Declaração

Dedicatória
Agradecimentos
Siglas
Introdução
Tema: Mecanismo de Controlo na Administração Financeira do Estado no combate à
Fraude e à Corrupção

Delimitação do Tema
O Controlo de Administração Financeira do Estado no Combate à Fraude e à Corrupção no
Instituto de Formação em Administração Publica e Autárquica de Lichinga, ano de 2023.

Problematização do Tema
O presente projecto tem como objectivo responder à seguinte questão: Como ter o melhor
controlo da administração financeira do Estado para combater à Fraude e à Corrupção?

Objectivos
Objectivo Geral
 Demostrar os Mecanismos de Controlo na Administração Financeira do Estado.

Objectivos Específicos
 Distinguir os mecanismos de controlo na Administração Financeira do Estado;
 Avaliar se os mecanismos são confidentes ao controlo da administração Financeira do
estado
 Validar o impacto positivo dos mecanismos de controlo de administração Financeira
do Estado.

Justificativas

Resultados esperados
Marco Teórico
Fundamentação de Controlo Financeiro do Estado no Combate à Corrupção e à Fraude
O desenvolvimento das concessões ostentadas pela Nova Gestão Pública (NGP) provocou
uma intensa alteração na gestão financeira e contabilística (Veloso, 2013). Nesta altura, a
Contabilidade Pública tradicional era baseada no controlo orçamental e o controlo da
legalidade não coadjuvava eficientemente como instrumento de suporte à decisão.
Preocupava-se em conceder maior informação aos diversos stakeholders nas perspectivas
financeiras, orçamentais, económicas e patrimoniais (Cunha, 2011: 6).

A prática dos actos delituosos, corrupção ou fraude, podem ser indissociáveis entre si, na
medida em que são efeitos negativos desses delitos a redução da confiança social, o aumento
dos custos, a ineficácia do funcionamento dos serviços públicos ou das entidades privadas. As
medidas de controlo têm natureza preventiva, pois buscam determinar e aplicar métodos que
possibilitam reprimir ou diminuir possíveis ocorrências de actos delituosos (Maia, 2015).

Constituem modos de prevenir e identificar as incorreções e actos delituosos intencionados as

auditorias ou inspecções sobre a conformidade dos procedimentos a nível dos sectores
públicos e privados, bem como os mecanismos de controlo interno, as verificações, os
mecanismos de avaliação da qualidade e da conformidade dos serviços providos à
comunidade ou aos clientes. As prevenções de eventuais ocorrências delituosas no
funcionamento das organizações públicas ou privadas traduzem-se na transparência, execução
e acompanhamento dos procedimentos congruentes (Maia, 2015).

Corrupção no Sector Público

A corrupção não é de forma alguma algo de novo, nem se limita a uma determinada parte do
mundo. Ela deve ser vista como sendo uma característica de uma sociedade organizada, isto é,
do ser humano organizado em grupos e com uma hierarquia de poder. É uma realidade nas
sociedades agrárias ou industrializadas, em democracias ou autocracias, em estados religiosos
ou não religiosos, grandes ou pequenos, capitalistas ou socialistas, em países ditos
desenvolvidos ou em países designados em desenvolvimento, ricos ou pobres. Nem se quer a
corrupção se restringe apenas ao sector público. Os negócios também estão envolvidos em
corrupção: suborno as alfândegas, polícia, funcionários de impostos e d e procurement para
evitarem o pagamento de taxas, assegurar contratos públicos lucrativos, são apenas alguns
exemplos. Contudo, a corrupção não é aceite e é continuamente combatida com sucesso em
democracias fortes e onde há uma liderança ética.

Definição
A corrupção é definida como o abuso de autoridade ou função confiada a alguém para
benefício pessoal. Esta definição reconhece que a corrupção do sector público tem
particularmente efeitos devastadores mas não pode ser tratada isoladamente da corrupção nos
partidos políticos, sector privado, associações, Organizações Não-Governamentais - ONGs e
sociedade. A corrupção envolve não só as instituições públicas como também outras
instituições.

Enquanto todas as formas de corrupção minam o desenvolvimento e a democracia, o enfoque

do Governo está principalmente para a corrupção no sector público pois grande parte da
economia depende da interacção entre a Administração Pública e o Sector Privado e grande
parte dos cidadãos recorrem ao Sector Público para obterem serviços essenciais e emprego.
Portanto, os esforços de combate à corrupção devem estar centrados no sector público e onde
há interacção entre os sectores públicos e privado.

Factores da Corrupção e Fraude

Vontade do agente (factor subjetivo) – a

prevenção traduz-se na educação que contribui
para valores da cidadania

Acto corrupto
Oportunidade para a prática do acto (Factor
ou fraudulento
objetivo) - traduz-se na prevenção por
intermédio do controlo das normas de execução
dos procedimentos, dos planos de prevenção,
da gestão de risco de fraude e de corrupção e
da transparência.

Necessidade de Controlar os Poderes Constituídos

O controlo dos poderes constituídos impede o poder absolutista e a invasão de um poder sobre
outro, permitindo asseverar as legitimidades e competências de cada um deles, tendo em conta
aos padrões da organização dos Estados de soberania popular traduzidos pelo liberalismo e,
posteriormente, pelo estado de direito democrático (Franco, 1995). Nesse âmbito, o Estado de
direito democrático instituiu o princípio da separação no domínio financeiro. As finanças
constituem meios proveitosos em reservas de competências legislativas, pois agregam-se
competências políticas de decisão não normativa, como por exemplo a aprovação do
Orçamento e a autorização do endividamento político.

Para além do controlo da legalidade in genere pelos Tribunais, integram uma alçada central da
administração confiada ao Executivo (a administração financeira) e coordena particulares
formas de decisão jurisdicional como a prestação de contas. A separação de poderes delimita
o poder político para evitar a potencialidade totalitarista da legitimação democrática com
concentração dos poderes. Não obstante, a negação da concentração dos poderes persiste nos
meios democráticos do Estado (Franco, 1995).

Segundo Gameiro (2004), para que o princípio da separação de poderes seja consagrado, é
necessário delinear as formas de controlo do Estado e da administração pública, tal como o
conceito de controlo do Estado Democrático, porque condiciona o Estado a regras e não às
vontades. Este deve estar ao serviço do interesse público e, por conseguinte, ter o controlo
global incessante, quer a nível técnico e jurídico, quer a nível social ou político.

Tipos e Formas de Controlo na Administração Financeira do Estado

É indispensável determinar um conjunto de tipos e formas de controlo para obstar a
ocorrência desses crimes no governo e nos organismos públicos.
O controlo assume um papel significativo na garantia do uso devido dos dinheiros públicos
quando motivado por factores económicos. Existem diversos tipos e formas de controlo na
administração financeira do Estado, para além do tipo de controlo financeiro. Neste
seguimento, vejamos dois tipos de controlos definidos por Catarino (2011):

 Quanto à sua amplitude:

Controlo orçamental – é um tipo de controlo mais restrito às despesas orçamentadas,
no sentido em que não podem extrapolar os limites assentados e determinados,
versando de modo distinto o controlo das receitas públicas. Conhece-se se os impostos
estabelecidos foram liquidados adequadamente no controlo orçamental das receitas.
Ou seja, se a contabilização foi realizada devidamente e se foi cumprido e observado
nas legislações.

 Quanto à sua natureza:

 Controlo Administrativo – atribuída às entidades previstas na Lei, como o serviço ou
instituição incumbido pela sua execução, os serviços de Orçamento e Contabilidade
Pública e os serviços gerais de inspeção e de controlo da Administração Pública;
Controlo jurisdicional – da competência do Tribunal de Contas, segundo a Lei
orgânica, e abrange os atos de execução do OE;
Controlo político – feito pela Assembleia da República no âmbito das suas funções de
fiscalização e dispõe de dois aspetos: o controlo de execução do OE e a concretização
das responsabilidades políticas dos órgãos do poder político com poder de intervenção.

Morais (2007) destaca cinco tipos de controlo que podem ser abrangidos segundo o seu
âmbito de aplicação:
 Controlos preventivos: tem como objectivo impedir a ocorrência de factos não
desejados. São controlos que devem ocorrer antes que o facto ocorra, controlos à
priori. Exemplos: contratar pessoas íntegras, competentes, treinadas e de confiança;
segregação de funções com objectivo de prevenir as oportunidades de desvios; um
sistema adequado de autorizações para prevenir o mau uso de recursos da empresa e
controlos físicos sobre os activos da empresa. (Migliavacca, 2004)
 Controlos detetivos: são aplicados para identificarem erros ou irregularidades que já
ocorreram, são controlos à posteriori. Reconciliações bancárias, contagem de caixa,
revisão mensal dos relatórios financeiros e sua comparação com os valores do
orçamento são exemplos destes controlos (Migliavacca, 2004).
 Controlos directivos: São controlos utilizados para que ocorram os factos
pretendidos, ou seja, servem para provocar ou encorajar a ocorrência de um facto
desejável, isto é, para produzir efeitos ‘positivos (Morais, 2007). A definição de
políticas e procedimentos numa organização é um exemplo de controlo directivo.
 Controlo correctivos: permitem a correcção de problemas ocorridos e indesejados
como por exemplo, um relatório sobre artigos obsoletos ou uma lista de diferenças de
inventário (Morais, 2007).
 Controlos compensatórios: controlos que servem para compensar eventuais
fragilidades existentes dos outros controlos. Serve como exemplo a conciliação entre
os ordenados e salários processados com os valores a pagar à Segurança Social
(Morais, 2007).
Mecanismos e Instrumentos do Controlo Interno e Órgãos de Controlo
Controle Interno é o conjunto constituído pelo planeamento organizacional e todos os
métodos e procedimentos adoptados dentro de uma organização, a fim de salvaguardar seus
activos, verificar a adequação e o suporte de dados contabilísticos, promover a eficiência
operacional e encorajar o seguimento das políticas de gestão definidas pela Direcção de modo
a prevenir e evitar erros, fraudes, ineficiência e crises na Organização.

O controlo interno é um processo, realizado pelo conselho de administração, executivos e

outros funcionários de uma entidade, projectado para fornecer uma garantia razoável em
relação à consecução dos seguintes objectivos: Eficiência e eficácia das operações,
confiabilidade das demonstrações financeiras e conformidade com as leis e regulamentos
vigentes” (COSO, 2013, p. 3).

Os instrumentos do controlo interno de uma organização se baseiam nas Leis e normas de

procedimentos elaboradas no âmbito da administração pública orientadas pela função
legislativa e executiva. Por seu turno, incumbem aos órgãos que derivam da autoridade central
exercer o controlo interno do Estado, enquanto os Estados, que vivenciaram o absolutismo,
são coordenados pelo princípio de separação dos poderes, sendo o controlo interno
subordinado ao Executivo. Em outros termos, é submetido à autoridade do governo e
desempenhado por departamentos especializados da administração pública, como por
exemplo a inspeção geral das finanças (Franco, 1995).

De acordo com Marçal e Marques (2011: 13), o controlo interno “é uma forma de organização
que pressupõe a existência de um plano e de sistemas coordenados destinados a prevenir a
ocorrência ou minimizar as suas consequências e maximizar o desempenho da entidade em
que se insere”.

Para Tavares (1997), o método do posicionamento do órgão/serviço de controlo é considerado

indispensável e traduz-se na distinção ostentada pelo órgão de controlo segundo os factos da
organização controlada. Para tanto, o controlo interno é preparado e incrementado por cada
órgão/serviço incorporado na estrutura da organização controlada, para além de constituir o
próprio autocontrolo. Assim, poder-se-ia dizer que a finalidade do controlo interno é
proporcionar a confiança, a plenitude e a integridade da informação fornecida, a consonância
com as políticas, planos, procedimentos, Leis e regulamentos, bem como a prevenção e a
protecção dos activos, a aplicação económica e a utilidade devida dos recursos e a execução
dos propósitos direccionados às operações ou programas (Marçal e Marques, 2011).
Objectivos do Controle Interno
 Fiscalizar a correcta utilizacao de recursos publicos e a exactidao e fidelidade dos
dados contabilisticos;
 Garantir atraves da fiscalizacao, a uniformizacao da aplicacao das regras e metodos
contabilisticos, e
 Verificar o cumprimento das normas legais e procedimentos aplicaveis.

Procedimentos de Controlo Interno

Os procedimentos de controlo interno da UGP compreendem as politicas e os procedimentos
adoptados, para ajudar na realizacao dos seus objectivos, assegurando uma adequada e
eficiente gestao das suas operacoes, incluindo:
 Cumprimento das normas e regulamentos do Banco Mundial e do Governo
 Salvaguarda dos Bens;
 Utilização eficiente e económica dos meios financeiros postos a disposição do
projecto;
 Exactidão e credibilidade dos registos contabilísticos;
 Elaboração em tempo útil da informação financeira para os vários utilizadores da
mesma, nomeadamente: Governo, Banco Mundial, Comité de Directivo do PDUL e
Outros interessados.
Seguidamente são mencionadas as principais medidas de controlo interno que a UGP deve pôr
em prática:
 Antes de efectuar qualquer tipo de despesas, a mesma deve ser previamente autorizada
pelo Coordenador do Projecto;
 Por norma os pagamentos devem ser efectuados por cheque ou por transferência
bancária;
 Os cheques devem ser cruzados por uma questão de segurança;
 Não deve ser assinado nenhum cheque em branco;
 Logo que os cheques sejam assinados pelo segundo assinante, os documentos de
suporte devem ser imediatamente cancelados, com o carimbo de PAGO;
 Todas as contas bancarias devem ser reconciliadas mensalmente. O Contabilista e o
responsável pela sua elaboração, cabendo ao Gestor Financeiro a sua aprovação;
 Os livros de recibos devem ser pré-numerados e guardados em local seguro até pelo
menos 5 anos após o término do Projecto;
 Os pagamentos devem ser efectuados a partir de originais e não de fotocópias;
Antes de preparar qualquer Autorização de Pagamento, deve-se verificar se a documentação
de suporte cumpre os seguintes requisitos:
 Esta em nome do Projecto;
 O documento é original e autêntico;
 O documento não contém rasuras;
 O documento é um modelo oficial;
 O documento tem data actual;
 A informação contida no documento permite a sua contabilização apropriada;
 Os cálculos do documento estão correctos;
 O documento está cancelado, a fim de evitar a sua nova apresentação para pagamento.

Todas as aquisições devem incluir a confirmação em como os produtos foram efectivamente

fornecidos, seja através de uma Nota de Entrega do Fornecedor, seja através de uma Guia de
Recepção do projecto, ou então uma confirmação de recepção e conformidade sobre a factura,
no caso de pequenas compras.

Todos os serviços, como por exemplo reparação de viaturas, equipamentos, instalações, entre
outros, devem ser confirmados em como foram efectivamente prestados com qualidade e de
acordo com o detalhe da factura do Fornecedor.

Deve existir uma adequada segregação de funções dentro da UGP, por exemplo a recepção e
verificação das compras deve ser efectuada por pessoas que não sejam nem do Departamento
de Procurement nem do Departamento Financeiro.
O controlo interno rege-se pelos princípios de independência e isenção e ainda pelos
princípios e regras das organizações internacionais de auditoria aplicáveis.

Controlo Interno na Prevenção à Fraude

A estratégia de prevenção de fraude é uma série de processos e procedimentos destinados para
prevenir ou, pelo menos, controlar essa fraude.
O AICPA, com a colaboração do IIA e da ACFE, elaborou um estudo designado por
“Management AntiFraude programs and controls”, lançado em 2002, onde citam vários
fatores, divididos em três dimensões, imprescindíveis para a prevenção da fraude nas
organizações (2002, citado por Biegelman & Bartow, 2006):

 Criação de uma cultura ética e honesta

 A organização é responsável por criar uma cultura de honestidade e transmitir os
comportamentos desejáveis para cada funcionário. Para tal, é exigido a criação de uma
administração exemplar, um ambiente de trabalho positivo, a contratação e promoção
de pessoal apropriado, a formação do pessoal, a confirmação e a disciplina.

 Avaliação de processos e controlos antifraude

As organizações deverão reduzir as oportunidades de fraude através da avaliação dos
riscos de fraude, da adoção de medidas de mitigação do risco e da implementação de
controlos internos preventivos e detetivos.

 Desenvolvimento de um processo de supervisão apropriado

A supervisão pode ser efetuada de várias formas e por muito indivíduos dentro da
organização ou fora desta, sob a supervisão geral do comité de Auditoria.

Mecanismos e Instrumentos do Controlo Externo

A Constituição da República estabelece os instrumentos do controlo externo para
supervisionar as organizações públicas com independência e autonomia. Segundo Tavares
(1997), a natureza e os fins a adotar afiguram-se à condição de êxito do sistema de gestão, à
subsistência de um sistema de controlo [interno] apropriado executado por órgãos e serviços
de fiscalização tecnicamente independentes, apesar de introduzidos numa estrutura interna da
entidade, organismo ou instituição. As entidades instaladas externamente podem fiscalizá-los
segundo as estruturas da Administração Pública, com as quais incorporam e efetuam o
controlo interno.

O controlo externo do Estado é exercido por entidades independentes, a saber: órgãos,

entidades ou instituições socais independentes do governo e da administração pública
(Franco, 1995).

No âmbito do controlo externo, existe o controlo político exercido por órgão de representação
política, ou seja, a Assembleia da República ou o parlamento e o controlo técnico ou
jurisdicional, que é desempenhado pelo órgão independente/autónomo na garantia da
correcção da actividade financeira por meio da confrontação entre os factores de avaliação
relativos à legalidade, regularidade, adequação, economia e demais essenciais exercidos pelo
Tribunal Administrativo.

Segundo Moreno (2010), nos estados modernos e democráticos, o controlo externo é

composto e incrementado por entidades públicas categoricamente qualificadas, nos termos da
Constituição da República ou da legislação, por disponibilizar e assegurar a independência,
autonomia e separação dos poderes e demais órgãos, e em particular os governos, dirigentes
da gestão financeira pública. Neste pormenor, há necessidade da independência técnica para
eleger, por iniciativa própria, as entidades e as matérias a controlar, o período a efectuar a
auditoria, bem como definir a sua natureza, extensão e metodologias e publicar os resultados.

Tavares (2014: 174) entende que “não é possível uma boa gestão sem um controlo… e
avaliação”. Para o efeito, os serviços, organismos, entidades e gestores da administraçã
disponibilizam um sistema interno de controlo e de apreciação credível, assim coadjuvando
para a tomada das decisões com mais prudência. O controlo e a avaliação correspondem
rigorosamente aos mecanismos essenciais, onde os resultados possibilitam o apuramento de
possíveis responsabilidades resultantes da atividade de administração. Conquanto, a avaliação
assevera a utilidade e a qualidade (Tavares, 2014).

A Importância dos Mecanismos de Controlo da Administração Financeira do Estado no

Combate à Fraude e à Corrupção

O mecanismo do controlo da administração financeira do Estado é realizado no âmbito das

organizações públicas e por meio de controlo interno, externo e social. Se durante o controlo
interno ou externo forem detetados indícios de desvios de dinheiro público ou de prática de
crime económico ou financeiro, será dado conhecimento ao órgão competente para proceder a
investigações de factos em questão e à aplicação de medidas adequadas. Ao reprimi-las
acaba-se por, simultaneamente, prevenir as possíveis práticas de corrupção e fraude ou demais
crimes financeiros

Prestar contas no Estado democrático não é apenas um dever dos cidadãos e governantes, pois
também envolve os cidadãos nas decisões que lhes dizem respeito, nomeadamente nos
assuntos sobre como é regido o dinheiro público e o património público (Mozzicafreddo,
2013: 2). Neste sentido, Mozzicafreddo (2003: 3) define a prestação de contas como uma

Obrigação de responder pelos resultados, no sentido do controlo orçamental e

organizacional sobre os actos administrativos, do respeito pela legalidade dos
 procedimentos e sobre as consequências da execução das políticas públicas
(…) O processo de accountability, portanto, é utilizado como meios não
apenas de controlar a utilização dos recursos dos públicos, segundo critérios e
processos de apresentação de contas e de resultados, mas também como
maneira de estimular ganhos económicos, resultados e eficiência com respeito
aos recursos públicos.

Segundo Tavares, aquele que desempenha determinadas funções de importância na sociedade

tem a obrigação de justificar essa mesma sociedade, o que fez, como fez, porque fez, quanto
gastou e o que vai fazer a seguir. É por isso que, para além do carácter quantitativo, prestar
contas é analisar e avaliar o trabalho feito, informar o que se conseguiu e explicar onde se
falhou, assumindo as responsabilidades e as consequências, tanto positivas como negativas.

O controlo financeiro é desenvolvido de modo equitativo com a atividade financeira,

assegurando o interesse público e obedecendo às regras e critérios explícitos na Lei, tal como
aos objetivos politicamente estabelecidos. Os dinheiros públicos são da responsabilidade de
alguns agentes político-administrativos, os quais são obrigados a prestar contas, as quais
devem ser apresentadas com base na regularidade da atividade financeira.

Segundo Tavares (1996: 17) “O ordenamento jurídico-administrativo e financeiro assenta no

princípio de responsabilidade”. Porquanto, o objetivo da responsabilidade está na liberdade,
traduzida pela razão. A liberdade e a responsabilidade são indissociáveis, na medida em que o
homem atua livremente quando é responsável pelos seus atos. Nesses termos, ele exerce um
poder autónomo, sendo que, quanto “maior é a liberdade maior é a responsabilidade”
(Tavares, 1996: 19).

Deste modo, a actual difusão do método de Accountability traduz-se na obrigação de

responder pelos resultados originários da tradição das organizações privadas e das instituições
simples, apresentando uma teoria como uma solução do problema de responsabilidade na
administração pública. A ideia de Accountability ou na obrigação de prestar contas foi
transportada pelas entidades públicas como instrumento de controlo financeiro, tanto do ponto
de vista de Orçamentos dos programas e medidas implementadas, como em torno da relação
custo/beneficio, ou seja, critérios orientados pelos indicadores da eficiência e de controlo
orçamental (Mozzicalfreddo, 2003).
Cronograma das actividades