seguintes
hipóteses:
a) Prover a execução da lei federal (art. 34, VI). Assim, o Estado-Membro ou Distrito Federal, que
descumpre sistematicamente determinada lei federal, estará sujeito à intervenção da União, a fim
de que seja garantido o cumprimento dessa lei. Tanto o Governador do Estado ou Distrito Federal,
50
quanto a Mesa da Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal desfrutam de

legitimidade para moverem, perante o STF, a ação direta de inconstitucionalidade de lei federal, mas
eles não podem simplesmente ignorar a lei, recursar-se a cumpri-la por considerá-la inconstitucional,
sob pena de intervenção federal.
b) Prover a execução de ordem ou decisão judicial (art. 34, VI). Exemplo: juiz de direito concede liminar
numa ação de reintegração de posse, requisita força policial para o cumprimento dessa ordem, mas
o Governador do Estado se nega a ceder as tropas militares. Nesse caso, será evidentemente cabível
a intervenção federal para se prover, vale dizer, garantir a execução da decisão judicial. No tocante
ao não pagamento de dívida oriunda de precatório (ofício requisitório do juiz execução), o STF tem
decidido que a intervenção federal não é cabível, salvo caso de dolo, isto é, não pagamento
intencional. Se o motivo da inadimplência for a falta de recursos financeiros, a intervenção será
repelida. O argumento é o que os Estados têm uma série de obrigações superiores que devem ser
cumpridas com primazia e a eventual intervenção para obrigar a efetuar o pagamento do precatório
atentaria contra o princípio da continuidade dos serviços públicos. No conflito entre o interesse do
credor do precatório e a continuidade dos serviços públicos, entra em cena o princípio da
proporcionalidade que, evidentemente, opta pelo sacrifício do interesse menor. Note-se ainda que o
Tribunal de Justiça não tem o poder de requisitar a intervenção, pois, em caso de desobediência a
ordem judicial, a requisição ao Presidente da República deve ser feita pelo STF, conforme art. 36, II,
da CF. O credor, por sua vez, que é maior interessado na intervenção, não poderá requerê-la
diretamente ao STF, e, sim, ao Presidente do Tribunal de justiça que, se entender pertinente,
encaminhará o procedimento de intervenção ao STF. Nunca é demais lembrar que a intervenção
federal só pode ser decretada pelo Presidente da República. O STF limita-se a requisitar, isto é, a
ordenar, sem, no entanto, decretá-la.
c) Assegurar a observância dos princípios constitucionais sensíveis (art. 34, VII). Estes princípios
recebem esse nome porque tamanha é a sua importância a ponto de autorizar a intervenção federal,
que é a sanção política mais grave da Constituição.
Os princípios constitucionais sensíveis são:

• Forma republicana, sistema representativo e regime democrático (art. 34, VII, a). A forma
republicana compreende a forma de governo e demais princípios republicanos, como a preservação
da coisa pública, a eletividade do Chefe do Executivo e parlamentares, suas respectivas
responsabilidades e a temporariedade dos mandatos. O sistema representativo é a forma de
exercício do poder pelo povo, através dos representantes eleitos para mandatos temporários
(democracia representativa). E, por fim, o regime democrático é a alusão à participação popular
direta.
• Direitos da pessoa humana (art. 34, VII, b). De acordo com o STF, uma violação ocasional aos direitos
humanos, ainda que grave, é insuficiente para a intervenção federal, que, portanto, só se justifica
em casos de violação reiterada, crônica, sistemática. De fato, os casos isolados podem ser facilmente
solucionados pelo poder público local ou por decisão judicial.
• Autonomia municipal (art. 34, VII, c). Se o Estado atentar contra a autonomia de determinado
Município, caberá a intervenção federal.
• Prestação de contas da administração pública direta ou indireta (art. 34, VII, d). A falta de prestação
de contas enseja, como se vê, intervenção federal.
• Aplicação do mínimo exigido da receita resultante dos impostos estaduais no ensino e saúde (art. 34,
VII, e). De acordo com o art. 212, da CF, vinte e cinco por cento do valor dos impostos arrecadados
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devem ser aplicados nos serviços de ensino, sob pena de violação do princípio constitucional
sensível. Há, portanto, regras constitucionais e legais que direcionam o rumo de parte da receita
arrecadada.
INTERVENÇÃO ESTADUAL
Intervenção estadual é a ingerência dos Estados-Membros nos Municípios.

Em regra, vigora o princípio da não intervenção dos Estados em seus Municípios.
Excepcionalmente, o art. 35 da CF admite a intervenção. As três hipóteses, previstas no art.
35, I a III, da CF são as seguintes:
a) Quando o Município, por dois anos consecutivos, deixar de pagar dívida fundada, sem que haja
motivo de caso fortuito ou força maior. Note-se que a União poderá intervir nos Estados-Membros
que, por mais de dois anos, deixar de pagar esse tipo de dívida. Já para Estado intervir nos
Municípios bastam dois anos de inadimplência, e não mais de dois anos.
b) Quando o Município não prestar contas na forma da lei.
c) Quando o Município não tiver aplicado o mínimo exigido da receita municipal nos serviços de ensino
e saúde.
Nessas três situações, a intervenção é espontânea, isto é, o Governador poderá agir de ofício
e, se estender pertinente, baixará o decreto de intervenção, que especificará as medidas, o prazo e
as condições de execução e, se couber, ainda nomeará interventor.
Conquanto o decreto interventivo tenha eficácia imediata, o Governador, em vinte e quatro
horas, o encaminhará à apreciação da Assembleia Legislativa, que decidirá pela manutenção ou
interrupção da intervenção.
No âmbito estadual, é ainda cabível a intervenção nos termos do art. 35, inciso IV, da CF, em
mais três hipóteses:
a) Quando o Município violar princípios indicados na Constituição Estadual.
b) Quando o Município se recusar a cumprir as leis.
c) Quando o Município desobedecer a ordem ou decisão judicial.
Nesses casos, têm-se a intervenção provocada, porque é necessária a representação

interventiva, que é proposta pelo Procurador Geral da Justiça perante o Tribunal de Justiça
Estadual. Procedente a representação, o Tribunal de Justiça requisita a intervenção ao Governador,
que então será obrigado a decretá-la.
Quando se tratar de descumprimento de decisão judicial, por exemplo, falta de pagamento
de precatório, o próprio credor pode oferecer, ao Presidente do Tribunal de Justiça, a
representação interventiva.
ORGANIZAÇÃO DOS PODERES
PODER LEGISLATIVO
INTRODUÇÃO
52
Dispõe o art. 2º da CF: São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o
Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
O Poder Legislativo elabora a norma primária, cujo fundamento de validade é baseado
diretamente na Constituição, ao passo que tanto o Poder Executivo quanto o Poder Judiciário
observarão a norma legal produzida, além, é claro, de atentar-se também para a Constituição.
Em seguida, a Constituição trata do Poder Executivo, que é o aplicador da lei ao caso
concreto, e, evidentemente, após aplicá-la é que surgem os conflitos de interesses que deverão ser
solucionados pelo Poder Judiciário, o último regulado pela Constituição, cuja função é igualmente
aplicar a lei ao caso concreto, mas com força de coisa julgada.
DENOMINAÇÃO DO PODER LEGISLATIVO
No âmbito federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que é composto
pela Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Pelo fato de o Poder Legislativo, no Brasil, denominar-se Congresso Nacional, palavra
importada dos EUA, uma corrente doutrinária rejeita o emprego do termo “parlamentar” para se
designar os Deputados e Senadores, sugerindo a sua substituição por “congressistas”.
LEGISLATURA, SESSÃO LEGISLATIVA E PERÍODO LEGISLATIVO
Legislatura é o intervalo entre uma e outra eleição. Cada legislatura terá a duração de quatro
anos (parágrafo único do art. 44 da CF).
Sessão legislativa é o nome do ano de trabalho do Poder Legislativo. Cada ano recebe,
portanto, essa denominação. O ano do Congresso Nacional vai de 02 de fevereiro a 17 de julho e de
1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57 da CF). Eis, então, a duração de uma sessão legislativa.
Período Legislativo é o semestre das reuniões do Poder Legislativo. São dois períodos: 02 de
fevereiro a 17 de julho (primeiro período) e 1º de agosto a 22 de dezembro (segundo período).
Sessão ordinária é a reunião do Poder Legislativo que ocorre nos períodos acima.
Sessão Extraordinária é a reunião do Poder Legislativo que ocorre fora desse período, isto é,
durante o recesso parlamentar.
PRINCÍPIO PROPORCIONAL
Os Deputados Federais são eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada
Território e no Distrito Federal (art. 45 da CF).
O número de Deputados, no entanto, é estabelecido por lei complementar (§1º do art. 45 da
CF). A LC 78/1.993 estabelece o mínimo de 8 (oito) e o máximo 70 (setenta) deputados, para cada
Estado-Membro, mas o número total não pode exceder a 513 (quinhentos e treze) deputados
federais, incluindo os quatro de cada Território que, por ora, ainda não existem, mas se um dia
forem criados, terão direito, cada qual, a quatro deputados federais, independentemente de sua
população.
O primeiro enfoque do sistema proporcional é que os deputados federais, na qualidade de
representantes do povo, são eleitos proporcionalmente à população de cada Estado-Membro,
respeitado o limite mínimo e máximo, que, de uma certa forma, impede que o sistema proporcional
seja levado às últimas consequências.
No ano anterior às eleições, com base nos dados estatísticos do IBGE, procede-se aos ajustes
necessários, conforme §1º do art. 45 da CF, para aumentar ou diminuir o número de deputados de
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cada Estado-Membro, mas sempre se respeitando os limites mínimo e máximo.

O outro aspecto do sistema proporcional, que é disciplinado pela legislação
infraconstitucional, refere-se ao desempenho do partido político, através da apuração do quociente
eleitoral. Com efeito, apura-se a soma dos votos válidos da cada Estado-Membro, incluindo os
votos em legenda e excluindo os votos brancos ou nulos. Divide-se o total dos votos válidos pelo
número de deputados atribuídos pela lei a determinado Estado-Membro. O quociente eleitoral é o
resultado dessa divisão. O partido que atingiu três vezes esse quociente terá, por exemplo, três
vagas de deputados, ainda que nominalmente, em comparação com os candidatos de outros
partidos, eles tenham sido menos votados. É claro que, dentro do partido político, as vagas são
distribuídas entre os mais votados. Se, por exemplo, o quociente eleitoral é de sessenta mil votos, o
partido político ou coligação, cuja soma de votos válidos atingiu trezentos mil votos, elegerá 5
(cinco) deputados, escolhidos entre os mais votados do partido, ainda que um ou mais desses cinco
tenha tido uma votação pífia de apenas alguns votos. Se, ao revés, certo candidato atingiu
cinquenta e nove mil votos, mas o seu partido não atingiu o quociente eleitoral, que no exemplo é
de sessenta mil, este candidato não será eleito.
Portanto, as vagas são distribuídas entre os partidos ou coligações e não ao candidato.
Dentre os princípios fundamentais da Constituição, destacam-se o pluralismo político,
previsto no art. 1º, V, da CF. O sistema proporcional visa justamente atender a esse princípio à
medida que facilita que a minoria seja também representada no Congresso Nacional, concretizando
a verdadeira democracia que é governo da maioria com a participação das minorias.
O sistema proporcional é ainda adotado nas eleições dos Deputados Estaduais, Deputados
Distritais e Vereadores.
PRINCÍPIO MAJORITÁRIO
O Senado Federal, por sua vez, compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito
Federal, eleitos segundo o princípio majoritário (art. 46 da CF).
Cada Estado e Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos. Quanto
aos Territórios, não elegem Senadores.
A igualdade jurídica entre os Estados-Membros, no federalismo, exige que eles,
independentemente de sua população, tenham o mesmo número de Senadores.
Os Senadores, a cada quatro anos, são eleitos, alternadamente, por um e dois terços, isto é,
numa eleição cada Estado-Membro elege 2 (dois) Senadores e quatro anos depois, noutra eleição,
elege apenas 1 (um) Senador. Portanto, os três Senadores não são eleitos simultaneamente e sim
alternadamente, por um e dois terços. Há, pois, a cada 4 (quatro) anos uma renovação parcial do
Senado Federal.
O princípio majoritário, que atribui como vencedores os mais votados, independentemente
do desempenho do partido, é adotado nas eleições dos Senadores e Chefes do Poder Executivo
(Presidente da República, Governador e Prefeito).
Cada Senador será eleito com dois suplentes (§3º do art. 46 da CF), isto é, os suplentes,
embora constem na cédula, não disputam individualmente as eleições, ao contrário dos suplentes
de deputados federais que são aqueles que, no âmbito do partido ou coligação, não atingiram
votação suficiente, mas que, vagando o mandato, serão chamados.
O suplente, enquanto tal, não é membro do Poder Legislativo e, por consequência, não tem
foro privilegiado. Ele só tem dois direitos: o de substituir o deputado ou senador no caso de
afastamento temporário e o de sucedê-lo no caso de vacância definitiva.
54
TEORIA GERAL DAS MAIORIAS
Dispõe o art. 47 da CF: Salvo disposição constitucional em contrário, as deliberações de cada

Casa e de suas Comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de
seus membros.
Este dispositivo constitucional, que se aplica tanto à Câmara dos Deputados quanto ao
Senado Federal, e suas respectivas Comissões Parlamentares, contém duas regras procedimentais,
a saber:
1ª) Quórum de Deliberação: é o número mínimo de parlamentares que devem estar
presentes à sessão legislativa para que haja votação. No silêncio da Constituição, este quórum
corresponde à maioria absoluta, isto é, mais da metade dos membros da respectiva Casa
Legislativa. Na Câmara dos Deputados, este número corresponde, a 257 (duzentos e cinquenta e
sete) e no Senado Federal, a 41 (quarenta e um).
2º) Quórum de Aprovação: é o número mínimo de parlamentares que devem votar
favoravelmente à proposta apresentada. No silêncio da Constituição, este quórum corresponde à
maioria simples, que é mais da metade dos parlamentares presentes. Exemplo: em regra, exige-se
maioria simples para aprovação de decreto legislativo, pois o art. 49 da CF é omisso a respeito do
quórum. Outro exemplo: o quórum para aprovar a Resolução do Senado, que suspende a execução
de leis declaradas inconstitucionais pelo STF, no controle difuso, diante do silêncio constitucional,
também é de maioria simples.
Às vezes, porém, a Constituição exige um quórum de aprovação de maioria absoluta, que é
mais a metade do total dos membros da respectiva Casa Legislativa. É o caso do quórum de
aprovação de leis complementares (art. 69 da CF) e do quórum de aprovação de decreto legislativo
do Congresso Nacional sobre estado de sítio ou estado de defesa (arts. 136, §4º e 137, parágrafo
único da CF).
Assim, enquanto a maioria simples ou relativa é mais da metade dos presentes, a maioria
absoluta é mais da metade do total dos membros da respectiva Casa Legislativa.
ATRIBUIÇÕES DO CONGRESSO NACIONAL
FUNÇÕES TÍPICAS DO PODER LEGISLATIVO
São duas as funções típicas do Poder Legislativo: legislar e fiscalizar.

A função legislativa, que é a de elaborar as leis, conquanto típica do Poder Legislativo, sofre,
por força da Constituição, ingerência do Poder Executivo, que acaba interferindo na pauta e rotina
de trabalho do Congresso Nacional, através dos seguintes mecanismos:
a) edição de medidas provisórias, cuja apreciação compete ao Congresso Nacional;
b) iniciativa do Presidente da República para apresentar projetos de leis;
c) possibilidade de o Presidente da República solicitar o regime de urgência para apreciação dos
projetos de lei de sua iniciativa (§1º do art. 64 da CF).
O Congresso Nacional está autorizado a legislar, com a sanção do Presidente da República,
sobre todas as matérias da competência da União. O art. 48 da CF apresenta um rol meramente
exemplificativo dessas matérias, como concessão de anistia, transferência provisória da sede do
Governo Federal, etc.
A função de fiscalização, por sua vez, consiste em verificar se a Administração Pública vem
cumprindo as leis e princípios do direito administrativo. Esta função, com o implemento do Estado
Social e consequente crescimento da Administração Pública, ganhou corpo e assumiu considerável
55
importância no texto constitucional.

Dentre os inúmeros exemplos da função fiscalizadora do Congresso Nacional, vale a pena
destacar:
a) a sustação, através de decreto legislativo, dos atos normativos do Poder Executivo que
exorbitam do poder regulamentar ou dos limites da lei delegada (art. 49, V, da CF). O poder
regulamentar e o poder de legislar do Presidente da República, através das leis delegadas, sofrem,
portanto, intensa fiscalização do Poder Legislativo.
b) Julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da República e apreciar os
relatórios sobre a execução dos planos de governo (art. 49, IX, da CF).
c) Fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder
Executivo, incluídos os da administração indireta (art. 49, X, da CF).
d) A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas Comissões, e não
apenas as Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’s), poderão convocar Ministros de Estado ou
quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para
prestarem, pessoalmente, informações sobre assuntos previamente determinados (art. 50 da CF). A
recusa em prestar essas informações ou a prestação de forma indevida caracteriza crime de
responsabilidade.
COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO (CPI)
CONCEITO
A função de fiscalização atribuída ao Poder Legislativo, sobre os atos da Administração Pública, é a razão de
ser da previsão constitucional de criação das Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI), que são
procedimentos de investigação para a apuração de fato determinado.
CRIAÇÃO
As Comissões Parlamentares de Inquérito podem ser criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado
Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de 1/3 (um terço) de seus membros (§3º
do art. 58 da CF).
Observe-se que a CPI mista, isto é, de iniciativa conjunta da Câmara dos Deputados e Senado
Federal é mais difícil de ser criada, porquanto exigirá 1/3 (um terço) dos Deputados e 1/3 (um
terço) dos Senadores.
O requerimento de instauração é dirigido ao Presidente da respectiva Casa Legislativa e, no
caso de CPI mista, ao Presidente do Congresso Nacional.
O Presidente da Casa Legislativa só analisa os requisitos formais ou extrínsecos do
requerimento, verificando se encontra subscrito por 1/3 dos Deputados ou Senadores e se descreve
o fato que será objeto de investigação. Não pode adentrar no mérito. Portanto, a simples
apresentação do requerimento que preenche os requisitos formais, impõe, por si só, a criação da
CPI. Noutras palavras, a instauração de CPI independe de aprovação do Plenário da Casa Legislativa,
vedando-se também ao Presidente da Casa Legislativa indeferi-la, sobre em razão da falta de
preenchimento dos requisitos formais.
O STF, ao conferir essa interpretação ao §3º do art. 58 da CF, que a criação da CPI se dá com o
simples requerimento, consagrou o direito de oposição e investigação da minoria parlamentar.
56
Tendo em vista que, no Brasil, as eleições para Chefe do Executivo e Poder Legislativo
ocorrem na mesma data, há uma tendência nas urnas que o partido político do Chefe do Executivo
vencedor detenha também a maioria dos Deputados e Senadores e, por isso, a exigência de
deliberação do plenário da Casa Legislativa para a criação de CPI certamente impediria a
instauração das investigações que contrariassem os interesses do Governo.
PRAZO DE FUNCIONAMENTO
Toda CPI é temporária, tem prazo certo de duração (§3º do art. 58 da CF).
De acordo com o Supremo Tribunal Federal, o prazo máximo de funcionamento da CPI é a
legislatura, isto é, 4 (quatro) anos. Instaurada no início do mandato, poderá durar até 4 (quatro)
anos. Instaurada quando, por exemplo, restavam dois anos para o término da legislatura, só poderá
perdurar por mais dois anos, e assim por diante.
Em hipótese alguma, o prazo máximo poderá exceder ao período da legislatura, seja CPI do
Senado Federal ou da Câmara dos Deputados ou Mista.
OBJETO DE INVESTIGAÇÃO
O objeto da CPI é a investigação de um fato determinado, devidamente descrito no

requerimento de instauração. Os fatos, que surgem no decorrer das investigações, podem também
ser investigados, desde que conexos com o fato principal. Se não tiverem nenhuma relação, a sua
investigação dependerá de outra CPI.
Quando aos fatos vagos, genéricos, não podem ser objetos de CPI’s.
PODERES DA CPI
As CPI’s têm os poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, conforme se

verificam no §3º do art. 58 da CF.
Portanto, os poderes das CPI’s são superiores aos das autoridades policiais.
O STF, no entanto, para restringir um pouco esses poderes, criou a chamada “cláusula de
reserva jurisdicional”.
Reserva jurisdicional são as matérias que, por força de expressa menção na Constituição,
dependem de autorização judicial. São os seguintes:
a) Decretação de prisão (art. 5, LXI, da CF);
b) Busca e Apreensão domiciliar (art. 5, XI, da CF);
c) Interpretação telefônica (art. 5, XII, da CF).
A CPI não pode, destarte, decretar essas três medidas, mas nada obsta que realize prisões em
flagrante, aliás, qualquer pessoa pode dar voz de prisão em flagrante.
Dentre os poderes da CPI, merecem menção:
a) Convocar as pessoas, inclusive autoridades públicas, para prestarem depoimentos.
b) Determinar a quebra de sigilos de registros e dados bancários, fiscais, telemáticos
(informações computadorizadas), telefônicos, etc., mediante decisão fundamentada em fatos
concretos (e não apenas em exemplares de jornais), especificando ainda o período em que será
feita essa devassa ao direito à privacidade. Note-se que a CPI não pode autorizar interceptações
telefônicas, mas tem o poder de requisitar os registros dos dados telefônicos, isto é, a conta
57
telefônica.
No âmbito estadual, o STF decidiu que a CPI tem os mesmos poderes da CPI federal, por força
do princípio da simetria.
Acrescente-se ainda que os poderes da CPI não se limitam à investigação dos atos do Poder
Executivo e sim da Administração Pública em geral, que abrange as funções administrativas dos três
poderes, inclusive, do Poder Judiciário. É claro que o Magistrado, no que tange à sua função
jurisdicional, não pode ser investigado pela CPI, mas, nos aspectos de sua função administrativa,
poderá ser investigado e até convocado para prestar depoimento.
Toda pessoa ou autoridade pública que presta esclarecimentos perante CPI, seja na condição
de testemunha ou investigado, tem os seguintes direitos:
a) Direito ao silêncio, isto é, de permanecer calado diante das perguntas que, em tese,
possam lhe causar prejuízo. Trata-se do direito da não autoincriminação.
b) Direito de não ser preso em flagrante pelo exercício do direito ao silêncio. É claro que
aquele que é arrolado como testemunha não pode silenciar, sob pena de ser preso em flagrante
por falso testemunho, sobre as perguntas que, de forma clara e evidente, não lhe trarão qualquer
prejuízo.
c) Direito de não ter o silêncio interpretado em seu desfavor.
FUNÇÕES ATÍPICAS DO PODER LEGISLATIVO
As funções atípicas do Poder Legislativo são as de administrar e de julgar.

No tocante à sua função de administrar, restringe-se à gestão interna do Congresso Nacional
e respectivas Casas Legislativas. Exemplos: abertura de concursos públicos para provimentos de
cargos administrativos, ordens de serviços, disciplina da polícia interna do Poder Legislativo, etc.
A função de julgar, por sua vez, abrange os crimes de responsabilidade, que são infrações
político-administrativas cuja sanção é a perda ou inabilitação para o exercício do mandato. Se o
mesmo fato configurar também crime comum, isto é, infração penal cuja sanção é a pena, haverá
paralelamente o julgamento pelo Poder Judiciário.
Portanto, o Poder Legislativo não impõe pena, tem apenas uma jurisdição política, que
decidirá sobre a perda ou inabilitação para o exercício do mandato.
O processo que tramita no Poder Legislativo, referente aos crimes de responsabilidade,
denomina-se “impeachment”, expressão oriunda do direito inglês, do verbo “impeach” (acusar). É
disciplinado nos artigos 51 e 52 da CF e regulamentado pela Lei 1.079/1.950.
Sujeitam-se ao “impeachment” as seguintes autoridades públicas:
a) Presidente e o Vice-Presidente da República;
b) Ministros de Estado e Comandantes das Forças Armadas (Marinha, Exército ou Aeronáutica), nos
crimes de responsabilidade conexos com os do Presidente ou Vice-Presidente da República. Sem esta
conexão, a competência para o julgamento será do STF;
c) Ministros do Supremo Tribunal Federal;
d) Membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público;
e) Procurador Geral da República e Advogado Geral da União.
A denúncia por crime de responsabilidade pode ser oferecida por qualquer cidadão (Art. 14
da Lei 1.079/1.950).
Quando se tratar de Presidente ou Vice-Presidente da República e Ministros de Estado, a
denúncia é feita perante a Câmara dos Deputados, que, por dois terços de seus membros, decidirá
58
se autorizará ou não o prosseguimento do processo (art. 51, I, da CF). Sendo positivo esse juízo de
admissibilidade, o processo será encaminhado ao Senado Federal, onde tramitará, assegurando-se
a ampla defesa e o contraditório.
Em relação às demais autoridades públicas citadas acima, não há o juízo de admissibilidade da
Câmara dos Deputados, de modo que a denúncia é oferecida diretamente no Senado Federal, que
então fará esse juízo de admissibilidade de acusação.
O Senado Federal, durante o processo por crime de responsabilidade, é presidido pelo
Presidente do Supremo Tribunal Federal que, no entanto, não terá direito a voto. Se o acusado pelo
crime de responsabilidade for o próprio Presidente do STF, o Senado será presidido pelo Vice-
Presidente do STF.
A condenação, nos crimes de responsabilidade, só será proferida por 2/3 (dois terços) dos
votos do Senado Federal e limitar-se-á a decretar a perda do cargo, com inabilitação, por oito anos,
para o exercício da função pública, sem prejuízo de outras sanções penais e civis que, no entanto,
só poderão ser impostas em julgamento pelo Poder Judiciário.
De acordo com o STF, a renúncia apresentada após a instauração do processo de
impeachment não encerra o processo, que prosseguirá para apreciar a sanção de inabilitação, por
oito anos, para o exercício de função pública, que, portanto, não se classifica como sanção
acessória da perda do cargo, podendo ser imposta autonomamente.
Finalmente, ao Poder Judiciário não cabe rever o mérito da decisão do Senado Federal, que
tem competência privativa para o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade, conforme
art. 52, I e II, da CF. O controle judicial sobre os aspectos formais, contudo, é cabível, podendo o
Poder Judiciário anular a condenação do Senado que violou, por exemplo, a ampla defesa ou que
não respeitou o quórum de 2/3 (dois terços).
ESTATUTO DOS PARLAMENTARES
INTRODUÇÃO
Os aspectos mais importantes do estudo do Estatuto dos Parlamentares envolvem:

a) as imunidades;
b) as incompatibilidades;
c) as hipóteses de perda de mandato.
IMUNIDADES DOS MEMBROS DO CONGRESSO NACIONAL (ART. 53 DA CF)
CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Desde já cumpre ressaltar que a razão de ser das imunidades é conferir aos parlamentares
ampla liberdade de palavra, no exercício de suas funções, propiciando-lhes melhor desempenho no
mandato.
Trata-se de direito público do parlamento, e não apenas do parlamentar, sendo indisponível,
isto é, irrenunciável. As imunidades, embora subsistam durante o estado de sítio, podem, em tal
hipótese, ser suspensas mediante voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos
de atos praticados fora do recinto do Congresso que sejam incompatíveis com a execução da
59
medida (CF, art. 53, § 8º).

As imunidades dos parlamentares decorrem do efetivo exercício do mandato, caso o
Deputado ou Senador se afastem temporariamente para ocupar os cargos do art. 56, I, da CF não
farão jus à imunidade durante esse período de afastamento. De fato, o parlamentar que se licencia
de seu mandato para exercer cargos no executivo, tais como Ministro de Estado, Secretário de
Estado, Governador de Estado, etc., perde a imunidade, material e processual, pelo cometimento de
crime no exercício da nova função, pois só tem imunidade quem está investido de fato no mandato
de deputado ou senador. Assim, o parlamentar, apesar de não perder o mandato, perderá as
imunidades parlamentares, no período em que permanecer afastado das funções legislativas.
O abuso da imunidade, por exemplo, parlamentar que faz apologia ao crime no recinto do
Congresso Nacional, pode caracterizar conduta contrária ao decoro parlamentar e ensejar a
cassação do mandato pelo voto aberto, e não mais secreto, da maioria absoluta da respectiva Casa
Legislativa, conforme Emenda Constitucional 76/2.013.
ESPÉCIES
As imunidades parlamentares podem ser:

➢ absolutas ou materiais ou penais;
➢ relativas ou processuais ou formais.
IMUNIDADES ABSOLUTAS
Dispõe o art. 53, caput, da Constituição Federal, com nova redação determinada pela Emenda
Constitucional n. 35, de 20 de dezembro de 2001, que: “Os Deputados e Senadores são invioláveis,
civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos”.
As imunidades abrangem, pois, os delitos de opinião ou de palavra caracterizados pelo abuso
na manifestação do pensamento. Exemplos: crimes contra a honra (CP, arts. 138 a 140), incitação ao
crime (CP, art. 286) e apologia de crime ou criminoso (CP, art. 287).
De acordo com Julio F. Mirabete não é necessário que, por ocasião do fato, o congressista se
encontre no exercício de suas funções legislativas ou que a manifestação que constitui ilícito penal
verse sobre matéria parlamentar. A nosso ver, para que se caracterize a imunidade, é necessário o
liame entre a condição de congressista e a manifestação ofensiva, embora seja dispensável o fato de
o parlamentar encontrar-se no exercício de mandato.
Note-se que, ao cuidar das imunidades dos vereadores, a Magna Carta exige que a
manifestação ocorra no exercício do mandato. E para os deputados e senadores não incluiu esse
requisito. De fato, o objetivo da Constituição Federal foi assegurar a imunidade aos atos praticados
fora do recinto do Congresso, desde, é claro, que haja alguma correlação com as funções
parlamentares.
Assim, o parlamentar, quando fora do exercício estrito do mandato, goza ainda de imunidade,
desde que a manifestação ofensiva tenha sido assacada em decorrência das funções parlamentares.
Se, ao revés, não houver qualquer nexo entre a ofensa e as funções legislativas, excluir-se-á a
imunidade. Exegese diversa consagraria o privilégio, desvirtuando-se a imunidade, que se
caracteriza como prerrogativa funcional, e não pessoal.
No recinto do Congresso Nacional, esta imunidade é absoluta, mas fora deste espaço também
pode haver imunidade quando houver nexo com o exercício do mandato. Exemplos: palestras,
debates, inaugurações, comícios ou outros eventos públicos em razão do mandato.
A imunidade não se restringe à área penal, exclui também a eventual indenização por danos
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materiais e morais, estende-se, destarte, à área cível.

Sobre a natureza jurídica da imunidade, as opiniões divergem, a saber:
1ª corrente: causa excludente do crime (Nélson Hungria);
2ª corrente: causa pessoal de exclusão de pena (Heleno Cláudio Fragoso);
3ª corrente: causa da irresponsabilidade (Magalhães Noronha);
4ª corrente: causa de incapacidade penal por razões políticas (Frederico Marques).
A nosso ver, trata-se de causa de extinção da punibilidade, porque o crime não é excluído.
Com efeito, a imunidade não se estende ao corréu que não goze dessa prerrogativa, porquanto as
circunstâncias pessoais não se comunicam (CP, art. 30). A propósito, há a Súmula 245 do STF, cujo
teor é o seguinte: “A imunidade parlamentar não se estende ao corréu sem essa prerrogativa”.
Suponha-se que um deputado, em razão das funções, instigado por “A” (particular) injurie uma
pessoa. O deputado é imune; contra ele nem inquérito policial pode ser instaurado, todavia, o partícipe
“A” responde normalmente pelo delito. Portanto, a imunidade não exclui o crime, caso contrário, haveria
a incongruência de o mesmo fato ser lícito para uma pessoa e ilícito para outra. Logo, no exemplo acima,
o deputado realizou fato típico e antijurídico, além de ser culpável, estando, porém, isento de pena.
Por outro lado, concordamos ainda com Frederico Marques, porque a imunidade constitui
também causa de incapacidade penal.
Assim, sobre a natureza jurídica da imunidade, concluímos que, no plano do fato criminoso,
constitui causa de extinção da punibilidade, e, no plano da pessoa do agente, revela-se uma causa
de exclusão da capacidade penal.
Quanto ao início da imunidade, ocorre com a diplomação do deputado e senador (CF, art. 53,
§ 2º), antes portanto da posse, perdurando até o término do mandato. Em relação aos fatos
ocorridos durante este, o parlamentar, após seu término, não poderá ser processado, caso contrário
a imunidade seria inócua.
IMUNIDADES RELATIVAS
As imunidades relativas ou processuais são certas prerrogativas referentes à prisão em

flagrante e à ação penal.
No que tange à prisão penal, os parlamentares só podem ser presos em flagrante de crime
inafiançável, sendo que, em tal hipótese, os autos serão remetidos, dentro de vinte e quatro
horas, à Casa respectiva (Senado ou Câmara dos Deputados), para que, pelo voto ostensivo e
nominal da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão (CF, art. 53, § 2º). A EC n. 35/2001
revogou expressamente a exigência do voto secreto.
Assim, o congressista não poderá sofrer os seguintes tipos de prisão provisória: prisão em
flagrante por crime afiançável, prisão temporária e prisão preventiva. Também não poderá sofrer
prisão civil. Seria incoerente a Constituição Federal vedar a prisão penal e permitir a prisão civil,
mas o assunto é polêmico.
Quanto à prisão decorrente de sentença condenatória transitada em julgado, a Excelsa Corte
a admite, argumentando que a imunidade não se estende à execução de penas impostas com
observância do devido processo legal (RTJ, 135/509). Alguns autores sustentam que a imunidade
também deveria estender-se à prisão definitiva, porque a Magna Carta não faz distinção.
Argumentam que se a Magna Carta quisesse permitir essa prisão teria dito expressamente, tal como
o fez no § 3º do art. 86, quando disciplinou a prisão do Presidente da República.
No plano processual, desde a EC n. 35, o Supremo Tribunal Federal poderá receber a ação
penal contra parlamentar, independentemente de prévia licença do Senado ou da Câmara dos
Deputados. Revogou-se, destarte, a injustificável regalia de não se admitir o recebimento da
61
denúncia sem a respectiva licença. Assim, o Procurador-Geral da República oferece a denúncia, que
é normalmente recebida pelo Supremo Tribunal Federal. Este dará ciência à Casa respectiva, que,
por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto aberto da maioria de seus membros,
poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação. O pedido de sustação será apreciado pela
Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa
Diretora. A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato (§§ 3º, 4º e 5º
do art. 53 da CF).
A imunidade atinge apenas os crimes cometidos após a diplomação (§ 3º do art. 53). Note-se
que o início da imunidade se dá com a diplomação e não com a posse. Antigamente, a imunidade se
estendia também aos delitos anteriores à diplomação. Portanto, a partir da EC n. 35/2001, quanto
aos delitos cometidos antes da diplomação, a competência será do juízo de primeiro grau.
Quanto aos crimes praticados após a diplomação, o parlamentar é processado e julgado pelo
Supremo Tribunal Federal, desde que o crime se relacione com o mandato. Todavia, o partido
político, com representação na casa legislativa a que pertencer o parlamentar processado, poderá
representar à respectiva Casa, solicitando a sustação do andamento da ação penal pelo voto
ostensivo e nominal da maioria absoluta de seus membros. A suspensão do processo persistirá
enquanto durar o mandato, mas a prescrição permanecerá suspensa. A imunidade é uma
circunstância pessoal, não se comunicando aos demais agentes envolvidos no delito (CP, art. 30).
Manteve-se, como se vê, o foro por prerrogativa de função, pois os parlamentares devem ser
processados e julgados perante o STF, mas somente em relação aos crimes relacionados com o
mandato (art. 102, I, b, da CF); caso não tenha ligação com o mandato, será processado pelo juízo
de primeiro grau.
Finalmente, preceitua o art. 53, § 6º, da CF que: “Os Deputados e Senadores não serão
obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do
mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações”. Se, ao revés,
a informação não tiver sido obtida em razão do exercício do mandato, o parlamentar deverá prestar
o depoimento, porque, se calar ou falsear a verdade, cometerá o delito de falso testemunho (CP,
art. 342).
IMUNIDADES DE DEPUTADOS ESTADUAIS
O § 1º do art. 27 da Constituição Federal estende automaticamente aos deputados estaduais

as imunidades penais e processuais, independentemente de expressa menção na Constituição
Estadual. É claro que o foro competente não será o STF, mas o Tribunal de Justiça do Estado,
devendo a Carta do Estado fixar-lhes esse foro. Só poderá haver o foro privilegiado em relação aos
delitos relacionados com o mandato; os demais delitos são da competência do juízo de primeiro
grau.
Todavia, nos crimes eleitorais, eles serão processados perante o Tribunal Regional Eleitoral, e,
nos delitos da Justiça Federal, perante o Tribunal Regional Federal.
IMUNIDADES DOS VEREADORES
A Constituição Federal assegura a inviolabilidade dos vereadores por suas opiniões, palavras e
votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município (art. 29, VIII).
Note-se que só haverá a imunidade penal em relação aos delitos de opinião perpetrados no
exercício do mandato e na circunscrição do Município.
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Assim, a imunidade não abrange:

a) os atos praticados fora do exercício do mandato, ainda que em razão dele;
b) os atos praticados no exercício do mandato, mas fora da circunscrição do Município.
No aspecto processual, os vereadores não gozam de qualquer imunidade nem de foro por
prerrogativa de função. Portanto, para processá-los não há necessidade de prévia licença da Câmara
de Vereadores.
INCOMPATIBILIDADE DOS PARLAMENTARES
Incompatibilidades são certos impedimentos que, a partir da diplomação ou da posse, a

Constituição impõe aos Deputados Federais e Senadores.
Com efeito, nos termos do art. 54, I, da CF, a partir da diplomação, antes mesmo da posse, os
parlamentares não poderão:
a) firmar ou manter contrato com pessoa jurídica de direito público, autarquia, empresa
pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de serviço público, salvo quando
o contrato obedecer a cláusulas uniformes, isto é, contratos de adesão (exemplos: água, luz,
telefone, etc). Trata-se da imunidade negocial.
b) aceitar ou exercer cargo, função ou emprego remunerado, inclusive os que sejam
demissíveis “ad nutum”, nas entidades referidas acima. É a imunidade funcional.
A partir da posse, além das duas vedações acima, os parlamentares ainda não poderão, nos
termos do art. 54, II, da CF:
a) ser proprietários, controladores ou diretores de empresa que goze de favor, isto é,
vantagem decorrente de contrato com pessoa jurídica de direito público, ou nela exercer função
remunerada. É a incompatibilidade profissional.
b) ocupar cargo ou função que sejam demissíveis “ad nutum” em pessoa jurídica de direito
público, autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista ou empresa concessionária de
serviço público. Esta incompatibilidade funcional é praticamente idêntica à mencionada
anteriormente. Há uma pequena diferença. A partir da diplomação, não se pode aceitar ou exercer
cargo, função ou emprego. Aceitar é anuir a uma proposta de trabalho nas referidas entidades,
exercer é executar, trabalhar, ao passo que ocupar é simplesmente figurar nos quadros, ainda que
sem executar qualquer atividade. Note-se que a Constituição não proíbe a ocupação de emprego
nessas entidades, veda apenas a aceitação e o exercício de emprego na hipótese anteriormente
mencionada.
c) patrocinar causa em que seja interessada qualquer das entidades acima. Patrocinar é
defender os interesses de outras pessoas físicas ou jurídicas junto àquelas entidades. Trata-se de
outra incompatibilidade profissional. Aliás, os Membros das Mesas das Câmaras Legislativas não
podem, em nenhuma hipótese, exercer a advocacia.
d) ser titulares de mais de um cargo ou mandato eletivo. É a incompatibilidade política.
PERDA DO MANDATO
A perda do mandato, que pode ocorrer através de cassação ou extinção, só é possível após se
assegurar a ampla defesa ao parlamentar.
A cassação do mandato é feita por deliberação do plenário da respectiva Casa Legislativa pelo
voto aberto, e não mais secreto, da maioria absoluta de seus membros, conforme Emenda
Constitucional 76/2.013. O pedido de cassação só pode ser apresentado pela Mesa da Casa
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Legislativa ou partido político representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla defesa (§2º
do art. 55 da CF). O efeito da decisão do plenário, que por maioria absoluta acolhe o pedido e
decreta perda do mandato, é “ex nunc”, não retroage, garantindo-se, destarte, a validade dos atos
que o parlamentar praticou até então. Trata-se, portanto, de uma decisão constitutiva negativa ou
desconstitutiva. Sem a deliberação da respectiva Casa Legislativa não a há perda do mandato, ainda
que haja condenação criminal oriunda de STF. No processo do “Mensalão” (ação penal 470), a
Excelsa Corte ignorou o §2º do art. 55 da CF e decretou a perda do mandato dos deputados
condenados. Mas, posteriormente, noutro processo, retomou a posição anterior e decidiu que a
perda do mandado realmente depende de deliberação específica da maioria absoluta da respectiva
Casa Legislativa, conforme determina a Constituição.
Quanto à extinção do mandato, que é diferente da cassação, concretiza-se com uma simples
declaração da Mesa da respectiva Casa Legislativa, de ofício ou mediante provocação de qualquer
de seus membros ou de partido político representado no Congresso Nacional, assegurada a ampla
defesa (§3º do art. 55 da CF). Dispensa-se, como se vê, a deliberação do Plenário. O efeito da
decisão da Mesa, que declara a extinção do mandato, é também “ex nunc” e, portanto, sem esta
decisão não se operará a perda do mandato. Conquanto a extinção do mandato seja um ato
vinculado, isto é, não há qualquer discricionariedade para que se possa relevá-la, o certo é que a
Constituição não estabelece prazo para que a Mesa da Casa Legislativa delibere sobre o assunto.
As hipóteses de perda do mandato por cassação constam no art. 55, I, II e VI da CF e as
hipóteses da perda por extinção nos incisos III a V do mesmo dispositivo constitucional.
São, pois causas de cassação do mandato:
a) violação das incompatibilidades, isto é, das proibições constantes no art. 54 da CF.
b) falta de decoro parlamentar, em razão de um comportamento que afete a imagem ou
pundonor do mandato ou do Poder Legislativo. O abuso de prerrogativas e percepção de vantagens
indevidas são dois exemplos de falta de decoro, constantes no §2º do art. 55 da CF, mas os
regimentos internos também preveem outras hipóteses. O parlamentar que se afasta
temporariamente do mandato, para ocupar um dos cargos previstos do art. 56, I, da CF (Ministro de
Estado, Governador, Secretário de Estado, Prefeito de Capital e Chefe de Missão Diplomática), não
perde o mandato, mas se, nesse período, faltar com o decoro poderá perder o mandato, afinal,
embora afastado, ele ainda é parlamentar.
c) se sofrer condenação criminal em sentença ou acórdão transitado em julgado. Frise-se que,
para a cassação, não basta a condenação penal, é preciso ainda deliberação da maioria absoluta da
respectiva Casa Legislativa como nas demais hipóteses acima.
Finalmente, os casos de extinção do mandato são os seguintes:
a) deixar de comparecer, em cada sessão legislativa, à terça parte das sessões ordinárias da
Casa a que pertencer, salvo licença ou missão por esta autorizada. Esta desídia contumaz revela
desinteresse e descaso pelo mandato.
b) perder ou tiver suspensos os direitos políticos. O art. 15 da CF prevê as situações que
geram a perda e suspensão dos direitos políticos. A única que não é causa de extinção do mandato,
porque já figura como causa de cassação, é a condenação criminal transitada em julgado (art. 15,
III, e 55, VI) e, portanto, exige a deliberação da maioria absoluta da respectiva Casa Legislativa para
que se concretize a perda do mandato.
c) decisão da Justiça Eleitoral, nos casos previstos na Constituição. Exemplo: ação de
impugnação de mandato eletivo que é julgada procedente. De acordo com o STF, o parlamentar
que troca de partido perde o mandato, pois o mandato pertence ao partido, à medida que a filiação
partidária é obrigatória, autorizando-se, destarte, o ajuizamento da referida ação. É, no entanto,
permitida a troca de partido por motivo de perseguição ou por ter o partido traído o plano de
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governo ou ainda para ingressar num partido recém-criado. Vale lembrar que, nesses casos de
cassação, a perda do mandato só se opera com a declaração da Mesa da respectiva Casa Legislativa.
Finalmente, a renúncia ao mandato, antes da instauração do processo de cassação ou
extinção, surte efeito imediato e, por consequência, impede que o processo seja instaurado. Se, ao
revés, a renúncia operar-se após a instauração do referido processo, ainda assim o processo
prosseguirá; os efeitos da renúncia, portanto, são suspensos. Nesse caso, operando-se, no final, a
perda do mandato, o parlamentar ficará inelegível por 8 (oito) anos (Lei Complementar 64/90).
Fidelidade Partidária
Com o advento do 6º do art. 17 da CF, introduzido pela Emenda Constitucional 111/2021, a

fidelização partidária passou a ter previsão constitucional.
É importante destacar que a infidelidade partidária já era sancionada com a perda do
mandato parlamentar pela Lei 9.095/95.
Os Deputados Federais, os Deputados Estaduais, os Deputados Distritais e os Vereadores que
se desligarem do partido pelo qual tenham sido eleitos perderão o mandato, salvo nas seguintes
hipóteses:
a) anuência do partido;
b) outras hipóteses de justa causa estabelecidas em lei. A Lei 9.096/95, conhecida como Lei
dos Partidos Políticos, prevê, no parágrafo único do art. 22-A, as hipóteses de justa causa.
A lei não poderá considerar como justa causa a migração de partido para fins de:
a) distribuição de recursos do fundo partidário ou de outros fundos públicos;
b) acesso gratuito ao rádio e à televisão.
PROCESSO LEGISLATIVO
ESPÉCIES NORMATIVAS
O art. 59 da CF dispõe que o processo legislativo compreende a elaboração das seguintes

espécies normativas:
I – emendas à Constituição;
II – leis complementares;
III – leis ordinárias;
IV – leis delegadas;
V – medidas provisórias;
VI – decretos legislativos.
Além da Constituição, os Regimentos Internos das Casas Legislativas e a Lei Complementar
95/1.998 dispõem também sobre o processo de elaboração das leis.
EMENDAS À CONSTITUIÇÃO
CONCEITO E LIMITAÇÕES
A Emenda à Constituição é a espécie normativa elaborada pelo Poder Constituinte Derivado

Reformador, cujo exercente é o Congresso Nacional. É, pois, o instrumento através do qual se
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permite a alteração da Constituição e, em razão disso, submete-se as seguintes limitações:

1) Limitações formais ou procedimentais;
2) Limitações circunstanciais;
3) Limitações materiais implícitas e explícitas;
LIMITAÇÕES FORMAIS OU PROCEDIMENTAIS
São as normas que dificultam o processo de elaboração das Emendas à Constituição e, por
isso, garantem a rigidez constitucional.
A primeira dessas limitações procedimentais, denominada formal subjetiva, relaciona-se à
iniciativa das propostas de Emendas Constitucionais, cujo poder, nos termos do art. 60 da CF, é
conferido apenas aos seguintes órgãos:
I – um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
Assim, a iniciativa parlamentar, em relação às propostas de emendas à Constituição, é coletiva. O
Deputado ou Senador, sozinho, não pode apresentar o projeto, ao contrário do que ocorre com a
iniciativa dos projetos de leis. A Câmara dos Deputados tem 513 (quinhentos e treze)
parlamentares e, portanto, no mínimo, 1/3 (um terço), isto é, 171 (cento e setenta e um) terão que
assinar a proposta para o início do processo legislativo.
II – Presidente da República. Trata-se da única participação do Presidente da República no
processo de alteração da Constituição. Limita-se a apresentar a proposta na Câmara dos
Deputados, mas não participa da discussão, votação, promulgação e publicação das emendas à
Constituição, sobre as quais também não tem o poder de veto.
III – Mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-
se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Exige-se, pois, a assinatura de no
mínimo 14 (quatorze) Assembleias Legislativas, à medida que o total de Estados-Membros
corresponde a 29 (vinte e nove).
As propostas de iniciativa de um terço dos Deputados e do Presidente da República são
apresentadas junto à Câmara dos Deputados, enquanto a proposta de um terço dos Senadores da
República e das Assembleias Legislativas devem ser protocoladas no Senado Federal, por força do
regimento interno do Senado. De fato, o Senado representa os Estados-Membros e as Assembleias
Legislativas também, portanto, a norma regimental revela-se coerente.
De acordo com o STF, o rol do art. 60 da CF é taxativo e, portanto, diante da falta de previsão
constitucional, não é possível a iniciativa popular para proposta de emendas à Constituição. Na
doutrina, José Afonso da Silva, sustenta que seria possível, porquanto todo poder emana do povo,
conforme parágrafo único do art. 2º da CF, ademais, a soberania popular é exercida mediante
iniciativa popular, nos termos do art. 14, III, da CF, que não a restringe à iniciativa das leis
ordinárias.
No tocante à iniciativa popular para emenda à Constituição Estadual, porém, é possível, pois
não há qualquer impedimento na Constituição Federal (STF. Plenário. ADI 825/AP, Rel. Min.
Alexandre de Moraes, julgado em 25/10/2018 , Informativo 921).
Por outro lado, há ainda a limitação procedimental, denominada formal objetiva, que se
refere ao processo de votação e promulgação das emendas à Constituição.
Quanto ao processo de votação, exige o quórum de 3/5 (três quintos), em dois turnos de
votação em cada Casa Legislativa. Turno é a discussão e votação. Por consequência, a proposta
deve ser discutida e aprovada duas vezes na Câmara dos Deputados e duas vezes no Senado
Federal. Nessas quatro votações, impõem-se a maioria qualificada de 3/5 (três quintos) dos
membros de cada Casa Legislativa, sob pena de rejeição da proposta.
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Conquanto se trate de uma maioria qualificada, não é o maior quórum que a Constituição
prevê, pois o art. 51 da CF exige dois terços da Câmara dos Deputados para que se autorize a
instauração de processo contra o Presidente da República e, nesse julgamento, o quórum no
Senado Federal também será de dois terços, conforme parágrafo único do art. 52 da CF.
No processo de elaboração das emendas à Constituição, a Segunda Casa Legislativa não atua
como Casa Revisora, uma não tem primazia sobre a outra, prevalece o regime de igualdade entre
elas, ao contrário do que ocorre no processo legislativo dos projetos de leis, cuja prioridade,
conforme veremos, é para a Casa Iniciadora. Frise-se, assim, que em relação às propostas de
Emendas Constitucionais vigora o bicameralismo igualitário, de equilíbrio.
Referentemente à promulgação, dispõe o §3º do art. 60 da CF: “A emenda à Constituição será
promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número
de ordem”.
Assim, os sete integrantes de cada Mesa, isto é, Mesa da Câmara dos Deputados e Mesa da
Câmara do Senado Federal deverão promulgar a Emenda Constitucional, em sessão conjunta,
atribuindo-lhe o respectivo número de ordem à sequência cronológica normal. Note-se que o
Presidente da República não tem poderes para vetar, sancionar ou promulgar as emendas à
Constituição.
A promulgação é o ato que certifica a regularidade do processo de elaboração da espécie
normativa, sinalizando que ela encontra-se apta a produzir seus efeitos jurídicos.
Acrescente-se ainda que o §5º do art. 60 da CF, dispõe que: “A matéria constante de proposta
de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma
sessão legislativa”.
Assim, a Emenda Constitucional rejeitada ou prejudicada não poderá ser apresentada na
mesma sessão legislativa, que corresponde ao período anual de cada legislatura. Se, por exemplo,
foi rejeitada em março, só poderá ser proposta novamente a partir de fevereiro do próximo ano.
Proposta rejeitada é a repudiada no mérito, proposta prejudicada é a arquivada no mérito.
Em ambas as hipóteses, o assunto constante nessas propostas só poderá constar de uma nova
proposta na sessão legislativa seguinte.
Uma corrente minoritária considera que se trata de uma limitação temporal às emendas à
Constituição. Prevalece, no entanto, a doutrina que classifica a hipótese como limitação formal, isto
é, relacionada ao procedimento.
Com efeito, limitação temporal é a que proíbe, durante certo lapso de tempo, a reforma da
Constituição. Na Constituição de 1.988, não existe a limitação temporal. Uma proposta de emenda
à Constituição rejeitada, por exemplo, em dezembro, poderá ser apresentada novamente a partir
de 2 de fevereiro, que é o início da próxima sessão legislativa. Portanto, a preocupação não foi com
o tempo. Trata-se de uma limitação de caráter procedimental. Não me parece, contudo, errado
classificar como sendo uma limitação material temporária.
LIMITAÇÕES CIRCUNSTANCIAIS
Consistem na proibição de se alterar a Constituição na vigência de três situações:

a) intervenção federal;
b) estado de defesa;
c) estado de sítio.
A propósito, dispõe o §1º do art. 60 da CF: “A Constituição não poderá ser emendada na
vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio”.
São três situações que, diante da anormalidade, revelam grave perturbação da ordem
67
pública. Se, não obstante a vedação, a emenda à Constituição for aprovada, ela será
inconstitucional, qualquer que seja a matéria abordada. Trata-se de uma inconstitucionalidade
formal orgânica, porque emanada de órgão incompetente, tendo em vista que, nessas
circunstâncias, o Congresso Nacional, não tem poderes para aprová-la.
A doutrina sugere que, nas três circunstancias acima, devido à gravidade da situação,
suspenda-se não apenas a fase deliberativa e sim o próprio processo legislativo das emendas à
Constituição.
LIMITAÇÕES MATERIAIS
As limitações materiais são as cláusulas pétreas, isto é, os temas que não podem ser objeto
de emendas à Constituição.
CLÁUSULAS PÉTREAS
As cláusulas pétreas são: a federação, o voto direto, secreto, universal e periódico, a

separação dos poderes e os direitos e garantias individuais.
O §4º do art. 60 da CF estabelece que não será objeto de deliberação a proposta de emenda
tendente a aboli-las. Portanto, veda-se não apenas a supressão ou abolição e sim qualquer
tentativa de enfraquecê-las. A proibição não se restringe à votação e sim à deliberação, isto é, não
pode haver sequer discussão sobre o projeto, devendo ser extinto sem análise do mérito. Nada
obsta, contudo, projeto de emenda à Constituição que verse sobre cláusulas pétreas, mas com o
intuito de fortalecê-las ainda mais. É, no entanto, vedada a criação de novas cláusulas pétreas, cuja
competência é exclusiva do poder constituinte originário.
Passamos, então, à análise dessas cláusulas:
• Forma Federativa de Estado. Federação é a forma de Estado que garante a autonomia recíproca
entre os entes federativos. Eventual proposta de emenda tendente a abolir a autonomia financeira ou
administrativa dos Estados-Membros será tida como inconstitucional. Não pode, por exemplo, uma emenda
atribuir ao Presidente da República o poder de escolher os Governadores dos Estados. Note-se que a
República (forma de governo) e o Presidencialismo (sistema de governo) não figuram expressamente como
cláusulas pétreas, mas, para muitos autores, são cláusulas pétreas implícitas.
• Voto direto, secreto, universal e periódico. Trata-se de uma cláusula pétrea relacionada aos direitos
políticos. Note-se que o voto obrigatório, previsto no art. 14, §1º, I, da CF, não é considerado cláusula
pétrea, portanto, pode uma emenda à Constituição tornar o voto facultativo.
Quanto ao voto direto, a Constituição o prevê para a eleição dos cargos de Chefe do Executivo (Presidente
da República, Governadores e Prefeitos) e membros do Poder Legislativo (Deputados Federais, Senadores,
Deputados Estaduais e Vereadores). Não se pode impor, através de emenda, as eleições indiretas paras
esses cargos, por exemplo, conferir aos Deputados Federais e Senadores a missão de eleger o Presidente da
República, como ocorreu num certo período da História do Brasil.
O sistema de eleição direta comporta exceção na vacância dos cargos de Presidente e Vice-
Presidente da República. De acordo com o §1º do art. 81 da CF, vagando esses dois cargos, nos
últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita, indiretamente,
trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional. Nesse intervalo, a Presidência da
República será ocupada temporariamente, na seguinte ordem, pelo Presidente da Câmara dos
Deputados, Presidente do Senado e Presidente do STF, que são meros substitutos interinos e não
propriamente sucessores. Se a dupla vacância ocorrer antes dos dois anos do término do mandato,
haverá eleições diretas.
68
Outra característica do voto popular é que ele é secreto. É, pois, esse sigilo que garante a
liberdade do voto, isto é, a autonomia de vontade do eleitor, afastando-o das eventuais pressões
psicológicas.
O voto ainda é universal, acessível a todos os brasileiros, sem restrições de caráter
discriminatório. O sufrágio universal não significa sufrágio total. Claro que há restrições ao direito
de votar, ditadas por razões de ordem pública. Tem, por exemplo, a idade mínima de 16 (dezesseis)
anos; ainda que emancipado, o menor impúbere não poderá votar, diante da presunção absoluta
de imaturidade para exercer esse direito. O estrangeiro, à exceção do português com residência
permanente no Brasil (§1º do art. 12 da CF), não pode votar. A razão da vedação é a preocupação
com a soberania nacional. Os militares votam normalmente. Os conscritos, que são as pessoas que
exercem o serviço militar obrigatório, nesse período, estão proibidos de votar. O analfabeto
também pode votar, mas não pode ser votado. Eventual emenda para suprimir ou restringir o
direito de voto do analfabeto será inconstitucional, diante da proibição de restrições
discriminatórias.
Evidentemente que afronta o voto universal, a instituição de sufrágios censitários, culturais,
masculinos, etc.
Por fim, o voto ainda deve ser periódico para que se confira aos eleitos um mandato político
temporário. É inconstitucional, portanto, o projeto de emenda que atribui cargo vitalício de
Senador aos ex-Presidentes da República. Sobre a periodicidade máxima tolerável, é uma questão
de se atentar para o princípio da razoabilidade.
• A Separação dos Poderes. O art. 2º da CF preceitua que são Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. A mera tendência em enfraquecer o princípio
da separação dos poderes já será inconstitucional. Evidentemente que a emenda não pode reduzir de três
para dois o número de poderes. É, no entanto, possível o remanejamento de competências dos atuais
poderes, desde que não enfraqueça a ideia da independência entre eles.
• Os Direitos e Garantias Individuais. Esta expressão tem gerado polêmica. Uma corrente limita o seu
significado aos direitos fundamentais individuais, previstos no art. 5º da CF, pois se a Constituição quisesse
abranger outros teria usado a expressão “direitos fundamentais”, por consequência, aplica a máxima
“inclusio unius, alterus exclusio”, isto é, quando há dois ou mais casos, os não incluídos são excluídos.
Prevalece, contudo, a corrente ampliativa que insere no rol das cláusulas pétreas os direitos e
garantias fundamentais, pois, conforme ensina Paulo Bonavides, não teria sentido a Constituição
priorizar a primeira geração dos direitos fundamentais, que são os direitos individuais, e deixar de
fora as outras gerações, sobretudo, os direitos sociais que, inclusive, cuida das prerrogativas dos
trabalhadores (exemplos: férias, décimo terceiro salário, direito ao salário mínimo, etc).
Sobre o assunto, acrescente-se ainda que não teria cabimento conferir à emenda
constitucional o poder de revogar o mandado de segurança coletivo, que é previsto no art. 5º, LXX,
da CF, simplesmente porque não se trata de direito individual. Ora, se o mandado de segurança
individual não pode ser eliminado com maior razão veda-se a supressão do mandado de segurança
coletivo. Trata-se de uma questão de interpretação lógica. Todo conteúdo do art. 5º da CF, de
acordo com a doutrina dominante, é cláusula pétrea.
O STF também considerou cláusula pétrea dois direitos análogos aos previstos no art. 5º da
CF, embora ali não estejam enumerados. O primeiro foi o princípio da anterioridade tributária, a
emenda constitucional nº 3/93 que permitiu a imediata incidência do IPMF foi declarada
inconstitucional nesse aspecto. O segundo consistiu na regra do art. 16 da CF, segundo a qual, a lei
que altera o processo eleitoral não se aplica à eleição que ocorra até um ano de sua vigência; a
Emenda Constitucional 52, que violou esse dispositivo, foi declarada inconstitucional.
Com base nesses dois precedentes, força convir que a Excelsa Corte adota a corrente
ampliativa, que considera como cláusulas pétreas outros direitos análogos aos do art. 5º da CF.
69
Quanto à maioridade penal, que é a fixada aos dezoito anos pelo art. 228 da CF, mesmo entre
os adeptos da corrente ampliativa, paira polêmica se poderia ou não ser reduzida, por exemplo,
para dezesseis anos, através de Emenda Constitucional. De um lado, impõe-se a resposta negativa
para se considerar cláusula pétrea esse art. 228 da CF, à medida que a norma nele contida é
análoga às demais hipóteses do art. 5º da CF. De outro lado, admite-se a referida emenda
constitucional, pois se o constituinte quisesse ter inserido essa regra no art. 5º tê-lo-ia feito
expressamente. A situação é um pouco diferente do princípio da anterioridade tributária, que
figura no rol dos direitos tributários, no capítulo pertinente, e do art. 16 que topologicamente está
no lugar correto, isto é, entre os direitos políticos. Já os princípios do direito penal concentram-se
no art. 5º da CF, que, no entanto, exclui do seu rol a maioridade penal aos dezoito anos,
sinalizando, destarte, a possibilidade de sua alteração.
Quanto à proibição da pena de morte, não resta dúvida que se trata de cláusula pétrea,
vedando-se, destarte, a sua extensão, através de emenda constitucional, a outros crimes, que não
sejam os crimes militares em tempo de guerra. Sobre a sua instituição pela via do plebiscito, há os
que admitem, com base no princípio da soberania popular, que prevê o povo como o titular de
todo poder. O Ministro Gilmar Mendes, do STF, no entanto, sustenta que as cláusulas pétreas
representam a identidade da Constituição, cuja alteração só seria viável pelo poder constituinte
originário, evitando-se assim a instabilidade institucional que o plebiscito poderia gerar.
LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINÁRIA
DISTINÇÃO
A Lei Complementar só pode versar sobre as matérias que a Constituição expressamente lhe
reserva, ao passo que à Lei Ordinária compete o remanescente, isto é, disciplinar os demais
assuntos. É, pois, excepcional a produção de leis complementares, que têm as matérias
determinadas pela Constituição.
O quórum de aprovação da Lei Complementar é de maioria absoluta, mais da metade do total
dos membros de cada Casa Legislativa, enquanto o da Lei Ordinária é maioria simples, mais da
metade dos presentes, todavia, em ambas, o quórum de deliberação, isto é, necessário para que
haja discussão e votação, é maioria absoluta.
HIERARQUIA ENTRE LEI COMPLEMENTAR E LEI ORDINÁRIA
Uma primeira corrente, sustentada, dentre outros, por Manoel Gonçalves Filhos, posiciona a
Lei Complementar acima da Lei Ordinária. No eventual conflito, portanto, a Lei Ordinária será
inconstitucional. A supremacia hierarquia revela-se no fato de a Lei Complementar ter matérias
determinadas pela própria Constituição e ainda exigir quórum de aprovação superior ao da Lei
Ordinária. Acrescente-se, ainda, que, no Direito Francês, de onde se origina, a Lei Complementar
ocupa posição intermediária, sendo infraconstitucional, mas supralegal, estando, pois, acima das
demais leis. Outro argumento, que reforça a tese da hierarquia, é que uma das previsões de lei
regulamentar é sobre o processo de elaboração das leis, conforme parágrafo único do art. 59 da CF,
e evidentemente essa lei complementar deverá ser observada por todas as demais leis.
Uma segunda corrente, adotada pelo STF, sustenta que não há hierarquia e sim, sob o prisma
material, campo próprio de incidência. A lei ordinária, que trata de assuntos de lei complementar,
será inconstitucional, não por quebra de hierarquia e sim por invasão do campo próprio material de
outra espécie normativa. Será uma inconstitucionalidade horizontal e não vertical. Em
contrapartida, a Lei Complementar, aprovada por maioria absoluta, que trata de matéria que a
70
Constituição não lhe reservou, será convertida em lei ordinária e como tal deverá ser encarada,
revogando, por força do princípio da continuidade das leis, as leis ordinárias anteriores que com ela
forem conflitantes.
PROCESSO LEGISLATIVO DAS LEIS COMPLEMENTARES E ORDINÁRIAS
A palavra lei, em sentido estrito, designa apenas essas duas espécies normativas, cujo
processo de elaboração envolve um ato complexo, isto é, a participação de dois Poderes, o
Legislativo e o Executivo.
São três as fases do processo legislativo dessas leis:
a) Fase Introdutória;
b) Fase Principal ou Constitutiva;
c) Fase Complementar.
FASE INTRODUTÓRIA
A fase introdutória compreende dois atos: a iniciativa e o recebimento do projeto de lei.

De acordo com o art. 61 da CF, a iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe:
a) A qualquer membro da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal. Admite-se assim a
iniciativa individual, pois qualquer Deputado Federal ou Senador poderá apresentar o projeto de
lei.
b) A qualquer Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional. A Comissão Parlamentar de Inquérito, por exemplo, pode apresentar projetos de leis. Na
verdade, qualquer comissão parlamentar, desfruta dessa legitimidade, seja Comissão da Câmara
dos Deputados ou Senado Federal, outrossim, as Comissões Mistas, que são as do Congresso
Nacional.
c) Presidente da República.
d) Cidadãos. Trata-se da chamada iniciativa popular, que é o projeto de lei subscrito por, no
mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não
menos de três décimos por cento (0,3%) dos eleitores de cada um deles (§2º do art. 60 da CF).
A legitimidade, nas quatro hipóteses acima, é para os projetos que versam sobre qualquer
assunto, ressalvados os casos constitucionais de iniciativa exclusiva.
Ainda tem iniciativa, mas restrita às matérias que disciplinam o próprio órgão, as seguintes
entidades.
a) Supremo Tribunal Federal;
b) Tribunais Superiores;
c) Procurador Geral da República;
d) Tribunal de Contas da União, conforme arts. 73 e 96 da CF.
Em regra, os projetos de leis devem ser apresentados à Câmara dos Deputados. Abre-se
exceção aos de iniciativa de Senador Federal e Comissão do Senado, nesses casos, o projeto de lei
pode ser apresentado tanto no Senado Federal quanto na Câmara dos Deputados.
Apresentado o projeto, o próximo passo é o seu recebimento pelo Presidente da respectiva
Casa Legislativa, que lhe dará um número e ordenará a sua publicação no Diário Oficial da
respectiva Casa Legislativa. Se o projeto for manifestamente inconstitucional, ele será arquivado de
ofício e de plano pelo Presidente da Casa Legislativa iniciadora.
71
FASE PRINCIPAL OU CONSTITUTIVA
Recebido o projeto de lei, começa a fase principal ou constitutiva, que envolve tanto o Poder
Legislativo quanto o Poder Executivo.
No âmbito do Poder Legislativo, a fase constitutiva compreende:
• Distribuição do projeto de lei, pelo Presidente da Casa Legislativa iniciadora, às Comissões
Parlamentares que, de acordo com a matéria, tem competência para examiná-lo. São denominadas
Comissões Temáticas ou Técnicas. Exemplo: Comissão de Educação e Cultura. Outro exemplo: Comissão de
Turismo e Desporto. Essas comissões, via de regra, são permanentes, mas em certos projetos de leis, como é
o caso dos que envolvem códigos, o exame será feito por uma Comissão Temporária, convocada
especialmente para esse fim. As Comissões Parlamentares têm a função de estudar e examinar os projetos
de lei para depois emitir o parecer, podendo, inclusive, realizar audiência pública com entidades da
sociedade civil interessadas no assunto.
• Remessa do Projeto ao Plenário da Casa Legislativa iniciadora para discussão e votação por maioria
simples ou absoluta, conforme se trate de projeto de lei ordinária ou complementar.
• Dispensa do Plenário. O art. 58, §2º, I, da CF prevê a delegação “interna corporis”, isto é, os projetos
de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do plenário, serão discutidos e votados pela
própria Comissão Parlamentar competente para a matéria, nesse caso, os projetos aprovados ou rejeitados
não são remetidos ao Plenário. Todavia, é possível que, mediante recurso de um décimo dos membros da
Casa, seja requerida a apreciação pelo Plenário. Acrescente-se, contudo, que as Comissões Parlamentares
não desfrutam de competência para votarem projetos de leis complementares, projetos de Códigos e outros
vedados pelo regimento interno.
• Arquivamento do Projeto. Rejeitado o projeto pelo órgão competente (Plenário ou Comissão
Temática), impõe-se o seu arquivamento. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá
constituir objeto de novo projeto na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (art. 67 da CF). Caso não haja esse quórum, a
apresentação do projeto só poderá ser feita na sessão legislativa seguinte.
• Envio de projeto à Casa revisora. Aprovado o projeto de lei na Casa Iniciadora, ele será então
remetido à Casa Revisora que, em regra, é o Senado Federal. O quórum de aprovação é o mesmo, maioria
simples ou absoluta, conforme se trate de lei ordinária ou complementar, sendo também possível, na forma
do regimento, a delegação à Comissão Parlamentar competente para discussão e votação. Se for rejeitado
será arquivado, mas, aprovado na íntegra, sem emendas, será enviado à Presidência da República para
sanção ou veto. Aprovado, mas com emendas feitas pela Casa revisora, o projeto retorna à Casa iniciadora
para apreciar apenas essas emendas, sendo vedado, nesse momento, qualquer tipo de acréscimo. Rejeitadas
ou aprovadas essas emendas, o projeto será enviado à Presidência da República. No Brasil, no que tange às
emendas aos projetos de lei, o bicameralismo não é igualitário, porque a Casa iniciadora, que normalmente
é a Câmara dos Deputados, tem o poder de afastar as emendas feitas pela Casa revisora, que, via de regra, é
o Senado Federal, e, nesse caso, prevalecerá a redação aprovada pela Casa iniciadora.
• Procedimento de urgência, também chamado de urgência constitucional ou procedimento sumário.
É a celeridade, solicitada pelo Presidente da República, aos projetos de lei de sua iniciativa. Com efeito,
dispõe o §1º do art.64 da CF que o “Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de
projetos de sua iniciativa”. Nesse caso, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal devem concluir a
votação, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, com o acréscimo de mais dez dias para
que a Câmara dos Deputados aprecie as emendas do Senado Federal. Esses prazos não correm nos períodos
de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de códigos. O procedimento de urgência,
como se vê, é mera redução de prazos e não supressão das etapas do procedimento legislativo. A violação
do prazo de urgência, até que se ultime a votação, gera o sobrestamento, ou seja, a suspensão de todas as
demais deliberações da respectiva Casa, que não poderá discutir e votar outros projetos com exceção
daqueles que tenham prazo constitucionalmente determinado como, por exemplo, as medidas provisórias.
Há ainda outros casos de procedimento de urgência por previsão regimental. A Constituição, contudo, só
prevê esse.
72
• Deliberação do Presidente da República. Em decorrência da adoção do Sistema de Freios e

Contrapesos, o projeto de lei, após aprovado no Poder Legislativo, será enviado ao Presidente da República
para sanção ou veto.
• Sanção é o ato jurídico que transforma o projeto em lei. É, pois, a aprovação presidencial do projeto
de lei. Não, há, portanto, sanção de leis e sim de projetos de leis. A lei nasce com a sanção, o que se tem
antes disso é um simples projeto. A sanção pode ser expressa ou tácita. Com efeito, decorrido o prazo de
quinze, a contar do recebimento do projeto, o silêncio do Presidente da República importará sanção tácita,
conforme §3º do art. 66 da CF.
• Veto. O veto presidencial é a rejeição expressa do projeto de lei dentro do prazo de quinze dias.
Todo veto deve ser expresso, pois o silêncio quinzenal gera a sanção tácita. O veto pode ser total ou parcial,
conforme abranja ou não a totalidade do projeto. O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo,
de parágrafo, de inciso ou de alínea. O §2º do art. 66 da CF proíbe o veto de palavras ou de frases, usual
antes da Constituição de 1.988, mas que acabava violando o princípio da Separação dos Poderes, pois,
através desse artifício, o Presidente da República acabava legislando, sobretudo quando vetava uma palavra
negativa, que alterava completamente o sentido do projeto. Caso o veto recaia sobre o caput do artigo, o
restante desse artigo poderá também perder o sentido, salvo quando houver independência entre o caput e
seus parágrafos, incisos e alíneas. Cumpre ainda destacar que só se admite o veto supressivo. Vetar é
eliminar. O veto aditivo, que consiste em acréscimos ou emendas do Presidente da República no projeto de
lei, é proibido, caracteriza flagrante infringência ao Princípio da Separação dos Poderes.
O veto ainda pode ser jurídico e político. O veto jurídico é a rejeição do projeto por motivo de
inconstitucionalidade. O veto político é a rejeição por contrariedade do projeto aos interesses políticos.
Ambos devem ser motivados.
• Derrubada do veto. O veto é relativo, pois pode ser derrubado pelo Congresso Nacional. Com efeito,
o projeto vetado deve ser enviado, em 48 horas, pelo Presidente da República ao Presidente do Senado
Federal, acompanhado das justificativas jurídicas ou políticas. O veto será então apreciado em sessão
conjunta do Congresso Nacional, dentro de trinta dias de seu recebimento, só podendo ser derrubado pelo
voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em votação aberta (§4º do art. 66 da CF). A Emenda
Constitucional 76/203 eliminou o escrutínio secreto que existia nas deliberações sobre o veto. Exige-se, para
a rejeição do veto, a maioria absoluta dos Deputados e a maioria absoluta dos Senadores. A sessão,
conquanto conjunta, continua sendo bicameral e não unicameral. A não deliberação sobre o veto, no prazo
de trinta dias, provoca o imediato trancamento da pauta, veda-se, até que se aprecie o veto, a deliberação
sobre qualquer outro projeto de lei. Por isso, após o esgotamento do prazo, o veto é colocado na ordem do
dia da sessão imediata (§6º do art. 66 da CF).
FASE COMPLEMENTAR: PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO
Com a sanção ou derrubada do veto, a lei, e não mais o simples projeto, é promulgada pelo
Presidente da República, dentro de quarenta e oito horas. O esgotamento desse prazo transfere a
competência para promulgação e publicação das leis ao Presidente do Senado. Se este não o fizer
em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo (§7º do art. 66 da CF).
A promulgação é o ato jurídico que atesta a regularidade do processo legislativo e atribui
executoriedade à lei, sinalizando que ela encontra-se apta a produzir efeitos jurídicos.
Finalmente, a publicação é o ato jurídico que confere notoriedade à lei. A publicação é feita
pelo Presidente da República no Diário Oficial do Executivo da União. A partir da publicação,
ninguém mais poderá alegar desconhecimento da lei.
LEI DELEGADA (ART. 68 DA CF)
Lei Delegada é a espécie normativa editada pelo Presidente da República, mediante prévia
73
autorização do Congresso Nacional.

Trata-se de uma função atípica do Presidente da República à medida que, em regra, não lhe
compete legislar.
Antes de elaborá-la, o Presidente da República deverá solicitar a autorização ao Congresso
Nacional, que, poderá ou não, deferir-lhe o pedido. Em caso positivo, o Congresso Nacional baixará
uma Resolução delegando os poderes solicitados pelo Presidente da República, especificando
conteúdo e os temas de seu exercício. Portanto, a Resolução não confere poderes ilimitados ao
Chefe do Executivo. É essencial que a Resolução imponha limites sobre a matéria a ser disciplinada
e um prazo para que a lei delegada seja editada.
Publicada a Resolução, o Presidente da República poderá então elaborar a lei delegada,
promulgá-la e publicá-la. Não há, portanto, o envio da lei delegada à deliberação do Congresso
Nacional que, entretanto, tem competência para, mediante decreto legislativo, surtar-lhe os
efeitos, sem precisar socorrer-se do Poder Judiciário, se ela exceder os limites ou os prazos
impostos pela Resolução (art. 49, V, da CF).
Cumpre salientar que, antes de baixar a Resolução autorizadora, o pedido de solicitação da lei
delegada é analisado por uma Comissão Parlamentar Mista do Congresso Nacional, que emitirá
parecer sobre o assunto. Caso esta Comissão seja favorável, ela mesma preparará o projeto da
Resolução, que deverá ser votado pelo Congresso Nacional.
Por outro lado, ainda é possível a chamada Lei Delegada Anômala, prevista no §3º do art. 68
da CF. Ocorre quando a Resolução autoriza o Presidente da República a apresentar apenas um
projeto de lei delegada, que será apreciado pelo Congresso Nacional, em votação única, vedada
qualquer emenda.
Portanto, o Congresso Nacional, diante da solicitação de delegação do Presidente da
República, ao deferir o pedido, tem duas opções: autorizar a edição da lei delegada ou então
autorizar apenas a apresentação de um projeto de lei delegada.
A lei delegada é uma espécie normativa interessante, ideal, para situações não emergenciais,
mas não tem sido utilizada pelo Presidente da República que, na sua função atípica de legislar,
sempre acaba optando pelas medidas provisórias.
O §1º do art. 68 da CF proíbe que a lei delegada verse sobre as seguintes matérias:
1) Atos de competência exclusiva do Congresso Nacional;
2) Atos de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
3) Matéria reservada à lei complementar;
4) Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
5) Nacionalidade e cidadania;
6) Direitos individuais;
7) Direitos políticos e eleitorais;
8) Planos plurianuais;
9) Diretrizes orçamentárias e orçamentos.
MEDIDAS PROVISÓRIAS (ART. 62 DA CF)
Medida provisória é a espécie normativa, com força de lei, editada pelo Presidente da
República, em caso de urgência e relevância.
Trata-se do sucedâneo do extinto decreto-lei, que vigorou no Brasil até antes da Constituição
de 1.988.
Distingue-se da lei delegada, cuja edição é previamente autorizada pelo Congresso Nacional.
Em contrapartida, a medida provisória é apreciada posteriormente pelo Congresso Nacional, o
74
Presidente da República a edita sem consulta prévia ao Poder Legislativo.

A medida provisória tem força de lei e eficácia imediata. Exige dois pressupostos cumulativos:
urgência e relevância. Insere-se no poder discricionário do Presidente da República e do Congresso
Nacional a análise desses dois requisitos. Excepcionalmente, porém, em casos de abuso do poder
de legislar e desvio de finalidade dessa espécie normativa, o STF poderá exercer o controle judicial
sobre esses pressupostos e inclusive declarar a medida provisória inconstitucional.
Com base no princípio da simetria, o STF admite a Medida Provisória Estadual, editada pelo
Governador de Estado, desde que essa espécie normativa figure expressamente na Constituição
Estadual.
No âmbito municipal, a doutrina também sugere a possibilidade de medida provisória,
baixada pelo Prefeito. Para tanto, é necessária a previsão expressa na Lei Orgânica do Município,
sendo que, alguns juristas, ainda exigem, para a edição de medida provisória municipal, que a
Constituição Estadual também preveja a medida provisória estadual.
As medidas provisórias entram em vigor na data de sua publicação e produzem efeitos
imediatos. Todavia, a sua vigência é de apenas sessenta dias. Caso não seja, nesse lapso de tempo
concluída a sua apresentação pelo Congresso Nacional, ela será automaticamente prorrogada por
mais sessenta dias. Haverá uma única prorrogação.
Com efeito, dispõe o §7º do art. 62 da CF: “Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a
vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver
a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional”.
Cabe, portanto, ao Congresso Nacional o exame e votação da medida provisória, podendo
aprová-la ou rejeitá-la. Uma vez aprovada, ela é convertida em lei ordinária, nunca em lei
complementar, pois é vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria reservada à lei
complementar (art. 62, §1º, III, da CF). O Congresso Nacional pode ainda rejeitar expressa ou
tacitamente a medida provisória. Opera-se a rejeição tácita quando a votação não se concluir no
prazo de cento e vinte dias, contado da publicação da medida provisória. É, pois, a perda da sua
eficácia por decurso do prazo. A rejeição, expressa ou tácita, gera a perda da eficácia da medida
provisória, desde a data da sua publicação. O efeito da rejeição é “ex tunc” e faz com que a medida
provisória nunca tivesse existido, todos os seus efeitos são cancelados.
Quanto às relações jurídicas constituídas durante a sua vigência, deverão ser disciplinadas
pelo Congresso Nacional através de um decreto legislativo. Não editado o decreto legislativo até
sessenta dias após a rejeição ou perda da eficácia da medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante a sua vigência continuarão por ela regidas
(§11º do art. 62 da CF). Vê-se então que a inércia do Congresso Nacional faz com que a medida
provisória rejeitada ressurja das cinzas e continue sendo aplicada às relações que se formaram no
período de sua vigência até que sobrevenha o esperado decreto legislativo.
É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido
rejeitada expressa ou tacitamente (art. 62, §10, da CF). Nada obsta a reedição, desde que noutra
sessão legislativa, vale dizer, no ano seguinte.
Saliente-se ainda que as medidas provisórias editadas antes de 12 de setembro de 2.001
continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até a
deliberação definitiva do Congresso Nacional. Esse absurdo fenômeno de perenização dessas
medidas provisórias foi introduzido pela Emenda Constitucional nº 32/2011.
Quanto ao processo legislativo das medidas provisórias, cumpre especificar os seguintes
pontos:
• Logo após editá-la, o Presidente da República a encaminha ao Congresso Nacional.
75
• No Congresso Nacional, uma Comissão Parlamentar Mista elabora um parecer opinativo, que analisa
a medida provisória em todos os seus aspectos: constitucionalidade, urgência, relevância, mérito, adequação
financeira, orçamentária, etc. de fato, dispõe o art. 62, §9º da CF: “Caberá à comissão mista de Deputados e
Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em
sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional”. Este parecer não pode ser
feito por único parlamentar e sim por uma Comissão Parlamentar Mista. A supressão dessa fase gera a
inconstitucionalidade da medida provisória, consoante jurisprudência do STF.
• Na sequência, as medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados (art. 62,
§8º, da CF). Somente se aprovada, é que haverá a deliberação do Senado Federal. Os Plenários das
respectivas Casas podem rejeitar liminarmente a medida provisória por razões de inconstitucionalidade,
inclusive, por falta dos pressupostos de urgência e relevância. Assim, dispõe o art. 62, §5º, da CF: “A
deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais”.
• O prazo, para ambas as Casas apreciarem a Medida Provisória, é de quarenta e cinco dias contados
de sua publicação. Este prazo não se confunde com o de vigência da medida provisória, que é de sessenta
dias prorrogáveis por mais sessenta. A vigência da medida provisória não é suspensa pela votação do prazo
de quarenta e cinco dias.
• A medida provisória, que não for apreciada em até quarenta e cinco dias, entrará em regime de
urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que
se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. O
trancamento da pauta restringe-se aos projetos de leis ordinárias, segundo dispõe uma Resolução da
Câmara dos Deputados, não afeta a tramitação dos projetos de Emendas à Constituição e Leis
Complementares. Frise-se que esse sobrestamento não afeta a vigência da medida provisória.
• A medida provisória, que é aprovada na íntegra, sem emendas, por ambas as Casas Legislativas, é
convertida em lei, que será promulgada pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional.
• A medida provisória que, no entanto, sofrer alterações no seu texto original, através de emendas
inseridas na Câmara dos Deputados ou Senado Federal, transforma-se em “projeto de lei de conversão” e,
nesse caso, observará o processo legislativo das leis ordinárias, tanto é que, após ser aprovado em ambas as
Casas, seguirá para sanção ou veto do Presidente da República, que, vindo a sancioná-la fará também a
promulgação. Enquanto tramita esse “projeto de lei de conversão”, mantém-se, na íntegra, a vigência da
medida provisória, que, nessa situação excepcional, pode até ultrapassar o prazo de vigência de cento e
vinte dias. Sancionado ou vetado o “projeto de lei de conversão”, cessa a eficácia da medida provisória,
conforme se depreende o art. 62, §12º, da CF.
Finalmente, é vedada a edição de medidas provisórias sobre as seguintes matérias:
a) Nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) Direito penal, processual penal e processual civil;
c) Organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) Planos plurianuais e matéria orçamentária, salvo na hipótese do §3º do art. 167 da CF.
e) Que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
f) Matéria reservada à lei complementar;
g) Matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção
ou veto do Presidente da República.
O art. 246 da CF ainda dispõe que: “É vedada a adoção de medida provisória na
regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda
promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive”.
DECRETO LEGISLATIVO
Decreto Legislativo é a espécie normativa editada pelo Congresso Nacional para disciplinar
certas matérias de sua competência exclusiva.
76
É, pois, elaborado com duas finalidades.

A primeira é indicada pela própria Constituição, no art. 62, §3º, que é a disciplina das relações
jurídicas decorrentes da medida provisória rejeitada tácita ou expressamente.
A segunda encontra previsão no Regimento do Congresso Nacional, para as matérias do art.
49 da CF.
RESOLUÇÃO
O art. 59, VI, prevê a última das espécies normativas, que é a Resolução. Conquanto não se
tenha explicitado o órgão competente para editá-la força convir que se trata das Resoluções
oriundos do Poder Legislativo, pois as emanadas do Poder Executivo e eventualmente do Poder
Judiciário são meros atos administrativos. Interpretação divergente violaria o Princípio da
Separação dos Poderes.
As Resoluções podem ser editadas pelo Congresso Nacional ou separadamente pela Câmara
dos Deputados e Senado Federal.
Destinam-se, em primeiro lugar, a disciplina “interna corporis” do funcionamento e gestão
desses três órgãos do Poder Legislativo. Além disso, as Resoluções ainda podem produzir efeitos
externos, fora do âmbito do Poder Legislativo, em relação às matérias, previstas no art. 51 e 52 da
CF, de competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal respectivamente. A
previsão da Resolução para essas matérias dos arts. 51 e 52 da CF consta nos Regimentos Internos
da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. A alíquota do ICMS também é fixada por Resolução
do Senado (art. 155, §2º, V, da CF).
É ainda, através de Resolução, que o Congresso Nacional autoriza o Presidente da República a
elaborar a lei delegada (art. 68, §2º, da CF).
As Resoluções podem então ser editadas pelo:
a) Congresso Nacional;
b) Câmara dos Deputados;
c) Senado Federal.
PODER EXECUTIVO
SISTEMAS DE GOVERNO
Os sistemas de governo referem-se à estruturação interna do Poder Executivo e sua relação

com o Poder Legislativo.
O sistema presidencialista, adotado pela Constituição, distingue-se do parlamentarista, em
dois aspectos, estrutura interna e relação com o Poder Legislativo.
ESTRUTURA INTERNA
No sistema presidencialista, vigora a estrutura monocrática do Poder Executivo, à medida que

o Presidente da República exerce simultaneamente as funções de Chefe de Estado e Chefe de
Governo, ao passo que no sistema parlamentarista a estrutura é dualista, o Chefe de Estado é o
Monarca ou Presidente da República, conforme se trate de Monarquia ou República
Parlamentarista, enquanto o Chefe de Governo é o Primeiro Ministro.
77
Assim, no presidencialismo, o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República,

auxiliado pelos Ministros de Estado, conforme art. 76 da CF. Em contrapartida, no
parlamentarismo, o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República ou Monarca e pelo
Primeiro Ministro. Há, destarte, no parlamentarismo, dois órgãos superiores que integram o Poder
Executivo, exercidos por autoridades distintas, dotadas de competência política própria, que se
mantém autônomas e independentes entre si, embora integrantes do mesmo Poder.
Vale lembrar que o Chefe de Estado exerce a função de representante oficial do Governo nas
relações internas e internacionais. Quanto ao Chefe de Governo, encontra-se incumbido de gerir os
negócios e serviços, com a colaboração dos demais Ministros de Estado. Frise-se que, no sistema
presidencialista, concentram-se essas duas funções nas mãos do Presidente da República e no
parlamentarismo elas se distribuem entre dois órgãos autônomos, que são o Presidente da
República ou Monarca e o Primeiro Ministro.
RELAÇÃO COM O PODER EXECUTIVO
No presidencialismo, reina o distanciamento entre o “Poder Executivo” e o “Poder

Legislativo”. É, pois, um sistema de independência entre esses dois Poderes. O Poder Executivo não
pode perder o mandato a bel prazer do Poder Legislativo, ainda que haja desacordo entre os dois
poderes ou má-gestão. Exige-se, para perda do mandato, processo de “impeachment”. Em razão
dessa independência, o Presidente da República não dispõe de poderes para dissolver o Poder
Legislativo, isto é, fechar o Congresso Nacional.
Já o parlamentarismo é um sistema de aproximação entre o Poder Executivo e o Poder
Legislativo, pois o Primeiro Ministro é indicado pela maioria parlamentar. É, pois, um sistema de
cooperação entre esses dois Poderes, e não propriamente de total independência, tanto é que o
Primeiro Ministro perderá o mandato por mera deliberação parlamentar, a manutenção no cargo
depende da persistência do apoio político. Os Poderes Executivo e Legislativo encontram-se unidos,
na Chefia do Governo, por uma simbiose, um vínculo contundente de dependência recíproca a
ponto de se permitir que, nos casos de instabilidade, o Chefe de Governo, com o apoio da maioria
parlamentar, provoque até a eventual dissolução do Poder Legislativo.
MINISTROS DE ESTADO
Compete privativamente ao Presidente da República nomear os Ministros de Estado, que são

seus auxiliares, podendo exonerá-los “ad nutum”, sem qualquer fundamentação (art. 84, I, da CF).
A partir dos vinte e um anos é possível ser Ministro de Estado, desde que esteja no exercício dos
direitos políticos (art. 87 da CF). O Presidente da República é livre para escolhê-los, sem qualquer
ingerência do Poder Legislativo. Serão seus auxiliares, subordinados, sem autoridade política
própria. A Constituição ainda exige que o Ministro da Defesa seja brasileiro nato (art. 12, §3º, VIII,
da CF).
Quanto à criação e extinção dos ministérios de Estado e órgãos da administração pública,
depende de lei, cujo projeto é de iniciativa exclusiva do Presidente da República (art. 48, XI, da CF).
Mediante medida provisória também é possível, em casos de urgência e relevância. Não se pode,
entretanto, através de simples decreto presidencial dispor sobre criação ou extinção de cargos, pois
a proibição é expressa (art. 86, VI, alínea “a”, da CF).
78
PRINCÍPIO DA CHAPA UNA E INDIVISÍVEL
O Princípio da Chapa Una e Indivisível significa que a eleição do Presidente da República

implicará a do Vice-Presidente da República com ele registrado (§1º do art. 77 da CF).
Vigora esse princípio nas três esferas (federal, estadual e municipal). O eleitor vota na chapa,
que necessariamente deve também conter o nome do Vice-Presidente, Vice-Governador e Vice-
Prefeito, conforme a hipótese. Portanto, o vice é igualmente eleito pelo voto direto. A rigor, o voto
é na chapa e não nos candidatos. Na eleição de Jânio Quadros à Presidência da República, em
1.961, o vice era votado em separado e o vencedor, João Goulart, com a renúncia de Jânio, após
alguns meses, assumiu a Presidência da República, mas, diante do Golpe Militar de 1.964, não
concluiu o seu governo.
De lá para cá, prevaleceu o princípio da chapa una e indivisível, realmente superior, pois é
mister que o vice tenha afinidade política com o Presidente da República, diante da possibilidade de
substituí-lo ou até sucedê-lo e, assim, dar continuidade ao plano de governo.
ATRIBUIÇÕES DO VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA
O parágrafo único do art. 79 da CF prevê que lei complementar especificará as funções do

Vice-Presidente da República.
Até o presente momento ainda não houve a edição dessa lei complementar, de modo que
resta ao Vice-Presidente da República apenas as seguintes atribuições:
a) Substituir o Presidente da República em caso de impedimento, e sucedê-lo na vacância do
cargo (art. 79, caput, da CF).
b) Auxiliar o Presidente, sempre que por ele convocado para missões especiais (parágrafo
único do art. 79 da CF). É possível, portanto, que o Vice-Presidente da República acumule o cargo
de vice com o de Ministro de Estado. Por força do princípio extensivo, aplica-se o mesmo raciocínio
para o Vice-Governador e Vice-Prefeito, que poderão acumular o cargo com alguma Secretaria
Estadual ou Municipal.
SUBSTITUIÇÃO E SUCESSÃO DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
Substituição é a ocupação do cargo pelo Vice em face da ausência temporária do Presidente

da República. Na eventual impossibilidade de o vice assumir, serão sucessivamente chamados ao
exercício da Presidência da República: o Presidente da Câmara dos Deputados, o Presidente do
Senado Federal e, por último, o Presidente do Supremo Tribunal Federal (art. 80 da CF). A Câmara
dos Deputados representa o povo e assim explica-se a preferência ao Presidente dessa Casa
Legislativa, tendo em vista que o Senado Federal representa os Estados-Membros, ademais, o
Presidente do Senado também exerce a Presidência do Congresso Nacional e, por isso, justifica-se,
também nesse argumento, a primazia ao Presidente da Câmara dos Deputados.
Sucessão, por outro lado, é a ocupação do cargo pelo Vice em face da ausência definitiva do
Presidente da República. Pressupõe, portanto, a vacância do cargo por qualquer motivo que seja.
Exemplos: morte, impeachment, renúncia, etc. Na sucessão, o Vice assume definitivamente, até o
final do mandato, independentemente do momento em que ocorrer a vacância, ao passo que na
substituição ele assume interinamente.
Se, porventura, houver a vacância dos dois cargos, isto é, o de Presidente e Vice-Presidente
da República, duas hipóteses podem ocorrer:
1ª) A vacância ocorre nos primeiros dois anos do mandato presidencial. Nesse caso, far-se-á
79
eleição direta, para ambos os cargos, noventa dias depois da última vacância.
2ª) A vacância ocorre nos últimos dois anos do mandato presidencial. Nessa situação, haverá
eleições indiretas realizadas pelo Congresso Nacional, para ambos os cargos, trinta dias depois da
última vaga.
Nas duas hipóteses acima, os eleitos apenas deverão completar o período de seus
antecessores, isto é, o que restar do mandato. A eventual disputa e vitória na eleição subsequente,
no entanto, será considerada reeleição.
Conquanto os critérios de eleição do Presidente da República, previstos no art. 77 da CF,
sejam considerados princípios constitucionais extensíveis aos Estados-Membros, Distrito Federal e
Municípios, o certo é que, no que tange especificamente às regras de substituição e sucessão, o STF
admite que as Constituições Estaduais e Leis Orgânicas tratem do assunto de outra maneira, não
impondo a observância do modelo federal. Noutras palavras, essas normas sobre sucessão e
substituição não são princípios constitucionais extensíveis.
ATRIBUIÇÕES DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
O art. 84 da CF prevê o rol das competências privativas do Presidente da República que, como
vimos, no sistema presidencialista, acumula as funções de Chefe de Estado e Chefe de Governo.
Compete, pois, privativamente ao Presidente da República, como Chefe de Estado:
a) Representar oficialmente o Estado nas relações internas e internacionais.
b) Manter relações com Estados estrangeiros e organismos internacionais. Exemplos: celebrar
tratados e convenções internacionais e acreditar diplomatas. (art. 84, VII e VIII, da CF).
c) Participar do processo legislativo. Esta participação ocorre através da iniciativa que
desfruta para apresentar projetos de leis, outrossim, quando realiza a sanção ou veto, promulgação
e publicação das leis (art. 84, III e IV, da CF).
d) Promover a defesa nacional. Exemplos: exercer o comando supremo das Forças Armadas,
nomear os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, promover seus oficiais-generais
e nomeá-los para os cargos que lhe são privativos, declarar guerra, no caso de agressão estrangeira,
ou celebrar paz (art. 84, XIII, XIX e XX, da CF).
e) Promover a segurança interna do país. É o caso da decretação do estado de defesa, estado
de sítio e intervenção federal (art. 84, IX e X, da CF).
f) Expedir decretos e regulamentos para a fiel execução da lei (art. 84, IV, da CF).
g) Exercer a direção superior da administração pública federal (art. 84, II, da CF).
Por outro lado, algumas atribuições, consoante parágrafo único do art. 84 da CF, o Presidente
da República poderá delegar aos Ministros de Estado, Procurador Geral da República ou Advogado
Geral da União. São elas:
a) A edição do decreto sobre organização e funcionamento da administração federal,
outrossim, extinção de cargos ou funções, quando vagos (art. 84, VI, CF).
b) A edição do decreto de indulto ou comutação de penas (art. 84, XII, CF).
c) Prover os cargos públicos federais, na forma da lei (art. 84, XV, primeira parte, da CF).
Prover significa nomear para o cargo. Implicitamente, abrange-se o verbo “desprover”, que
também poderá ser delegado àquelas autoridades públicas. Quanto à extinção de cargos públicos
federais, constante da segunda parte do citado inciso XV, não pode ser objeto de delegação,
conforme denota-se do parágrafo único do art. 84 da CF. Agora, quanto aos cargos ou funções
vagos, a que se refere o inciso VI, alínea “b” do art. 84 da CF, podem ser objeto de delegação.
PRERROGATIVAS DO PRESIDENTE DA REPÚBLICA
80
O Presidente da República goza de imunidades formais em relação à prisão e à ação penal.

Quanto à prisão, não poderá ser preso nas infrações penais comuns, enquanto não sobrevier
sentença condenatória (CF, art. 86, § 3º). Portanto, a Magna Carta, a contrario sensu, veda a
decretação da prisão provisória do chefe do Executivo. Este não poderá ser preso em flagrante nem
mediante ordem judicial. Note-se que a Constituição Federal não faz distinção entre os delitos
cometidos antes ou durante o mandato.
No que tange à ação penal, o Presidente da República somente poderá ser processado, seja
por crime comum, seja por crime de responsabilidade, após o juízo de admissibilidade da Câmara
dos Deputados, que necessitará dos votos de dois terços de seus membros para autorizar o
processo (CF, art. 86, caput).
Tratando-se de crime de responsabilidade, isto é, de infrações político-administrativas, a
denúncia pode ser oferecida por qualquer cidadão (art. 14 da Lei n. 1.079/50) à Câmara dos
Deputados. Se esta admitir a acusação, o processo e o julgamento serão feitos pelo Senado. É o que
se denomina impeachment do Presidente da República. Cumpre ressaltar que, se a Câmara dos
Deputados admite a acusação, o Senado não é obrigado a receber a denúncia, pois a Constituição
prevê para a Câmara dos Deputados apenas a função de autorizar ou não a instauração do
processo. Autorizar o processo é uma condição de procedibilidade da ação penal, mas que não se
confunde com o recebimento da denúncia. Após esta autorização, o Senado ainda fará o juízo de
recebimento ou não da denúncia, conforme ADPF 378/DF, que alterou o entendimento anterior do
STF, no sentido de que a mera autorização da Câmara em se processar o Presidente da República
obrigaria o Senado a receber a denúncia.
Quanto aos crimes comuns, a denúncia deve ser oferecida pelo Procurador-Geral da
República, quando se tratar de crime de ação penal pública. Tratando-se de crime de ação penal
privada, a vítima, ou seu representante legal, é quem deve oferecer a queixa-crime. As normas
procedimentais estão previstas na Lei n. 8.038/90 e nos arts. 230 a 246 do Regimento Interno do
STF. A denúncia ou queixa é oferecida perante o STF. Este, porém, através de seu presidente, oficiará
à Câmara dos Deputados, que autorizará ou não a instauração do processo. Na hipótese do
recebimento da denúncia ou queixa-crime pelo STF, o Presidente ficará suspenso de suas funções
pelo prazo máximo de 180 dias, sem prejuízo do regular prosseguimento do processo (CF, art. 86, §
§ 1º e 2º). Note-se que o STF não é obrigado a receber a denúncia, ainda que haja a autorização de
2/3 da Câmara dos Deputados para iniciar-se o processo. Entendimento diverso violaria o princípio
da separação dos poderes (CF, art. 2º).
Convém esclarecer que a Constituição Federal prevê o princípio da irresponsabilidade do
Presidente da República nas seguintes hipóteses: a) infrações penais cometidas antes do início do
exercício do mandato; b) infrações penais cometidas durante o exercício do mandato, mas que não
guardam correlação com as suas funções. Trata-se de uma imunidade temporária, prevista no § 4º
do art. 86 da Magna Carta. Em relação a esses dois delitos, sequer pode ser oferecida a denúncia.
A Excelsa Corte, porém, decidiu que a prescrição permanece suspensa na vigência do mandato, a
partir do reconhecimento desta imunidade (RTJ, 114/136). Ressalte-se, porém, que não há
previsão legal nem constitucional para que a prescrição permaneça suspensa. Ademais, o direito
penal veda a analogia in malam partem. Assim, não se pode fazer analogia com a suspensão da
prescrição prevista, em relação aos parlamentares, no § 5º do art. 53 da CF.
Em resumo, o Presidente da República só pode ser processado por crimes praticados durante
o mandato, relacionados às suas funções, desde que haja autorização de 2/3 dos membros da
Câmara dos Deputados. Esta imunidade, no entanto, não é extensiva à área extrapenal (tributária,
civil, trabalhista, administrativa, etc).
81
Por outro lado, tratando-se de governadores de Estado e do Distrito Federal, admite-se a

imunidade formal em relação à ação penal, desde que haja previsão expressa na Constituição
Estadual, estabelecendo que somente poderão ser processados e julgados, por crimes comuns ou
de responsabilidade, após autorização da Assembleia Legislativa. Quanto à imunidade formal em
relação à prisão, o STF a rejeitou, restringindo-a ao Presidente da República, declarando, no
julgamento da ADIn 1.021-2, a inconstitucionalidade dos §§ 5º e 6º do art. 49 da Constituição do
Estado de São Paulo, que inviabilizava a prisão antes do trânsito em julgado da condenação, além de
prever a irresponsabilidade por atos estranhos ao exercício de suas funções. Correta a decisão da
Excelsa Corte, porque a responsabilidade penal é inerente ao princípio republicano, razão pela qual
as exceções devem estar expressas na Constituição Federal. Os Estados-Membros detêm apenas o
Poder Constituinte derivado decorrente, não podendo alterar as regras limitativas estabelecidas
pela Constituição Federal. Acrescente-se ainda que a imunidade decorre do fato de o Presidente da
República ser o Chefe do Estado. Ademais, os Estados-Membros não podem legislar sobre direito
penal e direito processual, cuja competência é privativa da União (art. 22, I, da CF).
A propósito, dispõe a súmula vinculante 46: “A definição dos crimes de responsabilidade e o
estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento são de competência legislativa
privativa da União”.
PODER JUDICIÁRIO
INTRODUÇÃO
A jurisdição é una e indivisível, pois é a expressão do poder soberano do Estado. No pacto

federativo, portanto, a jurisdição tem caráter nacional, a decisão de um juiz estadual, por exemplo,
tem eficácia em todo território brasileiro.
A divisão da justiça em comum e especializada é apenas um critério de distribuição de
trabalho.
Só existe um Poder Judiciário e, por isso, os magistrados que o integram gozam de
tratamento uniforme, desfrutam das mesmas prerrogativas e sujeitam-se aos mesmos
impedimentos. A parcela de jurisdição que cada um exerce tem idênticas características e dimensão
nacional.
Em razão disso, a Constituição, nos arts. 92 a 126, trata do Poder Judiciário Federal e Estadual
no mesmo capítulo, porquanto ambos integram o Poder Judiciário Nacional.
O pacto federativo, contudo, em relação ao Poder Judiciário, não o disseca em poderes
autônomos, tendo em vista que a jurisdição é uma das mais fortes expressões da soberania
nacional e impõe-se assim a necessidade de lhe conferir caráter uno, indivisível e eficácia nacional,
sob pena de se tornar dissolúvel o pacto federativo.
MONOPÓLIO DA FUNÇÃO JURISDICIONAL PELO PODER JUDICIÁRIO
O Poder Judiciário detém o monopólio da função jurisdicional. O Poder Legislativo, através do

Senado Federal, em sua função atípica, pode julgar determinadas autoridades, conforme art. 52, I,
da CF, exercendo a chamada jurisdição política, expressão criticada por uma parcela da doutrina,
que prefere rotulá-la simplesmente de função atípica de julgar, e não propriamente jurisdição.
Acrescente-se ainda que o Tribunal de Contas, ao julgar as contas, exerce uma função
administrativa, e não função jurisdicional, pois suas decisões não fazem coisa julgada material.
82
PRINCÍPIO DO LIVRE E AMPLO ACESSO AO PODER JUDICIÁRIO
De acordo com esse princípio, a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito (art. 5º, XXXV, da CF).
Reveste-se de inconstitucionalidade toda e qualquer lei que impõe, como pressuposto
processual, o esgotamento das vias administrativas para só depois se ter o direito de invocar o
Poder Judiciário. A Constituição, no entanto, abre exceção à Justiça Desportiva.
Com efeito, dispõe o §1º do art. 217 da CF: “O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à
disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva,
regulada em lei”.
A Justiça Desportiva é dirigida por entidades privadas, mas exerce função quase estatal,
diante da necessidade do seu esgotamento antes de se dirigir ao Poder Judiciário.
QUINTO CONSTITUCIONAL
Quinto Constitucional é o instituto jurídico que atribui aos advogados e membros do

Ministério Público um quinto das vagas dos tribunais.
Assim, um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais de Justiça dos
Estados, Distrito Federal e Territórios, Tribunais de Justiça Militar e dos Tribunais Regionais do
Trabalho será composto de membros do Ministério Público, com mais de dez anos de carreira, e de
advogados de notório saber jurídico e de reputação ilibada, com mais de dez anos de efetiva
atividade profissional, indicados em lista sêxtupla pelos órgãos de representação das respectivas
classes (art. 94 e 115, I, da CF). Portanto, todos os tribunais de segunda instância devem observar o
quinto constitucional.
Dentre os Tribunais Superiores:
a) Superior Tribunal de Justiça: um terço das trinta e três vagas são reservadas, em partes
iguais, aos advogados e membros do Ministério Público (art. 104, parágrafo único, II, da CF).
Portanto, o critério não é de um quinto.
b) Superior Tribunal Militar: um quinto das quinze vagas são reservadas aos advogados.
Observa-se, portanto, o critério do quinto constitucional, mas apenas no âmbito da advocacia. O
Ministério Público participa da composição desse tribunal, mas em fração inferior (art. 123,
parágrafo único, da CF).
c) Tribunal Superior do Trabalho: um quinto dos vinte e sete escolhidos devem ser advogados
e membros do Ministério Público do Trabalho (art. 111-A da CF). Segue, portanto, o critério do
quinto constitucional.
d) Tribunal Superior Eleitoral: dois dos sete Ministros devem ser advogados. Portanto, o
critério não é apenas de um quinto (art. 119, II, da CF).
A Justiça comum estadual é composta por Juízes de Direito, em primeira instância, e Tribunais
de Justiça, em segunda instância, figurando o Superior Tribunal de Justiça como Tribunal Recursal
Superior.
A Justiça comum federal é composta em primeira instância pelos Juízes Federais e em
segunda pelos Tribunais Regionais Federais. O Superior Tribunal de Justiça atua também como o
Tribunal Recursal Superior.
GARANTIAS DO PODER JUDICIÁRIO
Com o escopo de assegurar a independência do Poder Judiciário e a imparcialidade dos
83
magistrados, a Constituição estabelece dois tipos de garantia: as institucionais e as funcionais.

As garantias institucionais são as atribuídas ao próprio Poder Judiciário, enquanto poder, para
assegurar a sua independência em relação aos Poderes Executivo e Legislativo.
São elas:
a) Autonomia Administrativa: é a capacidade de autogestão dos seus serviços. Abrange não só
a prática de atos administrativos como também a de atos normativos exteriorizados através dos
regimentos internos. Os próprios tribunais elegem o seu Presidente; os tribunais com mais de vinte
e cinco desembargadores podem criar o Órgão Especial, que exerce todas as funções jurisdicionais
e administrativas do tribunal pleno. Metade do órgão especial é eleito e a outra metade é
composta pelos desembargadores mais antigos. O Tribunal Estadual detém a iniciativa exclusiva
para apresentar os projetos de lei sobre a criação de varas. Note-se, contudo, que, para criação de
varas, é preciso lei estadual ou lei federal, conforme se trate da Justiça Estadual ou da Justiça da
União, cuja iniciativa do projeto de lei é exclusiva dos Tribunais Estaduais ou Federais.
b) Autonomia Financeira: o Poder Judiciário tem orçamento próprio. A Lei de Diretrizes
Orçamentárias determina que o próprio Poder Judiciário, dentro dos limites legais, elabore a sua
proposta orçamentária juntamente com a dos Poderes Executivo ou Legislativo. A proposta
orçamentária do Poder Judiciário é então encaminhada ao Chefe do Poder Executivo da respectiva
unidade da federação. Assim, no âmbito federal, os Presidentes do STF, e dos Tribunais Superiores
encaminham a proposta ao Presidente da República. E, no âmbito estadual, o Presidente do
Tribunal de Justiça a envia ao Governador do Estado.
Antes desse encaminhamento, tanto no âmbito federal quanto estadual, é mister que a
proposta seja aprovada internamente pelo respectivo tribunal.
A iniciativa para apresentar o projeto de lei orçamentária, no entanto, é exclusiva do Chefe do
Executivo (Presidente da República ou Governador), mas ele não pode, em princípio, alterar a
proposta preparada pelo Poder Judiciário, salvo se ela ultrapassar os limites da Lei das Diretrizes
Orçamentárias, nesse caso, faz-se necessário os reajustes pelo Chefe do Poder Executivo antes da
apresentação do projeto de lei.
Caso o Poder Judiciário não apresente a proposta orçamentária no prazo previsto em lei, o
próprio Chefe do Poder Executivo inclui, no projeto de lei orçamentária, a proposta de orçamento
do Poder Judiciário com base nos valores do orçamento vigente.
Durante a tramitação do projeto de lei orçamentária, o Poder Legislativo pode, no entanto,
promover os cortes de receita e, sendo assim, força convir que a autonomia financeira do Poder
Judiciário é bem reduzida, limita-se à apresentação da proposta orçamentária e à execução do que
for aprovado.
Por outro lado, as garantias funcionais visam assegurar a independência e imparcialidade dos
magistrados.
As garantias de independência são as seguintes:
a) Vitaliciedade (art. 95, I, da CF). É a perda do cargo apenas por sentença judicial transitada
em julgado. No primeiro grau, a vitaliciedade só será adquirida após dois anos de exercício da
judicatura. Nesse período de não vitaliciedade, a perda do cargo depende de processo
administrativo, mediante deliberação do próprio tribunal a que o juiz estiver vinculado, asseguradas
a ampla defesa e o contraditório. Os que ingressam na magistratura diretamente nos tribunais,
adquirem a vitaliciedade no momento da posse. A vitaliciedade, que só é possível mediante
expressa menção na Constituição, também é desfrutada pelos membros do Ministério Público,
membros do Tribunal de Contas, Oficiais Militares das Forças Armadas e Oficiais Militares Estaduais.
b) Inamovibilidade (art. 95, II, da CF). É a proibição de remoção compulsória. Abre-se exceção
quando houver motivo de interesse público, fundado em decisão por voto da maioria absoluta de
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respectivo tribunal ou do Conselho Nacional de Justiça, assegurada a ampla defesa (art. 93, VIII, da
CF).
c) Irredutibilidade de Subsídios: O subsídio do magistrado é composto por uma parcela única
dos vencimentos, sendo vedada abonos, prêmios, etc.
Finalmente, as garantias de imparcialidade, que consistem nas vedações constitucionais aos
magistrados, são as seguintes:
a) Proibição de exercer, ainda que em disponibilidade, outro cargo ou função, salvo uma de
magistério. O objetivo é coibir que a carga horária da docência prejudique a judicatura. O STF já
decidiu que cada tribunal deve definir a carga horária máxima que é tolerável para a docência.
Desde que ela não seja ultrapassada é possível ao magistrado lecionar em mais de uma instituição.
Cumpre ainda lembrar que o Conselho Nacional de Justiça baixou uma resolução que proíbe os
magistrados de integrarem a Justiça Desportiva, mesmo não sendo atividade remunerada.
b) Proibição de receber, a qualquer título ou pretexto, custas ou participações em processo.
c) Proibição de dedicar-se à atividade político-partidário. Por consequência, não pode sequer
filiar-se a algum partido político.
d) Proibição de receber, a qualquer título ou pretexto, auxílios ou contribuições de pessoas
físicas, entidades públicas ou privadas, ressalvadas as exceções previstas em lei.
e) Proibição de exercer a advocacia no juízo ou tribunal do qual se afastou, antes de
decorridos três anos de afastamento do cargo por aposentadoria ou exoneração. Trata-se de uma
vedação relativa ao exercício da advocacia, apelidada de “quarentena”, restrita ao juízo ou tribunal
de onde se afastou.
DIREITOS FUNDAMENTAIS
DIREITOS FUNDAMENTAIS, GARANTIAS E REMÉDIOS CONSTITUCIONAIS
Direitos Fundamentais são as disposições constitucionais que declaram a existência das

liberdades clássicas, sociais e políticas.
Garantias são as disposições constitucionais que visam assegurar ou proteger os direitos
fundamentais.
Dispõe, por exemplo, o art. 5º, IX, da CF: “é livre a expressão da atividade intelectual,
artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença”.
No mesmo inciso declara-se a liberdade de expressão, que é um direito fundamental, e
consagra-se a garantia, ou seja, a proibição de censura ou licença prévia do Estado.
A liberdade de ir e vir é um direito fundamental. Ninguém será preso senão em flagrante
delito ou por ordem escrita e fundamentada da autoridade judiciária competente (art. 5º, LXI, da
CF). Já o dever de comunicar imediatamente a prisão ao juiz e à família do preso ou à pessoa por
ele indicada, previsto no art. 5º, LXII, é uma garantia constitucional.
Note-se que às vezes a garantia e o direito encontram-se previstos no mesmo inciso e às
vezes em incisos diferentes.
Remédios Constitucionais, por sua vez, são os instrumentos processuais que visam
restabelecer o direito violado. São os seguintes: habeas corpus, mandado de segurança, ação
popular, direito de petição e representação, mandado de injunção e habeas data. Estes dois últimos
foram inovações da Constituição de 1.988, os outros quatro já eram previstos na Constituição
anterior. É ainda possível a impetração de mandado de segurança coletivo, que é o remédio
constitucional destinado ao restabelecimento dos direitos difusos e coletivos.
A Constituição não usa o termo remédio e, sim, Direitos e Garantias.
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As garantias constitucionais subdividem-se em:

a) garantias stricto sensu: são os mecanismos assecuratórios à proteção dos direitos, isto é, as
garantias propriamente ditas.
b) garantias instrumentais: são os remédios constitucionais, que podem ser impetrados toda
vez que a garantia for violada ou revelar-se ineficaz. Exemplo: é cabível habeas corpus quando o
Delegado de Polícia lavra o flagrante e não faz a imediata comunicação ao juiz competente.
DIREITOS INDIVIDUAIS OU LIBERDADES CLÁSSICAS
OS CINCO DIREITOS BÁSICOS DO CAPUT DO ART. 5º DA CF
Dispõe o art. 5º, caput da CF, que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do
direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.
Se, na organização do Estado, a preservação do pacto federativo é a viga mestra, no plano dos
direitos individuais, o princípio da isonomia é a base principal, tanto é que é mencionado duas
vezes no caput do art. 5º da CF e outra vez no inciso I, além de outras inúmeras menções
espalhadas pela Constituição. Na interpretação das normas, é o princípio da isonomia que deve
direcionar o trabalho hermenêutico num grau maior que os demais.
O caput do at. 5º da CF consagra os cinco direitos individuais básicos, dos quais derivam todos
os demais. São os seguintes:
a) direito à vida;
b) direito à liberdade;
c) direito à igualdade;
d) direito à segurança;
e) direito à propriedade.
DESTINATÁRIOS
Os direitos individuais são aplicáveis aos brasileiros e aos estrangeiros, e, no que couber, às
pessoas jurídicas.
É certo, pois, que a Constituição refere-se a brasileiros e estrangeiros “residentes no país”,
mas esta expressão é apenas para esclarecer que esses direitos só podem ser exercidos dentro dos
limites da soberania brasileira. A expressão “residentes no país” é um qualificativo aplicável tanto
aos brasileiros quanto aos estrangeiros, mas nada tem a ver com moradia ou residência, é uma
forma confusa de se dizer que esses direitos só são assegurados no âmbito espacial da soberania
brasileira.
Basta, para a exercitabilidade do direito, que a pessoa, brasileira ou estrangeira, se encontre
no território brasileiro, ainda que apenas de passagem. É óbvio, por exemplo, que o turista
estrangeiro que é preso ilegalmente no Brasil poderá impetrar habeas corpus.
Os direitos individuais são universais, inerentes a toda e qualquer pessoa e, portanto, os
estrangeiros não residentes no Brasil têm também assegurados esses direitos, garantias e remédios
previstos no art. 5º da CF.
Quanto às pessoas jurídicas, é pacífico que também compartilham dos direitos previstos no
art. 5º da CF, desde que compatíveis com a sua natureza.
APLICABILIDADE IMEDIATA
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Dispõe o art. 5º, §1º, da CF: “As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais
têm aplicação imediata”.
O dispositivo acima refere-se aos direitos e garantias fundamentais, e não apenas aos
individuais, portanto, aplica-se ao Título II por inteiro, abrange tanto os direitos individuais quanto
os direitos políticos e sociais. Topograficamente, encontra-se mal posicionado, o ideal é que
figurasse no final do Título II, evitando, destarte, a interpretação de que teria aplicação restrita aos
direitos individuais.
Assim, todas normas constitucionais que versem sobre direitos fundamentais têm aplicação
imediata. Ainda que se trate de norma constitucional de eficácia limitada, dependente, portanto,
de regulamentação legal, impõe-se a aplicação imediata em dois aspectos:
a) efeito revogador: é a não recepção das leis anteriores que, na matéria, sejam conflitantes
com a norma constitucional.
b) efeito paralisante: impede a elaboração de novas leis que contrariem os preceitos da
norma constitucional.
É claro que não se pode confundir a eficácia imediata com a eficácia integral.
A integralidade, que é a produção de todos os efeitos, só será possível, quanto às normas
constitucionais de eficácia limitada, com a superveniência da lei regulamentadora ou, então, à
míngua dessa lei, mediante impetração do mandado de injunção ou ação direta de
inconstitucionalidade por omissão. A previsão dessas duas ações é justamente para se garantir a
eficácia integral e imediata das normas constitucionais da eficácia limitada.
NORMA DE ENCERRAMENTO
Dispõe o §2º do art. 5º da CF: “Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não
excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte”.
Norma de encerramento é a que põe fim a uma enumeração e, ato contínuo, esclarece se o
rol é taxativo ou exemplificativo.
O rol dos direitos individuais é meramente exemplificativo, pois há outros direitos implícitos,
outrossim, os previstos em tratados internacionais em que o Brasil seja parte.
Este rol não pode ser reduzido, pois é cláusula pétrea, mas pode, quanto aos direitos
individuais implícitos, ser ampliado por Emendas à Constitucionais, que também, para aumentar a
proteção, poderá suprimir alguma restrição.
DIREITOS INDIVIDUAIS IMPLÍCITOS
São os decorrentes do regime constitucional e dos princípios constitucionais.

A lei, portanto, será inconstitucional quando violar direito previsto de forma expressa ou
implícita na Constituição.
O princípio “Nemo Tenetur se Detegere”, segundo o qual ninguém é obrigado a produzir
prova contra si mesmo, é um direito individual implícito, que deriva da ampla defesa. Outro
exemplo é o direito de o réu solto permanecer calado, embora o art. 5º, LXIII, da CF preveja essa
prerrogativa apenas ao réu preso. O STF admitiu, como sendo direito constitucional implícito, a
impetração de mandado de injunção coletivo. O princípio do “non bis in idem”, que proíbe que a
pessoa seja condenada duas vezes pelo mesmo fato, é outro exemplo de direito constitucional
implícito decorrente do senso de justiça inerente ao princípio do devido processo legal.
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Acrescente-se ainda que o princípio do duplo grau de jurisdição também não consta
expressamente na Constituição. Se, por exemplo, no procedimento, não houver previsão legal para
recurso da decisão final, há os que sustentam que o réu teria direito a novo julgamento, porquanto
o duplo grau seria um direito constitucional implícito, derivado do princípio da ampla defesa. Os
Prefeitos, por exemplo, são julgados pelo Tribunal de Justiça sem que a lei preveja recurso
ordinário, isto é, para discutir os fatos que ampararam a decisão.
Anote-se também que o princípio da anterioridade da lei eleitoral e da lei tributária, previstos
nos arts. 16 e 150 da CF, foram reconhecidas pelo STF como direitos individuais implícitos, pois
decorrem dos próprios princípios da Constituição.
É evidente que a tarefa de identificar os direitos individuais implícitos é atribuída ao Poder
Judiciário. Com isso, o §2º do art. 5º da CF referenda o ativismo judicial, que é a produção supletiva
da norma pelos magistrados através da aplicação direta dos princípios constitucionais, sem que a lei
figure como intermediária.
DIREITOS INDIVIDUAIS DECORRENTES DE TRATADOS INTERNACIONAIS
Os Tratados Internacionais só ingressam no ordenamento jurídico pátrio mediante as

seguintes fases sucessivas:
a) deve ser assinado pelo Presidente da República ou autoridade com poderes para tanto;
b) deve ser aprovado pelo Congresso Nacional;
c) deve ser aprovado por decreto do Presidente da República.
Quanto ao quórum de aprovação dos tratados, é o mesmo da lei ordinária, ou seja, maioria
simples. Todavia, os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos podem ser
submetidos ao processo legislativo próprio para as emendas constitucionais e, nesse caso, para que
tenham “status” de norma constitucional, terão que ser aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros.
Com efeito, dispõe o §3º do art. 5º da CF, introduzido pela Emenda Constitucional 45/2004:
“Os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada
Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros,
serão equivalentes às emendas constitucionais”.
Portanto, quanto a esses tratados de direitos humanos aprovados com o quórum de Emendas
à Constituição, não resta a menor dúvida que eles poderão incluir novos direitos individuais que já
existiam implicitamente.
O problema é quanto à estatura hierárquica dos tratados sobre direitos humanos anteriores à
Emenda 45, que foram aprovados com o quórum de simples lei ordinária.
A jurista Flavia Piovesan, com apoio no §2º do art. 5º da CF, equipara esses tratados sobre
direitos humanos às demais normas constitucionais do art. 5º da CF.
Esta tese, no entanto, não vingou no Supremo Tribunal Federal, que adota, em relação a
esses tratados sobre direitos humanos anteriores à Emenda 45, uma estrutura hierárquica
intermediária, posicionando-os acima das leis ordinárias e abaixo da Constituição. São supralegais,
mas infraconstitucionais.
O Pacto de São José da Costa Rica, por exemplo, é anterior à Emenda 45. Nele está contida a
norma que proíbe a prisão civil do depositário infiel. Como esta prisão é regulada por leis
ordinárias, em especial o Código Civil, o Código de Processo Civil e o Decreto 911/67, estas leis
foram afastadas por colidirem com o referido tratado.
A propósito, dispõe a Súmula Vinculante nº25: “É ilícita a prisão civil de depositário infiel,
qualquer que seja a modalidade de depósito”.
88
Finalmente, quando às matérias que a Constituição reserva à lei complementar, é vedada a

intromissão dos tratados, salvo aqueles sobre direitos humanos aprovados pelo quórum de emenda
constitucional.
EFICÁCIA VERTICAL E HORIZONTAL DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
Os Direitos Fundamentais são elementos limitativos da Constituição, à medida que restringem

o exercício do poder do Estado. O art. 5º, LIV, da CF, por exemplo, dispõe que “ninguém será
privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”. O art. 5º, LV, da CF, acrescenta
que “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são
assegurados o contraditório e ampla defesa com os meios e recursos a ela inerentes”.
A eficácia vertical é, pois, a observância dos Direitos Fundamentais nas relações jurídicas
entre o Estado e o particular.
Conquanto os Direitos Fundamentais tenham sido inseridos nas Constituições para limitar o
arbítrio do Estado, modernamente sua incidência é estendida às relações privadas, isto é, entre
particulares. É o que se denomina de Eficácia Horizontal dos Direitos Fundamentais. Assim, as
relações contratuais, as relações de Direito de Família, as relações associativas, as relações
particulares em geral, são também limitadas pelos Direitos Fundamentais. O associado, por
exemplo, não pode ser expulso do clube sem a ampla defesa e o contraditório. Outro exemplo: uma
empresa americana instalada no Brasil não pode conceder certos benefícios apenas aos
funcionários estrangeiros e excluir os brasileiros, ou vice-versa, sob pena de se afrontar o princípio
da isonomia.
CARACTERÍSTICAS DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS
As duas principais características dos direitos fundamentais são:

a) universalidade: é o fato de serem titularizados por todas as pessoas, indistintamente, à
medida que relacionam-se diretamente ao princípio da dignidade da pessoa humana.
b) relatividade: é o fato de o seu exercício ser passível de restrições impostas pelo
ordenamento jurídico ou em razão da colisão com outros direitos. Um médico formado no exterior,
por exemplo, para exercer a medicina no Brasil, terá primeiro que validar o seu diploma. O direito à
vida, por exemplo, poder ser sacrificado pela legítima defesa.
Saliente-se, contudo, que, quanto à titularidade, os direitos fundamentais são absolutos,
atribuídos a todos os seres humanos, não podem ser suprimidos pela ordem normativa. A
relatividade diz respeito, portanto, ao exercício desses direitos.
DIREITO À VIDA
O direito à vida é protegido na Constituição de forma bem ampla, abrangendo:

a) o direito à existência;
b) o direito à integridade física;
c) o direito à integridade moral;
d) o direito à privacidade.
O direito à existência é o principal, dele irradiam todos os demais direitos, pois a morte
extingue a personalidade jurídica. A Constituição veda a pena de morte, salvo em razão da prática
de certos crimes militares em período de guerra declarada; é mister que se trate de guerra externa
e não simplesmente uma guerra civil (art. 5º, XLVII, a, da CF).
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A Constituição é omissa sobre o início da proteção ao direito à vida. Claro que a partir do
nascimento com vida, a pessoa já existe, tanto é que nesse momento já adquire a nacionalidade
brasileira, conforme art. 12 da CF. O problema é a questão da vida intrauterina, que se inicia a
partir da fecundação, segundo a ciência biológica. Diante do silêncio da Constituição, uma corrente
sustenta que a matéria é da alçada do legislador ordinário que estaria, portanto, livre para liberar o
aborto, enquanto outros ensinam que a vida na Constituição deve ser interpretada como sendo a
proteção desde a concepção, de modo que a eventual lei que autorizasse o aborto, sem qualquer
razoabilidade, se revestiria de inconstitucionalidade.
O STF já decidiu que não há vida no feto anencefálico e, por consequência, a interrupção
voluntária da gravidez, não configura crime de aborto, mas ainda não se pronunciou sobre o
momento exato do início da tutela da vida.
Acrescente-se ainda que é permitido o uso de certas pílulas que atuam após a concepção e,
diante disso, o aborto só seria crime a partir da nidação, que é a implantação do ovo fecundado no
útero, e não mais a partir da concepção.
A vida intrauterina, no entanto, é protegida no Código Penal, que incrimina o aborto,
outrossim, pelo Código Civil, que, desde a concepção, assegura os direitos do nascituro.
O segundo aspecto do direito à vida é a proteção à integridade física. A vida manifesta-se no
corpo e, portanto, é essencial que este seja respeitado. O art. 5º, III, da CF prevê que “ninguém será
submetido a tortura, nem a tratamento desumano ou degradante”. Diversos autores, na linha de
Peter Häberle, consideram a tortura como sendo o único direito absoluto, isto é, sobre o qual a lei
não pode abrir qualquer exceção. A Constituição proíbe penas cruéis e de trabalho forçado e ainda
ordena a respeito à integridade física e moral dos presos (art. 5º, incisos XLVII e XLIV).
O terceiro aspecto do direito à vida é a proteção à integridade moral, que é a dignidade e
reputação da pessoa, ou seja, a honra. A pessoa, que é ofendida em sua honra, tem o direito de
resposta, proporcional ao agravo, além da indenização por dano material e moral. (art. 5º, V, da
CF).
O quarto aspecto da vida é o direito à privacidade, que é gênero cujas espécies são: a
intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas (art. 5º, X, da CF). Saliente-se, desde já,
que a menção à honra como direito à privacidade refere-se ao direito de manter sob sigilo os fatos
relacionados à privacidade, é um reforço à tutela da honra que é também prevista no art. 5º, V, da
CF.
Portanto, o ingresso na casa sem o consentimento do morador, durante a noite, só pode
ocorrer nas hipóteses de flagrante delito, desastre ou prestação de socorro, e, durante o dia,
também por ordem judicial. Noite, para José Afonso da Silva, é o intervalo entre dezoito e seis
horas da manhã. Celso de Mello, contudo, adota o critério físico-astronômico, considerando que
noite é o período entre o crepúsculo e a autora. A inviolabilidade do domicílio estende-se também
aos compartimentos reservados de hotéis e locais de trabalho, consoante jurisprudência do STF.
Finalmente, ainda em decorrência do direito à privacidade, o art. 5º, XIV, da CF, que assegura
a todos o acesso à informação, resguarda o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício
profissional. Protege-se assim as atividades em que se tem acesso a informações sigilosas, como é o
caso de jornalistas, advogados, médicos, psicólogos, padres e tantos outros.
DIREITO À PROPRIEDADE
O art. 5º, caput, da CF prevê a inviolabilidade do direito à propriedade e o seu inciso XXII
preceitua que “é garantido o direito de propriedade”. Esta dupla menção, que nem o direito à vida
mereceu, sinaliza que a eventual Emenda Constitucional para implantação do Estado Comunista
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padeceria de flagrante inconstitucionalidade, porquanto o direito do homem à aquisição dos bens é

consagrado como cláusula pétrea.
O direito à propriedade privada é um dos princípios da atividade econômica, que, no entanto,
deve conviver com outro princípio, que é o da função social da propriedade, ambos previstos no
art. 170 da CF.
Força convir que a propriedade é um direito fundamental, enquanto a função social é um dos
seus limites. É claro que ela ainda tem outras restrições, como é o caso, por exemplo, da
desapropriação, mediante prévia indenização em dinheiro. Outro exemplo é a requisição
temporária de bens particulares para uso do Poder Público, prevista no art. 5º, XXV, da CF, no caso
de iminente perigo público, nesse caso, o particular só será indenizado se houver dano.
A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais
de ordenação da cidade expressas no plano diretor (art. 182, §2º, da CF).
Quanto ao imóvel rural, a função social, para ser cumprida, além de atender às exigências
legais, é ainda preciso que o aproveitamento oriundo do uso ou exploração seja racional e
adequado, que não haja abuso na utilização dos recursos naturais e que o meio ambiente seja
preservado. E, caso haja trabalhadores, é essencial que os seus direitos sejam respeitados e que a
exploração favoreça também o bem estar deles (art. 186 da CF).
A propriedade rural que não atender à sua função social poderá sofrer a chamada a
desapropriação-sanção, para fins de reforma agrária, por parte da União, cuja indenização, embora
prévia e justa, será em títulos da dívida agrária, resgatáveis no prazo de até vinte anos, sendo a
primeira parcela paga a partir do segundo ano de sua emissão (art. 184 da CF). Esta desapropriação
é a única que não é paga em dinheiro, servindo, pois, como punição pelo mal uso da propriedade.
DIREITO À IGUALDADE
O princípio da igualdade ou isonomia é enfatizado pela Constituição, mencionado duas vezes

no caput do art. 5º e logo em seguida, o inciso I ainda reforça que “homens e mulheres são iguais
em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição”.
Indubitavelmente, trata-se do direito fundamental mais valorizado pela Constituição que, por
isso mesmo, na interpretação das normas, exercerá o papel de protagonista em relação aos demais
direitos individuais.
O princípio da isonomia proclama que todos são iguais perante a lei, tendo, pois, o Poder
Legislativo como o seu primeiro destinatário, na função primária de elaborar as leis. É claro que os
Poderes Executivo e Judiciário também são destinatários desse princípio, pois eles devem aplicar a
lei atentos à ideia de igualdade.
O princípio da isonomia, na concepção de Aristóteles, adotada até os dias de hoje, cuja
finalidade é a busca do ideal de justiça, consiste tanto em tratar igual os iguais quanto em tratar
desigual os desiguais, até o limite em que essas pessoas se desigualam, justamente para que elas
possas se igualar.
O princípio da isonomia, portanto, pode ser violado de duas formas:
a) quando se trata igual os desiguais;
b) quando se trata de forma desigual os iguais.
Força convir, portanto, que a lei pode conter discriminações motivadas por vários fatores,
desde que haja um nexo de compatibilidade lógico entre o fato discriminado pela norma e a razão
jurídica da sua discriminação.
Aliás, o art. 39, §3º, da CF esclarece que a lei poderá estabelecer requisitos diferenciados de
admissão aos ocupantes de cargos públicos quando a natureza do cargo o exigir.
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O art. 7º, inciso XXX, da CF ainda proíbe a diferença de salários, de exercícios de funções e de
critérios de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil.
Sobre a questão do limite de idade para prestar concursos públicos, dispõe a Súmula 683 do
STF:
“O limite da idade para inscrição em concurso público só se legitima em face do art. 7, XXX, da
Constituição, quanto possa ser justificado pela natureza das atribuições do cargo a ser preenchido”.
Assim, por exemplo, para o cargo de motorista, tendo em vista que com o avançar da idade
os reflexos tendem a diminuir, é razoável se impor limite de idade, mas para os cargos cuja idade
não compromete o exercício das funções, que aliás é a regra, o eventual limite será
inconstitucional.
O STF, em julgado curioso, considerou constitucional a lei que impõe estatura mínima para os
cargos de Delegado de Polícia e Investigador, mas reputou inconstitucional essa exigência para o
cargo de Escrivão de Polícia, cujas funções são meramente burocráticas.
A própria Constituição faz uma série de discriminações. Exemplos: a mulher pode aposentar-
se voluntariamente aos cinquenta e cinco anos de idade, enquanto para o homem exige-se
sessenta anos de idade (art. 40, §1º, III, alínea “a”). Outro exemplo, a Constituição prevê que certos
cargos públicos são privativos de brasileiros natos (art. 12, §3º, da CF). Mais um exemplo: as
mulheres e os eclesiásticos ficam isentos do serviço militar obrigatório (art. 143, §2º, da CF).
O tratamento diferenciado será, pois, legítimo em duas situações:
1ª) quando houver um nexo de compatibilidade lógico entre o fato discriminado pela norma e
a razão jurídica da discriminação;
2ª) quando a discriminação emanar de norma constitucional.
O princípio da igualdade é o mais abordado pela Constituição.
Com efeito, dispõe o art. 3º, inciso IV, da CF:
“Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer
outras formas de discriminação.”
É claro que esse rol do art. 3º, IV, da CF é meramente exemplificativo, outros tipos de
discriminação também são vedados.
O rol 5º, XLI, da CF estatui que “a lei punirá qualquer discriminação atentatória dos direitos e
liberdades fundamentais”.
O art. 5º, XLII, da CF, por sua vez, determina que “a prática do racismo constitui crime
inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei”.
O racismo, que é definido pela Lei 7.716/89, consiste tanto na discriminação quanto no
preconceito de raça, cor, etnia, religião ou procedência nacional. O preconceito é a intolerância por
esses motivos. A discriminação é o tratamento diferenciado por aquelas razões.
Por outro lado, a igualdade classifica-se em:
a) igualdade formal: é a igualdade perante a lei. Esta igualdade é observada quando a lei trata
igual as pessoas que se encontram na mesma situação, bem como de forma desigual, aqueles que
se encontrem em situação diferente, nesse último caso, o tratamento desigual deve ser feito na
medida dessa desigualdade, visando justamente buscar a igualdade entre as pessoas.
b) igualdade material ou substancial: é a igualdade social e econômica. Um dos objetivos da
República Federativa do Brasil é o de erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as
desigualdades sociais e regionais (art. 3º, III, da CF).
As políticas de vedação e combate à discriminação são de duas ordens:
a) políticas de feição clássica: são as normas constitucionais e legais que proíbem e inibem a
discriminação.
92
b) ações afirmativas (“affirmative actionis”) ou ações positivas ou discriminação positiva: são

as medidas concessivas de certos benefícios às pessoas hipossuficientes ou aos grupos sociais que,
durante muito tempo, foram discriminados, visando impulsioná-los a atingir a igualdade real em
relação às demais pessoas. São medidas de compensação, que merecidamente se pratica em favor
de certos grupos de pessoas, para que se cumpra o aspecto do princípio da isonomia, de se tratar
de forma desigual os desiguais. De fato, tratar igualitariamente os desiguais é uma afronta à
isonomia. Assim, por exemplo, justifica-se os inúmeros benefícios que a lei prevê aos deficientes
físicos ou outros hipossuficientes. Igualmente, as cotas que se reserva aos negros e índios nas
universidades e concursos públicos são válidas como medida de compensação à marginalização que
sofreram ao longo da história.
O STF pronunciou-se favoravelmente à reserva de vagas para negros e índios nas
universidades públicas. O raciocínio certamente será o mesmo em relação às leis que estabelecem
reservas de vagas para essas pessoas nos concursos públicos.
Do exposto verifica-se que, para se cumprir a isonomia, não basta tratar igual os iguais, é
ainda preciso dar tratamento desigual aos desiguais.
Estas ações afirmativas se exteriorizam através de políticas de inclusão social, leis e atos
administrativos de proteção a essas pessoas. Leis que, por exemplo, estabelecem a reserva de
vagas nas Universidades Públicas, outrossim, que reserva vagas para idosos e obesos em ônibus,
merecem aplausos, à medida que, no fundo, o que elas buscam é justamente a concretização do
princípio da isonomia.
DIREITOS SOCIAIS OU LIBERDADES CONCRETAS
CONCEITO
Dispõe o art. 6º, caput, da CF: “São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o
trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à
infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.
Os direitos dos trabalhadores são espécies de direitos sociais, que, evidentemente, é o
gênero, que abarca também outras espécies de direitos.
NATUREZA JURÍDICA
Os direitos sociais classificam-se como direitos fundamentais juntamente com os direitos

individuais e os direitos políticos.
IMPLANTAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS
Em regra, os direitos sociais figuram em normas constitucionais programáticas e a sua

implantação ocorre paulatinamente, à medida que, por exigir uma atuação positiva do Estado,
revela-se custosa.
A implantação dos direitos sociais, portanto, está condicionada à existência de recursos
financeiros.
CLÁUSULAS DA RESERVA DO POSSÍVEL
Esta cláusula é a que justifica a não concretização imediata de um direito social em razão da
93
falta de recursos financeiros.

É, pois, a defesa apresentada pelo Administrador Público para explicar a sua inércia quanto à
não implantação imediata dos direitos sociais.
O art. 2º do Pacto de São José da Costa Rica faz menção à cláusula da reserva do possível e
reconhece que se deve envidar esforços a fim de se conseguir progressivamente a plena efetividade
dos direitos sociais, na medida dos recursos disponíveis.
A cláusula da reserva do possível pode ser:
a) fática ou absoluta: é a ausência ou insuficiência de recursos financeiros.
b) jurídica ou relativa: é o fato de o orçamento não fazer menção à despesa para o
atendimento de determinado direito social. Como se sabe, o administrador público, sob pena de
infringência da Lei da Responsabilidade Fiscal, não pode efetuar gastos que não encontrem
previsão específica no orçamento.
O STF, no entanto, visando dificultar as desculpas utilizadas pelos administradores públicos,
decidiu que o conteúdo das normas programáticas não pode ser encarada como mera promessa
constitucional inconsequente, devendo se dar efetividade concreta ao mínimo existencial que
assegure às pessoas o acesso ao direito ali previsto.
A justificativa da cláusula da reserva do possível não é aceita pelo Poder Judiciário quando a
não implantação do direito social decorre da falta de vontade política, demonstrada por dados
concretos, e não propriamente pela falta de recursos financeiros.
PROIBIÇÃO DO RETROCESSO
A proibição do retrocesso tem dois aspectos:

a) as normas constitucionais que preveem os direitos sociais não podem ser revogadas por
Emendas à Constituição, pois são cláusulas pétreas, conforme art. 60, §4º, IV, da CF, que se
relacionam com o princípio da dignidade da pessoa humana. Sobre a questão de ser ou não
cláusula pétrea, na verdade, paira polêmica, porquanto o citado art. 60, §4º, IV, da CF refere-se aos
direitos e garantias individuais, e não aos direitos sociais.
b) as leis que regulamentam os direitos sociais não podem simplesmente serem revogadas,
pois elas passam a integrar as normas constitucionais programáticas. De fato, concretizada a
conquista social do direito, a eventual revogação da lei regulamentadora geraria, por consequência,
a ineficácia da norma constitucional. Há, pois, uma proibição implícita de revogação quando não há
a sua substituição por outra lei de eficácia igual ou superior.
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Vedada a transmissão e reprodução deste material (art. 184 CP).

Aluno Olivia Oliveira Guimarães

Tradicionalmente, Constituição é o conjunto de normas jurídicas supralegais e rígidas que

CONSTITUIÇÃO LIBERAL (também chamada constituição clássica, constituição garantia e

Estado Social ou Estado Providência (Welfare State) é o intervencionista, que disciplina a

PRINCÍPIO DA RESERVA DO POSSÍVEL

De acordo com o princípio da reserva do possível, a concretização dos direitos sociais,

das ações judiciais em que esse assunto é discutido.

CLASSIFICAÇÃO DAS CONSTITUIÇÕES

QUANTO AO CONTEÚDO: FORMAL E MATERIAL

a) Constituição Formal: abrange todas as normas inseridas na Constituição,

QUANTO À EXTENSÃO: SINTÉTICA E ANALÍTICA

QUANTO À FORMA: ESCRITA E NÃO ESCRITA

a) Constituição escrita: quando todas as normas constitucionais encontram-se concentradas

QUANTO AO MODO DE ELABORAÇÃO: HISTÓRICA E NÃO DOGMÁTICA

QUANTO À ORIGEM: OUTORGADA, PROMULGADA E CESARISTA

a) Constituição Outorgada: é a imposta unilateralmente pelo governante ou grupo que detém

QUANTO À ESTABILIDADE OU REFORMA (ALTERABILIDADE, MUTABILIDADE OU

a) Constituição Imutável: quando o texto constitucional proíbe a sua própria reforma.

sanção do imperador e referendo popular.

QUANTO À RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E A RELIGIÃO: LAICA E TEOCRÁTICA

a) Constituição Laica: é a que impõe a separação entre o Estado e a religião, vedando-se a

Há, na verdade, dois tipos de Poder Constituinte, o originário e o derivado.

CONCEITO DE PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO OU GENUÍNO OU DE PRIMEIRO GRAU

O poder constituinte originário reveste-se de quatro características: inicial, autônomo,

referendos e plebiscitos, são exteriorizações do poder constituinte originário.

LIMITES DO PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO

TITULAR DO PODER CONSTITUINTE ORIGINÁRIO

PODER CONSTITUINTE DERIVADO OU REFORMADOR OU DE SEGUNDO GRAU

Apresenta as seguintes características:

TITULAR DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO

INSTRUMENTO DO PODER CONSTITUINTE DERIVADO

No Brasil, a reforma constitucional se verifica através de Emenda Constitucional, nos termos

PODER CONSTITUINTE DERIVADO DECORRENTE

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• Inconstitucionalidade formal objetiva: é o vício nos demais aspectos do procedimento

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