Introdução ao

direito constitucional
e ao controle de
constitucionalidade
Rodrigo Canalli

EaD
SGP - Educação a Distância
 sumário
Aula 6
Jurisdição constitucional
Controle difuso de
constitucionalidade

1. Introdução..................................................................................3

2. O recurso extraordinário e a repercussão geral.........4

2.1 A repercussão geral ..............................................................5

2.2 Manifestação sobre a repercussão geral.......................6

2.3 Julgamento do recurso extraordinário............................8

2.4 Amicus curiae...........................................................................9

3. A Súmula Vinculante...............................................................9

3.1 Estudo de caso — a Súmula vinculante 49...................10

3.2 A Proposta de Súmula Vinculante (PSV).....................11

3.3 Efeitos.......................................................................................12

4. Palavra final.............................................................................13
3 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

Introdução ao direito constitucional

e ao controle de constitucionalidade

Aula 6 — Jurisdição constitucional — Controle difuso de

constitucionalidade

1. Introdução

Bem-vindo! Após duas aulas estudando o controle concentrado de constitucionalidade,

vamos abordar, nesta aula, o controle de constitucionalidade difuso! Lembra-se da diferença,
certo?

Se não, antes de prosseguir, você pode refrescar a memória relendo a primeira parte
da Aula 4.

A esta altura do curso, você já sabe que o controle difuso de constitucionalidade pode
ser exercido por todos os juízes do Brasil, em qualquer caso sob sua responsabilidade, desde
que uma questão constitucional se faça presente.

Você também aprendeu que o controle difuso tem lugar nos processos subjetivos, cuja
finalidade primeira não é obter uma declaração sobre a constitucionalidade da lei, e, sim,
decidir sobre os direitos e interesses das partes em litígio. A questão constitucional, quando
aparece, é secundária, lateral, incidental, uma questão que precisa ser resolvida para que a
solução daquele caso seja dada, mas não a questão sobre a qual estão as partes disputando.

Viu também que a declaração de inconstitucionalidade, no controle difuso, vale

somente para a disputa travada no processo em que ela foi suscitada. O juiz tem que se
manifestar sobre a questão constitucional para decidir o caso, mas essa decisão não vincula
outros juízes, outros casos, nem outras partes.

Quem pode requerer um pronunciamento sobre a constitucionalidade de determinada

norma em um processo subjetivo, tal como uma ação penal ou uma reclamação trabalhista?
A parte interessada naquela declaração. Pode ser o autor da ação, se o fundamento do seu
pedido tiver como base a invalidade de alguma lei perante a Constituição.

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O réu, por sua vez, poderá ter interesse em requerer a declaração de

inconstitucionalidade da lei que ampara o pedido do autor contra ele.

Terceiros que tenham sido admitidos a participar do processo por terem interesse no
seu desfecho também podem suscitar a declaração de inconstitucionalidade.

O Ministério Público, quando intervém no processo, mesmo não sendo parte, pode
fazê-lo se achar pertinente.

E ainda que ninguém tenha solicitado, o próprio juiz, se julgar que a solução correta
do caso depende de prévia decisão sobre a questão constitucional, pode vir a declarar a
inconstitucionalidade de uma norma que, do contrário, seria aplicável.

Em regra, das decisões judiciais de primeiro grau, inclusive quando enfrentam questões
constitucionais, cabe recurso da parte inconformada para o tribunal ao qual está vinculado
o juiz que a proferiu (das decisões do Juiz Eleitoral, para o Tribunal Regional Eleitoral; das
decisões do Juiz do Trabalho, para o Tribunal Regional do Trabalho; das decisões do Juiz de
Direito, para o Tribunal de Justiça; das decisões do Juiz Federal, para o Tribunal Regional
Federal).

Persistindo, após os recursos cabíveis, insatisfação quanto à solução da questão

constitucional e não mais cabendo outro recurso, poderá ser provocado o Supremo Tribunal
Federal a se manifestar sobre ela por meio do recurso extraordinário.

Ele será o foco do nosso estudo sobre o controle difuso de constitucionalidade exercido
no Supremo Tribunal Federal.

Atenção: O controle difuso de constitucionalidade não se resume ao recurso

extraordinário. Ele pode ocorrer a qualquer momento do processo, em qualquer tribunal.
O recurso extraordinário é uma etapa do controle difuso, que permite a sua revisão pelo
Supremo Tribunal Federal.

2. O recurso extraordinário e a repercussão geral

Previsto no artigo 102, III, da Constituição, o recurso extraordináro, como o próprio

nome indica, é (ou deveria ser) extraordinário, excepcional. Espera-se que a maioria dos
casos judiciais sejam resolvidos pelos diversos juízes e tribunais e apenas um reduzido
número de casos precise chegar ao STF. Na prática, especialistas constatam abuso no uso do
recurso extraordinário, que tem como efeito abarrotar o Supremo Tribunal de recursos sem
expectativa alguma de sucesso.

A ideia por trás do recurso extraordinário é a de que, por mais que todos os juízes e
tribunais tenham competência para, no julgamento dos casos a eles submetidos, interpretar
a Constituição e, com base nisso, afastar a aplicação de lei tida como inconstitucional, é do
Supremo Tribunal Federal a última palavra sobre as questões constitucionais. O mecanismo

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pelo qual o Supremo Tribunal Federal revisa o entendimento dos demais juízes e tribunais
sobre a Constituição no julgamento de determinado caso é o recurso extraordinário.

Por não ser um recurso comum, ordinário, o recurso extraordinário precisa cumprir
diversos requisitos formais para que o Supremo Tribunal Federal aceite examiná-lo.

De modo geral, esses requisitos funcionam como filtros para barrar, por exemplo,
recursos discutindo questões que não dizem respeito à aplicação ou à interpretação da
Constituição, ou questões que o STF já decidiu anteriormente, ou recursos pedindo ao STF
que se pronuncie sobre questão constitucional que sequer foi abordada naquele caso. A
maioria desses requisitos está fora do escopo deste curso, mas há um deles sobre o qual
estudaremos um pouco mais adiante: o instituto da repercussão geral.

Quem pode apresentar o recurso extraordinário?

O recurso extraordinário pode ser apresentado por qualquer

uma das partes envolvidas em uma disputa judicial, seja o
autor, o réu, um terceiro interessado admitido no processo ou
o Ministério Público.

2.1 A repercussão geral

O instituto da repercussão geral do recurso extraordinário é relativamente recente. Foi

introduzido pela Emenda Constitucional 45/2004, que acrescentou o § 3º ao artigo 102 da
Constituição. Diz ele:

No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar

a repercussão geral das questões constitucionais discutidas
no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine
a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela
manifestação de dois terços de seus membros.

Se a parte quiser que o Supremo Tribunal Federal julgue o seu recurso, precisa convencer
pelo menos um terço dos Ministros de que o seu processo não apenas envolve uma questão
constitucional, mas que essa questão tem repercussão geral. Neste momento, imagino que
você esteja se fazendo a seguinte pergunta: o que é que significa possuir repercussão geral?

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A resposta é dada pelo artigo 1.035, § 1º, do Código de Processo Civil: “Para efeito
de repercussão geral, será considerada a existência ou não de questões relevantes do ponto
de vista econômico, político, social ou jurídico que ultrapassem os interesses subjetivos do
processo”.

Isso quer dizer que a controvérsia relativa à interpretação ou aplicação da Constituição

ocorrida naquele processo é suficientemente relevante para interessar não apenas às partes
em litígio. Trata-se, na prática, de um juízo de relevância, um meio de o STF filtrar os recursos
a ele encaminhados não apenas por aspectos estritamente processuais, mas também por
um aspecto valorativo. Se dois terços dos Ministros entenderem que a questão não tem
relevância econômica, política, social ou jurídica, ela não será apreciada pelo STF, valendo,
naquele caso, a decisão tomada pelo Tribunal de origem.

A inclusão da repercussão geral entre os requisitos de admissibilidade do recurso

extraordinário foi uma resposta a um problema prático: a enorme quantidade de recursos
extraordinários que chegava ao Supremo Tribunal Federal obrigava a Corte a dedicar muito
tempo e energia para tratar de questões pouco relevantes, desviando a sua atenção das
grandes questões sociais, econômicas, políticas e jurídicas do país.

A repercussão geral alterou profundamente o processamento do recurso extraordinário

no Supremo Tribunal Federal. No atual regime, podemos identificar duas fases principais.
Na primeira, o STF se manifesta sobre a existência ou não de repercussão geral. Na segunda,
o STF julga o mérito do recurso extraordinário.

2.2 Manifestação sobre a repercussão geral

Neste primeiro momento, o Tribunal não decide se o recorrente tem ou não razão.
Decide apenas se o recurso extraordinário atende ou não ao requisito da repercussão
geral. Em outras palavras, decide se a questão constitucional discutida naquele recurso
extraordinário é suficientemente relevante politicamente, juridicamente, economicamente
ou socialmente para justificar a atuação do Supremo Tribunal Federal.

A apreciação sobre a presença ou ausência da repercussão geral é feita no ambiente

eletrônico chamado Plenário Virtual, ao qual têm acesso os Ministros do STF. Funciona
assim: o relator do recurso extraordinário submete ao Plenário Virtual a sua manifestação
quanto à presença ou ausência da repercussão geral relativamente ao tema discutido
naquele recurso.

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Plenário Virtual

O tema fica disponível para a manifestação dos demais Ministros por um período de
vinte dias.

Para ser rejeitada a existência da repercussão geral, é necessário o voto de dois terços
dos Ministros do STF (oito votos).

A rejeição da repercussão geral não significa necessariamente que o STF endosse

a solução a que chegou a decisão recorrida, mas apenas que o STF não julgará a questão,
prevalecendo a decisão dada na origem.

Admitida a repercussão geral, para o que é suficiente o voto favorável ou a ausência de

oposição (silêncio) de apenas quatro Ministros, o recurso extraordinário terá o seu mérito
julgado pelo Plenário do STF, em sessão presencial.

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2.3 Julgamento do recurso extraordinário

Plenário do STF

Uma vez reconhecida a repercussão geral de uma questão, todos os demais processos
nos quais a mesma questão seja discutida ficam sobrestados. Em outras palavras, ficam
congelados, aguardando a decisão final do STF sobre o mérito daquela questão.

Com a repercussão geral, o julgamento do STF, no recurso extraordinário, assume

ares semelhantes aos do controle concentrado. Isso porque, uma vez que o STF reconheça a
repercussão geral de uma matéria, a sua decisão valerá para todos os demais casos em que
aquela mesma discussão se repetir.

O STF julga um caso concreto, mas o entendimento que levou o STF a chegar àquela
decisão será enunciado por meio de uma tese e vinculará os casos idênticos.

ais
am
Saib

Você pode consultar, no sítio eletrônico do Supremo Tribunal

Federal, os temas que tiveram a repercussão geral reconhecida ou
rejeitada pelo Supremo Tribunal Federal. Para isso, basta utilizar a
ferramenta de pesquisa na base de dados da Repercussão Geral. No
vídeo a seguir, você fica sabendo como se faz.

Tutorial - Pesquisando na base de Repercussão Geral

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9 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

2.4 Amicus curiae

Tendo em vista que o regime da repercussão geral confere ao julgamento do recurso

extraordinário características de processo objetivo, uma vez que valerá para todos os casos
envolvendo a mesma hipótese — com a elaboração de uma tese geral —, embora a decisão
do Supremo Tribunal Federal seja tomada sobre um caso concreto, passou-se a admitir a
participação de amicus curiae neste tipo de processo.

Se é pressuposto para que o Supremo Tribunal Federal julgue o recurso extraordinário,

no regime da repercussão geral, o fato de a relevância da questão constitucional nele
veiculada ultrapassar os interesses pessoais das partes no processo, nada mais adequado
do que permitir que os setores da sociedade interessados na decisão, ou por ela afetados,
tenham direito de contribuir com a Corte com novos elementos, informações e pontos de
vista, visando a aperfeiçoar a compreensão do tema.

3. A Súmula Vinculante

Não podemos deixar de mencionar outra importante alteração trazida pela Emenda
Constitucional 45/2004: a súmula vinculante, prevista no artigo 103-A da Constituição.
Desde que o instituto foi criado, mais de cinquenta súmulas vinculantes já foram editadas.
Vamos estudar uma delas para entender melhor como são criadas e qual é o seu papel no
nosso sistema jurídico.

De um modo geral, a finalidade das súmulas vinculantes é evitar a existência de decisões

fundadas em interpretações dissonantes quando o Supremo Tribunal Federal já pacificou
o seu entendimento sobre uma matéria. Isso torna as decisões judiciais mais previsíveis,
aumentando a sensação de segurança jurídica na sociedade, além de ter impacto na
qualidade e na velocidade da atuação judicial, visto que a vinculação dos juízes à orientação
firmada pelo STF desestimula a interposição de recursos.

Nossa primeira indagação é: em quais casos o Supremo Tribunal Federal pode editar
súmula vinculante? As condições para a edição de súmula vinculante são previstas no caput
e no § 1º do artigo 103-A da Constituição. Podemos sistematizá-las da seguinte maneira:

1. a matéria objeto de súmula vinculante deverá ser constitucional;

2. a súmula vinculante deverá contemplar a validade, a interpretação ou a eficácia de

normas determinadas;

3. deve haver decisões reiteradas do STF sobre a matéria;

4. deve existir controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre o Poder Judiciário e
a Administração pública;

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5. a controvérsia deve gerar insegurança jurídica;

6. deve haver potencial de multiplicação de processos sobre questão idêntica.

3.1 Estudo de caso — a Súmula vinculante 49

Para compreender melhor o que essas condições significam, vamos analisar a Súmula
Vinculante 49, que diz o seguinte: “Ofende o princípio da livre concorrência lei municipal
que impede a instalação de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada
área”.

1°) Qual é a matéria constitucional da Súmula Vinculante 49?

A questão jurídica tratada na súmula é a constitucionalidade de lei municipal que proíbe

a instalação de estabelecimentos comerciais em área na qual já exista outro estabelecimento
do mesmo ramo.

Os Ministros do Supremo Tribunal Federal entenderam que, além do princípio da

livre concorrência, consagrado no artigo 170, IV, da Constituição da República entre os
princípios fundamentais da ordem econômica, a matéria objeto da Súmula Vinculante 49
também diz respeito ao comando inscrito no artigo 173, §4º, da Constituição, segundo o
qual “a lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à
eliminação da concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros”. O entendimento é que as
leis de que trata a Súmula Vinculante 49 fazem exatamente o contrário do que determina
o comando constitucional: promovem o abuso do poder econômico e a dominação dos
mercados, eliminam a concorrência e propiciam aumento arbitrário de lucros.

2°) O STF já havia decidido sobre a matéria da Súmula Vinculante 49?

A aprovação da Súmula Vinculante 49 teve amparo na existência de diversas decisões

do Supremo Tribunal Federal quanto à inconstitucionalidade de leis municipais com o
mesmo conteúdo. Serviram de referência para a aprovação da súmula as seguintes decisões
do Tribunal nos seguintes processos: RE 438.485, DJe de 5-5-2011; AI 764.788, DJe 203 de 28-
10-2009; AC 1.440, DJ de 13-11-2006; RE 193.749, DJ de 4-5-2001; RE 202.832, DJ de 22-10-
1999; RE 198.107, DJ de 6-8-1999; RE 200.572, DJ de 17-5-1999; RE 207.506, DJ de 10-5-1999;
AI 239.299, DJ de 25-5-1999; RE 199.517, DJ de 13-11-1998; RE 217.029, DJ de 28-9-1998; RE
203.909, DJ de 6-2-1998.

Já existiam, portanto, decisões reiteradas apoiando a edição de uma súmula vinculante

sobre essa matéria.

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11 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

3°) A Súmula Vinculante 49 contempla a validade, a interpretação ou a eficácia de

normas determinadas?

A Súmula Vinculante 49 tem como objeto a validade, à luz da Constituição, de normas

com um determinado conteúdo: leis municipais proibindo a instalação de estabelecimentos
comerciais em área na qual já exista outro estabelecimento do mesmo ramo. Segundo essa
Súmula, a posição do STF é de que essas normas são inválidas.

4°, 5° e 6°) A edição da súmula encontrou justificativa na existência de controvérsia

atual entre órgãos judiciários ou entre o Poder Judiciário e a Administração pública?
Essa controvérsia acarretava insegurança jurídica? Essa controvérsia acarretava a
multiplicação de processos sobre questão idêntica?

O Tribunal respondeu sim para as três perguntas. No julgamento da proposta de

súmula vinculante que levou à edição da Súmula Vinculante 49, ficou assentado que, apesar
dos reiterados precedentes, o STF frequentemente era chamado a novamente se pronunciar
sobre a matéria. Isso evidenciaria que leis com esse tipo de conteúdo continuavam a ser
regularmente deliberadas nas câmaras municipais Brasil afora, gerando insegurança
jurídica. Foi constatado também que o tema tinha um efeito multiplicador, podendo se
repetir em inúmeros processos que discutiam questão idêntica.

3.2 A Proposta de Súmula Vinculante (PSV)

O primeiro passo para se aprovar uma súmula vinculante é a apresentação de Proposta

de Súmula Vinculante (PSV) perante o STF. A Súmula Vinculante 49 foi aprovada pelo
Plenário do STF em junho de 2015 e foi o resultado de processo iniciado em setembro de
2013, com a apresentação da Proposta de Súmula Vinculante 90.

Formalizada a proposta de súmula vinculante, o STF a ela dará publicidade, mediante

edital disponibilizado durante vinte dias no sítio eletrônico do Tribunal e no Diário da Justiça
eletrônico, a fim de que os interessados possam dela tomar ciência. Após esse período, os
interessados terão o prazo de cinco dias para manifestarem-se por escrito sobre a proposta.

Em seguida, colhe-se a manifestação dos Ministros integrantes da Comissão de

Jurisprudência do STF, em relação aos aspectos formais da proposta. O passo seguinte é o
envio de cópias do processo aos demais Ministros e ao Procurador-Geral da República. Por
fim, o Presidente do STF submete a proposta à deliberação do Plenário.

O quórum para a aprovação de súmula vinculante é de dois terços dos membros do STF,
ou seja, oito Ministros. A Súmula Vinculante 49 foi aprovada na sessão do Plenário realizada
em 17-6-2015, por unanimidade.

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12 Introdução ao Direito Constitucional e ao Controle de Constitucionalidade

Quem pode requerer a edição de uma súmula vinculante?

Segundo a Constituição, além de ser permitido ao STF aprovar súmula

vinculante por iniciativa própria, os legitimados para propor a ação direta de
inconstitucionalidade (já estudamos quem são!) podem requerer a edição de
súmula vinculante. A Constituição autoriza, ainda, que a lei estenda a outros
entes ou autoridades a legitimidade para propor a edição de súmula vinculante
ao STF. Com isso, foram incluídos o Defensor Público-Geral da União, os
Tribunais Superiores, os Tribunais de Justiça, os Tribunais Regionais Federais,
do Trabalho e Eleitorais, os Tribunais Militares e, em alguns casos, os Municípios.

Prazo de cinco dias

Apresentação da
Publicidade em edital para interessados
Proposta de Súmula
por vinte dias apresentarem
Vinculante (PSV)
manifestação

Envio de cópias ao
Manifestação
Procurador-Geral da
da Comissão de Deliberação do Plenário
República e aos demais
Jurisprudência do STF
Ministros do STF

3.3 Efeitos

O nome não dá margem a dúvidas: a súmula vinculante vincula a atuação dos demais
órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública Federal, estadual e municipal. Isso
quer dizer que, ao se depararem com questão constitucional sobre a qual o Supremo Tribunal
Federal já editou súmula vinculante, juízes e tribunais devem seguir o entendimento ali
consolidado.

Além disso, os Tribunais podem recusar recursos ao constatar que a decisão contra a
qual eles foram interpostos está em harmonia com uma súmula vinculante.

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4. Palavra final

Encerrado o nosso estudo sobre os diferentes mecanismos de controle de

constitucionalidade, já estamos nos encaminhando para as etapas finais do curso. Espero
que você esteja tirando o máximo proveito até aqui.

Até a próxima aula!

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