UNIVERSIDADE ABERTA ISCED

FACULDADE DE DIREITO

“TRABALHO DE CAMPO”

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO MOÇAMBICANO

Estudante: Dioclêncio Augusto Nhamposse

Código: 31210503

Xai-xai, Maio de 2023

 “TRABALHO DE CAMPO”

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO MOÇAMBICANO

Estudante: Dioclêncio Augusto Nhamposse

Código: 31210503

Trabalho de campo de Direito do Contencioso

Administrativo e Tributário a ser submetido ao

Cursor de Coordenação de Licenciatura em

Direito no ISCED.

Xai-xai, Maio de 2023

INDICE
1. CAPITULO I: INTRODUÇÃO .......................................................................................... 5

1.1. Objetivos ...................................................................................................................... 6

1.2. Objectivo geral ............................................................................................................. 6

1.3. Objectivo específico .................................................................................................... 6

1.4. Metodologia ................................................................................................................. 6

1.5. Referencial teórico ....................................................................................................... 6

2. CAPITULO II: REVISAO LITERARIA DO TRABALHO DE CAMPO ......................... 7

2.1. Evolução histórica do Contencioso Administrativo Moçambicano ............................ 7

2.2. O Contencioso Administrativo Colonial ou de Inspiração Colonial (1832-2000) ...... 9

2.3. A resolução dos litígios administrativos na administração de Moçambique antes de

1832 10…………………………………………………………………………………... 10

2.4. Da receção do sistema de administração executiva em Portugal até ao surgimento de

uma jurisdição administrativa em Moçambique (1832-1856) .............................................. 10

2.5. A influência profunda do direito francês ................................................................... 10

2.6. Da Reforma Administrativa de Mouzinho da Silveira à aprovação da Portaria

Provincial n.º 395, de 18 de Fevereiro de 1856 .................................................................... 12

2.7. O surgimento do Contencioso Administrativo na Província Ultramarina e o seu

desenvolvimento no Moçambique independente (1856-2000) ............................................. 12

2.8. Do nascimento da justiça administrativa à aprovação da Reforma Administrativa

Ultramarina (1856-1933) ...................................................................................................... 13

2.9. Da Reforma Administrativa Ultramarina à aprovação da Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho

(1933-2001) .......................................................................................................................... 14

3. CAPITULO III: O NOVO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (2001) .................... 15

3.1. A constituição do “Grupo de Trabalho sobre a Reforma Legal” ....................... 15

3.2. Metodologia de trabalho ..................................................................................... 16

3.3. O debate público ................................................................................................. 17

3.4. Esclarecimentos .................................................................................................. 17

3.5. Questões de fundo .............................................................................................. 18

 3.6. A apreciação pelo Conselho de Ministros .......................................................... 18

4. CAPITULO IV: A aprovação pela Assembleia da República ou história da aprovação de

uma falsa Lei e de um verdadeiro Código do Processo Administrativo Contencioso ............. 19

5. CAPITULO III: CONCLUSÃO........................................................................................ 20

6. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA. ................................................................................. 21

 1. CAPITULO I: INTRODUÇÃO

O surgimento e a evolução histórica do Contencioso Administrativo em Moçambique cingem,

de uma forma geral, a história geral do país, isto é, um período colonial e um período pós-
colonial. Contudo, a coincidência não é total e perfeita em termos de duração porque, depois da
independência do país em 1975, a influência do direito colonial esteve presente até à grande (e
substancial) Reforma de 2001 que culminou com a aprovação, pelo Parlamento, da Lei sobre o
Contencioso Administrativo (Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho). Um jurista deve interrogar-se sobre
as raízes, os fundamentos e as ideias mestres da ciência que ele pratica o que implica,
necessariamente, pôr, em perspetiva, história e direito. A história ensina que o direito pode
assumir várias formas culturais. Quer o fenómeno da receção do direito romano na Europa a
partir do Século XII, quer o direito codificado dos Séculos XIX e XX são exemplos dessas
formas. Ambos são o fruto de uma longa evolução jurídica, filosófica, política, económica e
social. Ainda, é necessário ter presente que a própria técnica jurídica move-se sempre num
espaço habitado por conceitos e teorias que exprimem valores e perseguem interesses
irremediavelmente conexionados com os fenómenos sociais e culturais. Compreende-se assim
a utilidade de uma aproximação histórica do facto jurídico. Todavia, enquanto a doutrina pátria
estudou vários aspectos do direito positivo vigente, não existe nenhum trabalho investigativo
de natureza histórica sobre o direito moçambicano. Sem ter a pretensão de preencher esta
lacuna, este estudo tem por objectivo acompanhar a evolução das diversas regras constitutivas
de apenas um ramo do direito objectivo atual: o Direito Processual Administrativo Contencioso.
Por outras palavras, este trabalho visa a mostrar como foi elaborado, desde o princípio do
Século XIX até o princípio do Século XX, um conjunto de normas processuais que regulam o
procedimento administrativo contencioso vigente no ordenamento jurídico interno. O
surgimento e a evolução histórica do Direito Processual Administrativo Contencioso em
Moçambique cinge, de uma forma geral, a história geral do país, isto é, para simplificar, um
período colonial e um período pós-colonial. Mas, a coincidência não é total e perfeita em termos
de duração porque, depois da independência do país em 1975, a influência do direito colonial
será sempre presente até a grande reforma do ano 2001 que culminou com a aprovação, pelo
Parlamento, da Lei sobre o Processo Administrativo Contencioso. Assim, será, previamente,
necessário estudar um período em que o Direito Processual Administrativo Contencioso é um
direito tipicamente colonial ou de inspiração colonial, antes de apresentar a reforma substancial
do ano 2001 que visa instituir novas normas processuais neste ramo do direito processual.

5
 1.1.Objetivos
1.2.Objectivo geral

O presente trabalho tem como objetivo principal apresentar e discorrer sobre a Evolução
histórica do Contencioso Administrativo Moçambicano.

1.3.Objectivo específico
1.4.Metodologia

O presente trabalho teve como metodologia uma pesquisa bibliográfica e exploratória, onde
com auxílio da internet buscou-se manuais com intuito de ter uma visão nítida dos principais
aspetos inerentes ao tema, e com a leitura minuciosa do material adquirido no portal Google
académico, foi possível compilar o presente estudo

1.5.Referencial teórico

Praticamente, para diagnosticar se um Estado possui ou não um regime administrativo,

“convém”, escreve MAURICE HAURIOU, “verificar um duplo critério, o de uma jurisdição
administrativa que tem uma competência geral separada da jurisdição comum e de uma
jurisdição dos conflitos exercida, quer pelo governo, ele próprio, quer por um tribunal de
conflitos à justiça delegada, porque apenas essas instituições são o signo que a administração
do direito foi partilhada entre o poder judicial e o poder executivo.

6
 2. CAPITULO II: REVISAO LITERARIA DO TRABALHO DE CAMPO
2.1.Evolução histórica do Contencioso Administrativo Moçambicano

O contencioso administrativo caracteriza-se por uma evolução dinâmica e por uma propensão
para adquirir contornos singulares em cada uma das ordens jurídicas nacionais que o receberam.
Assim, o aparecimento e a evolução do contencioso administrativo em cada país acaba por
espelhar o crescimento do país em si, e em Moçambique estas duas realidades – o aparecimento
e evolução do contencioso administrativo; e a evolução da história do país em geral – podem
ser divididas em dois períodos: uma fase colonial e uma fase pós-colonial. A coincidência não
é, no entanto, total. Em termos históricos o período colonial termina em 1975, porém a
influência do colonialismo no direito irá sentir-se até à reforma de 2001, com a aprovação da
Lei sobre o Processo Administrativo Contencioso. Antes de 1675, existia em Moçambique um
género específico de governo denominado de “Capitania”. Estas Capitanias eram colónias,
administradas por concessão, em que o Estado procedia a uma delegação de poderes soberanos
no descobridor. Não havia nesta época nenhum tribunal administrativo. A única garantia
contenciosa que existia era a figura do “ouvidor” que aplicava um “direito privado”. Os juízes
locais estavam submissos à autoridade dos capitães, o que, evidentemente, restringia a sua
independência e a execução das suas decisões. Mais do que através de garantias contenciosas,
os eventuais problemas administrativos eram resolvidos através de garantias graciosas.

Só em 1675 desaparece o “monopólio do capitão” e em meados do século XVII dá-se uma

acentuação do processo de centralização do poder central. Ainda assim, e até 1752, altura em o
Governo de Moçambique é separado de Goa, os territórios continuam a ser administrados de
um modo quase medieval já que os magistrados que administravam a justiça eram selecionados
pelo rei: eles eram os ouvidores que auxiliavam/assistiam os capitães. Nesta administração de
tipo colonial e em que está patente a figura do capitão, vigora uma confusão de funções e uma
justiça que podemos classificar de discricionária, graciosa e pessoal. Encontra-se na origem da
receção do sistema de administração executiva português uma forte influência do direito francês
e, consequentemente, também na Província de Moçambique essa influência se irá sentir,
originando o aparecimento de uma justiça administrativa. Verifica-se então que em França, do
princípio da autoridade absoluta do Estado e da doutrina da unicidade do poder, decorre uma
separação entre a função judiciária e a administrativa e como tal a Administração Pública passa
a ser considerada uma actividade específica que pertence ao Governo. Nas palavras de Henrion
de Pansey “Juger l’administration, c’est encore administrer”. A resolução dos processos
contenciosos administrativos está entregue à Administração Pública e é consagrado um sistema
7
do “Administrador-Juiz”, caracterizado por Grégoire Bigot como um “belo exemplo da ditura
administrativa na resolução do contencioso”. Este conceito de Justiça Administrativa foi
difundido por vários países europeus e outros no mundo e em Portugal a importação deu-se
com a aprovação da Reforma Administrativa de 1832 que culmina com a aprovação de um
código administrativo bastante descentralizador – Código de 1836.

Este código foi substituído em 1842 pelo código de Costa Cabral que foi aplicado ao Ultramar
e se pode dizer constituir o início da introdução, em Moçambique, de um sistema de
administração executivo em que um órgão específico – tribunal administrativo – se encarrega
da resolução de litígios administrativos através de regras processuais próprias. Noutras
palavras, foi com a aplicação do Código de 1942 que foi importado em Moçambique o sistema
de administração executiva. A influência da metrópole na justiça administrativa moçambicana
dura para lá da aprovação da Portaria que, em 1856, marca o nascer de um Direito Processual
Administrativo Contencioso em Moçambique.

Só depois de 1869, com o surgimento de um Tribunal Administrativo se dá um processo de

autonomização da justiça administrativa já que se produzem diplomas legislativos específicos
para as províncias ultramarinas no sentido de melhor corresponder às situações particulares das
colónias. Efetivamente, é no Decreto de 1 de Dezembro de 1869 que é referido pela primeira
vez o termo “tribunal administrativo”. Este tribunal administrativo, o Conselho de Província,
era composto apenas por administradores e funcionários. Em 1907 dá-se a implementação de
uma importante Reforma – a Reorganização Administrativa da Província de Moçambique – que
pretendia acabar com uma centralização excessiva e introduzir uma concentração da autoridade
e dos poderes em cada grau. Esta reforma embora tenha alterado a composição e alargadas as
atribuições do Conselho de Província, não atingiu os objetivos a que se propunha. Assim sendo,
em 1913 é aprovado um outro decreto que vem reorganizar os serviços do Conselho de
Província, tornando o Conselho mais judicial e profissional e atribui gratificações a vogais e
juízes. É no ano de 1922, a 28 de Janeiro, que é promulgada a Carta Orgânica de Moçambique,
diploma da maior importância já que consagra pela primeira vez, explicitamente, a instituição
do Tribunal Administrativo. A 26 de Julho do mesmo ano é publicado o estatuto do Tribunal
Administrativo, Fiscal e de Contas de Moçambique.

Algumas das características deste diploma que me parece importante salientar são:

A consagração do princípio fundamental de independência do Tribunal Administrativo

em relação ao Poder executivo;
8
 A produção de efeitos dos acórdãos do Tribunal administrativo é igual à das decisões
dos tribunais judiciais;
As sessões dos tribunais são públicas;
O contencioso administrativo continua um contencioso de atos (e não de actividades);
O princípio do contraditório é mencionado de forma expressa.
Em 1934 entra em vigor a RAU – Reforma Administrativa Ultramarina, que consagra uma
Parte (V) relativa ao regime e organização do contencioso administrativo nas colónias.

Com a independência de Moçambique em 1975, é instituída uma democracia popular que visa
a edificação de uma sociedade socialista em que a Administração verá reforçada a sua
capacidade de ação e em que haverá o cuidado de respeitar a legalidade da administração.

Voltando à RAU há-que dizer que esta reforma não acompanha, no entanto, as necessidades
sentidas pelo amadurecimento de uma moderna jurisdição administrativa e a própria RAU
acaba por sofrer uma reforma em 2001 com a Lei de 9/2001 de 7 de Julho sobre o Processo
Contencioso Administrativo. A reforma de 2001 contribui para simplificar as relações tanto
contenciosas como não contenciosas “suscetíveis de se estabelecer entre os administrados,
utentes dos serviços públicos e particulares em geral, e as administrações do Estado ao nível
central e local e administrações autárquicas.” Podemos então concluir, sem qualquer tipo de
dúvida, que Moçambique é um país com regime administrativo em que a Administração Pública
está sujeita a normas jurídicas diversas das do Direito Privado e onde existe uma jurisdição
administrativa especializada.

2.2.O Contencioso Administrativo Colonial ou de Inspiração Colonial (1832-2000)

O surgimento do Contencioso Administrativo em Moçambique é consubstanciado no próprio

surgimento de uma jurisdição administrativa em Portugal (país do qual Moçambique dependia,
isto é, país colonizador) e na receção do sistema de administração executiva no país
anteriormente referido (o que pressupõe a existência de uma jurisdição administrativa para
julgar a Administração Pública na sua actuação). No entanto, a receção salientada não se
realizou no vazio. Existia antes desta uma pré-história do Contencioso Administrativo.

Não se pode conceber uma administração sem litígio, seja esse o fruto de conflitos internos ou
a consequência de actividades suscetíveis de prejudicar os particulares. Mas pode-se conceber
modos de resolução de litígios administrativos ou não jurisdicionais (e particularmente sem a
intervenção de qualquer jurisdição administrativa ou jurisdicional), por um lado, e na ausência

9
de uma jurisdição privativa e original do contencioso administrativo, por outro lado.
Essas premissas fundamentam a possibilidade da existência de modalidades de resolução do
contencioso administrativo lato sensu antes do próprio surgimento de tribunais especiais
encarregados de dirimir litígios administrativos segundo um direito próprio distinto do direito
privado. Essas possibilidades teóricas existiram de facto no âmbito da administração colonial
antes de 1832.2.

2.3.A resolução dos litígios administrativos na administração de Moçambique antes de

1832

Antes de 1675, a Coroa portuguesa institui, na colónia de Moçambique, um sistema específico

de “governo” – a capitania – com a finalidade de administrar o monopólio real do ouro e do
marfim. Um contrato complexo celebrado entre a Coroa e o “capitão” determinava as
obrigações de cada parte. A capitania era um governo pessoal feudal típico. A estrutura
burocrática ainda que reduzida, continha uma hierarquia de funcionários e outro pessoal com
um ouvidor (juiz) responsável perante o capitão. Não existia, nesta altura, nenhum “tribunal
administrativo” para dirimir qualquer litígio de natureza administrativa e se existia era a
premissa de uma garantia contenciosa através do ouvidor (juiz local e responsável perante o
capitão), ou seja, o direito aplicável e aplicado não tinha nenhuma especificidade (era o “direito
privado”).

2.4.Da receção do sistema de administração executiva em Portugal até ao surgimento

de uma jurisdição administrativa em Moçambique (1832-1856)

A influência profunda do direito francês está na origem da receção do sistema de administração

executiva em Portugal e, consequentemente, na Província de Moçambique (o que originará uma
justiça administrativa nesta mesma Província).

Assim, o estudo do direito francês, numa perspetivo histórico, permitirá perceber melhor a
lógica deste sistema (a) que influenciou, nesta primeira parte do Século XIX, a ordem jurídica
administrativa de Portugal (b).

2.5.A influência profunda do direito francês

O contencioso administrativo surge, em França, como instrumento de uma política de
fortalecimento do Estado e do absolutismo real o que teve influências profundas em relação aos
seus caracteres gerais. A doutrina da unicidade do poder e o princípio da autoridade absoluta
do Estado implicaram uma separação entre as funções judiciária e administrativa. Isto
10
significou que a Administração Pública não devia ser mais considerada como um
prolongamento da justiça mas como uma actividade específica pertencente ao Governo.
Deste modo, nasce uma tradição segundo a qual a resolução dos contenciosos administrativos
pertence à Administração Pública. Tradição contínua desde o Cardeal de Richelieu no “Édit de
Saint-Germain” de Fevereiro de 1641 e do Alvará do Conselho do Rei Luís XIV de 8 de Julho
de 1661, que reserva a resolução dos litígios envolvendo a Administração Pública aos
administradores e ao Governo, até ao surgimento da Revolução de 1789 que mantém esta
política herdada do regime anterior. A consagração deste sistema do “Administrador-Juiz”
significava o reconhecimento de que o poder administrativo não podia estar sujeito ao controlo
dos tribunais, o que marcou toda a evolução futura do Direito Administrativo e do Contencioso
Administrativo a que o Professor Doutor Vasco Pereira da Silva chamou de “pecado original”.
Esta tradição secular transforma-se, em França, numa verdadeira concepção da Justiça
Administrativa segundo a qual a resolução dos litígios administrativos é concebida como uma
outra forma de administrar e, consequentemente, como uma atribuição dos administradores
públicos. É o sistema do “administrador-juiz”, como escreve Grégoire Bigot, “ um belo
exemplo da ditadura administrativa na resolução do contencioso”. O Consulato (1799-1804)
põe fim a este sistema. Contudo, a Justiça Administrativa não permanecerá dissociada da
Administração Pública. Não é a administração ativa que será encarregada da resolução dos
litígios de carácter administrativo, mas a administração consultiva. Esses novos órgãos serão
encarregados não só de assessorar a administração ativa mas também de estatuir sobre as
reclamações dirigidas contra a actuação desta. Como observa René Chapus: “É assim que pelo
julgamento dos litígios administrativos são criados não “Tribunais” mas “conselhos”: o
Conselho de Estado, no plano nacional, os conselhos de prefeitura, nos departamentos”.
Deste modo, a concepção da Justiça Administrativa, em França, organiza-se em torno da
concepção de um juiz “tendo o espírito do administrador”, um juiz consciente de que as suas
decisões devem ser um complemento da ação administrativa. Por outras palavras, decidir em
matéria do contencioso administrativo,“ é ainda a administrar”. Esta concepção
“administrativista” da justiça da administração herdou dos caracteres gerais do contencioso
administrativo gracioso a celeridade, economia e forma expeditiva, o que faz ainda hoje, a sua
especificidade. Este conceito de Justiça Administrativa lato senso foi importado por vários
países europeus e outros no mundo através da receção do sistema de administração executiva
ou regime administrativo que pressupõe a existência de uma jurisdição administrativa. Em

11
Portugal, esta “importação” foi concretamente realizada no séc. XIX com a aprovação da
Reforma Administrativa de Mouzinho da Silveira em 1832.

2.6.Da Reforma Administrativa de Mouzinho da Silveira à aprovação da Portaria

Provincial n.º 395, de 18 de Fevereiro de 1856
Em Portugal, o sistema de administração executiva ou regime administrativo foi introduzido
pelo Decreto n.º 23, de 16 de Maio de 1832, durante o segundo regresso ao absolutismo (1828-
1834). Da autoria moral de Mouzinho da Silveira, o referido diploma implementou um modelo
muito idêntico ao francês (modelo de organização administrativa que se caracterizou por uma
excessiva centralização). O Decreto centralizador n.º 23, de 16 de Maio de 1832, levantou por
toda a parte uma onda de francos protestos que culminou com a aprovação de um Código
Administrativo amplamente descentralizador – o Código de 1836 – que alargou as atribuições
das câmaras municipais. Por Decreto de 18 de Março de 1842, o Código Administrativo de
1836 foi substituído por um outro – o Código de Costa Cabral – que tinha como principal
objectivo, conforme nele se dizia, “eliminar alguns efeitos desastrosos da administração local
ocorridos durante a vigência do Código de 1836. De tendência centralizadora, o Código
Administrativo de 1842 consagra uma maior intervenção do poder central no poder local o que
implicará, além do estabelecimento de uma tutela administrativa mais rigorosa sobre as câmaras
municipais, a passagem do contencioso administrativo para as autoridades administrativas.
O Código Administrativo de 1842 foi aplicado logo ao Ultramar e constitui, do ponto de vista
histórico, o início da introdução, em Moçambique, do sistema de administração executivo com
um modo de resolução de litígios administrativos original através de um órgão específico – o
tribunal administrativo – com regras processuais, por parte, distintas da Lei Processual Civil.

2.7.O surgimento do Contencioso Administrativo na Província Ultramarina e o seu

desenvolvimento no Moçambique independente (1856-2000)
O facto colonial, numa vontade de assimilação institucional, introduzira nas suas colónias as
instituições administrativas da metrópole e, mais particularmente, uma justiça administrativa
teoricamente distinta da justiça civil. É na segunda parte do séc. XIX que Moçambique será o
recetor deste modo original de resolução dos litígios administrativos. Deste modo, o estudo da
história do Contencioso Administrativo Moçambicano da segunda metade do séc. XIX até ao
ano 2000 caracteriza-se por dois períodos distintos se for tido em consideração o critério da
estabilidade das regras aplicáveis ao contencioso administrativo. A primeira fase histórica
inicia-se em 1856 terminando em 1933 com a aprovação da Reforma Administrativa
Ultramarina. Este período caracteriza-se por uma instabilidade crónica em termos organizativo
12
e de regras processuais que regulam o Contencioso Administrativo. A segunda fase histórica
inicia-se com a aprovação da referida Reforma Administrativa (1933) terminando com a grande
Reforma de 2001. Este período é marcado pela estabilidade das regras processuais que regulam
o Contencioso Administrativo em Moçambique.

2.8.Do nascimento da justiça administrativa à aprovação da Reforma Administrativa

Ultramarina (1856-1933)
O nascimento de uma justiça administrativa (e por via de consequência, de um Contencioso
Administrativo) em Moçambique, resulta da aprovação da Portaria Provincial n.º 395, de 18 de
Fevereiro de 1856 (é o marco formal). A referida Portaria vai mandar “considerar em vigor o
Código Administrativo de 18 de Março de 1842, menos no que for contrário ao disposto nos
artigos 5.º e 8.º do Decreto de 7 de Dezembro de 1836” (este diploma consagra, do ponto de
vista do contencioso administrativo, um sistema de justiça reservada), e deste modo, introduzir,
na província ultramarina, as novas regras relativas à organização administrativa, formação e
atribuições dos corpos administrativos, magistrados administrativos, tribunais administrativos,
administração paroquial, disposições especiais, gerais e penais. Contudo, as circunstâncias
peculiares dos territórios extraeuropeus tornaram o Código Administrativo de 1842
inexequível. Daí as alterações que lhe foram introduzidas, quanto às províncias ultramarinas,
pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869. Do ponto de vista da história da Justiça Administrativa
em Moçambique, o Decreto de 1 de Dezembro de 1869 tem uma posição peculiar porque é
neste diploma que é mencionado, pela primeira vez, explicitamente, o termo “tribunal
administrativo”.
Com efeito, a reforma administrativa instituída pelo Decreto de 1 de Dezembro de 1869 visava
introduzir “uma prudente descentralização” de forma a dar um espaço mais amplo à iniciativa
local, isto é, procurava o alargamento da esfera das atribuições das autoridades superiores da
administração provincial e a concessão de uma ampla iniciativa às províncias no âmbito da
prestação dos serviços públicos. O Conselho de Província, na sua qualidade de tribunal
administrativo, era composto exclusivamente por administradores e funcionários (nos termos
do artigo 49.º do Decreto de 1 de Dezembro de 1869) e desenvolvia as atribuições estabelecidas
pelo Código Administrativo de 1842 (nos termos do artigo 50.º do Decreto de 1 de Dezembro
de 1869). No início do séc. XX, o Decreto de 2 de Setembro de 1901 vem, por um lado,
estabelecer uma competência de atribuição a favor do Supremo Tribunal Administrativo em
matéria de recursos dos atos e decisões das autoridades administrativas das províncias
ultramarinas, e por outro lado, regular, nas províncias ultramarinas, a forma do processo, a
13
interposição e o seguimento de recursos para o Supremo Tribunal Administrativo.
Ainda no início do séc. XX, o Decreto de 23 de Maio de 1907 veio implementar uma reforma
importante no domínio da “Reorganização administrativa da província de Moçambique”. Esta
reforma procurou lutar contra uma centralização excessiva, sendo que teve consequências do
ponto de vista do contencioso administrativo, no que concerne à composição e às competências
do Conselho de Província (introduzindo alterações na sua composição e alargou as suas
atribuições).

2.9.Da Reforma Administrativa Ultramarina à aprovação da Lei n.º 9/2001, de 7 de

Julho (1933-2001)
A RAU entrou em vigor em todas as colónias portuguesas no dia 1 de Janeiro de 1934.
Além da riqueza da matéria tratada, a RAU consagra uma parte (Parte V – DO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO) relativa à organização e ao regime do Contencioso Administrativo nas
colónias.
Deste modo, no início dos anos 30 do século passado, os princípios e as regras fundamentais
referentes ao regime do Contencioso Administrativo no Ultramar são estabelecidos, codificados
e, consequentemente, aplicáveis na Província Ultramarina de Moçambique. Esses princípios
estarão em vigor até à reforma realizada pela Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho (ou seja, esses
princípios perdurarão mesmo depois da independência de Moçambique). É ilustrativo da
vigência e importância deste diploma legal como fonte principal do Contencioso
Administrativo a análise dos fundamentos dos Acórdãos proferidos pelo Tribunal
Administrativo na área do Contencioso Administrativo (a título de exemplo, vide, ABEL
AUGUSTO ZITA, de 27 de Dezembro de 1994, Proc. 21/94 – 1ª, JAM, I, p. 5).
Apesar da estabilidade da RAU, que permitiu o surgimento de uma jurisprudência
administrativa uniforme, aquela não acompanhou as exigências ditadas pelo crescimento de
uma jurisdição administrativa moderna, motor da consolidação de um Estado de Direito. A
evolução recente da natureza do Contencioso Administrativo mais preocupada,
tendencialmente, pela proteção dos direitos subjetivos públicos dos particulares, constituiu um
facto determinante para uma reforma da RAU (realizada pela Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho).

14
 3. CAPITULO III: O NOVO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (2001)

A observação atenta do Direito Comparado demonstra que nos últimos vinte anos houve uma
corrente convergente em termos de reformas do Contencioso Administrativo. Portugal,
Espanha, França, Alemanha, Argentina, entre outros países, realizaram profundas reformas das
normas contenciosas administrativas para responder às necessidades de evolução das formas de
actuação da Administração Pública e do próprio relacionamento Administração/Administrado.
Na verdade, Moçambique não podia permanecer afastado desta corrente. Além do comando
legal que impunha uma reforma legal nesta matéria (artigo 46.º da Lei n.º 5/92, de 6 de Maio),
o direito colonial herdado não se adequava às novas realidades do país. A RAU apresentava
dificuldades na sua aplicação, designadamente quanto à necessária celeridade processual e a
melhor proteção dos direitos subjetivos dos administrados. Além disso, as profundas alterações
às atribuições do Tribunal Administrativo, no contencioso administrativo, consagradas pela Lei
n.º 5/92, de 6 de Maio, nomeadamente, a introdução de figuras e institutos jurídicos até então
inexistentes no quadro legal, implicava uma imperiosa necessidade de se reformular o direito
processual, de modo a que o direito substantivo fosse melhor agilizado ou servido.
Pelos motivos anteriormente salientados, uma reforma profunda era necessária. No princípio
do ano de 1996, o Governo solicitou ao Tribunal Administrativo que estudasse a elaboração de
um Anteprojeto de Legislação Contenciosa Administrativa. O Presidente do Tribunal
Administrativo, sensível a este interesse, decidiu constituir um Grupo de Trabalho encarregado
de refletir sobre os grandes eixos da reforma e de apresentar um Anteprojeto de Reforma do
Contencioso Administrativo. O referido Grupo de Trabalho elaborou a sua metodologia de
trabalho e apresentou, em debate público, o resultado do seu trabalho. Por sua vez, o Governo
aprovou o Projeto do Código de Contencioso Administrativo e a Assembleia da República
aprovou a Lei sobre o Contencioso Administrativo (Lei n.º 9/2001, de 7 de Julho).
Foi esta Lei que efetivamente realizou a profunda reforma do Contencioso Administrativo
Moçambicano.

3.1.A constituição do “Grupo de Trabalho sobre a Reforma Legal”

O Presidente do Tribunal Administrativo constitui, no seio do próprio Tribunal, um grupo de
trabalho para estudar as modalides da Reforma do Contencioso Administrativo - chamado
"Grupo de Trabalho da Reforma Legal", abreviadamente “Grupo de Trabalho” - presidido pelo
juiz titular da Primeira Secção e constituído por juízes conselheiros da Primeira Secção do
Tribunal Administrativo, do Assessor do Presidente do Tribunal Administrativo e de um
Professor da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane. O Grupo de Trabalho
15
foi coadjuvado, de forma descontínua, por um membro do Conselho de Estado da França e por
um Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo de Portuga.

3.2.Metodologia de trabalho
O Grupo de Trabalho decidiu estabelecer, no início da sua actividade, os princípios que deviam
nortear o seu trabalho e a sequência das tarefas a realizar. Na sua sessão de 11 de Novembro de
1997, o Grupo de Trabalho aprovou a proposta de metodologia de trabalho apresentada na
referida sessão.

Em primeiro lugar, o Grupo de Trabalho concordou em proceder à elaboração do padrão geral

do Anteprojeto de Código do Contencioso Administrativo. Nesta perspetiva, o Grupo de
Trabalho considerou, por um lado, a arquitetura global deste e chegou a um consenso sobre as
principais matérias que deviam integra-lo e a sua sequência lógico-formal e, por outro lado, os
princípios básicos que deviam nortear a elaboração da proposta do Anteprojeto. O Grupo de
Trabalho insistiu para esforçar-se em redigir "pedagogicamente" o Anteprojeto de Código na
sua globalidade. Com efeito, o Grupo de Trabalho pautou pela acessibilidade da linguagem
processual e a sua simplificação, quando esta fosse possível, por uma sistematização racional
das matérias tratadas e pela convicção de que qualquer justiçável devia ter a possibilidade de
conhecer e entender as regras do processo administrativo contencioso. Neste contexto, foi
formalmente definido as áreas de carácter processual que a reforma devia abranger, isto é, os
princípios processuais gerais que deveriam nortear o processo contencioso (como, por exemplo,
da tutela jurisdicional efetiva que será consagrado no Artigo 2 da LPAC ou da igualdade no
exercício dos poderes processuais estabelecido pelo Artigo 7 da LPAC), os pressupostos, as
competências, as citações e notificações, as provas, as intervenções de técnicos, a intervenção
do Ministério Público, a distribuição, os turnos de juízes, os recursos contenciosos, a petição, a
cumulação e coligação, os preparos, outros atos processuais, os aspectos específicos quanto às
acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, acções sobre contratos e
responsabilidade e outras acções específicas, os meios processuais acessórios, como a
suspensão da eficácia dos atos administrativos, a intimação para consulta de documentos ou
passagem de certidões, a intimação para um determinado comportamento, a produção
antecipada de prova, a execução dos julgados, os conflitos de competência, os recursos de
decisões jurisdicionais, as matérias de custas e a assistência judiciária.

16
 3.3.O debate público
A divulgação pública do Anteprojeto da Reforma do Processo Administrativo Contencioso teve
lugar, em Maputo, no dia 14 até 18 de Setembro de 1998. Este evento inscrevia-se no programa
de actividades do Grupo de Trabalho na perspetiva de apresentar a economia geral do
Anteprojeto da Reforma do Processo Administrativo Contencioso e recolher as contribuições,
observações e sugestões úteis para melhorar a sua redação. Numerosas personalidades de
diversos sectores do aparelho judicial assim como vários representantes de instituições do
Estado foram convidadas e participaram, efetivamente, nos debates. A apresentação da
Reforma do Processo Administrativo Contencioso seguiu a própria estrutura do Anteprojeto:
Capítulo I - Disposições Gerais, Capítulo II – Recurso Contencioso, Capítulo III – Impugnação
de Normas, Capítulo IV – Intimação para Informação, Consulta de Processo ou Passagem de
Certidão, Capítulo V – Acções, Capítulo VI – Meios Processuais Acessórios, Capítulo VII –
Conflitos de Jurisdição, de Competência e de Atribuições, Capítulo VIII – Recursos
Jurisdicionais, Capítulo IX – Processo Executivo, Capítulo X – Arbitragem e Capítulo XI
Disposições Finais e Transitórias. Pode-se sistematizar o conjunto das intervenções em torno
de dois pôlos201: Em primeiro lugar, algumas intervenções eram fundamentalmente pedidas
de esclarecimentos dirigidos aos apresentadores dos capítulos do Anteprojeto sobre algumas
disposições destes; em segundo lugar, questões de fundo surgiram em relação a algumas
vertentes fundamentais do Anteprojeto.

3.4.Esclarecimentos
A locução “direitos subjetivos públicos“ (Artigo 2 do Anteprojeto) foi objeto de
esclarecimentos desde o início da referida sessão de trabalho; como defendeu um interveniente,
o direito subjetivo público “é o direito subjetivo do particular em relações de direito público”.
Com efeito, esta palavra permanece desconhecida da maior parte dos juristas privatistas em
geral, esses tendo apenas uma visão dos direitos subjetivos através do prismo do Direito
Privado. Todavia, é preciso realçar que, mesmo em alguns países que optaram pelo sistema de
administração executiva, o conceito teve dificuldades de penetrar – conscientemente ou
inconscientemente - no vocabulário dos estudiosos do Direito Administrativo. Um outro
exercício de explicação foi realizado em relação a noção de “tribunal incompetente” do Artigo
5 do Anteprojeto. O texto do Anteprojeto previa que em caso de a petição ser dirigida a tribunal
incompetente, o juiz deve, ex-ofício, providenciar a remissão da mesma ao tribunal competente,
evitando-se assim, demoras desnecessárias. Conexa a este esclarecimento, surgiu a questão dos
dois graus de instância dentro do Tribunal Administrativo. Foi também esclarecido que as
17
diferentes instâncias correm perante as formações contenciosas do Tribunal Administrativo na
área do contencioso administrativo, isto é, o Plenário e a Primeira Secção. Os “processos
urgentes” foram também objeto de esclarecimentos no sentido de explicar que a sua distribuição
e tramitação processa-se de forma diferente dos restantes, justamente pelo facto de serem
urgente. Um interveniente pronunciou-se sobre a problemática da redução dos prazos prevista
na alínea a) do Artigo 141 do Anteprojeto. A intervenção foi no sentido de que não havia razão
para redução ali preconizada, pois o conflito de atribuições tem lugar entre autoridades
administrativas, sendo deste modo alheio ao particular que fica afetado pela redução de ditos
prazos. Assim, no entender do interveniente, este prazo devia ser alargado e não reduzido.

3.5.Questões de fundo
A primeira questão de fundo de real destaque era relacionada com a função do Ministério
Público no processo administrativo contencioso estabelecida no Artigo 16 do Anteprojeto. Um
considerável número de intervenientes não concordava com o princípio de o Ministério Público
assistir às conferências e ser ouvido, porque no seu entender, o Ministério Público age sempre
a favor da Administração. Assim, a sua presença e audição resulta na desigualdade das partes.
Outros, pelo contrário, defenderem uma posição oposta segunda a qual, a presença do
Ministério Público garante a legalidade, pois ele tem possibilidade, em momento anteriores, de
intervir conforme lhe convenha. Finalmente, algumas propostas radicais mas com fundamentos
pertinentes propuseram a extinção do Ministério Público e em seu lugar a Administração
representar o interesse público. Um debate aceso desenvolveu-se em torno do princípio da
confissão por falta de impugnação consagrada no Artigo 59 do Anteprojeto. Alguns
intervenientes socorrendo-se da exceção contemplada na alínea b) do Artigo 485 do Código de
Processo Civil, defenderem que tal princípio não será aplicável “quando o réu ou algum dos
réus for uma pessoa colectivas”.

3.6.A apreciação pelo Conselho de Ministros

Para além das questões de pura forma que não alteraram de forma nenhuma o conteúdo de
alguns dispositivos do Anteprojeto oriundo do Tribunal Administrativo, o Conselho de
Ministros procedeu ou à supressão de algumas disposições do Anteprojeto ou à alteração de
forma substancial o seu conteúdo sempre no sentido de favorecer melhor a posição da
Administração Pública “como parte”. No primeiro caso, trata-se das disposições relacionadas a
“Impugnação de Normas” e “Suspensão de eficácia de normas” (Artigo 127 do Anteprojeto).

18
 4. CAPITULO IV: A aprovação pela Assembleia da República ou história da
aprovação de uma falsa Lei e de um verdadeiro Código do Processo
Administrativo Contencioso

Nesta fase do debate sobre o Projeto de Reforma do Processo Administrativo Contencioso pela
Magna Assembleia é preciso distinguir a apreciação do Projeto pela Comissão dos Assuntos
Jurídicos, Direitos Humanos e de Legalidade que levantou questões específicas, do debate
propriamente dito no Plenário da Assembleia da República.

4.1.A apreciação pela Comissão dos Assuntos Jurídicos, Direitos Humanos e de

Legalidade
O Projeto de Reforma do Processo Administrativo Contencioso entrou na Assembleia da
República sob a epígrafe Código do Processo Administrativo Contencioso. Esta designação de
“Código“ foi sujeita a debate na Comissão dos Assuntos Jurídicos, Direitos Humanos e de
Legalidade. Além disso, a referida Comissão questionou a não introdução no projeto de
Reforma da figura processual da Acção popular e da não tomada em conta da desconcentração
de funções do Tribunal Administrativo.

4.2.Código versus Lei

Os trabalhos preparatórios da Reforma do Processo Administrativo Contencioso e, mais
particularmente, os do Grupo de Trabalho, demonstram que sempre na ótica dos membros desse
Grupo, o objectivo era a realização de um anteprojeto de Código do Contencioso
Administrativo e o Governo apreciou favoravelmente esta abordagem. Esta opção do “Código“
foi fundamentada nos benefícios que apresenta o processo de codificação em geral,
nomeadamente, a certeza e a segurança jurídica através de uma ordenação sistemática da
matéria, num corpo homogéneo de instituições que integram um sistema jurídico assim como
um melhor acesso à informação jurídica pelos utentes.

19
 5. CAPITULO V: CONCLUSÃO

A matéria do contencioso eleitoral moçambicano abordado ao longo da explanação acima,

reflete um juízo de exercício de implantação da Democracia neste Território; dai que para sua
íntegra compreensão foi preciso buscar todos inputs necessário desde do preconizado no
Acordo Geral da Paz, protocolo III. Trata-se dum instrumento que em larga medida norteou o
processo eleitoral, embora que a Lei n°4/93 de 20 Dezembro era a norma específica. A história
do Contencioso eleitoral na sua generalidade tem ponto de partidas as Eleições Gerais e
multipartidárias de 1994. Não basta necessariamente justificar que esta situação prende se pelo
facto delas serem as primeiras eleições, mas sim, pelo facto daquelas eleições funcionar um
Órgão histórico Tribunal eleitoral, cuja sua composição deixou marca na história de Direito
moçambicano, em particular com a presença de Juízes estrangeiros efetivos Michel COAT
(França), Mariamo FIALLOS (Nicarágua), João MOREIRA CAMILO (Portugal) e suplentes
Walter da COSTA PORTO (Brasil), Juan RODRIGUEZ (Chile) indicados pelo Secretario
Geral da ONU. Concentrando se ao tema foram de forma evidente esmiuçados as decisões
suscetíveis da justiça constitucional; aquelas que são objeto do Contencioso eleitoral em
conformidade com o artigo 116° da Lei n°6/2006 de 2 Agosto. Nos termos deste dispositivo
legal citado, somente vão à querela de justiça constitucional as decisões da CNE em matéria
eleitoral, excluindo se a hipóteses dos atos praticados em matéria administrativa que a sua
análise e fiscalização cabe ao Tribunal Administrativo a Luz do n°2, do artigo 228° da CRM.
A composição da CNE continua ser vexata quaestio pela falta de harmonia institucional, pois,
O Órgão não é constitucional. A sua natureza, atribuição, composição e competências foram
elencadas e definidas numa legislação Ordinária por força do preceito constitucional patente no
n°3 do artigo 135° da CRM. No cumprimento desta norma foram produzidas pelo parlamento
moçambicano várias normas eleitorais avulsas, isto é, cada processo eleitoral, uma legislação.
o quer dizer que a composição da CNE passou a ser alterada em cada processo eleitoral. O
enquadramento do Órgão na estrutura hierárquica do Estado ficou claro e esclarecido que a
CNE é um Órgão da administração central e independente nos termos do artigo 50° da Lei
n°7/2012 embora que as suas decisões em matéria eleitoral são objeto de recurso ao Conselho
Constitucional. Na querela jurisprudencial e doutrinária do contencioso eleitoral, os juristas e
cultores de Direito apontam a inconsistência das normas eleitorais avulsas pela falta dum código
eleitoral em altura para responder a evolução do Direito eleitoral. Doravante há mudanças
frequentes da forma de intervenção, uma delas é o chamamento dos tribunais judiciais do
Distrito para julgar litígios decorrentes das mesas de assembleia de voto.
20
6. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.
- VASCO PEREIRA DA SILVA, «O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise –
Ensaio sobre as Acções no Novo Processo Administrativo», Almedina, Coimbra, 2009.

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• ____________,Manual prático de Jurisprudência Eleitoral, Escolar Editora, Editores e

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• HAURIOU, Maurice, Precis de Droit Administratif et de Droit Public, Paris

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• MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, Actividade Constitucional do Estado,

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• ___________ Nos Dez anos da Constituição, Imprensa nacional Casa da Moeda, Lisboa, 1986

• ___________ Justiça Constitucional: Garantia da Constituição e Controlo da

Constitucionalidade, Coimbra Editora, 2002

• ___________ Manual de Direito Constitucional: inconstitucionalidade e garantia da

constituição,

21