Planejamento e Gestao Urbana

Planejamento e Gestão Urbana
Brasília-DF.
Elaboração
Alexandre Pistola Saydelles
Produção
Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração

Sumário
APRESENTAÇÃO................................................................................................................................... 5
ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA...................................................................... 6
INTRODUÇÃO...................................................................................................................................... 8
UNIDADE I
GESTÃO URBANA................................................................................................................................ 11
CAPÍTULO 1
O SURGIMENTO DAS CIDADES E O IMPACTO DA URBANIZAÇÃO.............................................. 11
CAPÍTULO 2
DIFERENÇAS ENTRE PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA.......................................................... 14
CAPÍTULO 3
ASPECTOS CONCEITUAIS SOBRE GESTÃO AMBIENTAL URBANA.................................................. 16
CAPÍTULO 4
GESTÃO URBANA NO BRASIL................................................................................................... 17
UNIDADE II
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL................................................................... 19
CAPÍTULO 1
ZONEAMENTO ECOLÓGICO-ECONÔMICO – ZEE................................................................... 19
CAPÍTULO 2
OS BENEFÍCIOS DAS ÁREAS VERDES PARA O AMBIENTE URBANO.............................................. 21
CAPÍTULO 3
BACIAS HIDROGRÁFICAS URBANAS........................................................................................ 26
CAPÍTULO 4
ESTATUTO DAS CIDADES E O PLANO DIRETOR.......................................................................... 33
CAPÍTULO 5
ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA................................. 36
CAPÍTULO 6
GESTÃO URBANA PARTICIPATIVA E COMPARTILHADA................................................................. 45
CAPÍTULO 7
PEGADA ECOLÓGICA........................................................................................................... 53
UNIDADE III
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE NA GESTÃO DAS CIDADES................................ 61
CAPÍTULO 1
INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE NA GESTÃO URBANA....................................................... 61
UNIDADE IV
RECURSOS FINANCEIROS PARA A GESTÃO URBANA SUSTENTÁVEL.......................................................... 73
CAPÍTULO 1
RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS................................................................................................. 73
CAPÍTULO 2
FONTES DE FINANCIAMENTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS............................................. 77
CAPÍTULO 3
PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA.................................................................................................. 80
PARA (NÃO) FINALIZAR....................................................................................................................... 83
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................... 84
Apresentação
Caro aluno
A proposta editorial deste Caderno de Estudos e Pesquisa reúne elementos que se entendem
necessários para o desenvolvimento do estudo com segurança e qualidade. Caracteriza-se pela
atualidade, dinâmica e pertinência de seu conteúdo, bem como pela interatividade e modernidade
de sua estrutura formal, adequadas à metodologia da Educação a Distância – EaD.
Pretende-se, com este material, levá-lo à reflexão e à compreensão da pluralidade dos conhecimentos
a serem oferecidos, possibilitando-lhe ampliar conceitos específicos da área e atuar de forma
competente e conscienciosa, como convém ao profissional que busca a formação continuada para
vencer os desafios que a evolução científico-tecnológica impõe ao mundo contemporâneo.
Elaborou-se a presente publicação com a intenção de torná-la subsídio valioso, de modo a facilitar
sua caminhada na trajetória a ser percorrida tanto na vida pessoal quanto na profissional. Utilize-a
como instrumento para seu sucesso na carreira.
Conselho Editorial
5
Organização do Caderno
de Estudos e Pesquisa
Para facilitar seu estudo, os conteúdos são organizados em unidades, subdivididas em capítulos, de
forma didática, objetiva e coerente. Eles serão abordados por meio de textos básicos, com questões
para reflexão, entre outros recursos editoriais que visam a tornar sua leitura mais agradável. Ao
final, serão indicadas, também, fontes de consulta, para aprofundar os estudos com leituras e
pesquisas complementares.
A seguir, uma breve descrição dos ícones utilizados na organização dos Cadernos de Estudos
e Pesquisa.
Provocação
Textos que buscam instigar o aluno a refletir sobre determinado assunto antes
mesmo de iniciar sua leitura ou após algum trecho pertinente para o autor
conteudista.
Para refletir
Questões inseridas no decorrer do estudo a fim de que o aluno faça uma pausa e reflita
sobre o conteúdo estudado ou temas que o ajudem em seu raciocínio. É importante
que ele verifique seus conhecimentos, suas experiências e seus sentimentos. As
reflexões são o ponto de partida para a construção de suas conclusões.
Sugestão de estudo complementar
Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo,

discussões em fóruns ou encontros presenciais quando for o caso.
Praticando
Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer

o processo de aprendizagem do aluno.
Atenção
Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a

síntese/conclusão do assunto abordado.
6
Saiba mais
Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões

sobre o assunto abordado.
Sintetizando
Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o

entendimento pelo aluno sobre trechos mais complexos.
Exercício de fixação
Atividades que buscam reforçar a assimilação e fixação dos períodos que o autor/
conteudista achar mais relevante em relação a aprendizagem de seu módulo (não
há registro de menção).
Avaliação Final
Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso,

que visam verificar a aprendizagem do curso (há registro de menção). É a única
atividade do curso que vale nota, ou seja, é a atividade que o aluno fará para saber
se pode ou não receber a certificação.
Para (não) finalizar
Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem

ou estimula ponderações complementares sobre o módulo estudado.
7
Introdução
A partir da Revolução Industrial ocorrida na Europa no século XVIII, evidenciou-se no mundo
inteiro o processo de urbanização e crescimento das cidades. Estes fatores, aliados ao aumento
populacional, tem provocado inúmeras e profundas transformações sociais, econômicos, políticas
e ambientais nas cidades. Estas, por sua vez têm requerido, com urgência, novas possibilidades de
planejamento e modelos de gestão, em função das novas demandas enfrentadas.
Demandas estas não acompanhadas pela estrutura político-administrativa dos municípios,

consequentemente vê-se o aumento da desigualdade social e os problemas ambientais, frutos da
construção de uma cidade informal sem acesso à estrutura básica urbana, como a habitação, o
saneamento básico e o transporte.
Para Mafra & Silva (2004) existem alguns condicionantes que justificam ainda melhor a importância
e as razões da adoção de políticas voltadas ao planejamento e gestão urbana:
»» a explosão do crescimento populacional e urbano e as suas consequências sobre

o ambiente;
»» o fato de o território estar longe de ser homogêneo, apresentando disparidades

acentuadas, traduzidas em diferentes níveis de desigualdades de desenvolvimento;
»» o aparecimento de novos problemas e, por isso, também a necessidade de novos

paradigmas de políticas territoriais, como as regionais e urbanas, que desafiam
novas formas de administração.
Dessa forma, o planejamento e a gestão urbana têm sido apontados como a principal alternativa na
construção de cidades sustentáveis, visando à qualidade de vida de suas populações.
Segundo Frey (2002), no passado, a gestão urbana contemplava basicamente o planejamento dos
aspectos físicos e territoriais da cidade, com a disponibilização de infraestrutura básica com os
serviços sociais. A concentração nessas atividades tem sido considerada indispensável para uma boa
qualidade de vida urbana. No presente, a gestão urbana contempla um incomensurável conjunto
de variáveis com diferentes atores, experimentando transformações fundamentais que exigem um
debate controvertido em torno dos possíveis caminhos da gestão pública das cidades na sociedade
da informação que crescentemente vem se consolidando.
Nesse sentido, este Caderno de Estudos e Pesquisa tem como objetivo possibilitar um entendimento
mais amplo sobre a importância do planejamento e da gestão urbana, seus conceitos, fundamentos e as
suas diferentes concepções. Cabe ainda destacar que essa discussão não se encerra neste, nem tão pouco
nesta disciplina.
8
Objetivos
»» Compreender a importância do Planejamento e da Gestão Urbana para o
desenvolvimento sustentável das cidades.
»» Reconhecer os instrumentos de Planejamento e Gestão Territorial em especial o

Estatuto das Cidades e os Planos Diretores.
»» Entender as ferramentas de monitoramento e avaliação da sustentabilidade na

gestão das cidades.
»» Compreender os recursos financeiros e as diferentes fontes de financiamento para a

gestão urbana sustentável.
9
GESTÃO URBANA UNIDADE I
CAPÍTULO 1
O surgimento das cidades e o impacto
da urbanização
O processo de urbanização ocorreu de forma significativa, primeiramente, nos países do continente

europeu, com o surgimento e o desenvolvimento das indústrias durante o século XVIII. A partir de
1950, esse processo tomou proporções em escala global. As atividades industriais se expandiram
por vários países, atraindo cada vez mais pessoas para as cidades.
A intensidade do adensamento urbano e populacional atingiu seu auge no século XX,

caracterizando-se como o século da urbanização, por meio do desenvolvimento do capitalismo
financeiro, em que as cidades apresentam o fenômeno da formação das metrópoles e megalópoles,
responsáveis pela interligação de um conjunto de cidades através da expansão de suas malhas
urbanas. (SAYDELLES, 2005)
Segundo estimativas da Organização das Nações Unidas – ONU, no ano 2000, seis bilhões de
pessoas habitavam o planeta, dentre as quais aproximadamente 50% do total com residência em
áreas urbanas. Nos países considerados desenvolvidos, esse percentual subiu para 75%. Atualmente,
segundo a ONU, atingimos a marca de sete bilhões de habitantes; em apenas doze anos, a população
mundial aumentou em 1 bilhão de pessoas. Essas estimativas evidenciam que caminhamos em
direção a um mundo cada vez mais urbano, no qual deve ser reconhecida a importância de estudos
sobre as cidades e os impactos provenientes da expansão urbana. No Brasil, segundo último censo
do IBGE (2010), cerca de 84% da população brasileira vive em cidades.
O processo de urbanização ocorrido nos países desenvolvidos deu-se de forma lenta, gradual e
planejada, porém, nos países subdesenvolvidos ocorreu de forma rápida e em geral sem nenhuma
orientação.
Para Santos (1991, p. 42), “das 26 cidades mundiais com mais de cinco milhões de habitantes,
em 1980, 16 estão nos países subdesenvolvidos, e por volta do ano 2000 das 60 cidades com essa
população no mundo inteiro, 45 estarão no terceiro mundo”.
No caso do Brasil, este acelerado crescimento urbano ocorreu não apenas pelo crescimento vegetativo
da população, mas principalmente pelo êxodo rural, responsável tanto pela expansão das grandes
cidades, quanto pelo surgimento e evolução de inúmeras outras cidades de médio e pequeno porte.
11
UNIDADE I │ GESTÃO URBANA
Assim, pode-se afirmar que, no decorrer do processo da evolução humana como sociedade, as
cidades vieram a se constituir nos principais centros das atividades humanas. Tornaram-se palco de
intensas relações políticas, econômicas e comerciais, as quais proporcionaram o desenvolvimento
de extensos aglomerados humanos e urbanos, com formas, funções e estruturas condizentes a estas
atividades. (SAYDELLES, 2005)
No entanto, os fluxos de pessoas, bens, capitais e mercadorias existentes e originadas mediante as

relações de produção e reprodução econômica, transformaram e degradaram o espaço natural e
urbano. Nesse sentido, a urbanização sem um devido planejamento tem como consequência vários
problemas de ordem ambiental e social. O inchaço das cidades, provocado pelo acúmulo de pessoas,
e a falta de uma infraestrutura adequada gera transtornos para a população urbana.
Dessa forma, a acelerada urbanização engendrou consideráveis alterações no espaço urbano, o que
levou inúmeros pesquisadores a observar que o ambiente das cidades torna-se menos sadio numa
proporção diretamente oposta à intensificação da expansão urbana.
Impactos significativos no ambiente ocorrem em razão dos moldes de produção e consumo nos
espaços urbanizados. Poluições, engarrafamentos, violência, desemprego etc., são aspectos comuns
nas cidades.
Nesse aspecto, segundo Mendonça (1994, p. 7):
Ao construir cidades os homens engendram enorme quantidade de novos

materiais, equipamentos e seres vivos no ambiente natural originando um
novo ambiente, e que a intensidade das alterações imprimidas no ambiente
precedente será razão direta da qualidade e quantidade dos elementos
nele introduzidos.
A poluição das águas é causada, principalmente, pelo lançamento de efluentes de indústrias e

domésticos sem devido tratamento. A poluição atmosférica é um grande problema detectado nas
cidades, isso ocorre devido ao lançamento de gases tóxicos na atmosfera, principalmente pelos
automóveis e pelas indústrias.
Outros problemas ambientais decorrentes da urbanização são impermeabilização do solo, poluição

visual, poluição sonora, alterações climáticas, efeito estufa, chuva ácida, ausência de saneamento
ambiental, destinação e tratamento dos resíduos sólidos, entre outros.
A falta de planejamento urbano e de plano diretor eficaz compromete a qualidade de vida da

população urbana. O crescimento desordenado das cidades gera a ocupação de locais inadequados
para moradia, como áreas de elevada declividade, fundos de vale, entre outros.
Plano diretor é um documento que sintetiza e torna explícitos os objetivos

consensuados para o Município e estabelece princípios, diretrizes e normas a serem
utilizadas como base para que as decisões dos atores envolvidos no processo de
desenvolvimento urbano convirjam, tanto quanto possível, na direção desses
objetivos. (SABOYA, 2007, p. 39)
12
GESTÃO URBANA │ UNIDADE I
Por oferecerem mais oportunidades de empregos e serviços, as cidades industrializadas exercem

grande fator atrativo para parte da população, isso desencadeia fluxos migratórios com destino a
essas cidades. Entretanto, parte dessa população não possui qualificação profissional exigida pelo
mercado de trabalho cada vez mais competitivo. Com isso, se intensificam atividades como as
desenvolvidas por vendedores ambulantes, coletores de materiais recicláveis, flanelinhas, além da
população em situação de rua, pois algumas pessoas não conseguem obter renda suficiente para
financiar locais adequados para a habitação.
Dessa forma, políticas públicas devem ser desenvolvidas na construção de cidades sustentáveis,
bem como para proporcionar qualidade de vida e, principalmente, dignidade para os cidadãos, além
de reduzir as desigualdades sociais, evitando assim a degradação do ser humano.
13
CAPÍTULO 2
Diferenças entre planejamento e
gestão urbana
Antes de qualquer coisa, faz-se necessário um esforço na tentativa de diferenciar o significado

das expressões de planejamento e de gestão, para que não ocorram confusões, uma vez que são
atividades diferentes, embora complementares.
Segundo Almeida (1993), o planejamento pode ser entendido como um processo rigoroso de dar
racionalização à ação, sendo basicamente um processo de raciocínio em que se deve enfrentar de
maneira crítica as situações que se apresentam.
Santos (2000) destaca que o planejamento constitui-se num processo contínuo que envolve a coleta,
a organização e a análise sistematizada das informações para se chegar a decisões ou escolhas acerca
das melhores alternativas para o aproveitamento dos recursos disponíveis, com a finalidade de
se atingir metas específicas no futuro e que levem à melhoria de uma determinada situação e ao
desenvolvimento das sociedades humanas.
Nesse sentido, o planejamento pode ser entendido como um processo racional que visa a definir
ou a orientar as ações futuras a partir de um determinado enfoque sistêmico, buscando o melhor
uso dos recursos existentes.
Souza e Rodriguez (2004) enfatizam que o planejamento urbano, assim como qualquer tipo
de planejamento, é uma atividade que remete sempre para o futuro. É uma forma que os seres
humanos têm de tentar prever a evolução de um fenômeno ou de um processo, e a partir deste
conhecimento procurar a se precaver contra problemas ou dificuldades, ou ainda aproveitar melhor
os possíveis benefícios.
Assim sendo, entende-se o planejamento urbano como um conjunto de estratégias de ocupação do

espaço urbano realizado a partir de planos, em que as características físicas são examinadas com
estreita relação com as características econômicas, sociais e administrativas.
Diferentemente do planejamento, a gestão é uma atividade que remete ao presente, o agora. Ela é
a administração de determinadas situações dentro de uma conjuntura, com recursos disponíveis
no presente, tendo em vista as necessidades imediatas. Uma vez tendo planejado, seja o que for,
precisamos administrá-lo, sabendo como reagir do inesperado, sabendo como nos comportar a cada
momento, tomando as decisões de forma segura, rápida e eficiente. (SOUZA E RODRIGUEZ, 2004)
O conceito de gestão, sob a ótica da administração empresarial, está relacionado com o conjunto de
recursos e com a aplicação de atividades destinadas ao ato de gerir. O processo de gestão é uma função
orgânica básica da administração. São processos mentais e físicos de estabelecer o que é desejável e
como serão elaborados. Gestão é fazer administração nas organizações. Procura reunir planejamento
estratégico e administração em um único processo. (TAVARES, 2000; CHIAVENATO, 2000;
MINTZBERG; QUINN, 2001)
14
GESTÃO URBANA │ UNIDADE I
A gestão urbana também pode ser entendida como governança urbana. Nesse sentido ela apresenta
um novo conceito em gestão pública e política. Apesar de os conceitos teóricos de governança
serem multifacetados (HIRST, 2000; RHODES, 2000), não há dúvida alguma sobre uma mudança
substancial – tanto em política urbana quanto em teoria urbana – dos conceitos tradicionais,
baseados no princípio da autoridade estatal, para abordagens de governança, frisando novas
tendências de uma gestão compartilhada e interinstitucional que envolve o setor público, o setor
produtivo, o crescente setor voluntário ou terceiro setor. A criação de redes e as parcerias público-
privadas são processos políticos cada dia mais dominantes no novo mundo urbano fragmentado e
são essenciais para a abordagem da governança.
“Governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator

detém sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para
resolver problemas unilateralmente”. (STOKER, 2000)
De acordo com a concepção de governança urbana, a melhoria da qualidade de vida nas cidades não
é negócio exclusivo de governo, mas sim tarefa e responsabilidade compartilhada entre todas as
organizações e cidadãos que constituem o tecido institucional e social da cidade. (PUTNAM, 2001;
SCHERER-WARREN, 1999; CASTELLS, 1999)
A cidade é um organismo dinâmico e complexo. Esse organismo pode ser caracterizado por grandes
diversidades e múltiplos contrastes, gerando inúmeras dificuldades ao gestor público. Nesse sentido,
a gestão urbana deve desempenhar papel relevante para contribuir na diminuição desses contrastes,
dificuldades e conflitos, e também na solução dos múltiplos problemas enfrentados.
Assim, pode-se perceber que o planejamento e gestão são de fato duas atividades diferentes, cuja
diferença principal reside na escala temporal de acontecimentos dos fatos em cada uma delas.
Enquanto o planejamento tem a ver com os acontecimentos no médio e longo prazo, a gestão
refere-se ao curto prazo (meses, até um ano) e ao curtíssimo prazo (dias ou semanas). (SOUZA E
RODRIGUEZ, 2004)
15
CAPÍTULO 3
Aspectos conceituais sobre gestão
ambiental urbana
A gestão no viés ambiental-urbano, conforme Godard (1997, apud BOTTINI, 2005, p. 10), reúne
e contrapõe objetivos cujos valores são visivelmente contraditórios, por um lado associados
ao desenvolvimento e ao ordenamento, e por outro lado voltados à conservação da natureza e à
preservação da qualidade ambiental.
O tema meio ambiente, no Brasil, entra no espaço municipal via ação dos estados e da União.
Manifestou-se, principalmente, em problemas relativos a resíduos sólidos, saneamento básico,
poluição do ar e da deficiência de áreas verdes, mas praticamente até a atualidade não tem uma
inclusão nos processos de planejamento como elemento básico. (MORAIS, 2002)
Já no plano federal, cada vez mais as ações governamentais procuram intervir com programas voltados
para controle do ambiente urbano partindo da definição de áreas ambientais críticas – resultantes do
uso inadequado de recursos ambientais e da própria ineficiência do processo de gestão ambiental.
A definição desses programas no âmbito federal, que tem recebido o nome de “Agenda Marrom”, é
orientada por duas premissas:
I. a magnitude dos danos gerados, principalmente sociais (impactos sobre o ser humano),
econômicos (perda de produtividade) e ambientais (degradação de recursos); e
II. a necessidade de cumprimento de acordos internacionais que definem normas

específicas e comuns para problemas ambientais globais. (MMA, 2002, apud RIBAS,
2003, p. 116)
O que se tem entendido hoje como “gestão ambiental urbana” são as questões referentes,
principalmente, a saneamento ambiental, focados na resolução dos problemas quanto à poluição
das cidades – retoma-se a pauta da infraestrutura. É uma tentativa de resolução dos problemas que
o planejamento urbano não foi capaz de resolver mediante enfoque ambiental.
A questão que se coloca é mais ampla, envolve tanto ações de mitigação de impactos e implantação
de infraestruturas, mas principalmente a consideração das potencialidades e fragilidades do meio
físico biótico na definição das áreas a serem urbanizadas.
Por outro lado, a gestão ambiental urbana necessita de instrumentos. Porém, pouco se tem falado
sobre a questão dos instrumentos promotores da gestão ambiental urbana. É necessário entender a
gestão ambiental urbana para além do tratamento de carência de infraestrutura e de poluição (mesmo
sendo estas de suma importância), trabalhar no sentido da construção da gestão propriamente dita –
seus instrumentos, políticas.
Para efeito de conceituação, a gestão ambiental urbana, de uma forma simplificada, pressupõe a
compatibilização do processo de desenvolvimento urbano com a conservação do meio ambiente nas
cidades. Assim, a lógica que efetiva a gestão ambiental urbana deve, por meio de seus instrumentos,
mediar os conflitos de interesse entre o domínio público e privado, internalizando os bens coletivos
através de sua consideração no processo de urbanização.
16
CAPÍTULO 4
Gestão urbana no Brasil
O conceito de gestão, há bastante tempo estabelecido no ambiente profissional ligado à administração

de empresas (gestão empresarial), vem adquirindo crescente popularidade em conexão com outros
campos. Desde a segunda metade da década de 1980, no Brasil vem-se intensificando o uso da expressão
“gestão urbana”.
A crise do planejamento urbano e regional, iniciada no Brasil desde os anos 1980, foi preponderante
ao fortalecimento da palavra “gestão”. O planejamento estava largamente desacreditado e associado
a práticas tecnocráticas. Contra este pano de fundo, o termo gestão traz para alguns observadores
a conotação de um controle mais democrático, operando com base em acordos e consenso, em
contradição ao planejamento, fundamentado apenas nos critérios técnicos. (MACHADO, 1995,
apud SOUZA, 2002, p. 46)
Segundo Motta (1998, p. 16-17), gestão urbana “é o conjunto de processos do poder público dirigido
para utilizar recursos humanos, financeiros, técnicos, organizacionais, políticos e naturais, que
permitem produzir, fazer funcionar e manter a cidade com vistas ao bem-estar da população”.
A gestão do território, processo importante para a execução de políticas públicas, tem se baseado em
legislações e normas que buscam controlar o acelerado crescimento urbano, configurando a cidade e
sua expansão, que em sua maioria tem se dado em desacordo ao regime urbanístico (tamanho mínimo
de lote; limites de ocupação, gabarito e densidade; recuos de edificações, largura de vias etc.).
As questões levantadas pelo movimento ambientalista na década 1980 e fortalecidas no conceito

de sustentabilidade da década seguinte, atribuem à gestão do espaço urbano outra dimensão que
não exclusivamente de ordenamento físico do território e de acesso à terra e serviços urbanos para
todos, mas apresenta com muita clareza a ideia de gestão pública do espaço enquanto mediação de
interesses comuns, isto é, necessidade de interdependência e solidariedade entre o uso dos recursos
comuns e administração dos interesses individuais e corporativos. (RIBAS; BEZERRA, 2003, p. 4)
A adequabilidade das bases normativas e legais que fundamentam a gestão urbana constitui um
desafio importante para atingir o objetivo de uma cidade sustentável, aí entendida a repartição
de benefícios e custos diretos e indiretos gerados pelos agentes imobiliários, instituições públicas,
privadas e indivíduos, originados do processo de urbanização.
A gestão urbana deve, de forma pró-ativa, enfrentar os desafios para mudança de paradigma quanto
ao desenvolvimento, buscando viabilizar cidades sustentáveis e sociedades mais democráticas e
mais justas, incorporando neste processo a dimensão social e ambiental.
A participação popular é uma vertente importantíssima para uma efetiva gestão, onde os cidadãos
podem se tornar atores efetivos dos processos decisórios.
No Brasil, a realização da gestão urbana se dá pelo uso de instrumentos como o Estatuto das Cidades,
Plano Diretor, Agenda 21 e planejamento das estratégias para possibilitar o acesso aos serviços
17
UNIDADE I │ GESTÃO URBANA
urbanos de infraestrutura e equipamentos urbanos, com o objetivo de promover a gestão das cidades
e o desenvolvimento sustentável.
Faça uma síntese destacando as consequências da urbanização e do crescimento

urbano desordenado para o agravamento dos problemas ambientais citadinos.
Diferencie o planejamento urbano da gestão urbana.
18
INSTRUMENTOS DE
PLANEJAMENTO E UNIDADE II
GESTÃO TERRITORIAL
CAPÍTULO 1
Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE
O Zoneamento Ecológico-Econômico emergiu com uma proposta do governo brasileiro para

subsidiar as decisões de planejamento social, econômico e ambiental do desenvolvimento e do
uso do território nacional em bases sustentáveis. Após a instituição da Política Nacional do Meio
Ambiente, que arrolou o zoneamento ambiental entre seus instrumentos de planejamento, diversas
iniciativas esparsas de zoneamento foram tomadas durante a década de 1980, até que o ZEE
aparecesse, pela primeira vez, nas diretrizes do “Programa Nossa Natureza”, criado pelo Decreto no
96.044, de 12/10/1988, com o objetivo de ser estendido a todo o território nacional.
Historicamente, os trabalhos do ZEE no Brasil iniciaram sob a coordenação da antiga Secretaria

de Assuntos Estratégicos da Presidência da República – SAE-PR. Em setembro de 1990, o Governo
Federal instituiu a Comissão Coordenadora do Zoneamento Ecológico-Econômico – CCZEE, cuja
incumbência foi orientar a execução do ZEE (Decreto no 99.540) tendo a SAE-PR como braço
operacional. A responsabilidade pelo ZEE em nível macrorregional e regional foi atribuída à CCZEE,
priorizando-se a Amazônia Legal, em que em 1991 foi criado o Programa de Zoneamento Ecológico-
Econômico para a Amazônia Legal – PZEEAL. (ARAÚJO NETO, 2000)
O Programa de Zoneamento Ecológico-Econômico do Governo Federal, que inicialmente

compreendia apenas a Amazônia Legal, teve em 1992 sua abrangência ampliada para todo o território
nacional. Posteriormente, em regulamento ao art. 9o, inciso II, da Lei no 6.938/1981 estabeleceu-se
critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil por meio do Decreto no 4.297, de 10 de
julho de 2002.
O ZEE subsidia a formulação de políticas territoriais em todo o País voltadas para a proteção
ambiental, à melhoria das condições de vida da população e à redução dos riscos de perda do
patrimônio natural, garantindo o desenvolvimento sustentável.
O principal objetivo do zoneamento econômico-ecológico é fornecer subsídios técnico-científicos

para a elaboração de planos de ordenamento do território. Essa função concretiza-se na setorização de
um dado espaço geográfico em subespaços ou zonas “homogêneas” caracterizadas por similaridades
e contrastes internos, no tocante a seus atributos ecológicos e socioeconômicos (UNCED, 1991, apud
BEZERRA, 1996, p. 41)
19
UNIDADE II │ INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL
O ZEE tem como prerrogativa contribuir para que o sistema de planejamento oriente os esforços de
investimentos do governo e da sociedade civil segundo as peculiaridades das áreas definidas como
zonas e tratadas como unidades de planejamento.
A busca por uma ação harmoniosa entre as diretrizes emanadas da área econômica e da área
ambiental, frequentemente conflituosa, diz respeito ao ZEE. A busca pela área ambiental parte de
um diagnóstico que conduz à elaboração de produtos sínteses, englobando aspectos físicos, bióticos,
socioeconômicos e jurídico-institucionais, permitindo a construção de cenários e a posterior
indicação das diferentes zonas em um território. O resultado é a elaboração de normas de uso e
ocupação do território e de manejo dos recursos naturais sob uma perspectiva conservacionista e de
desenvolvimento econômico e social.
Para Santos (2004, p. 135), o ZEE compreende quatro atividades:
»» técnica – formula um bom banco de dados e informa sobre o território, definindo

áreas prioritárias e prognósticas;
»» política – propicia interação entre governo e sociedade civil para estabelecer áreas
prioritárias no planejamento;
»» administrativo-legal, refere-se aos arranjos institucionais;
»» mobilização social.
Entende-se que o ZEE seja aplicável a qualquer escala geográfica e na prática é usado para grandes
áreas sob qualquer intensidade de uso, tais como bacias hidrográficas ou regiões geopolíticas.
Conforme Ab’Saber (1989), estabelecer as bases de um zoneamento ecológico-econômico em uma
determinada conjuntura geográfica equivale a realizar um estudo para determinar a vocação de todos
os subespaços que compõem um certo território, e efetuar o levantamento de suas potencialidades
econômicas, sob um critério basicamente “ecodesenvolvimentista”.
Segundo Ribas, o ZEE (juntamente com o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, e

avaliação de impacto ambiental) é um instrumento de caráter preventivo, que possibilita acompanhar
o desenvolvimento econômico e social, com vistas ao estabelecimento de um diálogo entre os
objetivos de proteção da qualidade do meio ambiente e promoção do uso sustentável dos recursos
ambientais, no atendimento das demandas socioeconômicas da população. Ainda conforme o autor,
[...] aplica-se a identificação de áreas potenciais ao desenvolvimento de atividades econômicas e de
proteção ambiental – onde são aplicáveis os termos vocação urbana, área de dinamização agrícola,
zona especial de proteção etc. (RIBAS, 2003, p. 123-124). Para o autor, sua aplicação, enquanto
conceito, à escala urbana, poderia resultar em importantes contribuições à gestão ambiental urbana.
20
CAPÍTULO 2
Os benefícios das áreas verdes para o
ambiente urbano
As áreas verdes podem apresentar muitos benefícios ao ambiente urbano, por meio de seu elemento
estruturador: a vegetação. Llardent (1982) enumera alguns benefícios que a vegetação, inserida no
arranjo urbano, pode propiciar às variáveis ambientais urbanas, como temperatura e umidade do
ar, ventilação, níveis de ruído, concentração de gás carbônico, concentração de óxido de carbono,
dentre outras.
Llardent (1982) notifica que o desequilíbrio ambiental causado pela supressão da vegetação no meio
urbano pode apresentar consequências graves para o indivíduo, como o aumento de doenças, sobretudo
as de caráter respiratório. A ocorrência desses indicadores é frequente nos bairros sem planejamento
ou de ocupação espontânea, onde há ausência de áreas verdes que impossibilita a adequada renovação
do ar nas camadas mais próximas ao solo e torna o ar insalubre em sua composição.
Pellegrino (2000), ao discorrer sobre os benefícios ecológicos produzidos por manchas de vegetação,
faz uma colocação que a princípio parece óbvia, no entanto é ignorada, ou talvez esquecida, pelos
planejadores do espaço urbano. O autor conclui: “grandes manchas: grandes benefícios; pequenas
manchas: pequenos benefícios”.
Vegetação e poluição atmosférica

A contaminação atmosférica no meio urbano é causada principalmente por meio da combustão
de carbono, óleo, gás natural etc., proveniente de indústrias e veículos automotores, tendo como
produto partículas sólidas e gases, sobretudo o gás carbônico (CO2) – produto da combustão
completa – além do óxido de carbono (CO), anidrido sulforoso (SO2) e óxido de nitrogênio (NO2) –
produtos da combustão incompleta. (LLARDENT, 1982)
O óxido de carbono é o mais nocivo e o mais facilmente encontrado no meio urbano por ser
proveniente da combustão dos veículos automotores.
Akbari et al. (1988), em estudo do impacto das ilhas de calor urbano no consumo de energia para
resfriamento térmico e emissões de gás carbônico (CO2), no que se refere à qualidade ambiental
urbana, constataram que a arborização urbana é cerca de 15 vezes mais eficiente para consumir CO2
que a arborização rural.
É irreal afirmar que as áreas verdes são a solução para o problema da poluição atmosférica, visto que
sua influência é limitada. Entretanto, não se pode negar seu papel como purificador da atmosfera
urbana. Essa função dos vegetais se dá por meio de sua estrutura foliar por meio de quatro
procedimentos: fixação de poeiras e materiais residuais em suspensão no ar; depuração bacteriana;
regeneração mediante a função clorofílica; e fixação de gases tóxicos. (AKBARI, 1998)
21
A fixação de poeira e materiais residuais em suspensão no ar se processa de duas formas: a primeira

é mecânica, na qual as partículas ficam depositadas na superfície foliar. As partículas menores
se fixam por meio dos limbos, enquanto as maiores se depositam devido a sua massa. A segunda
forma de fixação se produz por efeitos eletrostáticos, nas quais as partículas finas e pequenas gotas
d’água se encontram, em sua maior parte, eletrizadas, podendo ser facilmente captadas por suas
superfícies. (AKBARI, 1998)
Llardent (1982) apresenta um dado interessante a este respeito. O autor afirma que um solo
gramado retém de três a seis vezes mais partículas do que uma superfície análoga em condições de
solo desnudo. Afirma, ainda, que uma árvore retém na ordem de dez vezes mais partículas do que a
superfície gramada coberta por sua copa. Essa proporção aumenta na ordem de cinquenta vezes em
caso de superfície desnuda.
O mesmo autor apresenta estudo realizado pelo Laboratório de Higiene da cidade de Paris, no qual
a instituição pesquisou a quantidade de poeira, em gramas, retida por espécies arbóreas. Para tanto,
foram pesquisadas em cinco espécies arbóreas, considerando o intervalo de sedimentação de quinze
dias. Os resultados foram compilados na tabela a seguir.
Tabela 1 – Quantidade de poeira retida por espécies arbóreas
Espécie arbórea Gramas de poeira

Folhas de olmo 2,735
Folhas de pterocarya 0,979
Folhas de castanheira 2,295
Folhas de tilo 0,936
Folhas de sófora 0,996
Fonte: Llardent, 1982, p. 68.
As plantas também apresentam ação purificadora por depuração bactericida. A captação de bactérias
pela superfície foliar obedece ao mesmo princípio da captação de poeiras e materiais em suspensão.
Entretanto, a emissão de ozônio pelas folhas favorece a destruição das bactérias sedimentadas pelo
poder bactericida do gás. (LLARDENT, 1982)
A emissão de ozônio se dá pelo processo de fotossíntese, quando a planta absorve gás carbônico do
ambiente e libera oxigênio e ozônio.
A vegetação desempenha, ainda, o papel de indicador do nível de contaminação atmosférica, em

função de seu grau de sensibilidade. As plantas podem apresentar queimaduras em suas folhas ao
absorver gases tóxicos, devido a reações químicas que provoquem esse tipo de lesão no vegetal.
Vegetação e clima
As plantas são organismos poiquilotérmicos, ou seja, suas temperaturas tendem a se aproximar
da temperatura ambiente (LARCHER, 1986). Entretanto, esta adequação não é precisa e deve ser
sempre levado em consideração o balanço de energia do habitat.
22
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO TERRITORIAL │ UNIDADE II
A vegetação intervém essencialmente em quatro fatores climáticos: temperatura do ar, umidade do

ar, radiação solar e velocidade do ar. Os benefícios da vegetação nas variáveis climáticas ocorrem
em escala microclimática.
A influência da vegetação nas condições higrotérmicas dos ambientes urbanos se dá, essencialmente,
pela interceptação e captação da energia solar incidente. O maior ou menor grau dessa interceptação
depende diretamente do tipo e estrutura da copa.
De acordo com Cantuária (1995), copas esbeltas e leves podem interceptar entre 60% a 80% de luz
solar, enquanto copas esbeltas e densas têm eficiência de aproximadamente 98%.
A filtragem da radiação solar pela copa da árvore implica diretamente na temperatura do ar,
aceitando-se, como regra geral, o papel da vegetação na atenuação das temperaturas extremas.
A vegetação, entretanto, não absorve toda a radiação solar recebida. Parte da radiação que incide
sobre a planta é refletida, parte é absorvida de modo a tornar-se fisiologicamente eficaz, e o restante
é irradiado de volta à atmosfera. Nesse sentido, Cantuária (1995) notifica que do ganho total de
calor solar, cerca de 30% é refletido, 50% é absorvido e apenas 20% é transmitido de volta para o
meio. Não obstante, o percentual transmitido é interceptado pela próxima camada de folhas, de
modo que o ganho na superfície do solo é praticamente nulo.
Figura 1 – Propriedade da folha. Segundo Robinette, citado por Cantuária (1995).
Llardent (1982) apresenta informações semelhantes. O autor afirma que a arborização, por meio de
suas folhas, absorve em torno de 15% a 35% da radiação solar recebida durante as horas de insolação.
Parte dessa energia alcança o solo, em torno de 30% a 50%; e outra parte é refletida para a atmosfera,
em torno de 30% a 40%. Salienta-se, entretanto, que a densidade e a textura da copa influem
diretamente nesses percentuais.
Larcher (1986), entretanto, afirma que o grau de reflexão, absorção e transmissão aos tecidos
vegetais dependem, também, do comprimento de onda da radiação. Assim sendo, a radiação é
quase completamente absorvida, na ordem de 97%.
Quanto à influência da vegetação sobre a umidade do ar no ambiente urbano, Llardent (1982, p. 74)
notifica que: “As plantas son elementos esenciales para combatir la desecación del climaurbano.
23
Emplean para ello el mecanismo conocido como regulaciónhigrométrica, consistente en una emisión
de vapor de agua a través de lassuperficies foliares [...]”.
A planta, segundo o mesmo autor, emite vapor d’água ao ambiente por três processos distintos:
a. evaporação física direta das chuvas e regas;
b. transpiração fisiológica das plantas; e
c. por meio da clorovaporização.
A vegetação intercepta e retém no solo a água proveniente das chuvas e das regas.
No processo de evaporação física direta, a planta atenua o ressecamento do ar causado pela

excessiva impermeabilização do solo encontrado no meio urbano. A consequente evaporação da
água interceptada pela planta ajuda umedecer o ar, em escala microclimática.
A vegetação também absorve a água diretamente do solo e a emite ao ambiente pelo seu processo de
transpiração fisiológica. Esse processo é inversamente proporcional ao grau higrométrico do ambiente.
O processo de transpiração é realizado por meio da regulação estomática. À medida que a água é
liberada, a quantidade de energia é a mesma necessária para vaporizá-la. Larcher (1982) salienta,
entretanto, que o refrescamento por evaporação é particularmente eficaz quando a temperatura do
ar for elevada, a umidade baixa e as plantas estiverem bem supridas de água.
Llardent (1982, p. 76) afirma, ainda, com relação ao papel da vegetação na atenuação do rigor térmico
em ambientes urbanos que “Este efecto positivo se debe en buena medida a que los fenómenos
descritos de evaporación-transpiración absorven calorias, con lo que se obtiene uma disminuición
de la temperatura del microclima local en las horas de máscalor.”
Além de sua influência na radiação solar, temperatura e umidade do ar, a vegetação influi, ainda,
na velocidade e direção do ar. Nesse sentido, as plantas podem exercer função de anteparo aos
ventos desagradáveis, além de desempenhar papel no efeito canalizador da ventilação, mediante um
planejamento adequado da massa vegetal.
Fica evidente que a vegetação, como elemento do espaço urbano, desempenha diversas funções:
ornamental, paisagística, filtragem da poluição atmosférica, atenuação térmica, entre outras.
Contudo, a mais significativa delas, para o presente estudo, é o seu uso como fator de modificação
do clima em escala meso e microclimática que, de forma positiva, atua no comportamento térmico
dos diversos ambientes urbanos, não somente por suas implicações de bem-estar – uma variável a
considerar na qualidade ambiental – como também pelo fato de as implicações das trocas térmicas
decisivamente repercutirem no desempenho energético da cidade.
Milano (1988) constatou, entretanto, que, apesar de ser senso comum a importância das áreas verdes
no ambiente urbano, é outra a realidade quanto ao planejamento desses espaços. De modo geral,
os planos urbanos para áreas verdes são estáticos, fragmentados e não propiciam instrumentos
capazes de explorar o potencial da vegetação, quer como elemento de definição do espaço urbano,
quer para conquista de espaços climaticamente favoráveis.
24
Alguns autores afirmam que os benefícios da vegetação na área urbana não se restringem ao local onde
esta se encontra inserida. Shashua-bar& Hoffman (2000) que analisaram o efeito amenizador em
pequenas áreas verdes, como ruas arborizadas, praças e canteiros em avenidas do complexo urbano
de Tel-Aviv, Israel, constataram que, em áreas verdes devidamente planejadas de 0,1 hectare, o efeito
amenizador pode ser encontrado em até 100 metros além de seus limites. Desse modo, para obtenção
do efeito amenizador em áreas vizinhas, a presença de pequenas áreas verdes vegetadas em intervalos
proporcionais ao seu dimensionamento é preferível a grandes áreas isoladas na malha urbana.
Garcia (1999) afirma que o grau de temperatura entre o parque urbano e seus arredores imediatos
é capaz de desencadear o estabelecimento de ligeira brisa com ventos moderados, o que alguns
autores denominaram “brisas de parque”. A influência dessas brisas pode ser notada a algumas
centenas de metros além dos limites dos parques urbanos, seguindo a direção predominante do
vento através de correntes de ar fresco que se estendem para bairros edificados nas proximidades.
O uso da vegetação praticamente não requer significativos avanços tecnológicos. É simples,

confiável e possui grande potencial em qualquer parte do mundo. O inteligente e racional uso da
vegetação para se obter melhores e mais confortáveis condições microclimáticas é vital para as
futuras gerações e, consequentemente, para o desenvolvimento da sustentabilidade do ambiente
urbano. (CANTUÁRIA, 1995)
Além disso, para profissionais que atuam no planejamento da cidade, é de grande importância
o conhecimento de parâmetros que quantifiquem benefícios trazidos pela vegetação, a fim de se
buscar a melhoria da qualidade de vida, tanto física quanto psíquica, das populações urbanas.
(BUENO et al., 1997)
Mediante os benefícios que a vegetação propicia ao meio urbano, ressalta-se que sua maior eficácia
é obtida por meio de planejamento adequado das áreas verdes no arranjo da cidade, pautado nas
características fisiológicas de cada espécie e nas características ambientais do meio urbano.
25
CAPÍTULO 3
Bacias hidrográficas urbanas
O entendimento de bacia hidrográfica urbana pode-se dar por meio de diferentes correntes. O
conceito proposto neste Caderno de Estudos e Pesquisa refere-se às bacias hidrográficas que se
encontram restritas à área de abrangência do município, cujos recursos hídricos têm sofrido com os
impactos do processo de urbanização. Nas grandes cidades a noção de bacia hidrográfica se perde
dadas as construções, avenidas e as demais alterações na paisagem natural.
Tucci e Cordeiro (2004) classificam como os principais impactos sobre os recursos hídricos das
cidades brasileiras os seguintes:
a. contaminação dos mananciais urbanos, devido à poluição dos sistemas hídricos e

da ocupação desordenada das áreas de proteção de mananciais, levando à redução
da disponibilidade hídrica;
b. falta de tratamento ou de disposição adequada de esgoto sanitário, industrial e de

resíduos sólidos;
c. aumento das inundações e da poluição devido à drenagem urbana deficiente;
d. ocupação das áreas de risco de inundação, com graves consequências para a

população; e
e. redução da disponibilidade hídrica.
Do ponto de vista hidrológico, a urbanização acompanhada da retirada da mata ciliar, remoção

da vegetação e impermeabilização dos solos, altera o escoamento natural das águas pluviais
superficiais, diminuindo a área de infiltração, com a redução substancial no tempo de concentração
das bacias hidrográficas, aumentando a vazão e o volume de escoamento. Esses efeitos provocam
sérios impactos ambientais nas cidades, aliados à ausência de gerenciamento do poder público,
e fazem a ocupação inadequada de áreas de fundos de vale, planícies de inundações e várzeas
desencadeando em um processo de inundações.
Na figura a seguir, pode-se notar claramente o efeito deste impacto da urbanizaçãono qual há um
aumento do pico de vazão na área urbanizada, em um menor espaço temporal.
Figura 2 – Impacto da urbanização na vazão máxima.
Fonte: Vaz Filho & Cordeiro, 2000.
26
Também impactam o recurso hídrico a perda da mata ciliar e a crescente impermeabilização das
microbacias urbanas, resultando na modificação do ciclohidrológico, bem como a retificação e a
canalização dos córregos, que alteram a sua dinâmica natural. Outro aspecto a ser considerado
é a utilização das áreas lindeiras, reservadas legalmente como Áreas de Preservação Permanente
(APPs). Quando não têm sido ocupadas por vias de tráfego, têm ficado sem utilização ambiental ou
social (como poderia ser o caso de parques lineares), se tornando passíveis de invasões para usos
privados incompatíveis com a peculiaridade de um fundo de vale.
Segundo Butler e Parkinson (1997) in Costa Júnior (2003), a drenagem urbana sustentável é
“inacessível”, pois existe atualmente uma incompatibilidade muito elevada entre a produção, a
ocupação do meio urbano e os sistemas de drenagem, sendo assim, defendem sistemas de drenagem
“menos insustentáveis”. Para isto, o processo de gerenciamento da drenagem urbana deve se pautar
em medidas diversificadas, que utilizem técnicas e tecnologias estruturais e não estruturais.
Segundo Lima (2003), os corpos d’água e as matas ciliares das áreas urbanas aparecem representados
de forma indiferente ao dia a dia das pessoas, sendo a estas desnecessário interferirem em seu
estado por não relacionarem qualidade ambiental com suas atividades cotidianas ou qualidade de
vida. Para isto, pode-se pensar a cidade como um organismo social, vivo e complexo, que possui
elementos ambientais com função urbanística e que a natureza seja um equipamento urbano que
traz qualidade de vida.
Parte da poluição gerada em áreas urbanas tem origem no escoamento superficial sobre áreas
impermeáveis, áreas em fase de construção, depósitos de lixo ou de resíduos industriais e outros. O
escoamento superficial da água nesses locais carrega o material, solto ou solúvel que encontra, até
os corpos d’água levando, portanto, cargas poluidoras bastante significativas. As redes de drenagem
urbana são responsáveis pela veiculação dessas cargas e se constituem em importantes fontes de
degradação de rios, lagos e estuários. Essa poluição difusa é gerada pelo escoamento superficial em
áreas urbanas, proveniente da deposição de poluentes, de maneira esparsa, sobre a área contribuinte
da bacia hidrográfica. (PORTO, 1995)
As águas urbanas englobam o sistema de abastecimento de água e esgotos sanitários, a drenagem

urbana e as inundações ribeirinhas e a gestão dos resíduos sólidos. As legislações relacionadas
com as águas urbanas envolvem recursos hídricos, uso do solo e licenciamento ambiental. A figura
3 sintetiza o cenário brasileiro quanto aos recursos hídricos nos três níveis: federal, estadual e
municipal. (BRASIL, 2005, p. 262)
Figura 3 – Espaços do gerenciamento.
Fonte: Tucci, 2007.
27
Para Tucci (2007, p.246), “a gestão das ações dentro do ambiente urbano pode ser definida de
acordo com a relação de dependência da água por meio da bacia hidrográfica ou da jurisdição
administrativa, Municipal, Estadual ou Federal”.
O autor reforça que a gestão dos recursos hídricos é realizada por meio da bacia hidrográfica,
no entanto a gestão do uso do solo é feita pelo município ou grupo de municípios numa região
metropolitana. Ressalta que a gestão pode ser realizada de acordo com a definição do espaço
geográfico externo, o da bacia hidrográfica, e interno a cidade, o município.
A gestão do ambiente interno da cidade trata de ações dentro do município para atender aos
condicionantes externos previstos no Plano de Bacia para evitar os impactos. E dentro das cidades
os condicionantes internos são a inundação, a erosão, os resíduos e a contaminação da água nos rios
e aquíferos.
O papel do município na gestão dos

recursos hídricos1
Paulo Roberto Ferreira Carneiro
Adauto Lúcio Cardoso
José Paulo Soares de Azevedo
Em países federativos, a competência do município concentra-se em funções que, de

maneira geral, se relacionam com a dotação ou prestação de serviços públicos locais
e com funções de planejamento, fiscalização e fomento que estão relacionadas,
dentre outras, com o ordenamento territorial, a proteção do meio ambiente e,
também, com algum nível de regulação de atividades econômicas (Dourojeanni
e Jouravlev, 1999). No caso brasileiro, recentemente, os municípios com maior
capacidade de investimentos passaram a incorporar funções relacionadas com a
prestação de serviços sociais mais abrangentes, que tradicionalmente eram restritos
às esferas estadual e federal.
Observa-se a partir da década de 1990 uma tendência à ampliação do papel das

esferas públicas locais em relação à gestão do meio ambiente, não obstante esse
papel se restrinja às funções que não implicam atos de autoridade (monitoramento,
recolhimento de dados) ou às funções que, embora impliquem atos de autoridade
(funções substantivas), estão circunscritas nos níveis inferiores de relevância e
autonomia administrativa (Jouravlev, 2003).
No caso específico da gestão de recursos hídricos, a participação municipal em

organismos de bacia tem sido a principal, se não única forma de interação com
outros atores públicos e privados relacionados com a água.
Muitos fatores dificultam a atuação do município na gestão da água, sendo o

principal a impossibilidade legal, por determinação constitucional, de os municípios
gerenciarem diretamente os recursos hídricos contidos em seus territórios, a não
1 Parte do artigo intitulado: O planejamento do uso do solo urbano e a gestão de bacias hidrográficas: o caso da bacia dos rios
Iguaçu/Sarapuí na Baixada Fluminense. Publicado em cadernos metrópole 19, p. 165-190, 2008.
28
ser por repasses de algumas atribuições mediante convênios de cooperação com os

estados ou a União.
Por sua vez, a ausência de uma definição clara da natureza e das funções dos governos
locais, em geral, ligadas às tarefas tradicionais de administração e fiscalização territorial
e prestação de alguns serviços locais, além do fato de a maioria dos municípios
terem pouca autonomia orçamentária, tendo em vista que dependem fortemente
de transferências financeiras dos outros níveis de governo, dificultam ou até mesmo
inviabilizam uma participação mais efetiva na gestão das águas.
Outro aspecto é que a natureza essencialmente setorial dos interesses dos

governos locais faz com que atuem mais como usuários dos recursos hídricos do
que como gestores “imparciais” desses recursos. A debilidade e a falta de hierarquia
institucional dos governos locais ante os atores com interesse no recurso trariam
maior vulnerabilidade e possibilidade de captura e politização na gestão das águas.
(JOURAVLEV, 2003)
Esses aspectos se agravam em áreas metropolitanas onde as administrações

municipais possuem, muitas vezes, interesses e prioridades antagônicas, criando
ambientes de dissenso com pouco espaço para a cooperação.
Deve-se, também, considerar o fato de a bacia hidrográfica ser a principal forma

terrestre dentro do ciclo hidrológico, responsável pela captação e concentração das
águas provenientes das precipitações, o que implica alto grau de inter-relações e
interdependência entre os usos e usuários da água, tornando a bacia hidrográfica a
principal unidade territorial para a gestão dos recursos hídricos.
Não obstante existam restrições à participação dos municípios como gestores

diretos dos recursos hídricos, não há dúvida em relação à importância dos governos
locais no planejamento e ordenamento do território e às consequências dessa
gestão na conservação dos recursos hídricos. É atribuição do município a elaboração,
aprovação e fiscalização de instrumentos relacionados com o ordenamento
territorial, tais como os planos diretores, o zoneamento, o parcelamento do solo e
o desenvolvimento de programas habitacionais, a delimitação de zonas industriais,
urbanas e de preservação ambiental, os planos e sistemas de transporte urbanos,
dentre outras atividades com impacto nos recursos hídricos, sobretudo em bacias
hidrográficas localizadas em áreas predominantemente urbanas.
Um elemento importante na defesa da competência específica do município diz

respeito ao fato de ser de sua alçada o planejamento e controle do uso e ocupação
do solo, atribuição essa recentemente reforçada com a aprovação do Estatuto da
Cidade. Nesse sentido, a possibilidade de construção de uma gestão sustentável dos
recursos hídricos deve necessariamente passar por uma articulação clara entre as
diretrizes, objetivos e metas dos planos de recursos hídricos e dos planos reguladores
do uso do solo. No entanto, o que se observa no país é a desarticulação entre os
instrumentos de gerenciamento dos recursos hídricos e os de planejamento do uso
29
do solo, refletindo, talvez, uma certa deslegitimação do planejamento e da legislação

urbanística nas cidades brasileiras, marcadas por forte grau de informalidade
e mesmo de ilegalidade na ocupação do solo. Segundo Tucci (2004), a maior
dificuldade para a implementação do planejamento integrado decorre da limitada
capacidade institucional dos municípios para enfrentar problemas tão complexos e
interdisciplinares e a forma setorial como a gestão municipal é organizada.
Aqui, no entanto, cabe ressaltar as diferenças entre os municípios: enquanto,

nas grandes cidades, principalmente nos núcleos metropolitanos, encontramos
administrações eficientes, com boa capacidade de acesso à informação e com uma
legislação relativamente moderna, em outras cidades, destacando-se os municípios
periféricos em áreas metropolitanas, verifica-se uma total desatualização da
legislação, agravada pela ausência de informações confiáveis sobre os processos
de estruturação urbana e mesmo pelo pequeno número e a baixa qualificação do
corpo técnico do setor (IBGE, 2002).
Essa desigualdade intermunicipal apresenta-se como um grande obstáculo para a

maior efetividade das estruturas de gestão dos recursos hídricos e para a cooperação
entre as instâncias governamentais.
Por sua vez, o enfrentamento das questões relacionadas à degradação dos recursos
hídricos em áreas densamente urbanizadas não será resolvido, simplesmente, com o
aporte de novas e eficientes tecnologias. A efetiva utilização de técnicas tradicionais
de engenharia sanitária e ambiental articuladas com iniciativas integradas de
planejamento do uso do solo e gestão de recursos hídricos poderia representar
enormes avanços na conservação e proteção de mananciais e no controle de
inundações urbanas.
Analisando a situação das regiões metropolitanas do país, Ermínia Maricato (2001)

mostra que parte significativa da população da Grande São Paulo e do Grande Rio
moram em favelas, loteamentos ilegais da periferia. Nessas áreas, as condições de
acesso a serviços de saneamento são quase sempre precárias, seja porque as redes
e os serviços são inexistentes, seja porque funcionam com qualidade inferior àquela
da cidade formal. A proliferação dessas formas de moradia em terras fora do mercado
formal, localizadas em encostas com riscos de deslizamentos ou beira dos córregos,
várzeas inundáveis e áreas de proteção de mananciais tem como uma de suas
principais consequências a degradação dos recursos hídricos e o comprometimento
da qualidade ambiental das metrópoles.
Assim, o enfrentamento do problema da conservação dos recursos hídricos nos

territórios metropolitanos passa necessariamente pela inclusão de parcela significativa
da população na cidade legal (capaz de cumprir normas urbanísticas) e na questão da
viabilização do acesso aos serviços nas periferias e nas favelas das metrópoles. Essas
são questões cruciais quando se questionam os impasses enfrentados na gestão dos
serviços de infra-estrutura urbana e de saneamento no país.
30
Experiências recentes em gestão dos recursos hídricos no Brasil, como as que vêm
sendo implementadas na bacia dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí, nos estados de
Minas Gerais e São Paulo, têm demonstrado a exequibilidade de medidas voltadas
para o gerenciamento da demanda, como forma de racionalização do uso da água
e solução de problemas de escassez hídrica, considerando, inclusive, o binômio
quantidade/qualidade. Nesse sentido, os problemas de escassez nem sempre serão
solucionados pela ampliação da oferta de água, mas por um conjunto de medidas
que tornem mais eficientes e criteriosamente utilizados os recursos disponíveis.
É nesse ponto que se insere a necessidade de uma maior articulação das questões
consideradas de esfera local com os atributos legais e “sistêmicos” que estruturam a
gestão dos recursos hídricos quando referida à escala da bacia hidrográfica. Demonstrar
a necessidade de articulação dessas duas escalas de atuação, bem como explicitar os
obstáculos político-institucionais e legais existentes que dificultam a aplicação prática
do conceito de gestão integrada dos recursos hídricos é, certamente, a melhor forma
de estimular a busca de soluções para as atuais dificuldades.
Ao dar centralidade às questões municipais relacionadas aos recursos hídricos, busca-se,

portanto, direcionar o foco para questões até então pouco discutidas nos meios técnicos
e acadêmicos envolvidos com o gerenciamento dos recursos hídricos, a saber, o papel
determinante do município no planejamento do território e sua influência na gestão das
águas. Papel esse que ganha maior relevo no caso de bacias urbanas.
A gestão de recursos hídricos em bacias predominantemente urbanas tem como

principais objetos de planejamento o controle de inundações, o uso da água para fins
econômicos em geral, o abastecimento urbano, a coleta e o tratamento das águas
servidas, o lazer e a preservação ambiental. Dessas formas de uso urbano da água, a
drenagem e o controle de inundações destacam-se como os maiores desafios para o
gerenciamento, sobretudo pelos altos custos sociais e econômicos envolvidos.
Segundo Silva e Porto (2003), o sistema institucional de planejamento e gestão dos

recursos hídricos enfrenta quatro ordens de desafios de integração, a saber:
»» integração entre sistemas/atividades diretamente relacionados ao uso

da água na área da bacia hidrográfica, em particular o abastecimento
público, a depuração de águas servidas, o controle de inundações, a
irrigação, o uso industrial, o uso energético ou ainda sistemas com
impacto direto sobre os mananciais, como o de resíduos sólidos, tendo
em vista a otimização de aproveitamentos múltiplos sob a perspectiva de
uma gestão conjunta de qualidade e quantidade;
»» integração territorial/jurisdicional com instâncias de planejamento e gestão

urbana – os municípios e o sistema de planejamento metropolitano –
tendo em vista a aplicação de medidas preventivas em relação ao processo
de urbanização, evitando os agravamentos de solicitação sobre quantidade
e qualidade dos recursos existentes, inclusive ocorrências de inundações;
31
»» articulação reguladora com sistemas setoriais não diretamente usuários

dos recursos hídricos – como habitação e transporte urbano – tendo
em vista a criação de alternativas reais ao processo de ocupação das
áreas de proteção a mananciais e das várzeas, assim como a viabilização
de padrões de desenvolvimento urbano que em seu conjunto não
impliquem agravamento nas condições de impermeabilização do solo
urbano e de poluição sobre todo o sistema hídrico da bacia, à parte as
áreas de proteção aos mananciais de superfície;
»» articulação com as bacias vizinhas, tendo em vista a celebração de acordos

estáveis sobre as condições atuais e futuras de importação de vazões e de
exportação de águas utilizadas na bacia.
O instrumento de regulação propriamente dito do sistema de gestão dos recursos

hídricos é a outorga de direito de uso da água, tendo em vista que a cobrança tem se
instituído como um pacto entre usuários já estabelecidos. Em tese, a outorga poderia
ser utilizada para uma melhor compatibilização entre os usos da água, inserindo
maior racionalidade na forma como a água é utilizada e na distribuição espacial
dos usuários dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas. Mas o que se observa
é que os órgãos gestores, responsáveis pelas outorgas, limitam-se a simples análise
técnica de disponibilidade hídrica, desconsiderando outras questões relacionadas
ao planejamento territorial.
Dessa forma, articular os instrumentos específicos do sistema de gerenciamento

dos recursos hídricos com instrumentos de regulação que agem sobre o território
seria a maneira de compensar tais limitações. Tal constatação nos leva à necessidade
de identificar quais são os instrumentos disponíveis na normativa urbana e de que
forma eles poderiam ser utilizados na gestão de recursos hídricos.
32
CAPÍTULO 4
Estatuto das Cidades e o Plano Diretor
Na tentativa de auxiliar o planejamento e a gestão dos centros urbanos brasileiros, a União estabeleceu
diretrizes e normas gerais da política urbana nacional no Estatuto da Cidade, que entrou em vigência
em 1 de outubro de 2001.
O Estatuto da Cidade estabelece “normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como
do equilíbrio ambiental”. (BRASIL, 2001, art. 1o)
O Estatuto da Cidade aparece suprindo uma necessidade contemporânea do planejamento urbano,

visando à busca pelo equilíbrio dos setores econômico, ambiental e social no correspondente ao
ambiente urbano. Para tal, estabelece dezesseis parâmetros de sustentabilidade e democracia, os
quais devem ser acatados pelo poder local e que podem ser claramente resumidos e visualizados
nos três primeiros incisos:
I. garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana,

à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para os presentes e futuras gerações;
II. gestão democrática por meio da participação da população e de associações

representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III. cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade

no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV. integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em

vista o desenvolvimento socioeconômico do município e do território sob sua área
de influência; [...]. (BRASIL, 2001, art. 2o)
Os três primeiros incisos demonstram a nova tendência do planejamento urbano no Brasil. Espera-
se assim maior participação da sociedade, a parceria público-privada, desde que essa não acarrete
em distúrbios para a sociedade e para o meio ambiente, enfim, o acesso igualitário de todos os
cidadãos à cidade. Já o inciso sétimo, ressalta a importância de se pensar não só no planejamento
urbano, mas também no rural, de forma a integrar as atividades em todo o território municipal.
Como instrumentos da política urbana, o Estatuto da Cidade retoma os Planos Diretores,

mencionados na Constituição de 1988, e remete novamente à questão do planejamento das regiões
metropolitanas.
Os princípios de elaboração do Plano Diretor descritos no Estatuto da Cidade podem ser apresentados
da seguinte maneira:
33
a. princípio da função social da cidade;
b. princípio da função social da propriedade urbana;
c. princípio da gestão democrática;
d. princípio da sustentabilidade ambiental.
O Estatuto da Cidade é uma Lei Federal (Lei no 10.257/2001) que obriga a formulação
ou revisão de Plano Diretor para municípios com mais de 20.000 habitantes ou
integrantes de regiões metropolitanas. No processo de elaboração do plano diretor e
na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais
devem garantir a ampla participação da população e das associações representativas
dos vários segmentos da comunidade. Além disso, devem promover total transparência
e amplo acesso aos documentos e informações produzidos. Disponívem em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil/leis/leis _2001/L10257.htm>. Acesso em: 10/8/2011).
Dessa forma, os planos diretores visam a orientar as ações dos agentes públicos e privados no
processo de desenvolvimento municipal, podendo “se tornar um importante instrumento de
planejamento se for capaz de aglutinar diversos atores sociais, sendo o maior desafio combinar as
dimensões técnicas e políticas”. (LACERDA, 2005, p. 56)
No Brasil, nota-se a tendência de terceirização de parte do processo de elaboração dos planos

diretores. Em muitas prefeituras, os integrantes do corpo de funcionários do órgão público não
se sentem capazes de elaborar tal documento, e como para muitos desses municípios, depois do
Estatuto da Cidade, tal elaboração tornou-se obrigatória, a saída encontrada foi terceirizar o serviço.
Porém, muitas vezes, as empresas contratadas para prestarem tal consultoria têm, no município,
interesses econômicos envolvidos.
Dessa forma, no momento de elaborarem os documentos cartográficos e as análises deles, o fazem

de forma a não prejudicarem os interesses econômicos e ambientais do mercado, ou seja, seus
próprios interesses.
Na tentativa de suprir essa defasagem do corpo técnico das prefeituras brasileiras no que diz respeito
aos processos de produção de dados e mapeamentos com o emprego das geotecnologias, o Ministério
das Cidades lançou, em 2008, a Extensão Universitária para capacitação de técnicos municipais. O
projeto visa:
Oferecer apoio aos municípios na implementação de ações de modernização

institucional na área de desenvolvimento urbano, capacitação e treinamento
de equipes técnicas e atores sociais sobre legislação e gestão urbanística e
ambiental; cartografia; cadastro técnico; processamento de dados; elaboração,
acompanhamento e avaliação de projetos, participação comunitária; aquisição
de equipamentos de informática para modernização do setor da administração
municipal responsável pelo desenvolvimento urbano.
(Ministério das Cidades. Acessado em: 12/8/2011. Disponível em: <http://www.cidades.gov.br/

capacitacao-1>)
34
Porém, tão importante quanto o planejamento e a capacitação dos técnicos, são os aspectos
estratégicos e normativos. A natureza normativa aparece na medida em que o Plano Diretor toma
forma de lei, cujas normas são de conhecimento público. Essas normas disciplinam os espaços
habitáveis, impõe limitações aos direitos de propriedade e de construção e regulam a conduta dos
indivíduos quanto à utilização do solo urbano.
Já o caráter estratégico é importante para que, baseando-se nos problemas e nas potencialidades
municipais, se definam instrumentos, ações e prazos a partir da maior convergência possível de
interesses de atores e agentes públicos municipais.
No que se refere às regiões metropolitanas, o Estatuto da Cidade estabelece que estas não devem
ser desconsideradas ao se pensar na ordenação do território, pois estabelecem grande influência
no desenvolvimento econômico e social do país. Assim, o Estatuto estabelece a elaboração de
instrumentos voltados para o planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões, especificando que estes devem ser, sobretudo, democráticos.
35
CAPÍTULO 5
Estudo de impacto ambiental e
avaliação ambiental estratégica
Estudo de impacto ambiental

Para Souza (2007), os impactos ambientais associados ao processo de urbanização ampliaram-
se perigosamente no início do século XXI. A expansão periférica das cidades brasileiras e a
forma precária como foram implantados os novos assentamentos criaram um quadro de grave
degradação. Trouxeram também um desafio ao poder público e à sociedade em geral: a prevenção
de novos impactos.
Um instrumento utilizado universalmente na prevenção de novos impactos é a avaliação de

impacto. ‘Avaliação de Impacto’ é um processo e uma ferramenta de avaliação que pode auxiliar no
sentido da busca de um desenvolvimento sustentável. É usada na maioria dos países desenvolvidos
para avaliar se as ações ambientais são economicamente viáveis de equidade social e sustentáveis.
Avaliação de impacto é um termo genérico que inclui “avaliação de impacto ambiental” e “avaliação
ambiental estratégica”.
Para Coelho (2004), a compreensão de impactos ambientais como processo depende, sobretudo,
de se compreender a história não linear de sua produção, o modelo de uso e ocupação do solo e os
padrões internos de diferenciação. É preciso compreender que as cidades são influenciadas por uma
dinâmica internacional que ultrapassa suas fronteiras. As medidas de minimização de impactos
ambientais têm que ser pensadas em uma escala de ação ampla, e que abranja de forma integrada a
cidade, seu espaço circundante imediato e os mais distantes.
Segundo Burgess et al. (1997), é necessário reconhecer que os problemas ambientais exigem
uma responsabilidade simultânea do nível local, da cidade e da região. Nesse sentido, ações de
planejamento municipal envolvem o território municipal como um todo, considerando as interações
entre a área urbana e o meio rural para a análise ambiental. De acordo com Sánchez (2006), é no
momento da análise da viabilidade ambiental que os diferentes fatores serão contemplados, para
que a sua apropriação esteja de acordo com as premissas de um desenvolvimento sustentável.
A definição da viabilidade ambiental está entre os objetivos da Avaliação de Impacto Ambiental

– AIA, sendo incorporada no Brasil pela Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei no
6.938/1981) como instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente. A AIA aplicada atualmente
no país abrange a avaliação das decisões que antecedem as instalações de empreendimentos com
potencial de significativo impacto ambiental durante o processo de licenciamento ambiental, por
meio da elaboração de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e Relatório de Impacto Ambiental –
RIMA, conforme concebido pela Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente – Conama
01/1986, pelo Decreto no 99.274/1990 e pela Resolução do Conama 237/1997.
36
Para Souza (2000), a AIA no Brasil pode ser vista em muitos casos como um processo técnico e
burocrático, não produzindo os efeitos desejados em termos ambientais nem atingindo seus
objetivos, o que resultaria na perda de sua credibilidade tanto política como social.
De acordo com Alshuwaikhat (2004) e o Ministério Público Federal – MPF (2004), algumas das mais
frequentes críticas ao EIA estão principalmente nos problemas causados nas primeiras etapas dos
procedimentos aplicados, particularmente durante o diagnóstico ambiental. As falhas das primeiras
etapas influenciam as etapas posteriores, sendo que a mitigação de impacto e sua compensação
são direcionadas sobre as definições prévias realizadas durante o diagnóstico ambiental da área
de influência do projeto. Não há referências sobre a eficiência das medidas mitigadoras e sobre
o desempenho do monitoramento ambiental das áreas de influência indireta durante a operação
do empreendimento.
A aplicação da ‘Avaliação de Impacto’ internacionalmente é muito abrangente, podendo envolver,

segundo a Associação Internacional de Avaliação de Impacto (IAIA, 2002), desenvolvimento de
projetos de sustentabilidade, avaliação tecnológica, avaliação de impacto na saúde, avaliação de
impacto ecológico e de biodiversidade, sistemas de gerenciamento ambiental, avaliação de impacto
fiscal econômico, avaliação de impacto demográfico, avaliação de impacto de gênero, avaliação de
impacto social, auditoria ambiental, avaliação de risco, avaliação ambiental estratégica, avaliação
de políticas de venda e planejamento de desastres naturais.
Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento
ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente.
O licenciamento ambiental como um instrumento de gestão ambiental municipal é imprescindível

contemplar o uso adequado do solo como unidade de planejamento em que se contemple o universo
de sua multidisciplinaridade e interdisciplinaridade, com o objetivo de perpetuar uma qualidade de
vida satisfatória aos seus usuários.
Dessa maneira, os grupos interdisciplinares são fundamentais para que o planejamento amplie
seu campo de ação abrangendo os problemas urbanos, sejam eles os físicos, sociais, econômicos e
governamentais. Já os objetos do planejamento são as aspirações humanas, sendo fundamental o
bem-estar da comunidade, de forma a criar espaços urbanos cada vez melhores, saudáveis, eficientes
e atraentes.
As leis que regem o licenciamento são a Lei no 6.938/1981, as Resoluções do Conama no 001/1986
e no 237/1997 e o Parecer 312 que trata da competência estadual e federal para o licenciamento a
partir da abrangência do impacto.
Essa obrigação é compartilhada pelos Órgãos Estaduais de Meio Ambiente e pelo Ibama, como
partes integrantes do Sisnama (Sistema Nacional de Meio Ambiente).
A participação social no processo de licenciamento é garantido por meio das audiências públicas,
durante as quais o conteúdo do estudo e do relatório de impacto ambiental é apresentado às
37
comunidades que vivem nos locais que serão atingidos pelo empreendimento, esclarecendo dúvidas
e acolhendo sugestões.
A Resolução do Conama 237/1997 define as categorias e os tipos de empreendimentos sujeitos

a licenciamento ambiental; mantém a divisão das licenças em LP, LI e LO; exige que Estados e
Municípios, para exercerem suas competências licenciatórias, devem ter implementados conselhos
de meio ambiente, com caráter deliberativo e participação social. Além de outras providências.
Tipos de licença ambiental conforme a Resolução do Conama no 237/1997
»» Licença Prévia (LP): concedida na fase preliminar do empreendimento, contém

os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e
operação, os quais deverão orientar o projeto executivo.
»» Licença de Instalação (LI): concedida com base no projeto executivo aprovado,

autoriza o ínicio de implantação do empreendimento.
»» Licença de Operação (LO): concedida após a verificação da compatibilidade da

instalação com o previsto na LP e na LI, autoriza a operação do empreendimento.
Avaliação ambiental estratégica

A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE), conhecida internacionalmente como SEA – Strategic
Environmental Assessment, é a fase da ‘avaliação de impacto ambiental’ que pode exercer importante
papel no processo de desenvolvimento na maneira de se fazer avaliação de impacto ambiental, e,
sobretudo, no uso da avaliação de impacto ambiental como instrumento de direcionamento do
planejamento urbano.
A Avaliação Ambiental Estratégica já é aplicada internacionalmente como avaliação ambiental de

planejamento regional, sendo que a teoria da SEA – Strategic Environmental Assessment (Avaliação
Ambiental Estratégica) foi amplamente discutida na conferência da IAIA, em 2002.
Para Partidário (2002), dentro do conceito amplo de AIA, a AAE é um instrumento para
gerenciar os diferentes interesses dos atores envolvidos, configurado por uma prática recente,
que influencia os investimentos e estratégias de ações apoiadas em políticas, planos e programas
– PPPs de governo. Dessa maneira, pode oferecer um escopo das prioridades sob o enfoque das
consequências ambientais, atuando de maneira prévia na tomada de decisão e direcionando para
um desenvolvimento mais sustentável.
Para Therivel & Ross (2007), sendo a análise da viabilidade ambiental realizada exclusivamente
no nível do projeto, como acontece atualmente no Brasil, alguns impactos identificados podem
não justificar a sua reprovação. A maioria dos efeitos cumulativos exige ações cumulativas como
a interação de ações pulverizadas, das autoridades locais ou federais. Segundo João (2007), a
somatória de impactos mínimos isolados pode se transformar num grande problema, e por mais
insignificantes que aparentem se deve buscar a mitigação dos impactos.
38
De acordo com Therivel (2004), a estratégia de ação pode ser alterada de acordo com o resultado da
AAE, propondo-se então diferentes objetivos e alternativas diversas para alcançar estes objetivos,
além de diferentes maneiras de implementá-las, como apresentado pela figura a seguir. O caráter
prévio é focado para garantir as possíveis alternativas e modificações nas estratégias de ação.
Na figura seguinte, a inserção das etapas da AAE na estrutura do processo decisório permite o vínculo
com a variável ambiental. As setas apresentadas sinalizam o sentido da agregação da informação, e
de como esses dados contribuem para as etapas posteriores. É importante destacar o potencial de
contribuição mútua entre as informações geradas na tomada de decisão estratégica e na AAE, como
durante as etapas de definição de formas alternativas de alcançar a resolução dos problemas para
a tomada de decisão, que coincide com a identificação de alternativas mais sustentáveis pela AAE.
Outro exemplo de mútua colaboração está na etapa de refinamento das alternativas escolhidas da
tomada de decisão estratégia, que influencia e é influenciada pela etapa de mitigação de impactos
das alternativas escolhidas durante a realização da AAE.
Figura 4 – Ligações entre AAE e tomada de decisão estratégica
Tomada de Decisão Estratégica AAE
Identificar objetivos e indicadores de AAE: Incluir

Identificar objetivos da ação estratégica
questões ambientais e de sustentabilidade.
Descrever a base de referência ambiental;

Identificar as áreas problemas;
Identificar conexões com outras ações
estratégicas.
Definir objetivos da ação. Formas alternativas de
alcançar a resolução dos problemas
Identificar alternativas (mais) sustentáveis
Escolha da melhor alternativa. Estabelecer o conteúdo a ser considerado,

Detalhamento das instruções com consulta pública
Prever e avaliar impacto(s) da(s) alternativas
Refinar a alternativa escolhida e instruções Mitigar impactos da(s) alternativa(s) escolhidas/

documentar
Revisão da alternativa escolhida Participação pública antes da decisão
Finalizar o relatório de AAE.

Decisão formal e divulgação
Estabelecer diretrizes de implementação
Implementar e monitorar a ação estratégica Monitoramento dos impactos das ações
(THERIVEL apud OLIVEIRA, 2008 in NETO, 2010).
39
Dessa forma, pode-se afirmar que o processo da AAE funciona melhor quando há uma ampla
integração de interesses e propostas. A AAE pode ser elaborada simultaneamente aos planos
em andamento, fazendo com que deste modo as propostas partam de uma gênese sustentável,
influenciando-se umas às outras, num fluxo contínuo. Geralmente a integração da AAE com outros
procedimentos administrativos fortalece a coerência e a eficiência de ambos os procedimentos.
Áreas de Proteção Ambiental – APA

A primeira legislação que instituiu as Áreas de Proteção Ambiental – APA foi a Lei no 6.902/1981.
Atualmente, o Poder Executivo pode declarar determinadas áreas do território nacional como de
interesse para a proteção ambiental, a fim de assegurar o bem-estar das populações humanas e
conservar ou melhorar as condições ecológicas locais. (PARFITT, 2002)
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC conceitua uma APA como uma área em
geral extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos,
estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida das populações humanas
tendo, como objetivos básicos, proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação
e assegurar a “sustentabilidade” do uso dos recursos naturais.
Em cada APA, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade,
o Poder Executivo estabelecerá normas limitando ou proibindo:
a. a implantação e o funcionamento de indústrias potencialmente poluidoras, capazes

de afetar os mananciais d’água;
b. a realização de obras de terraplenagem e a abertura de canais, quando essas

iniciativas importarem em sensível alteração das condições locais;
c. o exercício de atividades capazes de provocar uma acelerada erosão das terras ou

acentuado assoreamento dos recursos hídricos;
d. o exercício de atividades que ameacem extinguir, na área protegida, as espécies

raras da biota regional. (PARFITT, 2002)
A mesma lei estabelece que também deverá ter um zoneamento ecológico econômico, estabelecendo-se
normas de uso, condições bióticas, geológicas, urbanísticas, agropastoris, extrativistas, culturais
e outras do local. No referente a loteamentos rurais, estes deverão ser previamente aprovados
pelo Incra.
A diferença básica entre as áreas de proteção ambiental e as demais unidades preservadas é

o seu estabelecimento não implicar em desapropriação. Procura-se fazer todo o desenvolvimento
das regiões protegidas de maneira a preservar as florestas existentes. Nesse sentido, nenhum
projeto de urbanização poderá ser implantado numa APA, sem a prévia autorização de sua entidade
administradora, que exigirá adequação a seu zoneamento ecológico; implantação de sistema de
coleta e tratamento de esgotos; sistema de vias públicas, sempre que possível, em curvas de nível;
rampas suaves com galerias de águas pluviais; lotes de tamanho mínimo suficiente para o plantio
40
de árvores em pelo menos 20% da área do terreno; programação de plantio de áreas verdes com
o uso de espécies nativas; traçados de ruas e lotes comercializáveis adequados à topografia, com
inclinação inferior a 10%. (PARFITT, 2002)
Áreas de interesse e proteção ambiental urbana

Correspondem a áreas definidas pelos Estados em decreto, sempre que a urbanização possa
colocar em riscos mananciais, patrimônio cultural, histórico, paisagístico, arqueológico, bem
cultural ou ambiental. As áreas de Interesse e Proteção Ambiental Urbana ou áreas de Interesse
Especial não substituem outras unidades ou espaços já criados, nem neles interferem, unicamente
limitam a competência municipal para a aprovação de projetos de loteamento e desmembramento,
subordinando-a à previa anuência estadual, de acordo com a Lei no 6.766/1979, arts. 13 e 14, para
garantir a proteção aos bens do patrimônio cultural e ambiental existente. Elas não possuem
administração com regime de proteção própria. Trata-se apenas da criação, pelos estados, de um
espaço territorial que tem limitações para loteamento e desmembramento urbanos: consiste na
criação de uma zona protegida (MARES de SOUSA,1993, in PARFITT, 2002)
Plano de Desenvolvimento Local

Plano de Desenvolvimento Local é o processo através do qual, a partir dos resultados
do diagnóstico, o grupo vai identificar as vocações ou eixos estruturantes do
desenvolvimento da localidade, ou seja, aquelas atividades principais que podem
tirar proveito das vantagens comparativas locais, transformando-as em vantagens
competitivas, quer dizer, em atividades capazes de suportar diversos tipos de
empreendimento viáveis e sustentáveis. Além da identificação das vocações ou
eixos de desenvolvimento, o Plano também é constituído pelo conjunto de ações
necessárias para a realização de cada uma das vocações. Assim, por meio do Plano,
a localidade começa a visualizar um caminho de desenvolvimento e as ações
necessárias à construção desse caminho.
Construir a “Visão de Futuro”
Planejar é definir um caminho para alcançar uma meta. Mas primeiro é preciso
ter uma meta, ou seja, saber onde se quer chegar. Como diz o Gato, personagem
de “As aventuras de Alice no País das Maravilhas”, de Lewis Carroll, “... quando não
sabemos aonde ir, qualquer caminho serve”. Para planejar o desenvolvimento de
uma localidade, o primeiro passo é definir uma “visão de futuro”, quer dizer, uma
descrição de como será a localidade que desejamos dentro de um determinado
horizonte de tempo (dez anos, quinze anos, vinte anos). Quando se trata de um
planejamento participativo, como é o caso do DLIS, a visão de futuro precisa ser
construída de forma compartilhada.
O Fórum, através do Diagnóstico Participativo Local, já tem uma visão clara sobre
a situação atual da localidade, já consegue identificar as potencialidades e os
41
limites do desenvolvimento local. Pois bem, a partir daí é que se deve construir a
visão de futuro. É um exercício de imaginação, de criatividade, de sonho mesmo.
Assim como foi feito na etapa do diagnóstico, quando analisamos a situação de
cada área (econômica, social, político-institucional, cultural, ambiental) para, ao
final, considerar todo o conjunto, o mesmo pode ser feito na visão de futuro. Desse
modo, podemos começar respondendo questões do tipo: “Como estará organizada
nossa economia? Como serão as condições de educação, saúde, trabalho, moradia,
transporte, saneamento e limpeza urbana? Como estará o nosso patrimônio cultural?
Como estará o nosso meio ambiente? Como estará a consciência das pessoas, seu
nível de organização e participação na vida social?”
Nesse momento, não é preciso entrar em muitos detalhes. Ainda não é a hora de dizer
“o que fazer” ou “como fazer”, mas simplesmente apontar para onde queremos chegar.
Um bom exercício é pedir que todos os membros do Fórum descrevam sua visão de
futuro. A partir do que for relatado, o grupo pode ir construindo um pequeno texto, de
alguns poucos parágrafos, resumindo sua visão de futuro coletiva.
É muito importante ter uma visão de futuro consensual e compartilhada, pois é ela que
vai orientar o Fórum, a despeito das diferenças políticas, sociais, econômicas, religiosas
ou de outra natureza, que jamais vão deixar de existir. Entretanto, acima dessas
diferenças, existirá sempre um compromisso comum com o futuro da localidade.
A visão de futuro, compartilhada pelo Fórum, é a base da convivência democrática
entre as pessoas que o compõem. Não se trata de pretender eliminar as diferenças e
conflitos. Isso não é possível, nunca. A democracia não é a eliminação das diferenças e
conflitos. A democracia é a descoberta de formas de convivência entre os diferentes.
Democracia é negociação, acordo, pacto, tolerância, convívio, compartilhamento.
Elaborar o Plano de Desenvolvimento Local

Construir a visão de futuro, identificar as vantagens comparativas e competitivas
e descobrir as vocações da localidade são pré-requisitos para o Fórum elaborar o
Plano de Desenvolvimento Local.
Considerando a importância de cada uma dessas tarefas, é conveniente realizar tantas

reuniões quantas forem necessárias para que o grupo amadureça suas decisões.
Nesse momento, é provável que comecem a surgir divergências e conflitos de

interesses. É recomendável evitar votações. Decisões por votação, embora seja
procedimento democrático, sempre deixam estigmas de vitoriosos e derrotados.
Isso, geralmente, leva à cristalização de posições e ao sectarismo. A melhor opção
é trabalhar sempre na perspectiva da argumentação e do convencimento, mesmo
que seja mais demorado e cansativo.
O grupo deve escolher entre duas a três atividades como vocação ou eixo estruturante
do desenvolvimento local, sempre considerando a capacidade dessas atividades de
atender os mais amplos interesses num determinado território.
42
Para cada vocação ou eixo escolhido, o grupo deve elencar todas as ações necessárias
para que essa vocação se desenvolva. Exemplo a ser mencionado é a cidade de
Alto Paraíso, um dos municípios da Chapada dos Veadeiros, no nordeste de Goiás,
constatou-se que uma das vocações definidas pelo Fórum local foi justamente o
ecoturismo. Listando as ações necessárias para o desenvolvimento do ecoturismo,
o Fórum indicou propostas como a melhoria das estradas de acesso, a sinalização
dos pontos de visitação turística, cuidados com o saneamento e a coleta de lixo,
treinamento do pessoal de hotelaria e restaurantes para melhorar a qualidade
do atendimento, embelezamento das ruas e praças da cidade, organização de
campanhas de marketing turístico, ações sociais para eliminar a existência
de crianças mendigando nas portas dos restaurantes, realização de campanhas de
educação ambiental, dentre muitas outras, totalizando mais de uma centena
de propostas.
Pode-se observar que nesse primeiro momento se misturam ações de curto, médio
e longo prazo; ações de competência do poder público e ações de competência
da iniciativa privada; ações que exigem obras de infraestrutura, ações de caráter
educativo; ações de assistência social etc. Não importa a aparente confusão. O que
importa, nesse momento, é identificar tudo o que é necessário. Uma boa dica é voltar
a consultar o diagnóstico, em que ele aponta os limites, obstáculos e problemas que
têm impedido o desenvolvimento local. Ali estão fortes indicações do que precisa
ser corrigido.
Depois de esgotada a lista, é chegado o momento de tentar organizá-la. Existem

muitas formas possíveis de organização, dependendo dos critérios a serem adotados.
Um bom critério é partir das ações estruturantes, ou seja, aquelas que condicionam
a execução das demais. Outro critério é listar pelo número de citações verificadas
entre os membros do grupo. Assim, pode ser atribuída uma ordem de importância
para as ações sugeridas, a partir das indicações do próprio Fórum.
Portanto, o Plano de Desenvolvimento Local nada mais é do que a escolha de duas

ou três vocações, seguidas pela indicação de todas as ações necessárias para o
desenvolvimento de cada uma delas.
Assim como ocorreu na etapa do diagnóstico, os membros do Fórum podem voltar a

seus grupos de origem e realizar consultas prévias, de modo a trazerem não apenas
uma opinião individual, mas a opinião de segmentos ou grupos sociais.
Concluído o Plano, é recomendável sua apresentação e discussão com a comunidade

local, reunida em assembleia. Mais uma vez, os membros do Fórum devem estar
preparados para convocar e mobilizar a população; apresentar, explicar, argumentar
e defender suas escolhas; coordenar os debates; administrar eventuais conflitos e
validar o trabalho realizado.
Todo o processo, desde as várias reuniões do Fórum, até a assembleia de validação,

deve ser documentado e registrado pela Equipe Gestora.
43
O Plano de Desenvolvimento Local define, desse modo, o caminho estratégico

para o desenvolvimento, indicando as atividades que podem servir como eixos
estruturantes e as ações necessárias para sua efetiva concretização.
Esse Plano ainda é uma carta de intenções. Na verdade, ele é um conjunto de

diretrizes estratégicas. Ainda não tem um caráter executivo, operacional. As etapas
subsequentes devem avançar nessa direção. Todavia, ele tem grande importância,
pois estabelece um rumo, uma direção, que ajudará na integração dos investimentos,
públicos e privados, para o desenvolvimento local.
(PAULA, Juarez. Desenvolvimento local: como fazer? Brasília: Sebrae, 2008. 59 p. Alterado por
Alexandre Saydelles, 2012).
44
CAPÍTULO 6
Gestão urbana participativa
e compartilhada
Tendo como linha primordial da participação na gestão urbana, a Constituição Federal de 1988 e o
Estatuto da Cidade de 2001 apresentam instrumentos de gestão e canais de participação popular que
direta ou indiretamente foram consequências práticas da aprovação desses dois marcos conceituais
no ato de pensar e gerir as cidades.
Conferência Nacional das Cidades

A nova face da reforma urbana e da política de participação começou a tomar forma por meio das
Conferências das Cidades, que foram grupos organizados em mais de três mil cidades, mobilizados
para o debate da temática, visando a convergir suas discussões na I Conferência Nacional das Cidades,
em 2003.
As Conferências Locais e Regionais foram formadas por diversos segmentos sociais da sociedade civil e
outros membros representativos do Estado, todos organizados pelo Ministério das Cidades que propôs
as discussões em todos os cantos do país. Seus objetivos eram, principalmente, identificar os principais
e diversificados problemas enfrentados pela população, além de proporem diretrizes e princípios das
políticas setoriais e da política nacional das cidades, avaliando programas, legislações e instrumentos da
participação popular.
Após essas primeiras discussões locais, foram retirados milhares de delegados de todas as regiões
do país, que unidos formaram a I Conferência Nacional das Cidades, desenvolvendo o tema
‘Construindo uma política democrática e integrada para as cidades’. Dessa primeira conferência
foram tiradas várias resoluções, que juntas formaram a missão do Ministério das Cidades:
Garantir o direito à cidade a todos os seus habitantes, promovendo a

universalização do acesso à terra urbanizada e à moradia digna, ao saneamento
ambiental, à água potável, ao trânsito e à mobilidade com segurança, e ao
ambiente saudável, por meio da gestão democrática. O direito à cidade implica
na formulação e implementação de uma política de desenvolvimento urbano
e regional, com a garantia de respeito aos direitos humanos relacionados à
vida urbana, de forma sustentável para as gerações presentes e futuras.
(MINISTÉRIO DAS CIDADES)
No que diz respeito à participação popular, várias foram às proposições expostas, como:
»» Gestão democrática e controle social: garantia de mecanismos de gestão

descentralizada e democrática, bem como o acesso à informação, à participação e
ao controle social nos processos de formulação, tomada de decisão, implementação
e avaliação da política urbana.
45
»» Participação social: promover a organização de um sistema de conferências,

conselhos em parcerias com usuários; setor produtivo; organizações sociais
(movimentos sociais e ONGs); entidades profissionais, acadêmicas e de pesquisa;
entidades sindicais; operadores e concessionários de serviços públicos; e órgãos
governamentais para viabilizar a participação social na definição, execução,
acompanhamento e avaliação da política urbana de forma continuada, respeitando
a autonomia e as especificidades dos movimentos e das entidades, e combinando
democracia representativa com democracia participativa.
»» Democratização do acesso à informação: criar sistema de informações,

acessível a qualquer cidadão, que permita a obtenção de dados sobre atos do poder
público, aplicação de recursos dos programas e projetos em execução, valor dos
investimentos, custos dos serviços e arrecadação. (MINISTÉRIO DAS CIDADES)
Também ficou estabelecido um compromisso do Estado em promover a Conferência Nacional das

Cidades antecedidas pelas conferências locais e regionais, e estabelecendo estes fóruns permanentes
de discussões com o objetivo de promover a participação dos cidadãos e de todos os outros setores
que integram a sociedade.
Para que isso se concretize, o Estatuto coloca uma série de instrumentos: Conferências – que definem
os grandes marcos da política urbana, ampliam a participação e elegem o Conselho de Política
Urbana. Audiências Públicas – que devem discutir a metodologia, os grandes temas e garantir a
participação dos interessados em todas as etapas. Reuniões Temáticas e regionalizadas – que são
grupos menores, de interesse e espaço geográfico delimitado. Iniciativa popular de projeto de lei,
programas e projetos e a criação do Núcleo Gestor, que pode ser formado por representantes tanto
do Poder Público quanto da sociedade civil, tendo como papel estratégico a condução do processo e
a identificação e mobilização dos atores sociais.
Conselho das Cidades

Um dos instrumentos adotados pós 1a Conferência Nacional das Cidades, foi a criação, em
2004, do Conselho das Cidades (ConCidades). Regulamentado pelo Decreto no 5.790/2006, tem
como objetivo:
Art. 1o. O Conselho das Cidades, órgão colegiado de natureza deliberativa e

consultiva, integrante da estrutura do Ministério das Cidades, tem por finalidade
propor diretrizes para a formulação e implementação da política nacional de
desenvolvimento urbano, bem como acompanhar e avaliar a sua execução,
conforme dispõe a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade.
[...]
Art. 3o. Ao ConCidades compete:
I – propor programas, instrumentos, normas e prioridades da Política Nacional

de Desenvolvimento Urbano;
46
II – acompanhar e avaliar a implementação da Política Nacional de

Desenvolvimento Urbano, em especial os programas relativos à política de
gestão do solo urbano, de habitação, de saneamento ambiental, de mobilidade e
transporte urbano, e recomendar as providências necessárias ao cumprimento
de seus objetivos;
II – propor a edição de normas gerais de direito urbanístico e manifestar-se

sobre propostas de alteração da legislação pertinente;
IV – emitir orientações e recomendações sobre a aplicação do Estatuto da

Cidade e dos demais atos normativos relacionados ao desenvolvimento urbano;
V – promover a cooperação entre os governos da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios e a sociedade civil na formulação e execução
da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano;
VI – incentivar a criação, a estruturação e o fortalecimento institucional de

conselhos afetos à política de desenvolvimento urbano nos níveis municipais,
regionais, estaduais e do Distrito Federal;
VII – promover, em parceria com organismos governamentais e não

governamentais, nacionais e internacionais, a identificação de sistemas de
indicadores, no sentido de estabelecer metas e procedimentos com base nesses
indicadores, para monitorar a aplicação das atividades relacionadas com o
desenvolvimento urbano;
VIII – estimular ações que visem propiciar a geração, apropriação e utilização

de conhecimentos científicos, tecnológicos, gerenciais e organizativos pelas
populações das áreas urbanas;
X – promover a realização de estudos, debates e pesquisas sobre a aplicação e

os resultados estratégicos alcançados pelos programas e projetos desenvolvidos
pelo Ministério das Cidades;
X – estimular a ampliação e o aperfeiçoamento dos mecanismos de participação

e controle social, por intermédio de rede nacional de órgãos colegiados
estaduais, regionais e municipais, visando fortalecer o desenvolvimento
urbano sustentável;
XI – propor diretrizes e critérios para a distribuição regional e setorial do

orçamento anual e do plano plurianual do Ministério das Cidades;
XII – propor a criação de mecanismos de articulação entre os programas e os

recursos federais que tenham impacto sobre o desenvolvimento urbano;
XIII – promover, quando necessário, a realização de seminários ou encontros

regionais sobre temas de sua agenda, bem como estudos sobre a definição de
convênios na área de desenvolvimento urbano sustentável e da propriedade
urbana, a serem firmados com organismos nacionais e internacionais públicos
e privados;
47
XIV – eleger os membros para o Conselho Gestor do Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social, na forma e no quantitativo fixados pelo
regulamento previsto no art. 10, § 3o, da Lei no 11.124, de 16 de junho de 2005;
XV – dar publicidade e divulgar seus trabalhos e decisões;
XVI – convocar e organizar a Conferência Nacional das Cidades, nos termos do

art. 15; e
XVII – aprovar seu regimento interno e decidir sobre as alterações propostas

por seus membros.
Orçamento Participativo
Na última década do século passado assistiu a emergência e a consolidação de inovações
democráticas em nível municipal, que ficaram conhecidas como Orçamento Participativo.
Instrumento inspirado na ideia de democracia participativa buscando aliar esta ao modelo de
democracia representativa que se fortalecia pós-período ditatorial. Muitos autores associam o
surgimento deste instrumento aos movimentos sociais comunitários surgidos nos anos 1980, que
deram abertura para a construção de propostas alternativas de políticas públicas.
O orçamento participativo nasceu no Brasil em 1989, em Porto Alegre, sob a governança do Partido
dos Trabalhadores, onde as práticas associativas preexistentes criaram condições para o surgimento
desta iniciativa de participação popular.
O orçamento participativo foi um dos poucos instrumentos de participação da população que não
advém do período pós Estatuto da Cidade, mesmo porque este não é especificamente um instrumento
de gestão urbana, mas sim, um instrumento que permite à população delimitar e deliberar sobre
problemas gerais encontrados por cada uma das camadas que habitam o ambiente urbano e rural.
Contudo, o orçamento participativo não deve ser pensado apenas como uma simples técnica de
canalizar a participação popular na administração pública, o seu sucesso depende do diálogo bem-
sucedido entre as partes à luz da realidade em que está inserido. Deve ser pensado como uma
oportunidade de expressar e de ajudar a administração pública a definir as prioridades para a
cidade, oportunidade de se expressar as opiniões sobre as reais necessidades dos municípios.
A criação do orçamento participativo tinha como objetivo inicial permitir que cada cidadão
pudesse intervir na criação das políticas públicas e nas demais decisões de governo que tivessem
importância para o futuro da cidade. No orçamento participativo o cidadão é o protagonista. Um
dos eixos desse instrumento é trazer pessoas que nunca tiveram a oportunidade de debater a
cidade e nunca pensavam a questão da participação popular no governo, onde o voto deixa de ser
a única forma de participação.
Segundo Brandão (2003, p. 27), “O grande processo percebido nos governos democráticos e
populares, no que diz respeito ao orçamento participativo, é permitir, a partir da participação da
população, a conquista da verdadeira cidadania”.
48
Avritzer (2003) em “A Inovação Democrática no Brasil” coloca que o orçamento participativo é a

cessão da soberania por meio de um processo representativo local. Este reintroduz elementos de
participação local, tais como as assembleias regionais e os conselhos deliberativos, baseando-se no
princípio da autorregulação, com regras definidas pelos próprios participantes. Há no final desse
processo a reversão de distribuição de recursos públicos para setores mais necessitados, dando a estes
um maior acesso aos bens públicos.
Instrumentos de Democratização da
Gestão Urbana
Comentários urbanísticos
É importante compreendermos que a dramática situação atual das cidades

brasileiras é fruto – entre outros fatores – de uma prática de gestão urbana, bem
definida e altamente disseminada em quase todas as cidades, caracterizada por
um planejamento urbano isolado da gestão e dos processos decisórios relativos à
regulação urbanística. A essa característica alia-se também o baixíssimo nível de
interlocução do poder público com os diversos segmentos da sociedade, salvo
setores muito precisos que têm sua atividade profissional e econômica diretamente
ligada à produção material da cidade (engenheiros e arquitetos, empreiteiros de
obras e serviços públicos e construtoras, loteadores e incorporadores).
A reprodução sistemática deste processo tem sido um dos elementos responsáveis por
configurar um espaço muito restrito de legalidade, ou seja, a exclusão se dá também no
âmbito da gestão e dos processos decisórios. Toda essa dinâmica provoca uma grande
vulnerabilidade das regras de uso e ocupação do solo às pressões de interesses pontuais
e específicos, produzindo o que é normalmente denominado pelos urbanistas de
“destruição da coerência e aderência dos zoneamentos aos planos diretores”.
Planos e lei de uso e ocupação do solo são votados e, posteriormente, sistematicamente

remendados nas Câmaras Municipais para atender a pressões. O que é definido pelos
técnicos como um “desvio” de comportamento de vereadores ou prefeitos, nada
mais é do que um vício inerente aos próprios processos decisórios e de controle da
implementação da regulação.
Apesar de os planos e normas possuírem enorme impacto sobre a vida das cidades,
são normalmente desconhecidos pela maioria dos cidadãos, que só se relacionam
com a regulação quando algum fiscal ou técnico de prefeitura lhe comunica que a
sua construção (ou o que almeja construir ou instalar em um imóvel) é irregular e
“não pode” ser efetivada. Ou, ainda, quando depois de viver por anos em um local,
descobre que sua rua “não existe”, por não constar de um cadastro de logradouros.
Dessa forma, a regulação urbanística parece ser algo “da prefeitura”, sobre o qual o
cidadão não tem controle nem qualquer poder de determinação.
Esta relação dos cidadãos evidentemente favorece quem, por força de ofício ou
negócio, conhece a lei. Alimenta também as máquinas clientelistas – quanto
49
menor o poder de interferência nas definições da lei, maior é a vulnerabilidade aos

esquemas de favor.
Para a população mais pobre da cidade, a situação é mais grave, na medida em que
a definição das regras permitidas e proibidas cabe geralmente às classes médias ou
altas, que têm como parâmetro suas próprias necessidades, estratégias e formas de
produção do habitat.
Finalmente, esta relação também faz com que as leis sejam vistas como “do prefeito
tal” ou “do urbanista tal”, e não da cidade, sendo, portanto, facilmente alteradas, de
acordo com os processos descritos.
A democratização dos processos decisórios – e do controle social de sua

implementação – é fundamental para romper este círculo vicioso e transformar o
planejamento da ação municipal em algo não apenas compartilhado pelos cidadãos,
mas assumido por estes, produzindo uma interface real com as demandas, pleitos
e desejos dos diferentes grupos na cidade. É evidente que este processo é marcado
por conflitos – e o papel do Poder Público (Câmara/Executivo) é promover um
processo organizado de escuta e de debate em torno das diferentes opções e suas
implicações para a cidade, viabilizando as escolhas e sua implementação. Assim,
os planos urbanísticos, os projetos urbanos e a regulação precisam aproximar-
se dos cidadãos, estabelecendo um forte vínculo com a cidade real. Não se pode
inventar um plano, um projeto de cidade, cheio de qualidades, mas absolutamente
descolado dos atores reais, da capacidade de organização e das possibilidades reais
de implementação e controle dessa política.
O Estatuto da Cidade explicita em vários pontos o imperativo da gestão democrática

da cidade. O Capítulo IV é integralmente dedicado à sua garantia, prevendo
instrumentos como os conselhos de política urbana; os debates, audiências e
consultas públicas; as conferências de desenvolvimento urbano; a iniciativa popular
de projetos de lei e planos.
O sentido de todos esses instrumentos é ampliar a base de conhecimento,

planejamento e sustentação da política urbana, que assim vai deixando de ser
um assunto restrito aos especialistas e passando a ser um patrimônio de toda a
sociedade. Dessa maneira, os pactos e acordos que são feitos, envolvendo a política
e a gestão urbana, podem ter bases mais includentes e públicas, diferentemente
daquilo que vem sendo historicamente praticado.
Gestão orçamentária participativa

No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do
inciso III do art. 4o desta lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas
públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias
e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara
Municipal.
50
Sobre a gestão orçamentária participativa (art. 4o, III, f), o fundamento para a
instituição deste instrumento de controle das finanças públicas no âmbito da União,
Estados e Municípios são os princípios constitucionais da participação popular e
da democracia direta, preconizados no parágrafo único do art. 1o da Constituição.
Na seção correspondente à fiscalização contábil, financeira e orçamentária, a
Constituição, pelo § 2o do art. 74, confere legitimidade para qualquer cidadão,
partido político, associação ou sindicato na forma da lei, denunciar irregularidades
ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
Para o cidadão exercer o seu direito de fiscalização das finanças públicas, especialmente
da execução dos orçamentos públicos, é requisito essencial o direito à participação
na elaboração e execução dos orçamentos, o que significa direito à obtenção das
informações sobre as finanças públicas, bem como a participação nas definições das
prioridades da utilização dos recursos públicos e na execução das políticas públicas.
Existe uma associação clara entre participação e controle social. Para exercer a
fiscalização, o cidadão precisa participar da gestão pública, cabendo ao poder
público assegurar essa intervenção.
Nesse sentido, é importante o disposto no § 3o do art. 4o do Estatuto, que garante a

participação popular na aplicação dos instrumentos de política urbana da seguinte
forma: os instrumentos previstos neste artigo que demandam dispêndio de recursos
por parte do Poder Público municipal devem ser objeto de controle social, garantida
a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil.
No capítulo estabelecido sobre a gestão democrática da cidade, o art. 44 dispõe

sobre a gestão orçamentária participativa da seguinte forma:
No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que

trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta lei incluirá a realização
de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas
do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do
orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação
pela Câmara Municipal.
Esta norma é adequada como norma geral, considerando o entendimento sobre

normas gerais de Hely Lopes Meirelles, que determina a edição de uma regra
geral de conduta, ao estabelecer a realização de consultas, audiências e debates
públicos como condição obrigatória para a aprovação do orçamento municipal.
Trata-se de uma imposição de caráter genérico e de aplicação indiscriminada em
todo o território nacional, cabendo aos municípios, por meio da sua Lei Orgânica e
das próprias leis municipais sobre finanças públicas, disporem de forma específica
como será o processo de participação popular enquanto requisito obrigatório para
a aprovação das peças orçamentárias.
De acordo com essa norma, é condição obrigatória para a aprovação do orçamento

anual municipal pela Câmara Municipal a realização de audiências e consultas
51
públicas sobre a proposta orçamentária. A não realização de audiências e consultas

públicas no processo de aprovação da lei do orçamento municipal resulta na
inconstitucionalidade da lei.
O município pode, por meio de sua Lei Orgânica, dispor sobre o processo de elaboração do
plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, disciplinando
os procedimentos para a realização das audiências e consultas públicas.
Deve ser observado o princípio da razoabilidade para identificar a proporcionalidade

do processo participativo, de modo a garantir efetivamente a participação popular
na elaboração do orçamento municipal.
A gestão orçamentária participativa tem sido desenvolvida em diversos municípios

por meio do instrumento do orçamento participativo, a exemplo de Porto Alegre.
O orçamento participativo é uma forma inovadora de elaborar e executar um
orçamento público, que incorpora como elementos-chave cidadania, democracia
e participação. Por meio do orçamento participativo, não somente os técnicos da
burocracia estatal e os governantes tomam as decisões sobre a arrecadação e os
gastos públicos, uma vez que ocorre a participação direta de indivíduos, comunidade,
movimentos sociais e organizações da sociedade civil.
Gestão participativa metropolitana
Art. 45. Os organismos gestores das regiões metropolitanas

e aglomerações urbanas incluirão obrigatória e significativa
participação da população e de associações representativas dos
vários segmentos da comunidade, de modo a garantir o controle
direto de suas atividades e o pleno exercício da cidadania.
De acordo com o art. 45 do Estauto da Cidade, fica estabelecida também a

obrigatoriedade da participação popular nos organismos gestores das regiões
metropolitanas e aglomerações urbanas. Cabe aos Estados que têm a competência
para legislar e organizar as regiões metropolitanas disporem sobre os mecanismos
de participação popular, nesse âmbito, como por exemplo, os conselhos
metropolitanos, comitês de bacias hidrográficas, conselhos metropolitanos de
saneamento, transporte e habitação.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Estatuto da cidade: Guia para a implementação pelos municípios e cidadãos.

Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política
urbana. – Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2001.
52
CAPÍTULO 7
Pegada ecológica
Na década de 1960, cada habitante da Terra tinha seis hectares de terras produtivas disponíveis.
Atualmente, cada habitante da Terra tem apenas 1,5 hectare de terra e coprodutivas disponível, por
ano. Para manter os padrões de consumo da humanidade, já é necessário um planeta 30% maior. Esse
déficit é mantido por meio da degradação ambiental e da miséria de muitos povos. (DIAS, 2002)
Com o lançamento do livro “Our ecological footprint”, em 1996, Mathis Wackernagel e William
Rees apresentaram ao mundo um trabalho pioneiro, uma ferramenta para medir e comunicar a
sustentabilidade de uma dada área. Uma obra mais recente, “Sharing nature´s interest”, também
de Wackernagel e com a contribuição de Chambers & Simmons (2000), traz o resultado do aumento
do interesse sobre a ferramenta com a contribuição de mais de quatro mil websites que tratam da
utilização desse sistema para as mais diferentes aplicações.
Para WWF-Brasil,
a Pegada Ecológica foi criada para nos ajudar a perceber o quanto de recursos da
natureza utilizamos para sustentar nosso estilo de vida, o que inclui a cidade e a
casa onde moramos, os móveis que temos, as roupas que usamos, o transporte
que utilizamos, aquilo que comemos, o que fazemos nas horas de lazer, os
produtos que compramos e assim por diante. A organização também afirma
que a Pegada é também uma ferramenta de leitura e interpretação da realidade,
pela qual poderemos enxergar, ao mesmo tempo, problemas conhecidos,
como desigualdade e injustiça, e, ainda, a construção de novos caminhos para
solucioná-los, por meio de uma distribuição mais equilibrada dos recursos
naturais, que se inicia também pelas atitudes de cada indivíduo.
O indicador de sustentabilidade Pegada Ecológica (PE) consiste em determinar o impacto ambiental

causado pelo consumo, organizado em categorias principais no recorte espacial e temporal e
convertidas em hectares bioprodutivos através do cálculo da quantidade de área necessária para
sustentar o consumo de um determinado indivíduo, processo ou população.
É uma ferramenta simples, expressa em valores numéricos, um índice agregado, que aponta
se a capacidade de carga local foi excedida ou não (saldo ou déficit ecológico). Indica quanta
natureza temos e utilizamos. Analisa as atividades humanas, explicitando o estilo de vida de uma
população, seus gastos e desperdícios, contribuindo para a construção de consciência ambiental e
servindo também para auxiliar no(s) processo(s) decisório(s) de governos, empresas e sociedade
em geral.
Seis premissas norteiam o cálculo da Pegada Ecológica (WACKERNAGEL et al., 2005):
1. os dados referentes ao consumo da população devem constar em estatísticas

nacionais, estaduais ou internacionais;
53
2. a quantidade de recursos biológicos apropriados está diretamente relacionada ao

tamanho da área necessária para produzi-los e assimilar seus rejeitos;
3. uma área não pode ser contabilizada duas vezes mesmo que ofereça mais de um tipo
de recurso ou serviço ambiental;
4. diferentes áreas podem ser expressas em termos de um hectare produtivo médio

padrão;
5. as comparações entre regiões, países, cidades devem ser realizadas utilizando uma
unidade de medida padrão;
6. a área de demanda pode exceder a área de fornecimento que podem ser diretamente
comparadas uma à outra.
No entanto, de acordo com Van Bellen (2005), o cálculo pode ser realizado em sete etapas:
1. levantamento de dados históricos e socioeconômicos da população considerada;
2. mensurar o total de cada item estudado, no período de tempo definido pelo

pesquisador;
3. transformar a unidade de medidas locais para as unidades de medidas universais:

metros para hectares, kilowatts/megawatts para gigajoules, metros cúbicos para
megalitros, quilogramas para toneladas;
4. conversão das unidades de medidas em hectares pelas relações: um hectare de área

verde absorve 100 gigajoules de energia ou uma tonelada de dióxido de carbono (CO2);
5. calcular a Pegada Ecológica em hectares per capita, dividindo os resultados

encontrados na etapa anterior pelo número de habitantes da área considerada;
6. calcular a Pegada Ecológica da população em global hectare, multiplicando o

resultado encontrado na etapa anterior pelo Fator de Equivalência 1,37 referente a
biodiversidade global da terra de energia;
7. calcular a Pegada Ecológica em global hectare per capita, dividindo o resultado

encontrado na sexta etapa pelo número de habitantes da área considerada.
“A Pegada Ecológica foi criada para nos ajudar a perceber o quanto de recursos da
natureza utilizamos para sustentar nosso estilo de vida”. (Disponível em: WWF-Brasil.
<www.wwf.org.br>. Acesso 10/10/2011).
Economistas e ecólogos concordam que é necessário criar sistemas eficientes de

avaliação dos impactos ambientais e de estimativas de seus custos, para uma correta
gestão dos recursos ambientais. Os mais variados especialistas da área de meio ambiente
afirmam que uma ferramenta de avaliação pode ajudar a transformar a preocupação
com a sustentabilidade em uma ação pública consistente. (MARTIN, 2008)
54
A pegada de carbono
A pegada de carbono é uma forma de medirmos o nosso impacto no meio
ambiente. No entanto, podemos agir e reduzir a nossa pegada de carbono.
A pegada de carbono mede a quantidade de CO2 que produzes no teu dia a dia. É
simplesmente um valor: geralmente um total mensal ou anual de emissão de CO2
medido em toneladas.
As pegadas dão pistas de onde viemos e para onde vamos. As impressões das pegadas
dão-nos informações sobre os animais que as deixam. As pegadas reais oferecem
detalhes sobre o tamanho, peso e velocidade, ao passo que as pegadas de carbono
medem quanto dióxido de carbono (CO2) nós produzimos no nosso dia a dia. Uma ida
ao trabalho de carro, um movimento do interruptor de luz ou até uma viagem de avião
para surfarmos em Marrocos, tudo isso utiliza combustíveis fósseis, como petróleo,
carvão e gás. Quando combustíveis fósseis são queimados, são emitidos Gases do
Efeito Estufa (GEE), como o CO2, que contribuem para o aquecimento global.
Com a crescente preocupação com o ambiente e o aquecimento global, muitas

pessoas começaram a reduzir as suas emissões de carbono aumentando a eficiência
energética de suas casas e utilizando menos o automóvel. Com recurso a algumas
ferramentas, começaram a calcular as suas pegadas de carbono para estabelecer
um marco – como se se pesassem antes de uma dieta. Uma pegada de carbono
é simplesmente um valor: geralmente um total mensal ou anual de emissão de
CO2 medido em toneladas. Os sites com calculadoras de carbono transformam
informações fáceis de fornecer, como a quilometragem anual e o uso mensal de
energia, em uma tonelagem de carbono mensurável.
A maioria das pessoas tenta reduzir sua pegada de carbono, mas outras têm como
objetivo apagá-la completamente. Quando as pessoas tentam a neutralidade de
carbono, elas cortam suas emissões o máximo possível e compensam o restante.
Como é possível compensar? As cotas de compensação ou neutralização de carbono
(carbon offsets) permitem que pagues para reduzir os gases do efeito estufa global
total em vez de fazer reduções radicais por conta própria. Quando compras um
certificado de compensação, estás a financiar projetos que reduzem as emissões por
meio do reflorestamento, modernizam centrais energéticas e fábricas ou aumentam
a eficiência energética de prédios e transportes.
Algumas empresas começaram a incluir pegadas em seus rótulos. Os rótulos de

carbono apelam aos consumidores que entendem e calculam as suas pegadas de
carbono e desejam apoiar produtos que façam o mesmo. Os rótulos estimam as
emissões criadas com produção, embalagem, transporte e descarte de um produto.
O conceito é similar às análises do ciclo de vida, o precursor mais intrincado das
pegadas de carbono. As análises ou avaliações do ciclo de vida medem todos os
impactos ambientais potenciais que um produto pode ter durante sua existência:
elas são uma versão mais focada de uma pegada de carbono.
55
Como calcular as pegadas de carbono
Para ficar o mais acessível quanto possível, a maioria das calculadoras (em inglês) de
carbono faz perguntas bem simples sobre consumo. Elas aceitam estimativas de uso
anual de eletricidade ou quilometragem em vez de totais exatos e difíceis de serem
fornecidos.
As calculadoras de carbono geralmente começam perguntando sobre sua

localização. Independentemente de seu consumo pessoal, sua pegada de carbono
é parcialmente determinada pelo estado e/ou país onde você mora. Alguns
estados dependem mais de fontes mais poluentes de energia, como o carvão, ao
passo que outros estados usam porcentagens maiores de fontes renováveis que
produzem menos CO2.
A maioria das calculadoras também pergunta o tamanho de sua casa. A

calculadora pode, então, diferenciar entre sua pegada de carbono pessoal e a da
casa como um todo.
Para determinar a quantidade de CO2 produzida pela eletricidade doméstica,

a calculadora divide o uso estimado ou exato pelo preço da energia na área. A
calculadora então multiplica esse número pelo fator de emissões do estado, um
valor que se relaciona com o tipo de energia que o estado usa. As calculadoras
também calculam o uso de gás natural, óleo de calefação e propano.
A maioria das calculadoras contabiliza as emissões reduzidas dos adeptos da

energia verde. Algumas empresas de energia dos Estados Unidos permitem aos
clientes a opção de pagar um pouco mais em sua conta mensal para receber uma
determinada porcentagem de energia de fontes renováveis. Isso reduz a produção
estadual de energia de combustível fóssil e ajuda a desenvolver um mercado verde.
As pegadas de carbono também incluem o CO2 produzido pelo transporte. A maioria

das pessoas não sabe calcular seu uso de combustível anual; assim, as calculadoras
geralmente pedem uma quilometragem anual estimada, além de o fabricante,
modelo e ano do carro. A calculadora divide a quilometragem pela eficiência de
combustível do automóvel para determinar o uso de combustível anual. Esse valor é
então multiplicado pelo fator de emissões de gasolina ou óleo diesel, que o converte
para quilos de CO2.
Para viagens aéreas, algumas calculadoras de carbono pedem uma estimativa anual
de quilometragem. Outras calculadoras contabilizam emissões aumentadas durante
decolagens e pedem o número de voos curtos, médios, longos e prolongados.
Após compilar todos esses números, a calculadora produz um total de emissão de CO2
em toneladas: uma pegada de carbono. Algumas calculadoras até contextualizam as
pegadas comparando-as com as médias nacional ou global. Se você tem os dados
disponíveis, a calculadora leva cerca de 30 segundos para processar o cálculo.
56
Reduzindo as pegadas de carbono

As pegadas de carbono ajudam as pessoas a promover as mudanças necessárias
para combater os problemas ecológicos do planeta. Como as pegadas quantificam
um montante de carbono que aumenta ou diminui com base no uso de energia,
elas permitem que as pessoas saibam que um novo carro híbrido ou com motor flex
realmente ajuda a diminuir as emissões.
O transporte é responsável por 33% das emissões de CO2 nos Estados Unidos (fonte:
EIA – em inglês), muitas pessoas tentam diminuir suas quilometragens. Algumas
caminham ou andam de bicicleta sempre que possível; outras fazem rodízio de
carro, utilizam transporte público ou investem em carros econômicos.
A energia doméstica é responsável por 21% das emissões de CO2 dos Estados Unidos
(fonte: EIA – em inglês). Ajustar o termostato em uma temperatura moderada,
instalar um bom sistema de isolamento e janelas com vidros duplos são estratégias
que diminuem os custos de energia e mantêm sua casa confortável. Lâmpadas
fluorescentes (CFLs), eletrodomésticos de baixo consumo de energia e fontes de
energia renovável também ajudam a diminuir o consumo.
É claro, esforços individuais para reduzir as emissões podem ir apenas até certo
ponto. Diminuir o CO2 e outros gases do efeito estufa para níveis mais seguros
requer uma regulamentação governamental e a ação de empresas. A diminuição
das pegadas de carbono, porém, permite às pessoas ver onde elas estão e como
elas podem mudar. Aqueles que pensam que a regulamentação do governo anda
muito morosa ou aqueles que desejam aceitar a responsabilidade pessoal por suas
emissões podem controlar suas próprias reduções e alterar seus hábitos individuais.
Fonte: <http://www.pegadadecarbono.com>. Acesso em 25/1/2012.
Agenda 21 Local
A Agenda 21 Local é um instrumento de planejamento de políticas públicas que
envolve tanto a sociedade civil e o governo em um processo amplo e participativo
de consulta sobre os problemas ambientais, sociais e econômicos locais e o debate
sobre soluções para esses problemas por meio da identificação e implementação de
ações concretas que visem o desenvolvimento sustentável local.
O capítulo 28 da Agenda 21 global estabelece que
cada autoridade em cada país implemente uma Agenda 21 local

tendo como base de ação a construção, operacionalização e
manutenção da infraestrutura econômica, social e ambiental local,
estabelecendo políticas ambientais locais e prestando assistência
na implementação de políticas ambientais nacionais.
Ainda segundo a Agenda 21, como muitos dos problemas e soluções apresentados
neste documento têm suas raízes nas atividades locais, a participação e cooperação
das autoridades locais são fatores determinantes para o alcance de seus objetivos.
57
Para o governo brasileiro, a construção da Agenda 21 Local vem ao encontro com

a necessidade de se construir instrumentos de gestão e planejamento para o
desenvolvimento sustentável. O processo de Agenda 21 Local pode começar tanto
por iniciativa do poder público quanto da sociedade civil. De fato, a Agenda 21
Local é processo e documento de referência para planos diretores e orçamentos
municipais, entre outros, podendo também ser desenvolvida por comunidades
rurais, e em diferentes territorialidades, em bairros, áreas protegidas, bacias
hidrográficas. E, reforçando ações dos setores relevantes, a Agenda 21 na escola,
na empresa, nos biomas brasileiros é uma demanda crescente, cuja maioria das
experiências existentes tem-se mostrado muito bem-sucedidas.
Principais desafios
Os principais desafios da Agenda 21 Local consistem no planejamento voltado

para a ação compartilhada, na construção de propostas pactuadas, voltadas
para a elaboração de uma visão de futuro entre os diferentes atores envolvidos;
condução de um processo contínuo e sustentável; descentralização e controle
social e incorporação de uma visão multidisciplinar em todas as etapas do processo.
Dessa forma, governo e sociedade estão utilizando este poderoso instrumento de
planejamento estratégico participativo para a construção de cenários consensuados,
em regime de corresponsabilidade, que devem servir de subsídios à elaboração
de políticas públicas sustentáveis, orientadas para harmonizar desenvolvimento
econômico, justiça social e equilíbrio ambiental.
Processo de construção da Agenda 21 Local
O ponto de partida é a formação de um grupo de trabalho composto por

representantes da sociedade e governo (no caso de um município ou determinada
territorialidade), podendo ter a liderança de qualquer segmento da comunidade
(governo, ONG, instituição de ensino, por exemplo). As atribuições desse grupo
devem envolver desde a mobilização e a difusão dos conceitos e pressupostos
da Agenda 21, até a elaboração de uma matriz para a consulta à população sobre
problemas enfrentados e possíveis soluções, incluindo o estabelecimento de ações
sustentáveis prioritárias a serem implementadas no processo de construção da
Agenda 21 Local, envolvendo:
»» o estabelecimento de uma metodologia de trabalho;
»» a reunião de informações sobre as questões chaves de desenvolvimento local;

A identificação dos setores da sociedade que devem estar representados,
em função das particularidades locais.
»» os papéis dos diferentes participantes do processo;
»» a identificação de meios de financiamento para a elaboração da Agenda

21 Local;
58
»» negociações junto ao poder local sobre a institucionalização do processo

de construção e implementação da Agenda 21 Local.
A criação de um Fórum permanente de desenvolvimento sustentável local – ou

seja, que aborde os aspectos ambientais, sociais e econômicos locais – com o real
envolvimento dos diferentes atores é etapa seguinte e meta fundamental para a
sustentabilidade dos processos. Este Fórum, a ser institucionalizado pelo Poder
Executivo ou Legislativo, terá a missão de preparar, acompanhar e avaliar um plano
de desenvolvimento sustentável local de forma participativa. É essencial que os
participantes sejam escolhidos pelos membros de seu setor e que o represente
levando para o Fórum as questões nele consensuadas, trazendo de volta ao grupo
os resultados e encaminhamentos acordados junto aos demais parceiros.
O Fórum requer um regimento interno, que deve constar basicamente de:
»» missão, objetivos, atribuições;
»» frequência e coordenação das reuniões;
»» forma de registro e responsáveis pela confecção e divulgação das minutas;
»» como os objetivos serão alcançados;
»» tempo de mandato e forma de substituição dos membros.
A principal função do Fórum é definir os seus princípios estruturantes e uma visão de

futuro desejado pela comunidade, que represente, da melhor forma, os diferentes
pontos de vista e anseios dos seus participantes. Essa visão deve ser traduzida em ações
a serem incluídas nos processos de planejamento dos municípios e regiões envolvidos.
Para a definição dessas ações, caberá também ao Fórum a escolha de temas críticos,
capazes de catalisar a opinião pública e outros apoios, criando as condições para a
formação do cenário de futuro desejável. Como exemplo de eixos temáticos para que
as ações da Agenda 21 Local possam se desenvolver temos ações estratégicas para
a proteção da atmosfera; ações estratégicas para a proteção do solo, da água e da
diversidade biológica; ações estratégicas para a pobreza, saúde e igualdade social e
assentamentos; acesso a serviços de informação; acesso a emprego; conscientização
da população; educação para a Agenda 21 e troca de informações.
De acordo com as características geográficas, econômicas, culturais e históricas de

um determinado local, este pode desenvolver a sua Agenda 21 Local enfocando um
ou mais eixos temáticos.
Para garantir agilidade e eficácia às resoluções do Fórum, é necessário o

estabelecimento de uma estrutura, na forma de Secretaria Executiva, que deve contar
com recursos humanos e financeiros para suprir as necessidades de implementação
do processo. Esta secretaria precisará de espaço físico, seja nas instalações das
prefeituras ou de uma instituição parceira.
59
Assim, para que os objetivos da Agenda 21 Local sejam atingidos, existe um amplo
processo que depende da sensibilização e do estágio de amadurecimento de
cada comunidade na discussão dos temas públicos de forma participativa. Assim,
observando as diferentes experiências de Agenda 21 no Brasil podemos identificar
diferentes estágios, qual seja, o da sensibilização, capacitação e institucionalização
dos processos de Agenda 21. O da elaboração, ou seja, definição de temas, elaboração
de diagnósticos, formulação de propostas e definição de meios de implementação e
o estágio da implantação propriamente dito.
O papel de cada um
Alcançar as mudanças necessárias para o sucesso da Agenda 21 Local demanda a
ação dos grupos e indivíduos: lares, organizações comunitárias, movimentos sociais,
ONGs, produtores e empresas de pequeno a médio portes, governos e organizações
governamentais locais e regionais, instituições de pesquisa e ensino.
Cada membro, cada setor tem o seu papel. Para exemplificar, no plano governamental
existe um papel específico para cada uma das esferas de governo na definição
de políticas publicas. O plano federal define as políticas gerais e estruturantes do
País elaborando diretrizes e princípios. Aos estados e municípios cabe, em seu
espaço territorial, exercício semelhante de formulação de políticas públicas, em
atendimento ao principio federativo.
A sociedade civil tem papel fundamental no monitoramento da Agenda 21 Local,

mantendo uma atuação ativa e crítica, mas isso só pode ocorrer se os governos
exercerem as leis de forma transparente, requerendo que as informações estejam
disponíveis para análise. Ainda, a sociedade civil pode se aproximar da comunidade
de forma que esta seja mais efetiva na cobrança pela implementação das ações
identificadas pela Agenda Local e na realização de campanhas de conscientização.
Contando com a participação ativa dos parceiros, a Agenda 21 Local tratará, assim, de
assuntos específicos de cada territorialidade abordando temas cujas decisões estão em
sua esfera de atuação. Dessa forma, cria-se harmonia entre as competências e o apoio
mútuo na formulação e implementação de ações para o desenvolvimento sustentável.
Fonte: Ministério do Meio Ambiente. Disponível em: <www.mma.gov.br/sitio/index.
php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=1081>. Acessado em: 19/9/2011.
Com base na leitura da Unidade II:
»» Discuta com seus colegas sobre a importância do Zoneamento Ecológico-

-Econômico – ZEE para o planejamento urbano.
»» Elabore uma síntese sobre a importância do Estatuto da Cidade e dos

planos diretores como ferramentas de gestão urbana.
»» Discuta com seus colegas sobre a importância da gestão urbana democrática

e compartilhada. Com destaque para o orçamento participativo.
60
MONITORAMENTO
E AVALIAÇÃO DA UNIDADE III
SUSTENTABILIDADE NA
GESTÃO DAS CIDADES
CAPÍTULO 1
Indicadores de sustentabilidade na
gestão urbana
Indicadores podem ser entendidos como ferramentas constituídas por uma ou mais variáveis que,
associadas por meio de diversas formas, revelam significados mais amplos sobre os fenômenos a que
se referem (IBGE, 2004). São, portanto, uma medida, uma forma de mensuração, um parâmetro
que sintetiza um conjunto de informações em um “número”. Embora ocorra o predomínio de
indicadores quantitativos, há também aqueles qualitativos, que permitem correlacionar fenômenos
entre si ou ao longo de determinado tempo. (KAYANO & CALDAS, 2002)
A definição das variáveis e o levantamento e acúmulo de dados são etapas fundamentais da construção
de indicadores; porém, informações brutas, sem nenhum tratamento, não são consideradas
indicadores em si. Necessariamente, os indicadores apresentam certo grau de sistematização, de
maneira que os mais desejados são aqueles que resumem ou simplificam as informações relevantes,
fazendo com que certos fenômenos que ocorrem na realidade se tornem mais aparentes (BELLEN,
2005). Esta característica é particularmente importante na gestão ambiental.
Alguns requisitos universais devem ser observados durante o processo de construção e seleção
dos indicadores, entre eles: os valores dos indicadores devem ser mensuráveis/qualificáveis; deve
existir disponibilidade dos dados; o método para a coleta e o processamento dos dados, bem como
para a construção dos indicadores, deve ser transparente e padronizado; os meios para construir
e monitorar os indicadores devem estar disponíveis, incluindo capacidade financeira, humana e
técnica; e deve existir aceitação política dos indicadores no nível adequado, ou seja, indicadores
não legitimados pelos tomadores de decisão são incapazes de influenciar as decisões (GALLOPIN,
1996, apud BELLEN, 2005). Vale dizer que raros são os indicadores que conjugam todas
essas características.
Um dos desafios da construção do desenvolvimento sustentável é o de criar instrumentos de

mensuração capazes de prover informações que facilitem a avaliação do grau de sustentabilidade
das sociedades, monitorem as tendências de seu desenvolvimento e auxiliem na definição de metas
de melhoria. Os indicadores de sustentabilidade têm sido utilizados, também, como forma de
61
UNIDADE III │ MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE NA GESTÃO DAS CIDADES
melhorar a base de informações sobre o meio ambiente, auxiliar na elaboração de políticas públicas,
simplificar estudos e relatórios e assegurar a comparabilidade entre diferentes regiões. (OECD,
2006; IBGE, 2004; MILANEZ & TEIXEIRA, 2003)
Os indicadores são, portanto, instrumentos essenciais para guiar a ação e subsidiar o acompanhamento
e a avaliação do progresso alcançado rumo à sustentabilidade. Podendo reportar fenômenos de
curto, médio e longo prazo, os indicadores viabilizam o acesso a informações relevantes geralmente
retidas a pequenos grupos ou instituições, assim como apontam a necessidade de geração de
novos dados (IBGE, 2004). É imprescindível, para aqueles indicadores cuja finalidade seja medir
o desenvolvimento sustentável, a observância de dois aspectos fundamentais: devem possuir
abrangência espacial e, sobretudo, temporal, ou seja, devem ser aplicada em um espaço, numa
determinada época; ao mesmo tempo, possíveis de contemplar outras localidades e permanecer nas
gerações futuras com as mesmas características. (MIRANDA, 2003)
Por esse motivo, o incentivo à formulação de indicadores de sustentabilidade ganhou força e respaldo
internacional a partir da Rio-92, conforme registrado no capítulo 40 da Agenda 21, intitulado
“Informação para a Tomada de Decisões”, que diz (CNUMAD, 1996):
Os indicadores comumente utilizados, como o produto nacional bruto

(PNB) e as medições dos fluxos individuais de poluição ou de recursos, não
dão indicações adequadas de sustentabilidade. Os métodos de avaliação das
interações entre diferentes parâmetros setoriais ambientais, demográficos,
sociais e de desenvolvimento não estão suficientemente desenvolvidos ou
aplicados. É preciso desenvolver indicadores do desenvolvimento sustentável
que sirvam de base sólida para a tomada de decisões em todos os níveis e que
contribuam para uma sustentabilidade autorregulada dos sistemas integrados
de meio ambiente e desenvolvimento.
Seguindo essa lógica, algumas ações foram propostas e sintetizadas em seis atividades expressas no
texto do mesmo capítulo da Agenda e, posteriormente, ratificadas pelas partes signatárias. São elas:
1) desenvolvimento de indicadores do desenvolvimento sustentável; 2) promoção do uso global de
indicadores do desenvolvimento sustentável; 3) aperfeiçoamento da coleta e utilização de dados; 4)
aperfeiçoamento dos métodos de avaliação e análise de dados; 5) estabelecimento de uma estrutura
ampla de informação; e 6) fortalecimento da capacidade de difundir informação tradicional. (POLAZ
& TEIXEIRA, 2008)
Outro aspecto importante é o da participação, elemento profundamente desejável para a aplicação

de sistemas de indicadores, sobretudo para avaliar as políticas públicas, uma vez que ela reforça
a legitimidade dos próprios sistemas, a construção do conhecimento e a tomada de consciência
sobre a realidade ambiental (GALLOPIN, 1996, apud BELLEN, 2005). KAYANO & CALDAS (2002)
acreditam que, em função das transformações políticas ocorridas nos últimos anos, o enfoque nos
processos participativos e democráticos de gestão coloca o debate sobre os indicadores na questão
da “informação enquanto direito que permite o diálogo entre a gestão pública e a sociedade civil”.
A democratização das informações favorece o aumento da participação popular na formulação das
políticas públicas, e os indicadores colocam-se como instrumentos para o monitoramento da gestão
e medição de sua eficácia e abrangência. (VAZ, 2000, apud ADEODATO, 2005)
62
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE NA GESTÃO DAS CIDADES │ UNIDADE III
O processo de desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade contribui para uma melhor

compreensão do que seja exatamente sustentabilidade, posto que os processos de desenvolvimento e
avaliação devam ser paralelos e complementares. O trabalho com os indicadores de sustentabilidade
pode ajudar a enxergar as ligações dos diferentes aspectos do desenvolvimento dentro dos vários níveis
em que eles coexistem e apreciar a complexa interação entre as suas diversas dimensões. (DAHL,
1997, apud BELLEN, 2005)
Obviamente, como qualquer outra ferramenta de gestão, os indicadores apresentam algumas

limitações técnicas. A maioria dos indicadores relacionados à sustentabilidade não possui um sistema
conceitual único; medem a aproximação da realidade, e não a realidade precisamente (BELLEN,
2005). Além disso, a seleção inadequada de indicadores conduz a um sistema deficiente, muitas
vezes ambíguo e, portanto, passível de manipulação política ou de interpretações “produzidas”
ou “instituídas” da realidade. Logo, antes de utilizá-los, recomenda-se apontar para o aspecto
complementar dos indicadores: sua leitura e interpretação devem estar acompanhadas de uma
análise minuciosa do fenômeno em questão. (KAYANO & CALDAS, 2002)
De acordo com a Agenda 21, há uma falta generalizada de capacidade institucional, em particular dos
países em desenvolvimento e em muitas áreas no plano internacional, para a coleta e avaliação de
dados, sua transformação em informação útil e sua divulgação às populações. Além disso, é preciso
melhorar a coordenação entre as atividades de informação e os dados ambientais, demográficos,
sociais e de desenvolvimento. Nesse sentido, a utilização de indicadores de sustentabilidade como
instrumentos de democratização da informação é uma oportunidade única para o fortalecimento da
participação popular e do controle social nos processos de tomada de decisão, inclusive em áreas
como limpeza pública e saneamento ambiental.
A Importância da Auditoria Ambiental nas

Organizações
Jair Alcides dos Santos
Pedro Carlos Schenini
Fernando Ventura de Oliveira
Resumo
O tema deste estudo é em função da crescente conscientização da sociedade

sobre a importância da preservação do meio ambiente, das pressões exercidas por
organizações governamentais e não governamentais e das exigências do mercado
internacional, fazendo com que as organizações se preocupem de maneira mais
efetiva com as questões ambientais. Estes fatores contribuem para o surgimento
de legislações, normatizações e certificações nas empresas. Em resposta a esse
problema de pesquisa, os objetivos deste artigo são identificar e caracterizar as
etapas de implantação da auditoria e analisar os requisitos para atender as normas.
As organizações também começaram a perceber que produzindo em harmonia
com o meio ambiente, podem se tornar mais competitivas no mercado globalizado.
Começou a ocorrer, então, a implantação dos chamados Sistemas de Gerenciamento
63
Ambiental (SGAs). Porém para acompanhar e avaliar os SGAs surgiram as auditorias

ambientais, normatizadas pelas ISOs 14010, 14011, 14012 e a série 19000 que substitui
a série 14000.
Palavras-chave: meio ambiente; sistema de gerenciamento ambiental; auditoria

ambiental; legislação ambiental e normas ISO 14010, 14011, 14012, 19000.
Introdução
Os recursos naturais sempre foram vistos como algo que não teria fim, porém a partir
de um dado momento, aproximadamente na década de 1950, o homem começou
a perceber que sua crença não passava de uma ilusão. Neste momento começou a
se buscar meios, alternativas para recuperar os recursos naturais que começaram
a ficar escassos. Percebeu-se que o meio ambiente não podia ser mais visualizado
como uma fonte inesgotável de recursos.
As empresas, uma das maiores responsáveis pela degradação do meio ambiente

começaram a ser cobradas, no sentido de recuperar os danos por elas causados.
Como os custos para manter um equilíbrio entre suas atividades e o meio ambiente
eram altos, existia uma resistência em relação a essa mudança de conduta.
A mídia e as organizações governamentais e não governamentais têm tido papel

importante nesta conscientização, já que cobram das organizações soluções para
os problemas ambientais. Diante da pressão e exigência também do mercado
internacional, as organizações começam a buscar na preservação do meio ambiente
um diferencial de competitividade. Uma das consequências foi o aumento do
número de empresas com o Sistema de Gerenciamento Ambiental (SGA) implantado.
Esses SGAs precisam ser monitorados e avaliados, no sentido de verificar se os
objetivos preestabelecidos estão sendo alcançados. Para que essa verificação seja
realizada começa a ser implantada a chamada Auditoria Ambiental (AA). A Auditoria
Ambiental é mais uma ferramenta para contribuir com a eficácia do sistema e
consequentemente melhores resultados gerenciais.
É importante ressaltar que sempre existiu uma legislação disciplinando a questão

do meio ambiente, mas os crimes ambientais eram praticados por ela ser pouco
observada. O Brasil possui uma das mais ricas legislações do mundo em relação ao
meio ambiente, contudo somente a partir dos anos 1880, ela tem sido cobrada mais
incisivamente. Além de toda a legislação, existem ainda as normatizações como a
ISO (International Organization for standardization) série 14000, que foi elaborada
por uma organização internacional especializada, não governamental, com sede na
Suíça, que possui membros de todas as partes do mundo, e da qual o Brasil também
faz parte. Os países que constituem esta organização acabam adotando essas
normas como compulsórias, com o objetivo de combater a degradação do meio
ambiente. Fazem parte dessas normas estabelecidas a ISO 14010, 14011 e 14012,
que tratam especificamente de Auditoria Ambiental.
64
A concepção em relação à auditoria ambiental neste início de século XXI, não é

aquela de apenas verificar se as empresas estão cumprindo a legislação ambiental,
mas principalmente, de verificar se os objetivos das organizações estão sendo
alcançados. Os SGAs das organizações têm visualizado na Auditoria Ambiental
uma ferramenta que pode auxiliar na correção de rotas e avaliação de objetivos
previamente determinados.
Meio ambiente
Machado (2000) aborda que os autores portugueses costumam explicar que a

expressão meio ambiente, embora bem sonante, não é apesar de tudo a mais correta,
já que a palavra “meio” e “ambiente” são sinônimos. Meio é aquilo que envolve, ou
seja, o ambiente. Logo a expressão meio ambiente se torna uma redundância.
Neto (2001) evidencia-se o alerta de que grande parte das perdas da biodiversidade e
serviços ecológicos serão muito difíceis de serem recuperados, por isso a importância
do uso da tecnologia da prevenção, fazendo com que o homem se conscientize que
o importante é manter a preservação ao invés de apenas tentar remediar.
Para Milaré (2000), em linguagem técnica, meio ambiente é a combinação de todas

as coisas e fatores externos ao indivíduo ou a população de indivíduos em questão.
Mas exatamente é constituído por seres bióticos e suas relações e alterações. Não
mero espaço, é realidade complexa.
Logo, pode-se definir meio ambiente como tudo aquilo que nos cerca, o céu, a terra,
o ar, as pessoas, as árvores, as construções, os municípios, os estados, os países, e
finalmente o mundo. Viver desconsiderando esta realidade é um erro e desconhecer
a importância de viver racionalmente com este meio pode levar à destruição. Esta
preocupação deve existir para que nosso planeta tenha maior longevidade.
Normas ISO série 14000 e 19000
Com sede em Genebra, na Suíça, a ISO é uma organização internacional especializada,

não governamental, cujos membros são entidades normativas de âmbito nacional. Ela
é composta por 111 países e foi fundada em 1946. Seu principal objetivo é desenvolver
normas referentes a fabricação, comércio e comunicação. O Brasil participa da ISO por
meio da Associação Brasileira de Normas Técnicas – ABNT, que é uma entidade privada
sem fins lucrativos, composta de pessoas físicas e jurídicas. A ABNT é conhecida
pelo governo brasileiro como Foro Nacional de Normalização. Todas as normas
desenvolvidas pela ISO são voluntárias, entretanto, os países acabam frequentemente
adotando as normas ISO e as tornam compulsórias.
Em 1991, o Stratégie Action Group on the Environment (SAGE) foi estabelecido

pela ISO para realizar um estudo sobre as normas internacionais do meio ambiente.
Este grupo utilizou a norma Bridge Standart 7750 (BS 7750) como referência para
65
o começo do trabalho e durante dois anos analisou este padrão normativo bem
como outros padrões nacionais de Sistema de Gerenciamento Ambiental – SGA.
O resultado foi a formação do Techinical Commitees 207 (TC 207) e o início do
desenvolvimento da ISO série 14000.
Para Bogo (1998), as normas ISO série 14000 focalizam o estabelecimento de um

sistema para alcançar internamente o estabelecimento de políticas, objetivos e
alvos. Além disso, requerem que essas políticas incluam elementos que cumpram
as leis e regulamentações e que evitem a poluição. Mas os padrões não ditam
como a organização alcançará essas metas, nem descrevem o tipo ou nível de
desempenho exigido.
De forma simplificada, a ISO série 14000 pode ser visualizada em dois grandes
blocos: um seria o direcionamento para a organização e outro para o processo. A
série cobre suas áreas, tanto no nível do SGA, realizando a avaliação do desempenho
ambiental e da Auditoria Ambiental, quanto na Rotulagem Ambiental, isto é, por
meio da análise do ciclo de vida e aspectos ambientais dos produtos. Aqui, deu-se
ênfase apenas às normas ISO 14010, 14011 e 14012. A seguir são apresentadas as
normas que constituem a ISO série 14000:
a. 14001 – SGA – especificações para implantação e guia (NBR desde 2 de

dezembro de 1996).
b. 14004 – SGA – diretrizes gerais (NBR desde 2 de dezembro de 1996).
c. 14010 – guia para auditoria ambiental – diretrizes gerais (NBR desde 30

de dezembro de 1996).
d. 14011 – diretrizes para a auditoria ambiental e procedimentos para

auditoria – Parte 1: princípios gerais para a auditoria dos SGAs (NBR desde
30 de dezembrode 1996).
e. 14012 – diretrizes para a auditoria ambiental – critérios de qualificação de

auditores (NBR desde 30 de dezembro de 1996).
f. 14020 – rotulagem ambiental – princípios básicos.
g. 14021 – rotulagem ambiental – termos e definições para aplicação

específica.
h. 14022 – rotulagem ambiental – simbologia para os rótulos.
i. 14023 – rotulagem ambiental – testes e metodologias de verificação.
j. 14031 – avaliação da performance ambiental do sistema de gerenciamento.
k. 14032 – avaliação da performance ambiental dos sistema de operação.
l. 14040 – análise do ciclo de vida – princípios gerais e prática.
m. 14041 – análise do ciclo de vida inventário.
66
n. 14042 – análise do ciclo de vida – análise dos impactos.
o. 14043 – análise do ciclo de vida – mitigação dos impactos.
p. 14050 – termos e definições.
q. 14060 – guia de inclusão dos aspectos ambientais nas normas de produto; e
r. 14070 – diretrizes para o estabelecimento de impostos ambientais.
A Norma NBR ISO 14010 (1996) apresenta orientações a organizações, auditores e seus
clientes em relação aos princípios gerais comuns à execução de auditorias ambientais.
Ela estabelece os princípios gerais de auditoria ambiental, as definições e os termos
relacionados. Recomenda-se que qualquer atividade definida como auditoria ambiental,
de acordo com essa Norma, satisfaça as recomendações nela constantes.
Essa Norma contempla alguns dos termos específicos para auditoria ambiental como:
conclusão de auditoria, critérios de auditoria, evidência de auditoria, constatação
de auditoria, equipe de auditoria, auditado, auditor ambiental, cliente, auditoria
ambiental, auditor-líder ambiental, organização, objeto da auditoria e especialista
técnico, que constam também na ISO 14050.
A NBR ISO 14011 (1996), que pode ser aplicada a todos os tipos e tamanhos de
organização, estabelece procedimentos para a condução de auditorias no sistema
de gerenciamento ambiental, a fim de determinar sua conformidade com os critérios
de auditoria do referido sistema. Dentro dos objetivos de auditoria definidos por
esta ISO pode-se destacar:
a. determinar a conformidade com o sistema de gerenciamento ambiental

do auditado em relação aos seus critérios de auditoria;
b. identificar as áreas de potencial melhora no sistema de gerenciamento

ambiental;
c. avaliar a capacidade do processo interno de análise crítica pela

administração, para assegurar a adequação e eficácia do sistema de
gerenciamento ambiental.
Dentro das funções, responsabilidade e atividades esta norma destaca a pessoa do

auditor-líder, que tem papel fundamental na condução dos trabalhos e resultados
alcançados.
A norma apresenta uma relação intensa de responsabilidades e atividades que

devem ser realizadas pelo auditor-líder.
A NBR ISO 14012 (1996) estabelece os critérios de qualificação do profissional de

auditoria ambiental. Mesmo não exigindo que seja obrigatório profissional de nível
superior, acredita-se que além dos requisitos por ela elencados, esta seria uma
condição para que um profissional realize esta modalidade de trabalho. Esta norma
67
pode ser aplicável tanto a auditores internos quanto a externos. Os critérios para a
seleção e composição de equipes de auditoria não são incluídos. Esses assuntos são
tratados na NBR ISO 14401.
A Norma NBR ISO 14012 foi elaborada paralelamente ao desenvolvimento das

Normas Internacionais sobre princípios gerais de auditoria ambiental (NBR ISO
14010) e, especialmente, sobre diretrizes para auditoria de sistemas de gestão
ambiental (NBR ISO 14011).
É importante destacar que as normas ISO séries 14010, 14011 e 14012 são indicadas
principalmente para organizações que possuem Sistema de Gestão Ambiental (SGA)
implantado e desejam receber a certificação oferecida pela ISO ambiental.
Entretanto, a NBR ISO 19011 (2002) surgiu para substituir as NBR ISO 10011-1:1993,
NBR ISO 10011-2:1993, NBR ISO 10011-3:1993, NBR ISO 14010:1996, NBR ISO
14011:1996 e NBR ISO 14012:1996.
Nesse sentido, juntamente com a série NBR ISO 14000, as normas NBR ISO 9000
enfatizam a importância das auditorias como uma ferramenta contínua de
monitoramento da política de qualidade e/ou ambiental de uma organização,
sendo muito importante já que se dá num processo contínuo da melhoria dos
processos gerenciais.
Legislação ambiental
O direito ambiental pode ser conceituado como:
O conjunto de leis, princípios e políticas públicas que regem

a interação do homem com o Meio Ambiente para assegurar,
através de processo participativo, a manutenção de um equilíbrio
da Natureza, um ambiente ecologicamente equilibrado para a
presente e futuras gerações. (SÉGUIN e CARRERA, 1999, p. 70)
De acordo com Siqueira (2001), para que uma sociedade possa viver em harmonia,
todos respeitem o espaço alheio e cumpram seus direitos e obrigações, normalmente
são criadas as regras que se concretizam com a edição de Leis, Decretos, Tratados,
dentre outros.
Em relação ao meio ambiente não é diferente. Tem-se a Lei no 9.605, sancionada em

12 de dezembro de 1998, que veio estabelecer sanções criminais às práticas lesivas
ao meio ambiente. Ela veio para complementar a Lei no 6.398/1981, em relação à
responsabilidade criminal do poluidor e/ou degradador do meio ambiente, já que
a Lei no 6.398/1981 trata apenas das reparações civis decorrentes de atos danosos
ao meio ambiente.
Temos também a Constituição Federal, editada em 1988, que em seu capítulo

VI, art. 225, demonstra a importância dos cuidados com o meio ambiente, além
68
dos regulamentos criados por Estados e Municípios. Como podemos observar, o

Brasil tem uma vasta legislação ambiental, considerada por muitos como uma das
melhores do mundo. Mas apenas isso não é suficiente, é importante que ela seja
respeitada e incorporada definitivamente.
Segundo Winer (1999), no Brasil, as primeiras formulações legislativas disciplinadoras

do meio ambiente vão ser encontradas na legislação portuguesa que aqui vigorou
até o advento do Código Civil brasileiro em 1916. Foi a partir desta data que foi dado
o primeiro passo para a tutela jurídica do meio ambiente.
Milaré (2000) explica que mesmo com a edição de diversas leis, decretos, apenas em
1980 é que a legislação sobre a questão ambiental começou a se desenvolver com
mais consistência e celeridade, já que o conjunto de leis até então não se preocupava
em proteger o meio ambiente de forma específica e global, tinha o objetivo apenas
de atender na medida a exploração do meio ambiente pelo homem.
Auditoria Ambiental
Antes de conceituar a Auditoria Ambiental é importante conceituar Sistema de
Gestão Ambiental (SGA). SGA é a parte do sistema global que inclui a estrutura
organizacional, atividades de planejamento, responsabilidades, práticas,
procedimentos, processos e recursos a desenvolver, implementar, atingir, analisar
criticamente e manter a política ambiental.
A ISO 14001 define, de acordo com Maimon, o Sistema de Gestão Ambiental como:
A parte do Sistema de Gestão Global que inclui a estrutura

organizacional, o planejamento de atividades, responsabilidades,
práticas, procedimentos, processos e recursos para o
desenvolvimento, implantação, alcance, revisão e manutenção
da política ambiental. (MAIMON, 1999, p. 85)
Depois que se conceituou o que seria o SGA, pode-se começar a definição de Auditoria
e Auditoria Ambiental. Para Sá (1990), a auditoria pode ser vista como uma revisão,
perícia, intervenção, exame de contas ou de toda uma escrita, constantemente
ou eventualmente. O termo auditoria pode ser observado ainda como exames de
documentos antes de escriturados, o que poderia ser chamado de pré-auditoria;
um exame sistemático de todos os fatos realizados dentro da empresa; exame
semestral ou anual de contas para aprovação; exame eventual solicitado por alguém
competente para verificação da exatidão de procedimentos de uma administração,
dentre outros.
Verificamos após extensa pesquisa bibliográfica que os livros de auditoria e

contabilidade dificilmente mencionavam ou conceituavam a auditoria ambiental.
Porém nesta pesquisa conseguiu-se compilar um material que possibilitou
apresentar alguns conceitos que julgou importantes para o entendimento do que é
auditoria ambiental e qual o seu papel nas organizações.
69
Maimon (1992) explica que a auditoria ambiental iniciou-se, voluntariamente,

na segunda metade da década de 1970, em várias empresas americanas, tais
como General Motors, Olin e Alhied Signal. Nos países desenvolvidos, a maior
frequência de auditorias ambientais se dá em função da exigência das companhias
de seguros, devido aos acidentes e suas significativas indenizações. As auditorias
ambientais estão sendo mais utilizadas em países industrializados como Canadá,
Holanda, Grã-Bretanha e Estados Unidos. Na Suécia, no ano de 1987, um comitê
internacional propôs que mais de 4000 empresas fossem obrigadas a elaborar um
relatório ambiental anual e submetê-lo a autoridade de inspeção. Esta proposta foi
implementada apenas em 1989. Porém antes, algumas empresas já apresentavam
em suas demonstrações contábeis informações ambientais.
Para Bogo (1998), a regulamentação ambiental antes dos anos 1960 era praticamente
inexistente. A partir do final desta década, entre outras nações, os Estados Unidos
exigiram uma maior regulamentação em relação a questões ambientais que resultou
em mais de vinte mil páginas do Federal Register, sem contar as regulamentações
estaduais e municipais. As empresas, então, começaram a se preocupar e criar os
cargos de gerentes ambientais e desenvolver programas de qualidade ambiental, os
quais, normalmente, incluíam a auditoria ambiental.
A auditoria ambiental pode ser definida como:
um exame e/ou avaliação independente, relacionada a um

determinado assunto, realizada por especialista no objeto de
exame, que faça uso de julgamento profissional e comunique
o resultado aos interessados (clientes). Ela pode ser restrita aos
resultados de um dado domínio, ou mais ampla, abrangendo os
aspectos operacionais, de decisão e de controle. (LA ROVERE et al.,
2001, p. 13)
Segundo Maimon (1994), a auditoria ambiental é um instrumento de gestão que

compreende uma avaliação sistemática, documentada, periódica e objetiva sobre a
organização, a gestão e os equipamentos ambientais, visando a auxiliar e resguardar
o meio ambiente, facilitando a gestão do controle das práticas ambientais e avaliando
a compatibilidade com as demais políticas da empresa.
Auditoria ambiental pode ser conceituada como um conjunto de atividades

organizadas para verificação e avaliação da relação entre a produção e meio ambiente.
É uma ferramenta que permite, a partir dos resultados de seus exames, à administração
o uso de medidas corretivas para problemas ambientais eventualmente detectados.
A grande vantagem das auditorias ambientais é que estas permitem que as empresas
tenham maior cuidado com o processo de produção, identificando áreas de risco,
apontando vantagens e desvantagens e encorajando melhorias contínuas. Nesse
sentido, as auditorias induzem o uso de tecnologias limpas, a utilização prudente dos
recursos disponíveis (matéria-prima), o lixo industrial e a identificação de perigos e
riscos potenciais, ou seja, buscar uma harmonização entre natureza e meio ambiente.
70
Segundo Siqueira (2001), devemos também contar com um trabalho de auditoria

ambiental quando necessitamos encontrar áreas de risco e uma possível
desconformidade com as normas e legislação ambiental vigente.
Neto (2001) explica que a auditoria ambiental é uma ferramenta gerencial, que por
meio de uma verificação da performance ambiental pode auxiliar na determinação
de melhorias a serem realizadas. Logo, seria possível afirmar que esta ferramenta
tem função importante não apenas para a gestão ambiental, mas também para toda
a gestão da empresa.
A auditoria ambiental pode ser utilizada para minimizar os riscos financeiros da

empresa e auxiliar na avaliação do SGA, comparando-o com a política definida
pela empresa.
Considerações finais
O tema aqui tratado foi a análise da auditoria ambiental como ferramenta de

controle gerencial, no que diz respeito ao meio ambiente e à qualidade. Milaré
(2000) explica que neste final de século XX e início de século XXI a sociedade está
mais atenta para a questão da problemática ambiental e as empresas estão tendo
que repensar suas atividades e crescimento econômico, buscando alternativas,
como o desenvolvimento sustentável. Desenvolvimento este que tem como
principal característica a harmonia entre o desenvolvimento e a preservação do
meio ambiente e consequentemente melhora da qualidade de vida.
Em 1972, na conferência de Estocolmo, nossos representantes oficiais defendiam

a poluição como um fator de desenvolvimento. Enquanto os países de primeiro
mundo não aceitavam a conduta de determinadas empresas, o Brasil abriu suas
portas para que elas pudessem produzir e poluir. Para sorte do país, uma década
depois esta concepção começou a ser mudada.
Concomitantemente a essa mudança de postura, surgem também as cobranças para

que os maiores responsáveis pela degradação do meio ambiente, as organizações,
comecem a se preocupar com a questão ambiental. As empresas primeiramente
viam neste problema mais um custo que estaria sendo agregado a sua produção.
Porém, esta cultura tem mudado e as empresas começam a ver a questão ambiental
como um diferencial de competitividade.
A sociedade cobra, o mercado globalizado exige, e ter a certificação ISO, pode ser
significado de bons negócios e vantagem em relação aos concorrentes. As empresas
começam a implantar os SGAs, que são acompanhados da auditoria ambiental, esta
última uma ferramenta imprescindível para êxito do referido sistema, já que é ela
que vai acompanhá-lo e auxiliá-lo para que os objetivos sejam alcançados.
Retomando os objetivos deste estudo, a importância da auditoria ambiental fica

clara no momento em que percebemos que as empresas possuem planejamento
71
e metas a serem alcançadas, que devem ser buscadas de maneira racional para
que o meio ambiente não acabe degradado. A auditoria além de verificar todos os
aspectos legais, vai também checar se os planos estão sendo cumpridos, propondo
medidas corretivas, quando necessário.
Contudo, acredita-se que a auditoria ambiental precisa ser aprimorada e mais

estudada, para que os profissionais desta área estejam preparados para realizar seus
trabalhos de maneira eficaz, produzindo os resultados que a sociedade deseja, qual
seja produção em harmonia com o meio ambiente.
72
RECURSOS
FINANCEIROS PARA UNIDADE IV
A GESTÃO URBANA
SUSTENTÁVEL
CAPÍTULO 1
Recursos orçamentários
Devido à sua importância para os entes públicos e sociedade em geral, a elaboração do orçamento é
considerada muito importante para um bom planejamento e é fundamental para acompanhar a sua
execução, o orçamento se constitui como instrumento de gestão dos recursos, ou seja, possibilita ao
gestor, respeitados os limites estabelecidos em lei, alocar os recursos nos programas ou objetivos
que forem do interesse público ou político.
O orçamento público também pode ser entendido como um plano de governo, para guiar as ações
do poder público a curto e médio prazo e deve ser visto como um instrumento legal, cuja função é
transformar os interesses e anseios da sociedade em ações governamentais.
Orçamentos são os principais instrumentos utilizados pelos governos para atingir seus fins.
Para Castro (2008, p. 37),
É no orçamento que estão organizadas as informações que delimitam e

limitam a ação de todos os gestores públicos. Para evitar que os dirigentes
utilizem os recursos públicos de forma particular e em detrimento do interesse
coletivo é que países tidos como democráticos adotaram a chamada técnica
orçamentária, rigidamente definida em lei e aprovada pelos representantes
eleitos pelo povo.
Para Pereira (apud Pereira, 2003, p. 23):
O orçamento é instrumento essencial para os planejadores, porque eles

necessitam de recursos financeiros para tornar seus planos operacionais. Verifica-
se que os planos podem não atingir seus objetivos quando são implementados,
mas a implementação fica inviabilizada e sequer pode ser tentada quando as
necessárias alocações de recursos não são efetivadas no processo orçamentário.
Para que os organismos públicos possam planejar suas ações e preparar seus programas e planos
de ação governamental, o orçamento possui critérios claros, haja vista que estará trabalhando com
73
UNIDADE IV │ RECURSOS FINANCEIROS PARA A GESTÃO URBANA SUSTENTÁVEL
dinheiro público e em nome e interesse da sociedade. E para isso deve obedecer aos regramentos
preestabelecidos.
É importante ressaltar que a Constituição Federal de 1988 estabelece o ciclo orçamentário, no qual
os governos devem elaborar o Plano Plurianual – PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a
Lei Orçamentária Anual – LOA, intimamente relacionados.
O Plano Plurianual consiste em um plano, de longo prazo (quatro anos), em que serão elencados os
projetos e os programas dos governos para definir as metas e os objetivos da ação governamental.
Como um dos instrumentos de planejamento previstos na Constituição Federal, conforme o art.
165, organiza os principais objetivos, diretrizes e metas da Administração Pública e deve orientar os
demais planos e programas. Nesse sentido, o PPA é um instrumento de planejamento mediador entre
os planos de longo prazo e os orçamentos anuais que consolidam a alocação dos recursos públicos.
O PPA também deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da

Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de duração continuada, isto é, plurianual.
Seu período de vigência é de quatro anos, porém inicia-se no segundo ano de governo e estende-se
até o primeiro ano do próximo. Serve de diretriz principal para o Planejamento Governamental, já
que a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA precisam estar em
consonância com o Plano Plurianual. A inclusão de recursos na Lei Orçamentária depende sempre
de previsão no Plano Plurianual, ou seja, necessariamente precisam estar no PPA e necessitam ser
detalhados na LDO.
Também imposto pela Constituição Federal, temos a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LDO, cujo
papel é orientar a elaboração e execução do orçamento anual. Ela também trata de diversos assuntos,
tais como alterações tributárias, gastos com pessoal, política fiscal e transferências.
A LDO conterá, conforme o art. 4o da Lei de Responsabilidade Fiscal, o equilíbrio entre receitas e
despesas; os critérios e forma de limitação de empenho (avaliação bimestral), as normas relativas
ao controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos
orçamentos e as demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas
e privadas. Tem como objetivo preparar as metas e prioridades para a execução do exercício
seguinte. Em outras palavras, significa dizer que ela estabelece as metas e prioridades para o ano
seguinte, orientando a elaboração do Orçamento, dispondo sobre alterações na legislação tributária,
e estabelecendo a política de aplicação das agências financeiras de fomento.
Para Pereira (2009),
É na LDO que se oportuniza o resguardo dos princípios orientadores do

equilíbrio orçamentário e a sua prudente execução, quais sejam, os princípios
da exclusividade, do equilíbrio, da programação/planejamento, aliados aos da
legalidade, publicidade e do lapso temporal de sua validade (anualidade).
Na LDO, juntamente com todo o texto legal, somam-se alguns anexos que são exigidos. São eles o
Anexo de Metas Fiscais – AMF, Anexo de Riscos Fiscais – ARF e Anexo de Política Econômica –
APE, este último exigido apenas do Governo Federal.
74
RECURSOS FINANCEIROS PARA A GESTÃO URBANA SUSTENTÁVEL │ UNIDADE IV
Nesse sentido, Pereira (2009) diz que “a LDO representa um instrumento de integração entre o
planejamento e a execução orçamentária”.
A LOA estima as receitas que o governo espera arrecadar durante o exercício e fixa os gastos a serem
realizados com tais recursos. Na LOA são estimadas as receitas que serão arrecadadas durante o
exercício fiscal a que se refere (esse trabalho é realizado por técnicos do governo) e definidas as
despesas que o governo espera realizar com esses recursos, que é a fixação das despesas a serem
realizadas, conforme e aprovado pelo Legislativo. A LOA deve integrar os três orçamentos previstos
na Constituição Federal: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de
investimentos das empresas estatais, contudo, a consolidação desses três orçamentos é que vem a
formar o Orçamento Geral Anual.
Importante citar que o Estado, diferentemente da iniciativa privada, tem por objetivo o atendimento
das necessidades da população, da sociedade em geral e não visa à obtenção de lucros (como ocorre
nas empresas privadas), haja vista que as receitas do Estado provêm da contribuição de seus
cidadãos e das atividades realizadas em seu território.
A execução orçamentária no setor público é a materialização dos créditos autorizados no Orçamento.

É a utilização dos créditos consignados na Lei Orçamentária Anual – LOA. Em outras palavras,
é como poderão ser gastos os recursos à disposição no Orçamento, desde que existam recursos
financeiros. A execução orçamentária e a financeira ocorrem concomitantemente, mas cada uma
possui suas características e particularidades. Não haverá a execução orçamentária sem o respectivo
recurso e, por sua vez, em havendo o recurso, mas não a autorização orçamentária, ou seja, o crédito,
também não acontecerá a despesa. Logo, a execução orçamentária e a financeira andam juntas
lado a lado. Nesse sentido, as palavras “recursos e créditos” passam a ter um significado próprio e
especial. Recurso representa a disponibilidade financeira, e crédito a disponibilidade orçamentária,
ou seja, a autorização para utilizar o recurso financeiro.
Para Pesavento (2006),
O acompanhamento da execução orçamentária envolve, em relação à receita,

registrar as suas diferentes fases, como previsão, lançamento e a arrecadação.
Em relação à despesa, também em contas específicas, evidenciando os créditos
votados, as dotações disponíveis, a despesa empenhada e a liquidada.
A execução da despesa orçamentária, em sentido amplo e balizado na Lei no 4.320/1964, significa

dizer que a execução da despesa se dará por etapas, que serão cumpridas uma a uma, a fim de que
se possa verificar distintamente cada estágio.
Há de se ressaltar também que a execução da despesa não deve exceder os créditos orçamentários
ou os adicionais, havendo sempre a necessidade terem sido autorizados na Lei Orçamentária ou, em
outras palavras, toda a despesa precisa ter sido fixada anteriormente, ou seja, prevista no Orçamento ou
créditos adicionais.
Para Kohama (2009), a despesa orçamentária “é aquela cuja realização depende de autorização
legislativa. Não se pode realizar sem crédito orçamentário correspondente”.
75
Para Angélico (1995), “é aquela que integra o Orçamento, a despesa discriminada e fixada no
Orçamento Público”.
Ao fixar as despesas está se direcionando para onde deverão ser realizados os gastos do governo,
aqueles fixados na lei orçamentária anual. Fazem parte dessa fixação as despesas referentes à folha
de pagamento dos servidores públicos, os gastos com material de consumo, gastos com obras,
aquisição de material permanente, entre outros. Cabe salientar que os servidores públicos são os
responsáveis pelo atendimento direto ao cidadão: são os professores, os policiais, os médicos e
demais categorias, cada qual com a sua função e importância na sociedade. Os materiais de consumo
são aqueles necessários para a manutenção do Estado, tais como gastos com materiais hospitalares
(excetuados os de natureza permanente), gastos com materiais de escritório (em especial os da
área administrativa), munição para o armamento das forças de segurança e defesa nacional, entre
outros. Constituem gastos com material permanente a aquisição de bens, cuja vida útil seja superior
a dois anos, que permanecerão sob o domínio do Estado, podendo ser cedido a terceiros, mediante
convênio ou concessão.
Quando essas ações, previstas e fixadas na lei orçamentária, se realizam temos a execução do
orçamento, na despesa quando se executam os gastos e na receita quando se arrecadam as receitas
previstas, que passam a fazer parte integrante do orçamento. O ingresso das receitas previstas, no
caixa estatal, caracteriza a execução da receita. Para que o Estado realize as ações governamentais
de maneira eficiente e voltada para os seus objetivos é necessário uma correta e equilibrada
execução orçamentária, pois ela vem a desempenhar um papel importante dentro do planejamento
governamental.
Depreende-se então que executar o orçamento é realizar as receitas e as despesas nele fixadas
e autorizadas, sempre considerando que para a efetiva execução da despesa é necessária a
disponibilidade financeira. E para realizar as ações de Estado, os recursos são empregados em
ações e programas Estatais, gerando as despesas orçamentárias (excluem-se as de natureza
extraorçamentária), fazendo-se necessário o acompanhamento e o controle de sua devida execução.
76
CAPÍTULO 2
Fontes de financiamento das políticas
públicas urbanas
Uma das alternativas encontradas no sentido de somar forças e desenvolver projetos mais qualificados
que ofereçam outros meios de financiamento das ações necessárias ao resgate do desenvolvimento
econômico e social têm sido os consórcios municipais. (ROSSETTO, 2003)
O autor ainda destaca que em muitos casos o próprio direcionamento das políticas públicas se
encarregará de “financiar” as ações através de programas ou incentivos que necessariamente não
significam alocação de recursos financeiros. Em outros, entretanto, a intermediação financeira
se fará necessária e o papel do Estado é o de gerar as condições compatíveis com as demandas
apresentadas ou intermediar parcerias ou patrocínios.
Cabe salientar que a disponibilidade de recursos, as alçadas de atuação e objetivos políticos são fatores
altamente dinâmicos, que geram cenários extremamente voláteis, e que requerem para cada novo
plano ou projeto a identificação de fontes de financiamento através de nova pesquisa por programas
ou organismos cuja linha de atuação ou interesse seja compatível com a demanda apresentada.
Financiamentos de projetos de
infraestrutura urbana
Existem alguns programas ou ações governamentais disponibilizando apoio aos municípios de forma
a resolver seus problemas estruturais nas dimensões da capacitação institucional, da habitação e
de saneamento básico. Agentes operadores dos recursos oriundos do Orçamento Geral da União
– OGU ou de acordos com organismos internacionais e nacionais, a CEF e o BNDES apresentam
diversos programas (CEF, 2003; BNDES, 2003) para a efetivação das políticas públicas urbanas.
O Banco Nacional de Desenvolvimento – BNDES financia projetos de infraestrutura urbana, nas

áreas de saneamento ambiental e desenvolvimento urbano, através de suas linhas de financiamento
(Finem, Finame e BNDES Automático), que contemplem os seguintes investimentos: saneamento
ambiental (saneamento básico, compreendendo captação de água bruta, produção de água
tratada, adução e reservação, distribuição de água tratada, coleta e tratamento de esgotos
sanitários e disposição adequada de lodos; resíduos sólidos urbanos, compreendendo a coleta,
tratamento e disposição adequada deles; recursos hídricos, compreendendo a sua gestão
integrada, manejo e despoluição de bacias hidrográficas, micro e macrodrenagem, regularização
de córregos, rios, além de medidas de combate e prevenção a inundações decorrentes de ocupação
urbana desordenada e recuperação de áreas ambientalmente degradadas, especialmente áreas
ocupadas por mananciais e nascentes; educação sanitária e ambiental) e desenvolvimento urbano
(sistemas de transportes estruturadores de grande capacidade, compreendendo metrôs, sistemas
ferroviários e hidroviários; sistemas de transporte de massa municipais e metropolitanos,
compreendendo a racionalização, modernização e integração dos mesmos, nos diversos modais,
77
revitalização e requalificação de espaços urbanos, compreendendo áreas degradadas, cidades

com vocação turística, áreas portuárias e sítios históricos, além de regularização de infraestrutura
viária e equipamentos urbanos, notadamente em áreas não assistidas de periferia, de ocupação
irregular e polos geradores de tráfego.
A identificação de indicadores urbanos que municiem os administradores e a própria comunidade

com informações relevantes sobre os fatos urbanos é essencial para o processo de planejamento e
gestão de um município.
Fontes estrangeiras de financiamento

O Banco Mundial, organização multilateral que pertence a 186 países-membros, formado por duas
instituições: o Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento – BIRD e a Associação
Internacional de Desenvolvimento – IDA, constiui-se numa importante fonte de financiamento
estrangeiro para projetos de infraestrutura urbana, já financiou mais de US$ 3,5 bilhões em projetos
voltados para o desenvolvimento urbano no Brasil desde 1971 (Banco Mundial).
Basicamento o Banco oferece dois tipos de empréstimos: financiamentos para investimento em bens,
obras e serviços, e empréstimos de ajuste, que visam prestar assistência às reformas institucionais e
de políticas.
Durante as negociações de um empréstimo, o Banco Mundial estabelece com o país mutuário o

objetivo de desenvolvimento do projeto ou do programa, os resultados a serem obtidos, os indicadores
de desempenho (que possibilitam medir o impacto e o êxito do projeto) e um plano para colocá-lo em
prática. Após a aprovação e entrada em vigor de um empréstimo, o mutuário implementa o projeto ou
programa de acordo com os termos acordados com o Banco Mundial.
Até 2015 o Banco Mundial destinará cerca de US$ 5,8 bilhões em novos financiamentos ao Brasil
que se concentrará em quatro objetivos estratégicos:
»» Melhorar a qualidade e a cobertura dos serviços para a população de baixa renda,

incluindo apoio para levar a pré-escola a pelo menos 85% dos 40% mais pobres da
população; aumentar a qualidade e o alcance do sistema de saúde da família e apoio
para a expansão da moradia de baixa renda.
»» Promover o desenvolvimento econômico e social regional, especialmente ajudando

a reduzir a desigualdade entre o Nordeste e as regiões mais ricas do País. Isto
inclui a ampliação do acesso a serviços de tratamento de esgoto de 70% para 75%
das moradias e investimentos para aumentar a competitividade em transportes e
energia limpa, em apoio ao modelo de crescimento verde do Brasil.
»» Melhorar a gestão dos recursos naturais e da preparação para eventos climáticos,

incluindo apoio à redução das emissões de carbono na agricultura em pelo menos
100 milhões de toneladas por ano; a expansão das áreas sob proteção ambiental em
15 milhões de hectares; e uma melhor prevenção e resistência a desastres naturais.
78
»» Aumentar a eficiência dos investimentos públicos e privados, incluindo instrumentos

como parcerias público-privadas e a melhoria em médio prazo nos quadros fiscais,
ajudando os governos a aumentar sua orientação para resultados no planejamento
e orçamento; e aumentar a eficiência e a eficácia em recursos humanos e na gestão
de contratos, especialmente nos estados e municípios de grande porte.
Os projetos financiados pelo Banco normalmente têm objetivos claros e bem definidos em áreas
como infraestrutura, educação e meio ambiente. Todos os empréstimos são regidos por políticas
operacionais, que garantem que as atividades sejam implementadas de forma equilibrada nos
planos econômico, financeiro, social e ambiental.
Outra importante fonte estrangeira de financiamento multilateral e de conhecimentos para o

desenvolvimento econômico, social e institucional sustentável na América Latina e no Caribe é o
Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, formado por 48 países-membros.
O BID tem as seguintes áreas principais de ação para ajudar a região a alcançar maior progresso
econômico e social:
»» reduzir a pobreza e as desigualdades sociais;
»» suprir as necessidades dos países pequenos e vulneráveis;
»» promover o desenvolvimento através do setor privado;
»» enfrentar a mudança climática, energia renovável e sustentabilidade ambiental; e
»» promover a cooperação e integração regionais.
As políticas operacionais do BID estão divididas em duas partes para fins de disseminação no
website do Banco: políticas operacionais gerais, comuns a todos os tipos de atividades de
financiamento, e políticas setoriais, que dão orientação em campos de atividade específicos.
As politicas setorias apresentam as disposições gerais e as diferentes linhas de financiamento nos

diferentes setores economicos e áreas especificas, como o fincanciamento de projetos urbanísticos,
transportes, comunicações energia, entre outras.
79
CAPÍTULO 3
Parceria público-privada
A sociedade brasileira viveu épocas em que o Estado era o senhor da economia, sendo responsável pelo
crescimento econômico e social do país. Num momento posterior, acreditando-se que tal sistema não
era mais condizente com a capacidade da Administração Pública, optou-se pela desestatização como
força motriz para a melhoria da criação e geração de empregos. O Estado ficou enxuto, e este modelo,
mesmo com suas qualidades e defeitos, não foi o suficiente para satisfazer os anseios da sociedade.
(FERNANDES, 2008)
Dessa forma, criou-se, então, a Lei de Parcerias Público-Privadas, que institui uma maior
participação entre o Estado e o setor privado na área de infraestrutura, utilizando-se de experiências
internacionais, onde problemas semelhantes aos nossos já foram superados.
Para dar suporte às diversas formas de parceria público-privada no âmbito local, os municípios,
por meio dos seus Planos Diretores, podem utilizar alguns instrumentos previstos no Estatuto da
Cidade (Lei no 10.257/2001), que estabelece as diretrizes gerais da política urbana. Essa lei buscou
romper, pelo menos em tese, com a tradição vigente na gestão pública brasileira como um todo, e
urbanística, em particular, de que os ônus são coletivos e os bônus são privados.
O Estatuto da Cidade incorpora claramente a ideia de parceria entre os setores público e privado
com vistas à construção de cidades sustentáveis e isso fica evidente já no art. 2o, que aponta as
diretrizes gerais da política urbana, entre as quais, se destaca a cooperação entre os governos, à
iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao
interesse social; a justa distribuição dos benefícios e ônus decorrente do processo de urbanização.
Operação urbana consorciada

A operação urbana consorciada, segundo Fernandes (2008), permite um conjunto de intervenções e
medidas consorciadas entre o Poder Público e a iniciativa privada, com vistas a alcançar transformações
urbanísticas de maior monta. No âmbito das operações, o direito de construir pode ser expresso em
certificados de potencial adicional de construção – Cepac, vendidos em leilão ou utilizados para o
pagamento de obras.
Originalmente denominada Operação Urbana, é um instrumento urbanístico que excepciona a Lei

de Uso e Ocupação do Solo e é utilizada para requalificar uma área da cidade ou para implantar e/ou
ampliar infraestruturas urbanas, por meio de intervenções, em áreas da cidade onde haja interesse
imobiliário com demanda acima dos limites estabelecidos pela legislação urbanística. Permite à
municipalidade outorgar, de forma onerosa, Direitos Urbanísticos Adicionais a uma área urbana
delimitada. (FERNANDES, 2008)
A Operação Urbana autoriza o Poder Público Municipal a conceder, dentro de um perímetro

definido em lei própria, índices e parâmetros urbanísticos adicionais àqueles previstos na legislação
ordinária de uso e ocupação do solo, em troca de contrapartida a ser paga pelo interessado.
80
Cada Operação Urbana é criada por meio de lei específica, sujeita à aprovação por quórum
qualificado pela Câmara Municipal (aprovação por um mínimo de três quintos dos vereadores).
A lei autorizativa descreve o perímetro da Operação Urbana, confere direito e responsabilidades
às partes envolvidas. Define os critérios de financiamento da Operação Urbana e estabelece um
programa de intervenções que serão custeadas com as contrapartidas. Os recursos advindos das
contrapartidas são considerados recursos extraorçamentários, depositados em uma conta bancária
vinculada a cada Operação Urbana, não se confundindo, portanto, com o caixa geral da prefeitura
e devem, obrigatoriamente, ser aplicados nas intervenções dentro dos limites estabelecidos na
própria lei. (FERNANDES, 2008)
As Operações Urbanas têm origem no conceito de «solo criado», desenvolvido por urbanistas a
partir de meados da década de 1970. O solo criado pressupõe a existência de um Coeficiente de
Aproveitamento, de maneira a eliminar as diferenças econômicas entre regiões que o Zoneamento
instituiu. A partir desse coeficiente – originalmente equivalente a uma vez a área do terreno – aquilo
que fosse construído a mais seria considerado solo criado.
As diretrizes gerais da política urbana, constantes do Estatuto da Cidade e relacionadas às Operações

Urbanas Consorciadas, são as seguintes:
»» cooperação entre os diferentes níveis de governos, a iniciativa privada e os demais

setores da sociedade;
»» ordenação e controle do uso do solo;
»» justa distribuição de benefícios e ônus;
»» adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos

gastos públicos;
»» recuperação dos investimentos do Poder Público; e
»» igualdade de condições para os agentes públicos e privados na promoção de

empreendimentos.
Nesse sentido, qualquer Operação Urbana Consorciada envolve os seguintes aspectos principais,
a saber, necessidade de sua criação por meio de lei municipal específica, com definição da área
atingida, a especificação do plano de Operação Urbana Consorciada contendo o programa básico de
ocupação, o programa de atendimento econômico e social da população diretamente afetada, sua
finalidade, o estudo técnico do impacto de vizinhança, a contrapartida a ser exigida do proprietário
que se beneficiar da Operação Urbana Consorciada, as regras para as alterações dos índices de
loteamento, parcelamento, uso e ocupação do solo, regularizações de imóveis, com a emissão de
Cepac, e a forma de controle da operação compartilhado com representantes da sociedade civil.
Até a entrada em vigor do Estatuto da Cidade, a engenharia financeira das Operações Urbanas previa
o pagamento dos Direitos Urbanísticos Adicionais na forma autorizada em cada lei autorizativa
de Operação Urbana, no momento da aprovação do empreendimento. Exigia-se que o interessado
fosse detentor de um lote e que contemplasse um projeto do empreendimento. O interessado dava
entrada a esse projeto nos órgãos de aprovação da Prefeitura, era feito o cálculo da contrapartida
81
para aquisição dos Direitos Urbanísticos Adicionais e, no momento da aprovação, pagava, em

dinheiro ou em obra, dependendo da situação, o valor correspondente aos benefícios outorgados
pela municipalidade.
Para a Prefeitura, significa dizer que os valores das contrapartidas, quando pagas em dinheiro,
entravam na conta vinculada e a cada Operação Urbana somente na medida em que os projetos
eram aprovados tornando a execução de cada intervenção, prevista na lei específica, um processo
dependente da aprovação de muitos projetos e pagamento das respectivas contrapartidas (quando
envolvendo Outorga Onerosa de Direitos Urbanísticos Adicionais), tornando o processo longo e
complexo. Para a cidade, significa dizer que o perímetro da Operação Urbana sofria todo o impacto
de empreendimentos que se instalavam muito antes que as obras de infraestrutura necessárias para
absorver o aporte de área adicional de construção que a lei outorga.
Com a adoção dos Certificados de Potencial Adicional de Construção – Cepac, a municipalidade

pretende antecipar os recursos e executar previamente as infraestruturas necessárias para absorver
a demanda por Direitos Urbanísticos Adicionais. (FERNANDES, 2008)
Explique os benefícios da Parceria Público-Privada (PPP) e da Operação Urbana

Consorciada para a Gestão das cidades.
Diante do que foi estudado ao longo deste Caderno de Estudos e Pesquisa, elabore
um texto argumentativo expressando o seu entendimento sobre a importância do
planejamento e da gestão urbana para o desenvolvimento de cidades sustentáveis.
82
PARA (NÃO) FINALIZAR
Conforme, discutido ao longo deste Caderno de Estudos e Pesquisa, percebe-se que o objetivo principal
de qualquer política territorial é o desenvolvimento, no qual o crescimento assume importância
essencial. Nesse sentido, o desenvolvimento sempre será um fim, o crescimento um meio.
O desenvolvimento manifesta-se por meio do acesso físico e econômico (condições materiais de

vida) aos bens, serviços e equipamentos que permitem a satisfação das necessidades básicas, nelas
se compreende, entre outras, a habitação, o emprego, a educação, o lazer, a saúde e o bem-estar,
como oportunidades de benefício, mas também de participação ativa na construção da coesão social.
O desenvolvimento, por inerência conceitual, exige preocupações de eficiência, de sustentabilidade

e de equidade (justiça social, equilíbrio, harmonia).
A forma como o espaço se organiza interfere no desenvolvimento, porque praticamente toda a atividade
humana é localizada. Por isso, o espaço é simultaneamente fator e sujeito do desenvolvimento.
Nesse sentido, o ordenamento do território, a organização espacial das sociedades humanas e das
suas atividades, a todos os níveis ou patamares, é um pressuposto essencial para o desenvolvimento.
E daqui decorre, naturalmente, a necessidade e a importância das políticas territoriais que dão
corpo ao planejamento e à gestão urbana.
Diante dessas situações, o planejamento e a gestão do território são indispensáveis para que os
espaços territoriais urbanos possam se manifestar como condição necessária ao desenvolvimento e
sustentabilidade. Isso constitui uma tarefa complexa que exige a introdução de métodos e estratégias
de planejamento dos espaços urbanos e regionais envolventes.
Observa-se assim a necessidade de se superar a obsolescência técnica dos governos locais a fim de
discernir melhores técnicas e métodos que possam resolver os problemas locais sem esquecer que
estes estão inseridos em realidades maiores que fogem ao escopo do município. “A ausência de
conhecimento da realidade local leva a uma visão arcaica do planejamento urbano, que pode partir
de premissas conceituais inadequadas mais que do contexto dos problemas da própria realidade”.
(MENEGAT e ALMEIDA, 2004, p. 185)
Dessa forma, pode-se concluir que o planejamento e a gestão urbana por meio de seus instrumentos
podem ser uma poderosa ferramenta para provocar uma mudança efetiva de trajetória, no sentido de
se rever os padrões de apropriação do solo urbano até então adotados. Mas como qualquer outro plano
de ação demanda ações integradas e estratégicas, sobretudo para agregar a participação da população,
inclusive na formulação das propostas. Nesse sentido, muito mais que fundamentos quantitativos,
há que se incluir razões qualitativas nas discussões. E, com certeza, o planejamento urbano necessita
incorporar o fundamento da sustentabilidade em suas propostas. Em especial, a da sustentabilidade
ambiental, porque mais que orientar o desenvolvimento das cidades, o planejamento urbano deve
construir um futuro possível.
83
Referências
AB’SÁBER, A. Zoneamento ecológico e econômico da Amazônia: questões de escala e
método. v. 3, n. 5. São Paulo: 1989. Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo>. Acesso em: 18
janeiro 2007.
ADEODATO, M.T.P.C. Análise das estratégias do projeto para incorporação de princípios

e indicadores da sustentabilidade em políticas públicas no município de Jaboticabal-
SP. 2005. 261 p. Dissertação (Mestrado em Engenharia Urbana) – Universidade Federal de São
Carlos – Ufscar, São Carlos, SP.
AKBARI, H.; HUANG, J.; MARTIEN, P.; ROSENFELD, A.; TAHA, H. (1988). The Impact of
Summer Heat Island on Cooling Energy Consumption and CO2 Emission. Berkeley: UC.
ALSHUWAIKHAT, H. M. – Strategic Environmental Assessment can help solve environmental

impact assessment failures in developing countries – Environmental Impact Assessment
Review – v. 25, n. 4, p. 307-317 – Amsterdan, 2004.
ANGÉLICO, João. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1995.
ARAÚJO NETO, M. D. de. Zoneamento Ecológico-Econômico no Brasil: dez anos em

perspectiva. Brasília: [s.n.], 2000.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR ISO 14010: diretrizes para a auditoria
ambiental – princípios gerais. Rio de Janeiro: ABNT, 1996.
ambiental – norma de sistemas de gestão ambiental. Rio de Janeiro: ABNT, 1996.
ambiental – critérios de qualificação para auditores ambientais. Rio de Janeiro: ABNT, 1996.
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS. NBR ISO 19011: diretrizes para auditorias
de sistema de gestão da qualidade e/ou ambiental. Rio de Janeiro: ABNT, 2002.
AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Orgs.). A Inovação Democrática no Brasil: o orçamento

participativo. São Paulo: Cortez Editora, 2003.
BARZELAY, M. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Regents
of the University of California. California, Ucpress, 2001.
BELLEN, H. M. van. Indicadores de sustentabilidade: uma análise comparativa. Rio de

Janeiro: FGV Editora, 2005. 256 p.
BEZERRA, Maria do Carmo. Planejamento e gestão ambiental: uma abordagem do ponto de

vista dos instrumentos econômicos, 1996. 227 p. Tese (Doutorado) – Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo, Universidade de São Paulo, São Paulo.
84
REFERÊNCIAS
BOGO, Janice Mileni. O sistema de gerenciamento ambiental segundo a ISO 14001 como inovação
tecnológica na organização. 1998. 153 f. Dissertação (Mestrado em Engenharia de Produção e
Sistemas) – Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 1998.
BOTTINI, Daniela Teixeira. O papel dos municípios na promoção da gestão ambiental,

2005. 153 p. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de
Brasília, Brasília.
BRAGA, R.; CARVALHO, P. F. de. Recursos hídricos e planejamento urbano e regional.

Rio Claro: Laboratório de Planejamento Municipal – IGCE-Unesp, 2003. p. 113-127.
BRANDÃO, E. (Org.). Orçamento Participativo: avanços, limites e desafios. Maringá: Editora

Massoni, 2003.
BRASIL – Resolução Conama no 01, de 1986 – Elaboração de Estudos de Impacto Ambiental.
______. CONSTUIÇÃO FEDERAL, 1988.
______. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964 (Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração
de Orçamentos e Balanços na área pública).
______. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000.
______. Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
______. Lei no 10.520, de 17 de julho de 2002.
______. Câmara dos Deputados, Comissão Mista de Orçamento. Fonte: Portal da Câmara dos
Deputados. Disponível em <www.camara.gov.br>. Acesso em 12 de etembro de 2011.
______. Ministério da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Elaboração e execução

orçamentária. Disponível em <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/>. Acesso em 29 de Agosto de
2011.
______. Manual Técnico de Orçamento – Instruções para a Elaboração da Proposta Orçamentária

da União, Orçamento Fiscal e da Seguridade Social.
______. Senado Federal, Plano Plurianual 2008 a 2011. Fonte: Portal do Senado Federal. Disponível
em <www.senado.gov.br/portal/orçamento_senado>. Acesso em março de 2010.
______. Lei Federal no 6.938, de 1981 – Política Nacional do Meio Ambiente.
______. Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. Gestão do território e manejo integrado

das águas urbanas. Brasília: Ministério das Cidades, 2005. 270 p.
______. Estatuto da cidade: Guia para a implementação pelos municípios e cidadãos. Lei no 10.257,
de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes gerais da política urbana. Brasília: Câmara dos
Deputados, Coordenação de Publicações, 2001.
85
REFERÊNCIAS
BUENO, C. L.; LABAKI, L. C.; SANTOS, R. F. (1997). Caracterização das Espécies Arbóreas e
sua Contribuição para o Conforto Térmico Urbano do Subdistrito de Barão Geraldo,
Campinas. In: IV ENCONTRO NACIONAL DE CONFORTO NO AMBIENTE CONSTRUÍDO:
ANTAC, Salvador, Anais... p. 93-96.
BURGESS, R.; CARMONA, M.; & KOLSTEE, T. – The challenge of Sustainable cities.
Neoliberalism and urban strategies in developing countries – ZED BOOKS – London, 1997.
CANTUÁRIA, G. A. C. (1995). Microclimatic Impact of Vegetation on Building Surfaces.

Londres, 1995. Dissertação de Mestrado – Environment and Energy Studies Programme:
Architectural Association Graduate School.
CASTELLS, M. A sociedade em rede. A era da informação: economia, sociedade e cultura, v. 1,

São Paulo: Paz e Terra, 1999.
CASTOR, B. V. J. O Brasil não é para amadores: Estado, Governo e Burocracia na terra do

jeitinho. Curitiba: EBEL/IBQP-PR, 2000.
CASTRO, C. O. de. A habitabilidade urbana como referencial para a gestão de ocupações

irregulares. 2007. Dissertação (Mestrado em Gestão Urbana) – Programa de Pós-Graduação em
Gestão Urbana, PUC-PR, Curitiba, 2007. Disponível em <ww.biblioteca.pucpr.br/tede/tde_busca/
arquivo.php?codarquivo>. Acesso em: 10 set. 2011.
CASTRO, Domingos Poubel de. Auditoria e Controle interno na Administração Pública.

São Paulo: Saraiva, 2008.
CERTO, S.; PETER, P. Administração estratégica: planejamento e implantação da estratégia.

São Paulo: Makron Books, 1993.
CHAMBERS, N.; SIMMONS, C.; WACKERNAGEL, M. Sharing nature’s interest: ecological

footprints as an indicator of suatainability. Londres: Earth Scan Publications, 2000.
CHIAVENATO, I. Administração: teoria, processo e prática. 3. ed. São Paulo: Makron Books,
2000.
CHIAVENATO, I. Administração: teoria, processo e prática. 3. ed. São Paulo: Makron Books,
2000.
COELHO, M. C. N. – Impactos Ambientais em áreas urbanas – teorias, conceitos e métodos de

pesquisa – in: GUERRA, A. J. T. & CUNHA, S. B. (Org.) – Impactos ambientais urbanos no
Brasil – 2. ed – Bertrand Brasil – Rio de Janeiro, 2004.
CONFERÊNCIA DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO

– CNUMAD. Agenda 21. Disponível em: <www.mma.gov.br>. Acesso em 3 de Agosto de 2011.
Brasília: Senado Federal/ SSET, 1996. 591p.
COSTA JUNIOR, L. L. C. Avaliação do uso e ocupação do solo e do emprego de medidas

de controle de inundação, 2003. Mestrado em Engenharia Urbana – Centro de Ciências Exatas
e de Tecnologia, UFSCar, São Carlos, 2003.
86
REFERÊNCIAS
CUNHA, M. A. V. C. Portal de serviços públicos e de informação ao cidadão: estudo de

casos no Brasil, 2000. 172 f. Tese (Doutorado em Administração). Universidade Federal de São
Paulo – FEA/USP. São Paulo.
DIAS, G. F. Estudo sobre o metabolismo socioecossistêmico urbano da região de

Taguatinga-DF e as alterações ambientais globais. Brasília, 1999. 178 p. Tese (Doutorado
em Ecologia) – Departamento de Ecologia, Universidade de Brasília.
DOUROJEANNI, A. e JOURAVLEV, A. (1999). C E P A L – Comisión Económica para América

Latina y el Caribe. Gestión de cuencas y ríos vinculados con centros urbanos.
FERRARI, Célson. Curso de planejamento municipal integrado – Urbanismo. 2. ed. São

Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1979. 367 p.
FREY, K. Governança eletrônica: experiências de cidades europeias e algumas lições para países
em desenvolvimento. In: EISENBERG, José e CEPIK, Marco (Orgs.). Internet e política: teoria e
prática da democracia eletrônica. Belo Horizonte: Editora UFMG, p. 141-163, 2002.
FREY, K. Governança urbana e redes sociais: o potencial das novas tecnologias da informação
e comunicação. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPAD, 27. 2003, Atibaia. Anais… Atibaia: ANPAD,
2003.
GARCIA, M. C. M. (1999). Climatologia Urbana: textos docentes 160. Barcelona: Edicions

Universitat de Barcelona.
HIRST, P. Democracy and governance. In: Jon Pierre (ed.): Debating governance: authority,
steering and democracy. Oxford University Press: New York, p. 13-35, 2000.
IBGE (2002). Pesquisa de informações básicas municipais – suplemento de meio ambiente.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA – IBGE. Indicadores de

Desenvolvimento Sustentável: Brasil 2004. Brasília, DF, 2004. Disponível em: <www.ibge.
gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids.htm.> Acesso em 16. set. 2011.
JOURAVLEV, A. (2003). Los municipios y la gestión de los recursos hídricos. Serie Recursos
Naturales e Infraestructura. CEPAL - Comisión Económica para América Latina y el Caribe, no 66.
JUNIOR, Sebastião Bergamini. Custos emergentes na contabilidade ambiental. In: 50ª CONVENÇÃO
DOS CONTABILISTAS DO ESTADO DO RIO, 2000. Rio de Janeiro. Anais... Rio de Janeiro: CRC-
RJ, 2000. p. 3-18.
KAYANO, J. & CALDAS, E. L. (2002). Indicadores para o diálogo. In: CACCIA-BAVA, S.;
PAULICA, V.; SPINK, P. (Orgs). Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. Polis:
Programa Gestão Pública e Cidadania / FGV – EAESP, São Paulo.
KOHAMA, H. Balanços Públicos: teoria e prática. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2006.
______, Contabilidade Pública: teoria e prática. 10. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
87
REFERÊNCIAS
KRAEMER, Maria E. Pereira. Contabilidade ambiental como sistema de informação. In: 50ª
CONVENÇÃO DOS CONTABILISTAS DO ESTADO DO RIO, 2000. Rio de Janeiro. Anais... Rio de
Janeiro: CRC-RJ, 2000: CRC-RJ, 2000. p. 19-26.
LA ROVERE, E. Lèbre, (Coord.) et al. Manual de auditoria ambiental. Rio de Janeiro: QualityMark,
2001.
LARCHER, Walter (1986). Ecofisiologia Vegetal. Tradução de Antonio de Pádua Danesi,

Hildegard T. Buckup; revisão técnica e notas de Antonio Lamberti. São Paulo: EPU.
LIMA, R. T. Percepção ambiental e participação pública na gestão dos recursos hídricos:

perfil dos moradores da cidade de São Carlos. São Paulo (Bacia Hidrográfica do Rio Monjolinho).
2003. Dissertação (Mestrado em Ciências da Engenharia Ambiental) – Escola de Engenharia de São
Carlos, Universidade de São Paulo, São Carlos, 2003.
LLARDENT, Luis Rodríguez-Avial (1982). Zonas Verdes y Espacios Libres em la Ciudad.

Madrid: Instituto de Estudios de Administración Local.
MACHADO, Paulo A. Leme. Direito ambiental brasileiro. 8. ed. São Paulo: Malheiros editores,
Brasil, 2000.
MAIMON Dália. ISO 14000 – passo a passo da implementação nas pequenas e médias empresas.
Rio de Janeiro: QualityMark, 1999.
MAIMON, Dália. Ecoestratégia nas empresas brasileiras: realidade ou Discurso? Revista de

Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas, São Paulo, v. 34, n. 4, p. 119-130, jul./
ago. 1994.
MARICATO, E. Metrópole, periférica, desigualdade social e meio ambiente. In: VIANA,

G. e outros (org.). O desafio da sustentabilidade. São Paulo, Perseu Abramo, 2001, p. 215-232.
MARTIN, A. M. C. B. Avaliação da Sustentabilidade biofísica do socioecossistema São

Luís através do índice Pegada Ecológica. Dissertação (Mestrado em Sustentabilidade de
Ecossistemas) – Universidade Federal do Maranhão; 2008. 104 p.
MENDONÇA, F. de A. O Clima e o Planejamento Urbano das Cidades de Porte Médio e

Pequeno: Proposições Metodológicas para Estudo e sua Aplicação à Cidade de Londrina/PR. 1994.
322 f. Tese (Doutorado em Geografia) – Departamento de Geografia FFLCH/USP, São Paulo, 1994.
MILANEZ, B. & TEIXEIRA, B.A.N. Proposta de método de avaliação de indicadores de

sustentabilidade para gestão de resíduos sólidos urbanos. In: FRANKENBERG, C.L.C. RAYA,
RODRIGUEZ, M.T. & CANTELLI, M. (Coords.). Gestão ambiental urbana e industrial. Porto
Alegre: EDIPUCRS, 2003. P. 272-283.
MILANEZ, B. Resíduos sólidos e sustentabilidade: princípios, indicadores e instrumentos de

ação. 2002. 206 p. Dissertação (Mestrado em Engenharia Urbana) – Universidade Federal de São
Carlos – Ufscar, São Carlos, SP.
88
REFERÊNCIAS
MILANO, M. S. (1988) Avaliação Quali-Quantitativa e Manejo da Arborização Urbana:

exemplo de Mariguá-PR. Curitiba: UFPR, 1988. Tese (Doutorado em Ciências Florestais). Curso de
Pós-Graduação em Engenharia Florestal – Universidade Federal do Paraná.
MILARÉ, Édis. Direito do meio ambiente – doutrina, prática, jurisprudência e glossário. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2000.
MINTZBERG, H.; QUINN, J. B. O processo da estratégia. 3. ed. Porto Alegre: Bookman, 2001.
MIRANDA, A.B. Sistemas urbanos de água e esgoto: princípios e indicadores de

sustentabilidade, 2003. 133 p. Dissertação (Mestrado em Engenharia Urbana) – Universidade
Federal de São Carlos – Ufscar, São Carlos, SP.
MORAIS, R. M. 50 anos de aprendizado em Planejamento local: do plano diretor ao sustentável,

2002. 133 p. Dissertação (Mestrado) – Centro de Desenvolvimento Sustentável, Universidade de
Brasília, Brasília.
MOTTA, D.M. Política Urbana e Regulação do Uso do Solo: implicações e análise dos
instrumentos de planejamento e gestão. 1998. 328 p. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade de Brasília, Brasília.
NETO, F.F. Avaliação ambiental estratégica para planos de uso e ocupação do solo: um
estudo sobre o plano diretor municipal – Dissertação (Mestrado – Programa de Pós-Graduação e
Área de Concentração em Ciências da Engenharia Ambiental), Escola de Engenharia Ambiental),
Escola de Engenharia de São Carlos da Universidade de São Paulo, 2010.
OLIVEIRA, I. S. D. – Alternativas para a implementação da Avaliação Ambiental

Estratégica no Brasil – Tese (doutorado). EESC:USP – São Carlos, 2008.
OLIVEIRA, I. S. D., MONTAÑO, M., SOUZA, M. P. Avaliação Ambiental Estratégica. São

Carlos: Suprema Gráfica e Editora, 2009.
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT – OECD. Good

practices in the National Sustainable Development Strategies of OECD Countries. 2006.
Sustainable Development Studies. Disponível em: <www.oecd.org>. Acesso em: 16. set. 2011.
OSBORNE, D.; GAEBLER. T. Reinventing Government: how the entrepreneurial spirit is

transforming the public sector. Reading, MA: Addison-Wesley, 1992.
PARTIDÁRIO, M. R. Avaliação Ambiental Estratégica. Brasília, MMA, 2002.
PELLEGRINO, Paulo R. M. (2000). Pode-se Planejar a Paisagem. Paisagem e Ambiente:

Ensaios. São Paulo: FAUUSP, n. 13, p. 159-179.
PEREIRA, João Arami Martins. Administração Financeira do Setor Público. Ijuí: ed. Unijuí,
2009 (Coleção educação a distância. Série livro-texto).
PEREIRA, José Matias. Finanças públicas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
89
REFERÊNCIAS
PESAVENTO, Roberto. Cadernão de Contabilidade Governamental. Porto Alegre: 2010-I.

Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
PORTO, M. F. A. Aspectos qualitativos do escoamento superficial em áreas urbanas. In: TUCCI,

C. E. M.; PORTO, R. L. L.; BARROS, M. T. Drenagem urbana. Porto Alegre: Ed.Universidade/
UFRGS/ABRH, 1995. v. 5. p. 387-414.
PUTNAM, R. Bowling Alone: the Collapse and Revival of American Community. New York: Simon
& Schuster, First Touchstone Edition, 2001.
REZENDE, D. A. Tecnologia da Informação integrada à inteligência empresarial:

alinhamento estratégico e análise da prática nas organizações. São Paulo: Editora Atlas, 2002.
REZENDE, D. A.; ABREU, A. F. Tecnologia da informação aplicada a sistemas de

informação empresariais: o papel estratégico da informação e dos sistemas de informação nas
empresas. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2003.
RHODES, R. A. W. Governance and public administration. In: Jon Pierre (ed.): Debating
governance: authority, steering and democracy. New York: Oxford University Press, p. 54-90,
2000.
RIBAS, Otto. A sustentabilidade das cidades – os instrumentos da gestão urbana e a construção

da qualidade ambiental. 2003. 253 p. Tese (Doutorado) – Centro de Desenvolvimento Sustentável,
Universidade de Brasília, Brasília.
ROSSETTO, A. M. Proposta de um sistema integrado de gestão do ambiente urbano

(sigau) para o desenvolvimento sustentável de cidades. Tese de Doutorado. Programa de
Pós-Graduação em Engenharia de Produção (PPGEP) da Universidade Federalde Santa Catarina
(UFSC). Florianópolis, 2003.
RUEDIGER, M. A. Governo Eletrônico e Democracia: uma análise preliminar dos impactos

e potencialidades na gestão pública. In: ENCONTRO ANUAL DA ANPAD, 26. 2002, Salvador.
Anais… Salvador: ANPAD, 2002.
SABOYA, Renato. Concepção de um sistema de suporte à elaboração de planos diretores

participativos. 2007. Tese de Doutorado apresentada ao Curso de Pós-Graduação em Engenharia
Civil – Universidade Federal de Santa Catarina
SÁNCHEZ, L. E. Avaliação de Impacto Ambiental: conceitos e métodos. São Paulo: Oficina de

Textos, 2006.
SANTOS, M. Metamorfose do Espaço Habitado. São Paulo: Hucitec, 1991.
SANTOS, R. F. dos, Planejamento ambiental: teoria e prática. São Paulo: Oficina de Textos,
2004. 184p.
SAYDELLES, A. P. Estudo do campo térmico e das Ilhas de calor urbano em Santa Maria-
RS. 2005. 237 f. Dissertação (Mestrado em Geografia). Santa Maria, Departamento de Geociências,
Santa Maria, 2005.
90
REFERÊNCIAS
SAYDELLES, A. P.; SARTORI, M.G.B. Estudo da insolação direta na área central do perímetro
urbano de Santa Maria-RS. Geografia, v. 29, n. 3, p. 453-468, 2004.
SCHERER-WARREN, I. Cidadania sem fronteiras: ações coletivas na era da globalização. Rio

de Janeiro: Hucitec, 1999.
SHASHUA-BAR, L.; HOFFMAN, M. E. (2000). Vegetation as a Climatic Component in the

Design of a Urban Street: An Empirical Model for Predicting the Cooling Effect of Urban Green
Areas with Trees.Energy and Buildings, v. 31, p. 221-235.
SILVA, R. T. e PORTO, M. F. do A. Gestão urbana e gestão das águas: caminhos da integração.

Estudos Avançados, 2003.
SOUZA, C. M. de M. Avaliação ambiental estratégica (AAE): limitações dos estudos de impacto

ambiental (EIA). XVII Simpósio Brasileiro de Recursos Hídricos, São Paulo, 2007.
SOUZA, M. L. de & RODRIGUES, G.B. Planejamento urbano e ativismos sociais. São Paulo:
Unesp, 2004. 136p. (Coleção Paradidáticos; Série sociedade, espaço e tempo).
SPIRN, A. W. O Jardim de Granito: a natureza no desenho da cidade. São Paulo: Editora da

Universidade de São Paulo, 1995.
STOKER, G. Urban political science and the challenge of urban governance. In: Jon Pierre (ed.):
Debating governance: authority, steering and democracy. New York: Oxford University Press, p.
91-109, 2000. Sustentável. Brasília: 2002. p. 3-14.
TAVARES, M. C. Gestão estratégica. São Paulo: Atlas, 2000.
THERIVEL, R & ROSS, B. – Cumulative effects assessment: Does scale matter? – Environmental
Impact Assessment Review – v. 27, n. 1, p. 365-385 – Amsterdan, 2007.
THERIVEL, R. Strategic Environmental Assessment in Action. Earthscan: London e

Sterling, VA, 2004 e 2006.
TUCCI, C. E. M. Inundações urbanas. Porto Alegre: ABRH/RHAMA, 2007. 393 p.
TUCCI, C. E. M.; CORDEIRO, O. M. Diretrizes estratégicas para ciência e tecnologia em

recursos hídricos no Brasil. REGA – Global Water Partnership South America, Santiago, v. 1,
n. 1, p. 21-35, jan./jun. 2004.
VAN BELLEN, Hans Michael. Indicadores de sustentabilidade: uma análise comparativa. Rio
de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 2005. 256 p.
VAZ FILHO, P. &CORDEIRO, J. S. Gerenciamento de sistemas de drenagem urbana: uma necessidade

cada dia mais intensa. Revista Engenharia, Edição 541. São Paulo: Engenho editora técnica Ltda,
p. 63-67, 2000. Disponível em: <http://www.brasilengenharia.com.br/artdrenagemurb541.htm>.
Acesso em: 26 ago. 2011.
VAZ FILHO, P.; CORDEIRO, J. S. Drenagem urbana. São Carlos: UFSCar. Departamento de
Engenharia Civil, 2000.
91
REFERÊNCIAS
WACKERNAGEL, M., et al. National Footprint and Biocapacity Accounts 2005: The
underlying calculation method. Global Footprint Network, Oakland, California, USA.
WACKERNAGEL, M; REES, W. Our ecological footprint: reducing human impact on the earth.
6. ed. Canada: New Society Pulishers, p. 160, 1996.
WAISANEN, B. The future of e-government: technology-fueled management tools. Washington:

Management. v. 84, p. 6-10. Jun/2002.
WRIGHT, P.; KROLL, M. J.; PARNELL, J. Administração estratégica: conceitos. São Paulo:
Atlas, 2000.
Sites
ACTIVE LIVING NETWORK. Robert Wood Johnson Foundation. Disponível em: <www.
activeliving.org>.
ANAMMA – Associação Nacional de Municípios e Meio Ambiente. Disponível em: <www.

annama.org.br>.
ASSEMAE – Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento. Disponível em: <http://
www.assemae.org.br>
BANCO INTERAMERICADO DE DESENVOLVIMENTO (BID). Disponível em: <http://

www.iadb.org/pt/banco-interamericano-de-desenvolvimento,2837.html>.
BANCO MUNDIAL. Disponível em: <http://web.worldbank.org>.
BLDGBLOG. Disponível em: <bldgblog.blogspot.com>.
CETESB – Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental. Disponível em: <www.cetesb.

sp.gov.br>.
COMMUTERPAGE.COM. Arlington County, Virginia. Disponível em: <www.commuterpage.

com>.
INSTITUTO PÓLIS. Disponível em: <www.polis.org.br>.
LOUISIANA SPEAKS. Louisiana Recovery Authority. Disponível em: <www.louisianaspeaks.

org>.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Disponível em: <www.mc.gov.br>.
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. Disponível em: <www.mma.gov.br>.
OPEN ARCHITECTURE NETWORK. Architecture for Humanity. Disponível em: <www.

openarchitecturenetwork.org>.
92
REFERÊNCIAS
PLANNYC. NYU Furman Center for Real Estate and Urban Policy. Disponível em: <www.
plannyc.org>.
SMARTGROWTHPLANNING.ORG. Fehr & Peers. Disponível em: <www.smartgrowthplanning.

org>.
SUSTAINLANE GOVERNMENT. Disponível em: <www.sustainlane.us>.
URBANIDADES. Disponível em: <www.urbanidades.arq.br>.
VISUALIZING DENSITY. Lincoln Institute of Land Policy. Disponível em: <www.lincolninst.

edu/subcenters/vd>.
WORLD CHANGING. Disponível em: <www.worldchanging.com>.
WWF-BRASIL. Disponível em: <www.wwf.org.br>.
93

Planejamento e Gestao Urbana

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Planejamento e Gestao Urbana

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Planejamento e Gestão Urbana

Alexandre Pistola Saydelles

Equipe Técnica de Avaliação, Revisão Linguística e Editoração

ORGANIZAÇÃO DO CADERNO DE ESTUDOS E PESQUISA...................................................................... 6

PARA (NÃO) FINALIZAR....................................................................................................................... 83

Sugestão de estudo complementar

Sugestões de leituras adicionais, filmes e sites para aprofundamento do estudo,

Sugestão de atividades, no decorrer das leituras, com o objetivo didático de fortalecer

Chamadas para alertar detalhes/tópicos importantes que contribuam para a

Informações complementares para elucidar a construção das sínteses/conclusões

Trecho que busca resumir informações relevantes do conteúdo, facilitando o

Questionário com 10 questões objetivas, baseadas nos objetivos do curso,

Para (não) finalizar

Texto integrador, ao final do módulo, que motiva o aluno a continuar a aprendizagem

Demandas estas não acompanhadas pela estrutura político-administrativa dos municípios,

»» a explosão do crescimento populacional e urbano e as suas consequências sobre

»» o fato de o território estar longe de ser homogêneo, apresentando disparidades

»» o aparecimento de novos problemas e, por isso, também a necessidade de novos

»» Reconhecer os instrumentos de Planejamento e Gestão Territorial em especial o

»» Entender as ferramentas de monitoramento e avaliação da sustentabilidade na

»» Compreender os recursos financeiros e as diferentes fontes de financiamento para a

O processo de urbanização ocorreu de forma significativa, primeiramente, nos países do continente

A intensidade do adensamento urbano e populacional atingiu seu auge no século XX,

No entanto, os fluxos de pessoas, bens, capitais e mercadorias existentes e originadas mediante as

Nesse aspecto, segundo Mendonça (1994, p. 7):

Ao construir cidades os homens engendram enorme quantidade de novos

A poluição das águas é causada, principalmente, pelo lançamento de efluentes de indústrias e

Outros problemas ambientais decorrentes da urbanização são impermeabilização do solo, poluição

A falta de planejamento urbano e de plano diretor eficaz compromete a qualidade de vida da

Plano diretor é um documento que sintetiza e torna explícitos os objetivos

Por oferecerem mais oportunidades de empregos e serviços, as cidades industrializadas exercem

Antes de qualquer coisa, faz-se necessário um esforço na tentativa de diferenciar o significado

Assim sendo, entende-se o planejamento urbano como um conjunto de estratégias de ocupação do

“Governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator

II. a necessidade de cumprimento de acordos internacionais que definem normas

O conceito de gestão, há bastante tempo estabelecido no ambiente profissional ligado à administração

As questões levantadas pelo movimento ambientalista na década 1980 e fortalecidas no conceito

Faça uma síntese destacando as consequências da urbanização e do crescimento

Diferencie o planejamento urbano da gestão urbana.

O Zoneamento Ecológico-Econômico emergiu com uma proposta do governo brasileiro para

Historicamente, os trabalhos do ZEE no Brasil iniciaram sob a coordenação da antiga Secretaria

O Programa de Zoneamento Ecológico-Econômico do Governo Federal, que inicialmente

O principal objetivo do zoneamento econômico-ecológico é fornecer subsídios técnico-científicos

Para Santos (2004, p. 135), o ZEE compreende quatro atividades:

»» técnica – formula um bom banco de dados e informa sobre o território, definindo

»» administrativo-legal, refere-se aos arranjos institucionais;

Segundo Ribas, o ZEE (juntamente com o estabelecimento de padrões de qualidade ambiental, e

Vegetação e poluição atmosférica

A fixação de poeira e materiais residuais em suspensão no ar se processa de duas formas: a primeira

Tabela 1 – Quantidade de poeira retida por espécies arbóreas

Espécie arbórea Gramas de poeira

Fonte: Llardent, 1982, p. 68.

A vegetação desempenha, ainda, o papel de indicador do nível de contaminação atmosférica, em

A vegetação intervém essencialmente em quatro fatores climáticos: temperatura do ar, umidade do

Figura 1 – Propriedade da folha. Segundo Robinette, citado por Cantuária (1995).

a. evaporação física direta das chuvas e regas;

b. transpiração fisiológica das plantas; e

c. por meio da clorovaporização.

No processo de evaporação física direta, a planta atenua o ressecamento do ar causado pela

O uso da vegetação praticamente não requer significativos avanços tecnológicos. É simples,

a. contaminação dos mananciais urbanos, devido à poluição dos sistemas hídricos e

b. falta de tratamento ou de disposição adequada de esgoto sanitário, industrial e de

c. aumento das inundações e da poluição devido à drenagem urbana deficiente;