UNIVERSIDADE CATÓLICA DO SALVADOR – UCSAL

DISCIPLINA: EFICÁCIA DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS E ORÇAMENTO PÚBLICO

DOCENTE:
DISCENTE:

FICHAMENTO: TEIXEIRA, Jose Horácio Meirelles, Curso de Direito Constitucional, Cap.

05, itens 05 a 12.

5. O problema terminológico: conceito de vigência, aplicabilidade, eficácia, validade

e legitimidade

Neste item o Autor revela uma preocupação com a conceituação dos institutos da
vigência, aplicabilidade, eficácia, validade e legitimidade, passando a conceitua-los de
modo a propiciar a perfeita compreensão da matéria.

VIGÊNCIA – do verbo “viger” (do latim vigere) é a qualidade da norma que a faz existir
como norma jurídica, que a torna de observância obrigatória, isto é, que a faz exigível,
conquanto não derrogada. Por vigência da norma deve-se entender a sua exigibilidade,
insto e, a possibilidade de exigir-se o seu cumprimento, a sua observância, enquanto
não formalmente derrogada. Norma vigente, destarte, e toda norma regularmente
promulgada, enquanto não derrogada por outra norma, incidindo, portanto, sobre os
fatos, situações e comportamentos por ela previstos e regulados.
Em resumo vigência significa o modo especifico de existência das normas jurídicas.
 A norma passa a ter vigência a partir do momento de sua publicação.
É a partir da publicação da norma que esta passa a ter vigência, devendo-se aplicar
integralmente às relações entre Poderes Públicos e os particulares, e destes entre si,
atribuindo-lhes direitos e criando deveres. A incidência da norma é assim, uma
consequência direta e necessária da sua vigência.
 O Autor aponta várias esferas da vigência no Direito em geral e aponta:
1. Vigência Pessoal – conjunto de pessoas as quais se aplica a norma. A
Constituição brasileira aplica-se aos brasileiros, quer se encontrem no
Brasil ou no estrangeiro, e ainda aos estrangeiros que se encontrarem em
território brasileiro, para aquelas reações jurídicas às quais, segundo os
princípios do Direito internacional, se aplica a lex loci, isto é, a lei do país;
2. Vigência Territorial – espaço ou território onde se aplica norma. A
Constituição brasileira, por exemplo, aplica-se, em regra, no território
brasileiro (terrestre, marítimo, aéreo), e excepcionalmente algumas de suas
normas poderão aplicar-se a brasileiros que se acham no estrangeiro (por
exemplo, as regras sobre nacionalidade, serviço militar, pagamento de
impostos, exercício de direitos políticos, etc.). Em regra, as normas de
status gozam desse benefício de extraterritorialidade;
3. Vigência Material – é a esfera de aplicação na norma a certos assuntos,
materiais ou coisas. Por exemplo, a vigência material da norma
constitucional do art. 65, IX CF/46 (competência normativa do Congresso
Nacional), comente incide naquelas matérias que os arts. 5º a 15 da CF/46
ou 48, 21 e 153 da CF/88 declaram da competência da União. A própria
 constituição tem sua vigência limitada àquelas matérias de que expressa ou
implicitamente cuida (organização do Estado, competência, entes menores,
problema da liberdade e dos direitos fundamentais, políticos, sociais; fins
do Estado, etc.). As demais esferas da normatividade foram deixadas
(poderia acontecer que não fossem, ao menos em parte) à moral, a religião,
aos costumes e convenções sociais, etc.
4. Vigência temporal – são os limites do tempo, que marcam o momento
exato em que a norma começa a obrigar, até o da sua derrogação. No caso
da Constituição, sua vigência temporal estende-se do momento de sua
promulgação e publicação, pois a partir desse momento ela mesma se
declarou vigente, até que seja derrogada por outra Constituição (caso de
1937), ou destruída por via revolucionária (1889 e 1930), ou mesmo podem
acontecer modificações parciais da vigência constitucional pela reforma da
Constituição, quando se modifiquem ou substituam algumas de suas partes
ou dispositivos.

 Por eficácia da norma jurídica devemos entender sua efetiva aceitação e

observância pela comunidade, que poderá dar-se em maior ou menor medida,
de acordo com a maior ou menor adequação da norma às necessidades, às
aspirações, aos costumes, à cultura do grupo social.

APLICABILIDADE OU EFICÁCIA DA NORMA – é a qualidade de produzir em maior ou

menor grau, efeitos jurídicos, ao regular desde logo, em maior ou menor escala, as
situações, relações e comportamentos de que cogita.
 Uma norma jurídica pode, desde logo, produzir amplamente, completamente,
todos os efeitos essenciais visados, aplicando-se direta, imediata e plenamente,
à matéria que lhe constitui objeto, as situações e relações da vida, a cuja
regulamentação se destina. Dir-se-á, nessa hipótese, que essa norma tem
eficácia plena, ou aplicabilidade plena.
 Aplicabilidade pode ser dividida em plena e limitada, vejamos:
o Aplicabilidade plena ou plena eficácia jurídica – É quando preceito
aplica-se imediatamente, e de modo direito, a todas as situações e
relações jurídicas, as leis ordinárias como aos atos administrativos das
autoridades públicas, aos juízes e tribunais. Exemplo: Quando a
Constituição declara que “todos são iguais perante a lei”, este preceito
aplica-se imediatamente, e de modo direito, a todas as situações e
relações jurídicas, as leis ordinárias como aos atos administrativos das
autoridades públicas, aos juízes e tribunais. Revoga quaisquer normas
anteriores em contrário, impede a vigência de qualquer norma futura
que a contrarie, e pode desde logo fundamentar direitos subjetivos.
o Aplicabilidade limitada ou de eficácia judicia limitada ou reduzida – é
quando o preceito não se apresenta, por si mesmo, apto a produzir
desde logo todos os efeitos visados. Em outras palavras, não tem
eficácia jurídica plena, pois não pode reger, direta, completa e
imediatamente aquelas relações de situações visadas sobre as quais
deverá incidir, ficando, para isso, na dependência de uma lei ordinária, à
qual, aliás, a própria Constituição faz expressa referência. Donde é fácil
 concluir-se que tal dispositivo, embora constitua uma norma jurídica,
embora produza imediatamente certos efeitos jurídicos – por exemplo,
assinala desde logo uma tarefa ao Congresso revela o espírito social da
Constituição, impede o Congresso de legislar em sentido contrário etc.,
não obstante, depende essencialmente de uma lei ordinária para
produzir o efeito principal e especifico, que é a sua própria razão de
existir.
o OBS: Nenhum dispositivo constitucional é completamente destituído de
eficácia jurídica, pois nada existe inútil na Constituição. Não há,
portanto, nenhum preceito constitucional de eficácia jurídica nula, ou
de aplicabilidade nula na Constituição. Por isso fala-se sempre em
aplicabilidade plena ou limitada, jamais em aplicabilidade nula, ou
inaplicabilidade de preceitos constitucionais.
o O Autor traz à baila o conceito de Kelsen acera da eficácia do direito, a
saber: “Eficácia do Direito significa que os homens realmente se
comportam como, segundo as normas jurídicas, devem comportar-se;
que as normas são realmente aplicadas e obedecidas”.
o O Autor também chama a atenção para o fenômeno da ineficácia da
norma, um fato social através do qual algo pode suceder ou não, tudo
depende de certos fatores e condições histórico-sociais, em confronto
com a própria norma, e é algo, portanto, como bem observa Kelsen,
exterior a norma. Caso a norma não seja observada, não acatada e não
respeitada será letra morta, embora vigente. Em resumo, muitas leis, e
até mesmo numerosos preceitos constitucionais, não logram eficácia
social e política, não são observados, não logram acatamento e
aplicação, constituindo letra morta nas Constituições ou nos repertórios
de legislação. É que os fatos, isto é, a vida, a realidade social, as
estruturas, sociais, também possuem uma força normativa às vezes mas
eficaz, mais poderosa nos espíritos que a das normas, e, como já
sabemos, muitas vezes modelam mesmo as instituições, ou modificam
as existentes, como no caso da Inglaterra, cuja Constituição elaborou-se
aos poucos, pela própria História, ao impacto de fatores e circunstâncias
histórico-sociais, e pela força dos costumes e da prática constitucional.

VALIDADE – é a qualidade de uma norma, que lhe assegura vigência e aplicabilidade,

por conformar-se a uma outra norma, que lhe é superior na hierarquia normativa.
Assim, válida dir-se-á a norma de lei ordinária que plenamente se conforme com a
Constituição ou com lei porventura superior.
 A desconformidade de uma norma com outra, que lhe seja superior, acarreta-
lhe a nulidade, absoluta ou relativa. A desconformidade de uma norma
ordinária com a Constituição produz, como consequência, sempre a sua
nulidade absoluta, insanável – a sua inconstitucionalidade.

LEGITIMIDADE – deve-se entender a consonância ou conformidade da norma com

superiores princípios políticos ou ético-filosóficos. E nesse sentido que se fala em
legitimidade da Constituição – formal ou material, a primeira, legitimidade de origem –
Constituição elaborada por representantes autênticos da Nação, ou por esta
diretamente aprovada, através de referendum; a segunda, conformidade da
Constituição, em seu conteúdo, com os superiores princípios da Justiça, da convivência
internacional do bem comum.

6. A aplicabilidade ou eficácia jurídica das normas constitucionais. Importância e

situação atual do problema

 Neste item o Autor verbera que um dos mais importantes aspectos da vigência
das normas constitucionais é: o de saber-se quando a norma aplica-se desde
logo, independentemente de regulamentação por lei ordinária, e quando
necessita dessa regulamentação, para que se considere vigente, isto é,
aplicável. É o problema da autor-aplicabilidade, ou não, da norma
constitucional, também denominado da integração da normativa da
Constituição.
 Muitas vezes a própria norma constitucional é explicita quanto à necessidade
da lei ordinária, para que possa ser aplicada. A plena vigência da Constituição
depende claramente, aí, de sua integração normativa.
 De acordo com o Autor, quando o preceito constitucional não contenha
referência expressa à lei ordinária regulamentadora, para decidir sobra a
autoaplicabilidade, ou não da norma constitucional, deverá o jurista recorrer à
própria natureza, à própria estrutura, ao próprio enunciado, ao conteúdo da
norma e às exigências logicas de sua aplicação; para concluir sobre a sua
aplicabilidade depende, ou não, de regulamentação por lei ordinária.

7. A doutrina clássica sobre a aplicabilidade das normas constitucionais. A distinção

entre normas “autoaplicáveis” e “não autoaplicáveis”. Crítica

 No que tange a este tema, o Autor verbera que a doutrina norte-americana

denomina as normas constitucionais como self-executing, self-acting ou self-
enforcing. Tento Rui Barbosa divulgado tais conceitos entre nós brasileiros,
adotando a denominação autoaplicáveis, autoexecutáveis, aplicáveis por si
mesmas; a à que careciam de aplicabilidade plena imediata, por necessitarem,
para isso, da complementação das normas ordinárias, denominavam not self-
executing, ou not self-acting, que os nossos juristas traduziram por “não
autoaplicáveis” ou “não autoexecutáveis”.
 Para explicar o que vem a ser a doutrina norte americana das normas
“autoaplicáveis” e “não autoaplicáveis” o Autor recorre aos ensinamentos de
Rui Barbosa que verbera:
o “Executáveis por si mesmas, ou auto-executáveis, se nos permitem uma
expressão que traduza as determinações para executar, as quais não se
haja mister de constituir ou designar uma autoridade, nem criar ou
indicar um processo, especial, ou ainda, baixar-se ato legislativo
complementar, e aquelas onde o Direito instituído se ache armado por
si mesmo, pela sua própria natureza, dos seus meios de execução e
preservação.
o Segundo Cooley, o grande magistrado e constitucionalista, também
citado por Rui “pode-se dizer que uma disposição constitucional é auto-
 executável (self-executing), quando nos fornece uma regra, mediante a
qual se possa fruir e resguardar o direito outorgado, ou executar o
dever imposto, e que não é auto-aplicável, quando meramente indica
princípios sem estabelecer normas, por cujo meio se logre dar a esses
princípios vigor de lei”.
o Mediante a própria analise do preceito constitucional que o interprete
poderá concluir sobre a sua autoaplicabilidade. A norma deverá
considerar-se auto-executável, ou auto-aplicável, isto é, de eficácia
plena, completa, incidindo desde logo, e diretamente, sobre a matéria
que lhe constitui objeto, se não reclamar, para essa aplicação:
 1º) nem a designação de órgãos ou autoridades especiais, aos
quais incumba especificamente essa execução;
 2º) nem a criação de processos especiais de execução;
 3º) nem, afinal, a elaboração de novas normas legislativas que
lhe completem o alcance e o sentido, que lhe fixem o conteúdo
(lei complementar), porque a norma constitucional já se
apresenta suficientemente explicita sobre o assunto.
o Se, portanto, os órgãos e autoridades já existentes podem aplicar a
norma; se pelos processos já estabelecidos em lei ela pode tornar-se
exequível, sem necessidade de estabelecerem-se processos novos,
especiais; se, finalmente, a norma é, por si mesma suficientemente
explicita, completa em si mesma; finalmente, para usarmos a linguagem
da Suprema Corte do Estado de Washington, citada por Rui, “se a
natureza e a extensão do direito conferido ou do encargo imposto se
acham definidas tão inteiramente, no próprio texto, que para as
averiguar baste só o exame, a inteligência dos seus próprios termos, e
se, na linguagem deles, não existe indicio nenhum de que a matéria foi
confiada à ação legislativa, então dever-se-á concluir que a disposição é
executável por si mesma”.
o Evidentemente toda a dificuldade, nesta matéria, apenas existe quando
a norma constitucional silencie sobra essa necessidade de lei
complementar, pois, obviamente, se a própria Constituição
explicitamente faz referencia a lei ordinária, através de formulas
consagradas, como por exemplo, “a lei estabelecerá...”, “a lei
regulará...”, “a lei especificará ...”, ou ainda “na forma da lei”, “nas
condições que a lei estabelecer”, nenhuma duvida poderá caber quanto
ao caráter não executório da norma, salvo, evidentemente, se, ao lado
dessa clausula condicionante, outras existirem, suficientemente
explicitas e completas para darem origem à exigibilidade de direitos e
obrigações.
o Para o Autor, qualquer Constituição moderna, para que adquira
vigência, exigibilidade plenas, possibilidade de aplicação integral e se
torne, portanto, instrumento eficaz para os fins a que se destina,
depende em larga escala das leis complementares, isto é, de
regulamentação, mediante lei ordinária, de grande número de
dispositivos.
 De acordo com a doutrina clássica norte-americana, preceitos constitucionais
existem auto-aplicáveis pela sua própria natureza, e quanto a estes, nenhuma
duvida poderá existir para o interprete, nem necessidade, portanto, daquele
cuidadoso exame do texto constitucional a que, via de regra, dever-se-á
proceder em cada caso, segundo os princípios já expostos.
o Seriam auto-executaveis pale sua própria natureza:
 As vedações ou proibições constitucionais;
 Os princípios constantes das Declarações de Direitos;
 As isenções;
o Relativamente as proibições e vedações constitucionais, eis como o
grande Rui lhes justificava o caráter autor-executório:
 “É que a norma proibitiva encerra em si mesma quanto se há
mister, para que desde logo se torne obrigatória a proibição,
embora a sanção contra o ato, que violar, ainda não esteja
definida. Se uma Constituição proíbe formalmente certos e
determinados atos, a prática de qualquer deles transgrede, ipso
facto, o preceito constitucional; porquanto a interdição, como
interdição, na medida traçada pelos seus termos, é cabal quanto
à obrigação, que, justamente, estabelece erga omnes, de ser
respeitada”.
 É evidente que as proibições ou vedações constitucionais, consistindo tão
somente em obstar-se certa prática ou procedimento, não necessitam de
autoridade, órgão, normas ou processos especiais para adquirirem vigência,
isto e, para se tornarem efetivas, respeitadas. Todo dispositivo constitucional
que vede, que proíba alguma coisa e, pois, auto aplicável, independendo,
portanto, de lei complementar que o regule.
 Em relação às declarações constitucionais de direitos, também consideradas
auto aplicáveis pela sua própria natureza, vale dizer, atuantes, ipso jure,
independentemente da regulamentação por lei ordinária, aduzia Rui três
motivos, em abono dessa conclusão, a saber:
o “Primeiro, porque a declaração de um direito individual, pela
Constituição, importa na imediata aquisição do direito assegurado, e na
proibição geral, aos particulares e às autoridades públicas, de o
violarem.”
o Realmente, em toda a proclamação de um direito, saldo se
expressamente condicionado seu exercício às normas complementares
ou à lei ordinária, acha-se logicamente implícita uma proibição, dirigida
tanto as autoridades, como aos particulares, de o respeitarem.
o Segundo, novamente no dizer de Rui, “porque ainda quando o Poder
Legislativo não estabelecer medidas especiais em sua defesa, esse
direito pela simples razão de existir, encontra nos remédios gerais de
Direito comum os meios de se desafrontar, reparar e manter”.
o Nesse sentido, citava Rui um julgado da Corte de Missouri, no qual se
declarou que, mesmo na ausência de lei ordinária regulamentadora da
desapropriação, o direito à compensação reparadora do expropriado,
estabelecido em termos gerais pela Constituição, e o cálculo dessa
indenização poderiam ser tornados efetivos pelos meios ordinários.
o A Terceira consideração, enfim, pela qual os direitos individuais
proclamados nas Constituições não são dependentes da lei para se
efetuarem – doutrinava Rui -, “estão em que, sendo o intuito principal
dessas declarações constitucionais cercar esses direitos de uma
trincheira inacessível ao arbítrio, assim dos Governos, como dos
Parlamentares, ficaria totalmente anulada a garantia de que aí se cogita,
se tais direitos se não pudessem reivindicar senão estribados em atos
legislativos.
o No tocante às isenções, estabelecidas em preceitos constitucionais, isto
é, dispositivos da Constituição pelos quais certas pessoas, bens ou
atividades se declaram imunes de certos encargos ou responsabilidades.
o Observe-se, nas Declarações de Direitos incluem-se, muitas vezes,
dispositivos que não se revestem de auto aplicabilidade, por não
consubstanciarem, na realidade, nenhum direito ou liberdade
“fundamental”, nem se constituírem, por conseguinte, em limites à
ação estatal, em proibição ou vedação implícita às atividades dos
agentes do Poder Público.
o Sobre a aplicabilidade ou eficácia jurídica da normas constitucionais, à
qual, entretanto, desde logo caberiam alguns reparos, que assim se
poderiam resumir:
 1º) As expressões auto-aplicável ou auto-executável dão a
entender que certas normas, às quais se atribui essa qualidade,
possam desde logo produzir por si mesmas, em sua aplicação,
todos os efeitos possíveis, exaurindo-se numa plenitude de
execução imediata.
Ora, isso nem sempre ocorre, pois normas existem aplicáveis,
isto e, com plena eficácia jurídica, mas que não obstante, serão
sempre suscetíveis de novos desenvolvimentos, novas
aplicações a realidade político-social, pelas leis ordinárias.
 2º) Inversamente, as expressões não auto-aplicáveis e não
auto- executáveis podem sugerir, aos menos avisados, que das
disposições ´constitucionais, assim catalogadas, nada se execute
ou melhor, que tais disposições não produzem efeito algum,
apresentam-se de eficácia jurídica absolutamente nula, o que
também constituiria grave equivoco, porque o que sempre
ocorre, na realidade, é uma aplicabilidade limitada, uma eficácia
relativa, parcial, vale dizer, toda norma jurídica produz sempre
alguns efeitos, ainda que muito reduzidos e embora
necessitando do auxílio supletivo da lei ordinária para uma
eficácia pelna, isto é, que corresponda a todos os seus essenciais
objetivos. Logo, não se poderá negar a qualquer norma um certo
grau de aplicabilidade, uma certa eficácia, e a expressão “não
auto-aplicável”, evidentemente, apresenta-se absolutamente
inadequada para traduzir a realidade dos fenômenos jurídicos,
não correspondendo, absolutamente, à natureza e aos
irrecusáveis efeitos, embora limitados, de qualquer norma
constitucional.
  Cada disposição constitucional é sempre executável por si
mesma ate onde seja, realmente, suscetível de execução, e toda
a dificuldade do problema reside, justamente, na determinação
desse limite, nessa verificação de quais os efeitos parciais
possíveis e imediatos, de cada norma constitucional.
 A classificação pura e simples das normas constitucionais em
normas auto-aplicáveis e não auto-aplicáveis esta longe de
corresponder à realidade das coisas e as exigências da ciência
jurídica, bem como as necessidades praticas de aplicação das
Constituições, especialmente das de nossa época. Não há, na
realidade, nenhuma norma jurídica totalmente sem
aplicabilidade, sem eficácia pois, como o próprio Rui já
reconhecia, e hoje é corrente entre os publicistas modernos,
“não há, numa Constituição, clausulas a que se deva atribuir
meramente o valor moral de conselhos, avisos ou lições. Todas
tem força imperativa de regras, ditas pela soberania nacional ou
popular aos seus órgãos”.

8. Uma nova posição no estudo do problema da eficácia das normas constitucionais:

divisão destas em “normas de eficácia plena” e “normas de eficácia limitada ou
reduzida”

 O problema da eficácia ou aplicabilidade das normas constitucionais deve

colocar-se hoje em termos diversos da clássica e rígida distinção entre normas
auto-executáveis e não auto-executaveis, de uma classificação das normas
constitucionais que possa servir de ponto de partida para uma nova doutrina,
compreensiva dos vários problemas que o assunto sugere, um sua quase
inesgotável temática, como, por exemplo, o da própria terminologia a adotar-
se: o de uma distinção ou classificação das normas constitucionais, quanto à
sua eficácia, que, repousando essencialmente na diversidade da respectiva
natureza e nos seus efeitos jurídicos também diferentes, específicos, possa
servir de base a determinação dos vários aspectos desses efeitos, bem como ao
estudo de cada um destes.
 Não existe norma constitucional despida de qualquer eficácia, ou de eficácia
nula, e dai será fácil concluir-se que, atendendo-se a sua aplicabilidade e à sua
eficácia, isto é, aos seus imediatos efeitos jurídicos, as normas constitucionais
podem ser desde logo divididas em duas categorias distintas, a saber: Norma
de eficácia plena e Norma de Eficácia limitada, ou reduzida.
o NORMAS DE EFICÁCIA PLENA – De acordo com o autor, são aquelas
normas que produzem, desde o momento de sua promulgação, todos
os seus efeitos essenciais, isto é, todos os objetivos especialmente
visados pelo legislador constituinte, porque este criou, desde logo, uma
normatividade pra isso suficiente, incidindo direta e indiretamente
sobre a matéria que lhes constitui objeto.
o NORMAS DE EFICÁCIA LIMITADA – De acordo com o autor, são aquelas
normas que não produzem, logo ao serem promulgadas, todos os seus
efeitos essenciais, porque não se estabeleceu, sobre a matéria, uma
 normatividade para isso suficiente, deixando total ou parcialmente essa
tarefa ao legislador ordinário.
o DISTINÇÃO - Como se vê, enquanto as normas de aplicabilidade plena
incidem direta e imediatamente, e ainda de modo pleno, sobre a
matéria que lhes constitui objeto, as normas de aplicabilidade ou
eficácia jurídica limitada incidem sobre a matéria que lhes constitui
objeto, mas ou de modo totalmente indireto e mediato – por exemplo,
atribuindo totalmente ao legislador ordinário a tarefa de criar a
normatividade de que cogitam.
o No caso das normas constitucionais de eficácia plena, o legislador
constituinte diretamente, imediatamente, e de modo pleno,
estabeleceu uma normatividade sobre certa matéria, normatividade
que se mostra apta a produzir, desde logo, os efeitos essenciais visados.
Trata-se, portanto, de normas plena e diretamente operativas.
o No caso das normas constitucionais de eficácia limitada, estas, como
bem acentua Crisafulli, “ao invés de regularem, desde o primeiro
momento, de modo direto e imediato, determinadas ordens de
situações e relações, regulam comportamentos públicos destinados, por
sua vez, a incidir sobre essas matérias: estabelecem, isso sim, aquilo que
os órgãos governamentais deverão ou poderão fazer, relativamente a
determinados assuntos.
o Anschuetz usa, para distinguir as normas de eficácia plena e direta, das
normas de eficácia limitada, de duas expressões que se nos afiguram de
grande força significativa: no primeiro caso teremos “dispositivos que já
se oferecem como Direito dado”, ao passo que, no segundo, temos
apenas “ linhas gerais para um futuro Direito a dar”, mas,
evidentemente, as normas de eficácia limitada, consideradas nos seus
vários efeitos atuais, na sua eficácia limitada, consideradas nos seus
vários efeitos atuais, na sua eficácia atual, embora reduzida, já se
apresentam, igualmente, como “Direito dado”, apenas não operativo
quanto aos efeitos específicos essenciais da norma.
o A expressão “norma de eficácia limitada”, que usamos para designar
essas normas, refere-se justamente a essa sua incapacidade para, por si
sós, alcançarem esses efeitos essenciais, ou, para usarmos ainda aqui as
magnificas palavras de Crisafulli, por “não bastarem elas, por si sós,
para determinar uma operação atual, por não serem imediatamente
operativas dessas situações da vida real”.
o Critérios para distinguir uma norma de eficácia plena de uma norma
de eficácia limitada – De acordo com o autor, essa possibilidade de
distinção apresentar-se-á, na prática, de uma importância fundamental,
pois dela dependerá, essencialmente, reconhecer-se à norma uma
eficácia total ou uma eficácia restrita, a possibilidade de atingir
plenamente seus objetivos essenciais ou, apenas, algumas finalidades
parciais e restritas. Aleta o Autor que a própria redação da norma
oferecerá sempre, ao interprete, excelentes subsídios, podendo o
legislador constituinte se referindo desde logo a lei ordinária,
assinalando a esta uma ulterior tarefa normativa, é claro que esse
 elemento, por si só, ou ainda relacionado com os demais critérios já
mencionados, será suficiente para a determinação do caráter da norma.
Mesmo, entretanto, na ausência dessa alusão constitucional expressa à
lei ordinária, será sempre possível, da própria redação da norma e
considerando-se especialmente se os elementos ali contidos contem
normatividade apta a disciplinar a consecução dos seus fins essenciais,
chegar-se a uma conclusão mais ou menos segura, a respeito de sua
natureza.

9. Divisão das normas de eficácia limitada: normas “programáticas “e normas “de

legislação”. Conceito e caracterização

 Entre as normas de eficácia limitada, podemos desde logo vislumbrar,

atentando ao seu conteúdo e aos seus objetivos, duas categorias: a) Normas
programáticas; b) Normas de legislação.
o Normas programáticas – versam sobre matéria eminentemente ético-
social, constituem, verdadeiramente, programas de ação social
(econômica, religiosa, cultural, etc), assinalados ao legisladorordinário.
o Normas de legislação – seu conteúdo não apresenta essa natureza
ético-social, mas inserem-se na parte de organização da Constituição, e,
excepcionalmente, na relativa aos direitos e garantias (liberdades).

As normas programáticas – conceito, caracterização

 Normas que, ao invés de regularem, desde o primeiro momento, de modo
direto e imediato, determinadas relações e situações, regulam comportamentos
públicos distintos por sua vez a incidir sobre ditas matérias, isto é, estabelecem que os
agentes governamentais deverão ou poderão relativamente a determinadas matérias,
ou ainda, normas com as quais um programa de ação é assumido pelo Estado e
assinalado a seus órgãos – legislativos, de direção política e administrativos – como um
programa, que também a estes incumbe a obrigação de realizar nos modos e pelas
normas de suas respectivas atividades.
 Na norma constitucional programática ao invés de disciplinar diretamente a
matéria a que se referem, para a imediata obtenção daqueles fins essenciais, o
legislador constituinte preferiu regular, com eficácia imediata, apenas os
comportamentos estatais destinados a obtenção final daqueles efeitos, dentro
das diretrizes e no sentido nela expresso. A norma destarte, acha-se apta a
produzir, imediatamente, apenas fins não essenciais, fins secundários, se assim
podemos dizer, pois, em relação aos essenciais, o legislador constituinte, por
estas ou aquelas razoes, preferiu ficar em meio do caminho, numa “promessa
de legislação”.

- Quanto aos traços ou atributos, características das normas programáticas alguns são
comuns às normas chamadas “de legislação”, que também são normas de eficácia
limitada, devendo-se notar que aqui se aplica tudo quanto se disse, de modo geral, a
respeito das normas de eficácia limitada, devendo-se apenas acrescentar:
 1º) Que as normas programáticas, já na Assembleia Constituinte, não
tiveram força suficiente para desenvolver-se integralmente, isto é, de modo a
determinar uma disciplina imediata e diretamente eficaz, operante,
relativamente àqueles interesses que lhes constituem objetivo essencial,
especifico, muito embora possam produzir outros efeitos importantes.
2º) As normas programáticas surgem, assim, como uma espécie de
solene obrigação que o próprio Estado assume, através do Poder Constituinte,
de elaborar outras normas sobre certas matérias, na grande maioria, na quase
totalidade das vezes, assinalado já a seus órgãos certas diretrizes a serem
estritamente observadas.
3º) O objeto das normas programáticas, isto e a matéria de que se
ocupam, é de natureza essencialmente ético-social, representando justamente
o aspecto hoje denominado “social” das modernas Constituições.

- Conceito e caracterização das normas “de legislação”

 Normas de legislação ou normas de eficácia diferida apresentam a análoga
característica, de não poderem desenvolver praticamente a sua eficácia até que
intervenham leis ulteriores que as ponham em condições de receber efetiva aplicação.
 Trata-se, entretanto, de uma necessidade de ordem meramente instrumental,
enquanto no caso dos princípios programáticos em sentido estrito, a
necessidade de uma normação posterior para sua concreta aplicabilidade
àquelas matérias, as quais indiretamente se referem, diz respeito,
propriamente, a natureza intrínseca de preceitos dirigidos somente aos órgãos
legislativos.
 Normas de legislação – estas normas, como sucede com as de caráter
programático, também necessitam de auxilio das normas ordinárias
complementares para desenvolver sua eficácia essencial. A constituição lança
os lineamentos do Tribunal de Contas, da Justiça do Trabalho, do Ministério
Publico, e de outros órgãos estatais, assim como de responsabilidade do
Presidente da Republica, etc, mas a plenitude de seus efeitos, relativamente a
todas essas matérias só é atingida através das leis complementares, daquilo
que se denomina a integração normativa da Constituição.

10. O problema da eficácia das normas de aplicabilidade limitada, especialmente das

noras programáticas

 O problema da determinação da eficácia ou dos efeitos jurídicos, das normas

de aplicabilidade limitada apresenta-se verdadeiramente delicado e de
relevante interesse prático – e poder-se-ia mesmo dizer que só existe,
realmente -, em se tratando das normas programáticas, porque as chamadas
normas de legislação, como acabamos de verificar, são geralmente reguladas
com rapidez, primeiro por não encerrarem conflitos de interesses com rapidez,
primeiro por não encerrarem conflitos de interesses e de ideologias; e,
segundo, porque tal regulamentação apresenta-se imprescindível ao próprio
funcionamento da máquina estatal,
 Efeitos ou consequências jurídicas imediatas, das normas de eficácia limitada, e
especialmente das normas programáticas, pelas razões já aduzidas, as quais, de
 acordo com as mais recentes conclusões da doutrina e da jurisprudência,
poderemos assim enumerar:
o a) mandato ao legislador ordinário – Toda norma de eficácia limitada
constitui-se, desde logo, implícita ou explicitamente, numa
perceptividade dirigida ao legislador ordinário, numa ordem ou
mandato para que legisle par acerto fim, ou num certo sentido;
o b) condicionamento da legislação futura – Trata-se de um dos mais
importantes efeitos das normas de eficácia limitada, em geral: estas
normas não so constituem mandatos ao legislador ordinário, para que
legisle, mas em regra, lhe determinam também que faça de certo modo,
seguindo tais diretrizes, observando tais e tais princípios;
o c) revogação das leis anteriores incompatíveis – não se poderia, dentro
de um mesmo ordenamento jurídico em que é suprema a Constituição,
normas em sentido oposto, sancionando princípios, valorações,
finalidades diversas, quando uma dessas normas se apresentar como
norma constitucional;
o d) eficácia interpretativa – é evidente que as finalidades, diretrizes,
princípios gerais, critérios, orientações, postos ao legislador ordinário
pelas normas programáticas, hão de forçosamente servir de
valiosíssimo elemento de interpretação, tanto das demais normas
constitucionais como da legislação em geral, e essa sua função decorre,
na opinião generalizada dos autores, de sua relevante significação no
ordenamento jurídico;
o e) eficácia integradora – função normatizadora nas lacunas do
ordenamento jurídico. Do mesmo modo que os princípios gerais do
Direito, as normas programáticas exercem essa eficácia integradora
porque, mesmo que ainda não desenvolvidas em normas ordinárias
subordinadas, algumas dessas normas encontram-se já implícitas no seu
conteúdo, podendo perfeitamente, portanto, reger situações ainda não
expressamente previstas no ordenamento jurídico;
o f) Condicionamento da atividade discricionária da Administração e do
Poder Judiciário – a força vinculante das normas de eficácia limitada, e
especialmente das normas programáticas, não se restringe às atividades
do Poder Legislativo, mas estende-se também às atividades da
Administração do Poder Judiciário;
o g) criação de situações jurídicas subjetivas, de vinculo ou de vantagem.

 Se das normas programáticas não podem surgir direitos subjetivos em seu

aspecto positivo, isto é, como faculdade de exigir uma prestação, e se tal fosse
possível, evidentemente as normas já não seriam programáticas, destas
podem, todavia, surgir direitos subjetivos em seu aspecto negativo, isto é,
como faculdade de exigir uma abstenção, em face de leis e atos administrativos
que lhes sejam manifestamente contrários.

11. Leis complementares. Conceito e espécies

 São leis complementares à Constituição todas as leis que complementam,
tornando plenamente eficazes os seus dispositivos, ou desenvolvendo os
princípios neles contidos.
 As leis complementares dividem-se em:
o a) Leis fundamentais que desenvolvem aqueles preceitos
constitucionais relativos à segurança do Estado, direitos políticos e à
declaração dos direitos
o b) Leis orgânicas – são as que dão forma e regulamentação aos órgãos
do Estado e aos entes menores, instituições e serviços estatais.
o C) Leis complementares comuns – visam à aplicação dos demais
dispositivos constitucionais, especialmente os relativos aos fins do
Estado, à sua política social, à regulamentação de certas atividades
particulares, etc.
 Qualquer Constituição moderna, para adquirir eficácia plena, tornando-se
instrumento capaz de realizar os elevados fins a que se destina, dependem, em
larga escala, de regulamentação adequada, isto é, daquilo que hoje se
denomina a “integração normativa”, através de leis complementares que
transmitam vida e energia a grande número de dispositivos, especialmente os
de natureza programática.

12. Elementos formais ou de aplicabilidade das constituições

 São elementos formais, ou de aplicabilidade, aqueles dispositivos ou parte da

Constituição cuja finalidade é facilitar sua aplicação, interpretação ou
modificação, e aqui se incluem:
o a) Preâmbulo – não possuem força normativa, isto é, não são normas,
no sentido técnico-cientifico, mas apenas fixam as diretivas básicas das
Constituições, valendo como princípio orientador na interpretação e na
captação do espirito, do significado profundo do documento
constitucional, e especialmente dos princípios morais e filosóficos que o
inspiram;
o b) as Disposições Transitórias – constituem um ato à parte nas
Constituições modernas. Faz parte integrante, porém da Constituição, e
tendo sido elaborado e promulgado pela mesma Assembleia
Constituinte, reveste-se do mesmo valor formal que a parte
permanente da Constituição, isto é, tanto quanto esta, acha-se acima
das leis ordinárias somente podendo ser modificado pelo processo
especial de emenda ou revisão constitucional;
o c) os Dispositivos sobre a sua promulgação, publicação e o momento
inicial de sua vigência – é importantíssima a fixação do momento a
partir do qual a constituição passa a emanar seus efeitos, pois é a partir
de então que se saberá exatamente a partir de que instante deixou de
ser permitido o que anteriormente se permitia, ou passou a ser
permitido o que a ordem constitucional anterior proibia;
o d) os Dispositivos concernentes à sua forma emenda ou revisão.